鄭善堯

摘要：為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的需要，許多地區(qū)正加快推進(jìn)公路建設(shè)項(xiàng)目，但是，由于公路建設(shè)屬于大型建造項(xiàng)目，需要資金數(shù)量大，在融資方面就容易出現(xiàn)阻礙。本文著力解決在公路建設(shè)項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的資金短缺問(wèn)題，并根據(jù)這一目的進(jìn)行探索和研究。經(jīng)過(guò)研究，PPP融資模式通過(guò)政府公共部門(mén)與社會(huì)企業(yè)的合作能夠有效解決公路建設(shè)中存在的融資困難，有效推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：PPP融資；公路建設(shè)；應(yīng)用

所謂PPP融資模式，就是政府公共部門(mén)和社會(huì)企業(yè)進(jìn)行合作融資，共同負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目所需資金問(wèn)題。通過(guò)契約方式在政府和社會(huì)資本之間建立一個(gè)平等合作的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，雙方能夠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)物有所值。政府能夠通過(guò)PPP分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，降低融資難度，并協(xié)調(diào)不同的利益主體的不同目標(biāo)，降低公共服務(wù)項(xiàng)目的全生命周期成本。不管是對(duì)政府、建設(shè)項(xiàng)目還是對(duì)合作企業(yè)都是有利的。

一、公路建設(shè)項(xiàng)目PPP 模式的現(xiàn)實(shí)背景

公路建設(shè)屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要?jiǎng)佑么罅咳肆ξ锪ΓㄙM(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。這就要求啟動(dòng)資金充足，否則會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、項(xiàng)目相關(guān)人員和社會(huì)公眾產(chǎn)生重大影響。為了順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時(shí)也是為了滿(mǎn)足社會(huì)生產(chǎn)生活服務(wù)需要，近年來(lái)，地方政府對(duì)公路建設(shè)的重視程度加強(qiáng)。然而，由于公路建設(shè)投資利益回報(bào)慢、服務(wù)型強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加上地方財(cái)政資金不足，地方債務(wù)需要清理等原因，公路建設(shè)資金亟待解決。

改革開(kāi)放后，我國(guó)逐漸針對(duì)公路建設(shè)融資困難這些現(xiàn)象對(duì)公路的經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。PPP 模式在我國(guó)公路建設(shè)中的最早運(yùn)用是在1984 年的中山市廣珠東線公路。步入21 世紀(jì)后，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入了高潮，特別是有關(guān)法律文件出臺(tái)后，運(yùn)作規(guī)范化，專(zhuān)業(yè)人才不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)環(huán)境逐漸成熟起來(lái)，PPP 模式的應(yīng)用領(lǐng)域也逐漸擴(kuò)大。

二、PPP模式在公路建設(shè)應(yīng)用的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

公路與一般工程建設(shè)不同，規(guī)模大，耗時(shí)多，需要的啟動(dòng)資金也更多。利用PPP融資模式，不僅能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有利于社會(huì)資本的引入。而且，公路建設(shè)市場(chǎng)需求穩(wěn)定，也容易根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整價(jià)格，且未來(lái)現(xiàn)金流穩(wěn)定，投資收益有保障。當(dāng)前，我國(guó)仍然十分重視公路建設(shè)，特別是一些交通建設(shè)相對(duì)較緩，經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對(duì)落后的地區(qū)，比如西部地區(qū)，公路的建設(shè)和完善對(duì)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響非常大。

三、國(guó)有企業(yè)參與公路PPP模式探討

不僅是私有企業(yè)有資格通過(guò)PPP融資模式參與公路建設(shè)，國(guó)有企業(yè)也是如此。通過(guò)PPP融資模式，國(guó)有企業(yè)不僅可以與當(dāng)?shù)卣献魅谫Y，還可以與其他社會(huì)資本共同參與公路的建設(shè)，民營(yíng)資本、基金公司、跨區(qū)域獨(dú)資，無(wú)論以什么樣的合作方式，都是要建立在明確的法律法規(guī)下有利于項(xiàng)目有效進(jìn)行的。我們也可以看出，融資合作的社會(huì)資本主題的多樣性，有利于公路建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行，對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)的公路建設(shè)來(lái)說(shuō)，也是具有積極意義的。但國(guó)有企業(yè)參與公路PPP運(yùn)作應(yīng)注意以下五個(gè)方面的問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題是合作雙方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)PPP融資模式下可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政府與國(guó)有企業(yè)雙方是對(duì)等的合作關(guān)系，而不是企業(yè)為政府服務(wù)的，既然合作雙方共利也要共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

第二個(gè)問(wèn)題是在確立合作關(guān)系之前先要預(yù)估項(xiàng)目的可達(dá)成性，以及對(duì)資金，前景，收益，可能性風(fēng)險(xiǎn)做出整體的評(píng)估，針對(duì)實(shí)際情況選擇是否參與合作。

第三個(gè)問(wèn)題是根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，經(jīng)過(guò)分析和研究定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，受益情況，合理定價(jià)，保證項(xiàng)目受益的同時(shí)不能獲取暴利。公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格依照要求做好特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方案評(píng)估，制定收益預(yù)期，比如在經(jīng)營(yíng)初期時(shí)，政府可以在總體收費(fèi)情況不樂(lè)觀時(shí)缺口補(bǔ)貼，在通行費(fèi)達(dá)到預(yù)計(jì)時(shí)按照合作雙方預(yù)定比例進(jìn)行受益分配，一方面有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，一方面也保證了收益。

