張璐璐

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

聯(lián)合國安理會為維持國際和平與安全采取了一系列預(yù)防和懲罰恐怖主義的制裁措施，其中最有影響力的當(dāng)屬“1267制裁機(jī)制”?！?267制裁機(jī)制”在安理會所有制裁機(jī)制中當(dāng)屬最前沿的制裁機(jī)制，最新的程序改革都首先在該機(jī)制內(nèi)適用。自該機(jī)制設(shè)立以來，面臨不少質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，尤其是制裁決議的司法審查問題引起了國際社會的廣泛討論。本文將以“卡迪案”為切入點，指出“1267制裁機(jī)制”的司法審查問題，并就國際法院的司法審查基礎(chǔ)、未來將如何應(yīng)對安理會決議的司法審查等問題進(jìn)行探討。

1 安理會決議的司法審查困境

1.1 基本案情

阿爾·巴拉卡特國際基金會(以下簡稱“巴拉卡特”)設(shè)立于瑞典。2002年5月27日，巴拉卡特和亞辛·阿卜杜拉·卡迪(以下簡稱“卡迪”)因被懷疑支持恐怖主義，被列入歐洲共同體(以下簡稱“歐共體”)《第881/2002號理事會條例》(以下簡稱“爭議條例”)附件一的名單中，在歐共體的資產(chǎn)隨即遭到凍結(jié)[1]。該爭議條例直接對某些與奧薩馬·本·拉登、基地組織網(wǎng)絡(luò)和塔利班有關(guān)聯(lián)的個人和實體實施了具體的限制措施。申請人卡迪向歐洲初審法院提起訴訟，請求法院廢除該爭議條例。

卡迪主張，爭議條例違反了他的基本權(quán)利，尤其是關(guān)于公平聽證權(quán)和有效司法審查的權(quán)利。2005年9月21日，歐洲初審法院作出裁決，認(rèn)為歐共體的行為不構(gòu)成侵犯原告的3項基本權(quán)利，駁回了原告的訴訟請求。

卡迪不服初審法院的裁決，隨即于2005年11月向歐洲法院提出上訴。巴拉卡特也向歐洲法院提起上訴。歐洲法院合并審理了卡迪和巴拉卡特的案件。巴拉卡特主張歐共體的行為違反了《歐共體條約》第249條。2008年9月3日，歐洲法院作出了完全不同于初審法院的裁決。法院裁定，歐共體凍結(jié)資產(chǎn)的措施違反了上訴人的基本權(quán)利，因而該制裁措施對上訴人無效，并要求歐洲聯(lián)盟理事會(以下簡稱“歐盟理事會”)在3個月內(nèi)為上訴人提供救濟(jì)措施。

在“卡迪案Ⅰ”的判決(2005年初審判決和2008年的上訴判決統(tǒng)稱為“卡迪案Ⅰ”的判決)作出之后，“1267委員會”向歐洲聯(lián)盟(以下簡稱“歐盟”)的成員國代表提供了一份上訴人的列名理由簡述，理事會隨后對制裁措施作出相應(yīng)調(diào)整，但上訴人仍然在調(diào)整后的制裁名單上。因此，卡迪再次向綜合法院起訴歐洲委員會。2010年9月30日，綜合法院作出判決，認(rèn)為有必要對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進(jìn)行“全面審查”。2010年12月10日，歐洲委員會、歐盟理事會，以及英國等21個歐盟成員國聯(lián)合向歐洲法院提出上訴，要求就綜合法院在“卡迪案Ⅱ”判決(2010年的初審判決和2013年的上訴判決統(tǒng)稱為“卡迪案Ⅱ”的判決)中提出的歐盟法院應(yīng)當(dāng)對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進(jìn)行“全面審查”這一觀點作出進(jìn)一步的澄清。歐洲法院最終裁定駁回歐洲委員會、歐盟理事會和諸國的上訴，支持綜合法院對歐盟執(zhí)行安理會制裁的措施進(jìn)行“全面審查”的觀點。

