陳美球，蔣仁開，朱美英，翁貞林，郎海鷗

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌330045；2.江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌330045；3.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

鄉(xiāng)村振興是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會(huì)的重大歷史任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興總體目標(biāo)中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)與基礎(chǔ)。土地作為社會(huì)生產(chǎn)的基本要素，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)中起著關(guān)鍵性的支撐作用[1]。當(dāng)前，中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不再是單一從種到收的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是從產(chǎn)前生產(chǎn)資料投入、產(chǎn)中社會(huì)化服務(wù)、產(chǎn)后收獲、加工、流通、貿(mào)易、營銷等各環(huán)節(jié)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。面對(duì)三產(chǎn)融合發(fā)展的時(shí)代需求，如何通過用地制度創(chuàng)新保障新時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，已成為土地管理工作的一項(xiàng)迫切課題。本文在系統(tǒng)分析新時(shí)期鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新的對(duì)策建議，為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地保障政策制定提供參考。

1 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求

1.1 產(chǎn)業(yè)融合是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要形式，需要用地的綜合供給

當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)，一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合的乘數(shù)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，已成為新時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展最突出的一個(gè)特征[2-4]。2017年中央一號(hào)文件提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，重點(diǎn)支持農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展”，2018年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”。實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，必須縱向延伸和橫向拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由規(guī)模擴(kuò)張向產(chǎn)品增值轉(zhuǎn)變，迅速興起的鄉(xiāng)村旅游等第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)品的外延擴(kuò)張，這種一、二、三產(chǎn)一體化和農(nóng)文旅一體化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果就是催生出大量的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，這些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地打破了常規(guī)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的用地分類，表現(xiàn)出土地功能復(fù)合和農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的混合利用，客觀上要求用地供給的綜合性和針對(duì)性。

1.2 結(jié)構(gòu)優(yōu)化是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的關(guān)鍵，需要村土地利用規(guī)劃的區(qū)域統(tǒng)籌

面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、品質(zhì)與社會(huì)消費(fèi)需求之間的差距，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，并更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，以適應(yīng)市場(chǎng)需求，已成為新時(shí)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的必然選擇。新時(shí)期的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不同，是個(gè)典型的系統(tǒng)工程，不僅在內(nèi)容上要與一、二、三產(chǎn)業(yè)融合相對(duì)應(yīng)，包括對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系進(jìn)行優(yōu)化，而且要與促進(jìn)就業(yè)、生態(tài)宜居的村莊生活環(huán)境建設(shè)融為一體，這不僅僅是“安居樂業(yè)”的樸實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，需要在更高區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展預(yù)測(cè)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)各地的資源稟賦與區(qū)位條件，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從而避免各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的遍地開花、無序惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，必須通過編制科學(xué)的村級(jí)規(guī)劃來統(tǒng)籌土地利用，引導(dǎo)包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展。

1.3 “綠色發(fā)展”成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主基調(diào)，需要更加嚴(yán)格的用地約束

綠色發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是新常態(tài)下應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的資源與環(huán)境硬約束條件的必然選擇，實(shí)現(xiàn)以低碳、綠色、循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將成為新時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的主基調(diào)，具體體現(xiàn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之中，就是走遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路，確保土地資源的可持續(xù)利用，產(chǎn)業(yè)用地在鄉(xiāng)村振興提供物質(zhì)產(chǎn)品的同時(shí)，也必須提供生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)生產(chǎn)與生態(tài)文明建設(shè)的“雙贏”。同時(shí)，新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已由注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求也不再只滿足于對(duì)產(chǎn)品數(shù)量的追求，而是更重視產(chǎn)品的品質(zhì)與安全。長(zhǎng)期以來形成的依賴各類自然資源要素投入、過度消耗自然資源，甚至是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式顯然應(yīng)得到改變[5]，國家也明確提出了要推行“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”制度，對(duì)各屆領(lǐng)導(dǎo)與干部的履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)。土地作為最重要的自然資源，提高其節(jié)約集約利用水平、走可持續(xù)利用道路是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“綠色發(fā)展”轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在需求。

1.4 小農(nóng)戶仍是重要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)鼓勵(lì)但不強(qiáng)求