第四個(gè)問(wèn)題是對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)如何保證收益，防范風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較欠缺的地區(qū)參與PPP融資項(xiàng)目不僅要依照要求做好特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還需要在公路沿線開(kāi)發(fā)其他高收益項(xiàng)目作為輔助收益保證PPP項(xiàng)目的融資高效。

第五個(gè)問(wèn)題是完善監(jiān)管機(jī)制。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行各方面監(jiān)管，嚴(yán)格控制各個(gè)流程，把風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃里。

四、PPP融資模式在公路建設(shè)中的建議

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是有效建設(shè)PPP項(xiàng)目的重要因素，明確各方在PPP項(xiàng)目中需要承擔(dān)的法律責(zé)任、職能、義務(wù)以及需要承擔(dān)何種風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、如何分配等問(wèn)題，都要有明確的法律依據(jù)，并依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行，保證雙方合作的有效進(jìn)行。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目操作中也要確保操作規(guī)范，同樣需要制定與完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并依照其進(jìn)行操作，這也在很大程度上規(guī)避了雙方在合作中可能出現(xiàn)的糾紛，便于管理和項(xiàng)目運(yùn)行，提高合作的高效性和科學(xué)性。

（二）規(guī)范監(jiān)管機(jī)制

PPP融資模式有效運(yùn)行的另一重要因素就是規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合作方的監(jiān)督。同時(shí)這也是為了保證合作雙方的利益。政府作為監(jiān)督者，應(yīng)該完善監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目操作嚴(yán)格控制，嚴(yán)厲打擊腐敗行為，保證雙方權(quán)益。由于PPP融資模式在發(fā)展過(guò)程中并不是完美無(wú)缺的，也存在疏漏有可能讓不法分子有機(jī)可乘，因此，政府不僅要當(dāng)好監(jiān)督者，一方面需要發(fā)揮群眾的力量，另一方面需要建立與相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)利益關(guān)聯(lián)的社會(huì)監(jiān)督組織，由他們共同監(jiān)督，發(fā)揮大眾的力量。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際可操作性，結(jié)合當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的方向，對(duì)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，并判斷其出現(xiàn)的可能性。由于公路建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、工程量大等特殊性，在建設(shè)過(guò)程中，為了保證合作雙方的利益，有效運(yùn)行建設(shè)項(xiàng)目，必須對(duì)PPP融資模式下可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)采取對(duì)應(yīng)的措施。首先，從政府角度出發(fā)，PPP融資能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，吸引其他資金參與公共建設(shè)項(xiàng)目，但是合作方的選擇上，政府需要考慮其參與類(lèi)似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、資金情況。其次，從經(jīng)營(yíng)者角度出發(fā)，需要先對(duì)項(xiàng)目的背景、實(shí)際情況、投資回報(bào)和未來(lái)前景等情況進(jìn)行分析，再確定資金來(lái)源，籌集資金，保證充足的項(xiàng)目資金。最后在政府及合作方簽訂協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確利益如何分配，風(fēng)險(xiǎn)如何承擔(dān)，投資方如何退出等問(wèn)題，明確各自權(quán)責(zé)，共同承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，共同防范可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題。政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，統(tǒng)籌考慮公路PPP 項(xiàng)目現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，通過(guò)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理措施，擬定多種風(fēng)險(xiǎn)處理方案，要結(jié)合項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)管理成本等因素綜合考慮，找出最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。

（四）完善會(huì)計(jì)核算方法

由于PPP項(xiàng)目涉及的會(huì)計(jì)核算通常較為復(fù)雜，且國(guó)家暫未對(duì)PPP項(xiàng)目制定相應(yīng)的核算方法。實(shí)務(wù)工作中難免出現(xiàn)分歧。我國(guó)財(cái)政部于2008年發(fā)布了《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》對(duì)BOT業(yè)務(wù)提出了在現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系下的具體核算指引，有效的消除了類(lèi)似業(yè)務(wù)在會(huì)計(jì)處理和披露上的分歧，為PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算體系的建立提供了依據(jù)。在PPP項(xiàng)目的全生命周期中要提高會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量，一方面在建設(shè)期需要對(duì)PPP項(xiàng)目形成的資產(chǎn)進(jìn)行合理的劃分，主要可分為無(wú)形資產(chǎn)和金融資金； 另一方面在運(yùn)營(yíng)期需要根據(jù)劃分后的結(jié)果與產(chǎn)權(quán)，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定來(lái)開(kāi)展核算工作。特別要注意的是，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的借款利息有兩種不同的走向，如將資產(chǎn)劃分為無(wú)形資產(chǎn)，借款利息符合條件的可以資本化，成為無(wú)形資產(chǎn)的組成部分，并且在運(yùn)營(yíng)期按照特許經(jīng)營(yíng)期限分期攤銷(xiāo)。如將資產(chǎn)劃分為金融資產(chǎn)，借款利息只能費(fèi)用化，因?yàn)榻鹑谫Y產(chǎn)不屬于符合資本化條件的資產(chǎn)，并且對(duì)于分類(lèi)為貸款或應(yīng)收款項(xiàng)或可供出售金融資產(chǎn)的，經(jīng)營(yíng)方還需在運(yùn)營(yíng)期使用實(shí)際利率法確認(rèn)利息收入。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)也逐步完善，而公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要一環(huán)，其將直接影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們的生活質(zhì)量，因此當(dāng)前我國(guó)的公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，積極采用PPP融資模式加快推進(jìn)我國(guó)公路項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程，為我國(guó)交通事業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。

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（作者單位：中山市交發(fā)投資有限公司（國(guó)有企業(yè)））endprint