1.2 歐盟法院的立場

從“卡迪案Ⅰ”到“卡迪案Ⅱ”，從初審法院到歐洲法院，再從綜合法院到歐洲法院，就歐盟成員國執(zhí)行安理會第七章決議措施的司法審查問題，法院態(tài)度明確，其立場的演變也是顯而易見的。

在“卡迪案Ⅰ”的判決中，初審法院的立場是對于安理會制裁決議依據(jù)的事實和證據(jù)能否支持歐盟實施制裁措施的行為，法院無權(quán)審查，且法院也無權(quán)對歐盟實施安理會制裁決議的措施是否符合比例原則進(jìn)行司法審查。除非違反強(qiáng)行法，安理會制裁決議的措施在國內(nèi)法院享有司法豁免*(2005)歐洲初審法院T-315/01號。。初審法院指出，原告要求廢止的爭議條例是歐共體為執(zhí)行安理會決議的措施而頒布的法律文件，并多次強(qiáng)調(diào)了歐共體為執(zhí)行安理會決議采取的行動是必要的。初審法院在判決中多次重申，安理會決議中規(guī)定的制裁措施沒有為執(zhí)行國留下自由裁量的空間。根據(jù)共同體法律承認(rèn)的基本權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)來間接審查安理會決議的合法性，這在國際法或共同體法律上都不具有正當(dāng)性。據(jù)此，法庭得出結(jié)論，認(rèn)為必須考慮所討論的安理會決議原則上不屬于法院司法審查的范圍，法院沒有權(quán)力根據(jù)共同體法律甚至間接地對其合法性提出質(zhì)疑。相反，法院解釋和適用該爭議條例，應(yīng)盡可能符合會員國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱“《憲章》”)所承擔(dān)的義務(wù)。

歐洲法院的立場發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為共同體實施安理會第七章決議的行為應(yīng)納入司法審查的范圍，且提出了應(yīng)當(dāng)對共同體執(zhí)行安理會制裁措施的行為進(jìn)行“全面審查”。歐洲法院認(rèn)為，歐盟的基礎(chǔ)是法律規(guī)則，成員的行為必須符合這個要求，即都要符合《歐共體條約》。該條約要求所有歐共體的行為必須尊重基本人權(quán)，這是歐洲法院審查所有在歐共體范圍內(nèi)行為之合法性的基礎(chǔ)，履行安理會反恐制裁決議的措施沒有理由免受司法審查[2]。歐洲法院指出，“有效的司法保護(hù)是歐共體立法的基本原則之一，在成員國國內(nèi)有著深厚的憲法保護(hù)傳統(tǒng)，也得到了《歐洲人權(quán)法院規(guī)約》第6條、第13條，以及《歐盟基本權(quán)利憲章》第47條的確認(rèn)”*(2008)歐洲法院C-402/05P號。。歐洲法院進(jìn)一步認(rèn)為，必須對共同體實施第七章決議的行動之合法性進(jìn)行“全面審查”，包括執(zhí)行安理會相關(guān)制裁決議的措施*(2008)歐洲法院C-402/05P號。。歐洲法院的立場是盡管無權(quán)審查安理會的第七章決定，但它對歐共體實施安理會第七章決議的行動有司法審查的管轄權(quán)，法院有權(quán)宣告此類執(zhí)行措施與共同體法律體系中更高級別法規(guī)的原則不一致，并指出這并不意味著歐洲法院審查了安理會決議或挑戰(zhàn)了聯(lián)合國在國際社會中的首要地位。歐洲法院認(rèn)為，對于上訴人被列入制裁名單的理由，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)與其溝通并為上訴人提供申辯的機(jī)會。歐盟理事會在凍結(jié)資產(chǎn)的措施中沒有為申請人提供任何國內(nèi)層面的司法救濟(jì)，侵犯了其基本權(quán)利，因而該措施對申請人無效。歐洲法院要求歐盟理事會在3個月內(nèi)對申請人的權(quán)利侵害提出救濟(jì)措施。