中國是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，2016年底常住農(nóng)村人口接近5.9億，預(yù)計(jì)到2030年，農(nóng)村居住人口還有4.5億，農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可能一蹴而就，需要一定的歷史過程。在未來一段時(shí)期內(nèi)，中國農(nóng)村小農(nóng)戶生產(chǎn)仍然是耕地的一個(gè)主要經(jīng)營形態(tài)。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查公報(bào)，2016年末，實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實(shí)際耕種面積的23.4%，即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營；全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20 743萬戶，比2006年增長(zhǎng)3.6%；50畝以下農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占全國實(shí)際耕種耕地面積的71.4%；部分或全部轉(zhuǎn)出承包地農(nóng)戶為6 789萬戶，僅占承包農(nóng)戶的29.7%。現(xiàn)階段的小農(nóng)戶與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營不同，他們不愿意放棄自己的承包地經(jīng)營權(quán)，多為兼業(yè)農(nóng)戶，外出打工是家庭主要經(jīng)濟(jì)收入來源，務(wù)農(nóng)則是以滿足自家消費(fèi)為主。面對(duì)小農(nóng)戶在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，2018年一號(hào)文件提出應(yīng)促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，并明確提出相應(yīng)的路徑。因此，盡管規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但全部實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程，在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)尊重農(nóng)戶意愿而不能過于強(qiáng)求。

2 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障面臨的挑戰(zhàn)

2.1 現(xiàn)行的用途管制與供地政策難以適應(yīng)需求

作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)踐的升級(jí)版，推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的重要途徑[6]。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合下的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)要素的配置提出了新要求，對(duì)現(xiàn)行的用地政策帶來了新挑戰(zhàn)[7]。一方面，給現(xiàn)行單一產(chǎn)業(yè)設(shè)置的用途管制制度帶來較大沖擊。耕地保護(hù)政策面臨著耕地不同形態(tài)利用的新壓力，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)很可能依托永久基本農(nóng)田來發(fā)展，還有“蝦稻”“蟹稻”“鱉稻”“鱔稻”等各種稻田生態(tài)綜合種養(yǎng)模式，都有可能會(huì)對(duì)耕地耕作層造成影響，這與《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)農(nóng)田用途嚴(yán)格限制的要求相左；互聯(lián)網(wǎng)配送、物聯(lián)網(wǎng)管理、農(nóng)景園藝、品嘗品鑒、休閑觀光等要求相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施均建造在農(nóng)田附近，使農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)用途交織在一起，也使當(dāng)前的土地用途管制體系無法適從。另外，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地，管理上分為公益性建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地三類，但在現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃中卻沒有對(duì)應(yīng)的用途管制劃分。另一方面，新業(yè)態(tài)用地還造成了部門間管理的爭(zhēng)議。如依托農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的農(nóng)家樂及一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的設(shè)施，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，土地為農(nóng)用地；國土部門則認(rèn)為，雖然依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實(shí)質(zhì)屬于二、三產(chǎn)業(yè)，是建設(shè)用地承載的功能，應(yīng)按建設(shè)用地管理。

2.2 耕地保護(hù)政策的實(shí)際實(shí)施效果不佳

中國實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”制度，先后制定了基本農(nóng)田保護(hù)制度、“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”等具有中國特色的耕地保護(hù)制度，但耕地保護(hù)的實(shí)效并不樂觀[8]，特別是“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象普遍，大量城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的良田沃土被建設(shè)占用，而補(bǔ)充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠(yuǎn)丘陵山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”，以及限制因素較多的劣質(zhì)低產(chǎn)田[9]，加上農(nóng)業(yè)面源污染等耕地地力下降的問題加劇，導(dǎo)致中國耕地質(zhì)量在持續(xù)下降。進(jìn)入新時(shí)期后，受到國際糧價(jià)下跌、國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上升等因素影響，糧食生產(chǎn)比較效益低下的問題會(huì)更加嚴(yán)重。因此，完善耕地保護(hù)機(jī)制，提高耕地保護(hù)實(shí)效，嚴(yán)守耕地紅線，建設(shè)生態(tài)糧倉，創(chuàng)新農(nóng)地使用制度是鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地使用制度供給的一個(gè)基本要求。

2.3 村土地利用規(guī)劃滯后于社會(huì)需求

村土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局、居民點(diǎn)體系建設(shè)的“藍(lán)圖”，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)建設(shè)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展必不可少的用地保障[10]。然而，中國的村土地利用規(guī)劃卻長(zhǎng)期滯后，雖然隨著新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出，近10年來各地積極開展了村土地利用規(guī)劃的探索[11]，2017年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)在有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作，但村土地利用規(guī)劃總體上還處于起步階段，其編制水平難以滿足社會(huì)發(fā)展的需求[12]，特別是存在“千村一面”的規(guī)劃現(xiàn)象，不能很好地針對(duì)各地獨(dú)具特色的自然資源、區(qū)位條件與人文環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，缺乏生命力而難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)控作用。