歐洲綜合法院在2010年“卡迪案Ⅱ”的判決中肯定了歐洲法院提出的“全面審查”觀點，并提出了初步的審查標(biāo)準(zhǔn)*(2010)歐洲綜合法院T-85/09號。。綜合法院認(rèn)為，盡管監(jiān)察員辦公室給予制裁對象一定程度上的保護(hù)，但該制度仍然未能向權(quán)利被侵犯的個人提供充分的司法保證。法庭指出監(jiān)察員明顯缺乏獨立性和公正性，并認(rèn)為監(jiān)察員辦公室的作用是有限的，無法替代對委員會決定進(jìn)行專門審查的司法機(jī)構(gòu)。這是綜合法院堅持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在共同體層面對國家執(zhí)行安理會措施進(jìn)行司法審查的主要原因。綜合法院提出了司法機(jī)構(gòu)的初步審查標(biāo)準(zhǔn)，即必須經(jīng)過精準(zhǔn)、一致、可靠的證據(jù)分析，同時也要評估某一決定是否在獲得并分析了所有相關(guān)信息的條件下作出，以及能否證實從中得出的結(jié)論。最終法院裁定，歐共體調(diào)整后的措施仍未對申請人提供真正的司法保護(hù)，因此該措施仍然無效。

在2013年7月18日的上訴判決中，歐洲法院認(rèn)可了對共同體執(zhí)行安理會第七章措施的行為進(jìn)行司法審查的必要性，并明確了審查目的在于確定共同體行為是否與保護(hù)基本人權(quán)的要求相一致*(2013)歐洲法院C-584/10P號。。法庭認(rèn)為，為了保持和平與安全價值和人權(quán)價值之間的平衡，“全面審查”是不可或缺的。歐洲法庭確認(rèn)了2010年初審法院的立場，由于聯(lián)合國反恐制裁體系無法向被列名個人提供有效的司法保護(hù)，因此由共同體法院對國家執(zhí)行安理會的措施進(jìn)行審查是必要的。此外，歐洲法院提及了一個由“共同體所作決定的原因的披露、當(dāng)事人的答辯權(quán)、共同體機(jī)構(gòu)的公正評估”這3部分組成的審查標(biāo)準(zhǔn)，以此作為判斷共同體做出某項行為是否考慮了所有相關(guān)因素，從而充分保障當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)和獲得有效司法保護(hù)的權(quán)利。

“卡迪案Ⅰ”中初審法院的觀點較為保守，堅持認(rèn)為不能以共同體法律中對基本權(quán)利的規(guī)定作為審查安理會第七章決議的法律依據(jù)，“卡迪案Ⅰ”中的歐洲法院則明顯更為激進(jìn)，主張盡管歐洲法院不能直接審查安理會決議，但法院有權(quán)對共同體執(zhí)行第七章決議的行動之合法性進(jìn)行“全面審查”。在歐洲法院2008年的上訴判決的前提下，綜合法院在“卡迪案Ⅱ”中一改先前的觀點，確認(rèn)了對共同體執(zhí)行制裁決議的行為進(jìn)行“全面審查”的必要性，并提出了司法機(jī)構(gòu)的初步審查標(biāo)準(zhǔn)?！翱ǖ习涪颉敝械臍W洲法院則在重申“全面審查”觀點的基礎(chǔ)上，對司法審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了3項建議。

歐盟法院作為區(qū)域司法機(jī)構(gòu)，僅能在共同體法律的層面上，如依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》審查共同體機(jī)構(gòu)執(zhí)行安理會決議的行為[3]。盡管歐洲法院在裁決中稱其作出的判決不會對相關(guān)安理會決議在國際法上的優(yōu)先地位構(gòu)成挑戰(zhàn)，但這在一定程度上已構(gòu)成了對安理會行動的間接審查，法庭的裁決對聯(lián)合國集體安全機(jī)制的首要地位形成了挑戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為這不是一個“受歡迎的”發(fā)展[4]。正如反恐委員會指出的，如果讓國內(nèi)司法介入安理會決議的執(zhí)行，等于賦予國內(nèi)法院對安理會決議的否決權(quán)[5]。

2 國際法院的司法審查

“卡迪案”引發(fā)的議題是國際法院能否成為對安理會第七章決議進(jìn)行司法審查的適格主體。在現(xiàn)存的國際法律制度下，國際法院是有權(quán)審查安理會第七章行動的適格主體。

2.1 國際法院司法審查的基礎(chǔ)

雖然《憲章》和《國際法院規(guī)約》(以下簡稱“《規(guī)約》”)都沒有明確規(guī)定司法審查事項，但《憲章》第96條第1款允許安理會在任何法律問題上向國際法院請求咨詢意見。因此，國際法院具有審查安理會第七章措施的隱含權(quán)力，在這個意義上，國際法院的司法審查具備合法性，并有權(quán)對安理會第七章決議是否與《憲章》相一致提出意見。從國際法院的司法實踐來看，國際法院早在對“納米比亞案”和“巴勒斯坦隔離墻案”的咨詢意見中已涉及對安理會決議的隱含審查。當(dāng)此類問題提交給國際法院時，國際法院即有權(quán)根據(jù)一般國際法、習(xí)慣國際法和國際法一般原則賦予的管轄權(quán)提供綜合的法律意見。然而，該管轄權(quán)僅在國際法院受到咨詢意見請求時才具備，國際法院不能主動對某項爭議提供咨詢意見。但在一定程度上，國際法院審查與安理會有關(guān)的法律事項具有《憲章》依據(jù)。此外，《規(guī)約》第36條第2款b項規(guī)定，在訴訟案件中，國際法院可以考慮國際法的任何問題，可能包括第七章決議有效性的審查，如果這與爭端雙方相關(guān)。該條款也為國際法院參與審查第七章決議提供了法律依據(jù)?；仡檱H法院的訴訟實踐，在“洛克比空難案”和“波黑訴南斯拉夫案”中，國際法院均涉及了對安理會決議的合法性審查。事實上，目前安理會主動提請咨詢管轄的僅有“納米比亞案”一例，且國際法院關(guān)于咨詢意見的聲明也并非一定約束安理會，此外法庭在訴訟案件中關(guān)于安理會決議的意見和決定僅能約束爭端各方，而不是安理會。然而，缺乏法律約束力并不是缺乏任何影響。國際法院關(guān)于安理會決議沒有達(dá)到合法性要求的論述等同于事實上給安理會決議貼上了“無效”的標(biāo)簽，極有可能對安理會行動合法性產(chǎn)生較大沖擊，各國更有可能因此對執(zhí)行安理會措施提出質(zhì)疑，從而阻礙安理會繼續(xù)作出可能被視為“無效”的決定。

國際法院具有不同于區(qū)域法庭或特設(shè)法庭的全球聲譽(yù)，國際法院的觀點和立場對國內(nèi)和區(qū)域法庭具有權(quán)威性，甚至某些國內(nèi)和區(qū)域法庭以國際法院的態(tài)度來調(diào)整和發(fā)展其法律體系。國際法院具有廣泛的法律適用能力，包括從《憲章》到國際法的所有層面，不僅僅局限于區(qū)域性憲章或適用范圍有限的人權(quán)條約，且國際法院擁有平衡《憲章》宗旨與目的和一般國際法與人權(quán)法的能力。如上文所述，“卡迪案”中的歐洲法院對安理會決議合法性的問題，僅能夠從區(qū)域性條約《歐洲人權(quán)公約》的角度討論，而不能直接援引《憲章》或?qū)Α稇椪隆窏l款作出法律解釋。此外，作為聯(lián)合國的主要司法機(jī)構(gòu)，由國際法院來審查聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的決定而非由聯(lián)合國體系外的機(jī)構(gòu)來審查，也是相當(dāng)合理的。

因此，從《憲章》“隱含權(quán)力”理論或《規(guī)約》的條款來解釋，同時考慮國際法院在國際法上的權(quán)威地位和相關(guān)“隱含”審查的司法實踐，國際法院是審查安理會第七章行動的適格主體。

2.2 國際法院的司法審查挑戰(zhàn)

雖然我們認(rèn)為國際法院是最合適的參與第七章決議司法審查的機(jī)構(gòu)，但這不意味著其司法實踐中所進(jìn)行的審查程度是充分的。國際法院作為聯(lián)合國的司法機(jī)構(gòu)，不可能直接反對聯(lián)合國的政治機(jī)構(gòu)，且尤其從“洛克比空難案”中可以看到，國際法院對安理會采取了明顯慣于順從的態(tài)度*1992年3月3日，就英美兩國脅迫利比亞交出兩名嫌疑犯的問題，利比亞向國際法院起訴，指出英美兩國的行為侵犯了其根據(jù)1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》享有的權(quán)利和一般國際法原則下的權(quán)利，要求國際法院為此采取臨時措施以保護(hù)其上述權(quán)利。1992年3月28日，安理會通過第748號決議，認(rèn)定利比亞未按照第731號決議的要求采取充分有效的行動，利比亞的行為已構(gòu)成“對國際和平與安全的威脅”，并決定對其實施制裁。在該項決議通過的半個月之后，國際法院作出裁決，以11 ∶5的票數(shù)拒絕發(fā)布臨時措施。在“洛克比空難案”中，國際法院充分考慮了安理會第748號決議，避免作出與安理會決議相沖突的裁決。。

鑒于受到來自國內(nèi)法院、區(qū)域法院，以及國際法院等司法機(jī)構(gòu)的批評和質(zhì)疑，為解決相關(guān)爭議而明確一個適格的司法審查機(jī)構(gòu)，并賦予其審查安理會第七章決議的權(quán)限，是當(dāng)前聯(lián)合國努力的方向。如上文所述，國際法院不能主動作出咨詢意見，但是在當(dāng)前的法律基礎(chǔ)上，讓安理會主動就爭議事項向國際法院請求作出意見，這在事實上基本不可能實現(xiàn)。目前學(xué)者對國際法院司法審查問題提出的解決路徑需要對現(xiàn)存的國際制度作出重大改革。有學(xué)者提出，“真正授予國際法院司法審查權(quán)最徹底的途徑是通過修改《聯(lián)合國憲章》”[6]。這一途徑是不現(xiàn)實的，安理會五大常任理事國幾乎不可能會支持這一修正方案[7]。

在對現(xiàn)存國際制度的重大改革無法在短期內(nèi)實現(xiàn)的前提下，考慮對“1267制裁機(jī)制”的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)將繼續(xù)存在，未來國際法院將會以什么形式處理涉及安理會決議的司法審查問題，屆時國際法院又該如何應(yīng)對，這些問題無疑值得進(jìn)一步探討。

縱觀國際法院的司法實踐，對于安理會決議的司法審查問題，國際法院的態(tài)度是游移不定的。早在1961年的“特定費用咨詢意見案”中，國際法院的司法審查問題就已進(jìn)入公眾視野，盡管在該案中國際法院僅探討了聯(lián)合國大會決議的合法性問題，沒有正面論及安理會決議的相關(guān)問題，且實際中也未觸及對安理會決議的司法審查，但國際法院在該案中表現(xiàn)出來的謹(jǐn)慎態(tài)度反映出法院不愿意正面聲明其對大會和安理會決議的司法審查權(quán)，這與其事實上對實質(zhì)問題無可避免的審查行為相矛盾。1971年的“納米比亞咨詢意見案”再次反映了上述矛盾。國際法院明確否認(rèn)自己對安理會的決議具有司法審查權(quán)，但聲明法院在行使其司法職能的過程中將考量源于相關(guān)決議的爭議，并實際上細(xì)致地審查了安理會相關(guān)決議的合法性。在1992年的“洛克比空難案”中，盡管從裁決來看，法院對安理會決議進(jìn)行了審查，但最終的結(jié)果是法官以多數(shù)意見肯定了相關(guān)決議的合法性，避免了作出否定安理會決議的決定。在1993年的“波黑訴南斯拉夫案”中，國際法院對安理會決議審查持回避態(tài)度，該案最終裁決沒有涉及安理會決議合法性的問題，且大多數(shù)法官沒有對安理會決議合法性審查問題作過多評述。在2004年“巴勒斯坦隔離墻案”的咨詢意見中，對安理會決議的司法審查問題，國際法院的態(tài)度可以用“積極參與”來形容。雖然該案表面上沒有論述安理會決議的司法審查問題，但是國際法院對“自衛(wèi)權(quán)”作出了與安理會決議完全不同的解釋，咨詢意見與決議的沖突實際上是對決議的變相審查和否定，屬于間接對安理會決議的效力提出挑戰(zhàn)。

從上述司法實踐中可以發(fā)現(xiàn)，盡管國際法院作為聯(lián)合國的主要司法機(jī)關(guān)應(yīng)致力于保證聯(lián)合國的統(tǒng)一性和權(quán)威性[8]16，但事實上的司法審查在國際法院司法職能行使的過程中已不可避免。究其原因，無論是在咨詢案件中還是在訴訟案件中，案件核心爭議或與安理會決議相關(guān)聯(lián)，或直接來源于安理會決議，法院要得出法律結(jié)論必須首先對相關(guān)安理會決議的合法性進(jìn)行事實上的審查。因此，未來國際法院已無法繼續(xù)回避安理會決議的司法審查問題。從國際法院在“巴勒斯坦隔離墻案”中的態(tài)度來看，國際法院已經(jīng)邁出了積極應(yīng)對安理會決議司法審查問題的第一步。國際法院在咨詢案件中表現(xiàn)得較為大膽，而在訴訟案件中，法院明顯更為謹(jǐn)慎。不可排除的是，在現(xiàn)有的國際法律制度下，未來安理會司法審查的問題將繼續(xù)以咨詢管轄或訴訟管轄的提請方式呈現(xiàn)至國際法院。鑒于安理會承擔(dān)維持國際和平與安全的職能且《憲章》要求其行動應(yīng)當(dāng)迅速和有效，國際法院在對安理會決議進(jìn)行事實上的審查時應(yīng)當(dāng)考慮自身的活動不致于不正當(dāng)?shù)胤恋K安理會履行其職能[9]。同時，“巴勒斯坦隔離墻案”中反映的安理會決議與國際法院意見之間的矛盾與沖突，也是國際法碎片化的體現(xiàn)。因此，為維護(hù)國際法的統(tǒng)一性和一致性，法院應(yīng)當(dāng)在具體案件中對相關(guān)安理會決議的司法審查問題采取積極應(yīng)對的態(tài)度。

3 結(jié)束語

區(qū)域法院開始在其有限的權(quán)力范圍內(nèi)著眼于第七章決議的合法性及其司法審查問題，這不僅構(gòu)成了對“1267制裁機(jī)制”的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，也是對聯(lián)合國集體安全機(jī)制權(quán)威性的削弱[10]。

“1267制裁機(jī)制”合法性危機(jī)的根源之一在于國際法上個人權(quán)利和義務(wù)的失衡，國內(nèi)法院或區(qū)域法院為受安理會制裁的對象提供國內(nèi)或區(qū)域?qū)用娴乃痉ň葷?jì)，這在一定程度上是“一種失衡中的再平衡”。維護(hù)國際和平與安全和保護(hù)個人基本權(quán)利兩者不可偏廢?！?267制裁機(jī)制”的系統(tǒng)性改革也必須圍繞如何維持二者之間的平衡展開。在相當(dāng)一段時間內(nèi)，聯(lián)合國成員國國內(nèi)法院或區(qū)域法院的相關(guān)裁決質(zhì)疑安理會制裁機(jī)制合法性的形勢將繼續(xù)存在。此外，國際社會終將在曲折的司法實踐中達(dá)成有關(guān)安理會決議司法審查的共識。在聯(lián)合國層面構(gòu)建一個合法和正當(dāng)?shù)膰H法律制度，正確處理和平與發(fā)展理念和人權(quán)理念之間的矛盾，進(jìn)一步完善現(xiàn)代國際治理體系，有待國際社會的共同努力。

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