2.4 農(nóng)村土地節(jié)約集約利用及環(huán)境友好利用的約束機(jī)制尚未建立

要發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農(nóng)村“綠色”產(chǎn)業(yè)，就離不開農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和環(huán)境友好利用的約束機(jī)制。盡管中國對(duì)城市國有建設(shè)用地的節(jié)約集約利用制定了一系列政策，但由于農(nóng)村土地使用制度建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用存在土地制度的供給不足、土地政策制定中的制度模糊、政策執(zhí)行中的制度異化等突出問題[13]，這也是造成目前農(nóng)地細(xì)碎化、農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置或低效利用的一個(gè)重要原因[14]。而農(nóng)村土地環(huán)境友好利用，并沒有形成強(qiáng)制力的約束機(jī)制。以化肥施用為例，據(jù)報(bào)道，1980—2015年，中國糧食單產(chǎn)水平提高了56%，而化肥投入量增長(zhǎng)了225%；同期，德國、法國等發(fā)達(dá)國家糧食單產(chǎn)水平提高了51%～52%，而化肥投入量則減少了31%～47%[15]。中國在為用占全球8%左右的耕地面積養(yǎng)活全球超過21%人口而驕傲的同時(shí)，不得不面對(duì)消耗了全球化肥總量1/3的現(xiàn)實(shí)，化肥的濫用已是中國農(nóng)業(yè)面源的最主要污染源，嚴(yán)重威脅著數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)。

3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地的制度供給，規(guī)范用地行為

當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地保障之所以是一個(gè)社會(huì)關(guān)注的問題，是因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度難以適應(yīng)實(shí)際的需求，地方國土管理部門迫于沒有供地的具體政策依據(jù)，“依法用地難度大”。盡管《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》，針對(duì)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障，明確了要安排一定比例年度土地利用計(jì)劃，專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，但相對(duì)于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求，其可操作性并不強(qiáng)，需要制定一系列用地保障政策，加強(qiáng)制度供給。

3.1.1 科學(xué)界定農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵與分類，制定差別化的供地政策

雖然農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是現(xiàn)階段的熱詞，但其內(nèi)涵尚未有一個(gè)清晰的界定。依據(jù)《辭?！?，產(chǎn)業(yè)是指由利益相互聯(lián)系的、具有不同分工的、由各個(gè)相關(guān)行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱，顯然，產(chǎn)業(yè)是一個(gè)由眾多業(yè)態(tài)組成的集合體，業(yè)態(tài)只是產(chǎn)業(yè)的一個(gè)組成成份。習(xí)慣上媒體大量報(bào)道的“休閑農(nóng)業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”和“農(nóng)村電商”應(yīng)屬于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)觀光采摘園、農(nóng)業(yè)科技游、民俗風(fēng)情游、古民居和古宅院游、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)博覽園、民宿、鄉(xiāng)村酒店等就應(yīng)是休閑農(nóng)業(yè)或鄉(xiāng)村旅游新產(chǎn)業(yè)中的新業(yè)態(tài)，但又該如何劃分休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游？還是應(yīng)把休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游合并為同一類新產(chǎn)業(yè)？這些都有待管理部門做出明確的界定與分類，并根據(jù)各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征提出相應(yīng)的用地保障需求，國土管理部門則針對(duì)各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征，分類制定用地標(biāo)準(zhǔn)和用地保障方式。

3.1.2 正視農(nóng)村土地利用功能的復(fù)合性，健全用途管制體系

農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地具有明顯的功能復(fù)合性，如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游把服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)進(jìn)行了融合，農(nóng)村電商則把服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)進(jìn)行了融合，“農(nóng)家樂”則包含了民宿、餐飲、農(nóng)業(yè)觀光游等多個(gè)業(yè)態(tài)，中國現(xiàn)行規(guī)劃中的土地用途分類體系無法適應(yīng)這些需求。一方面，目前土地用途分類體系主要基于傳統(tǒng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)分類體系，沒有考慮土地利用的復(fù)合性，也沒有明確界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地；另一方面，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)具有明顯的地域性特征，全國統(tǒng)一的土地用途分類體系滿足不了各地千差萬別的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求。所以，應(yīng)改革現(xiàn)行規(guī)劃用途分類體系，特別是要體現(xiàn)地域性，應(yīng)允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)、村級(jí)土地利用規(guī)劃在國家統(tǒng)一的用途分類體系中進(jìn)行合并或進(jìn)一步細(xì)分，并制定相應(yīng)的用途管制規(guī)則，從而為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地的用途管制提供依據(jù)。

3.1.3 加強(qiáng)土地利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化土地利用監(jiān)管

新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是新生事物，其土地利用結(jié)果存在一定的不確定性，因此，必須加強(qiáng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和土地利用監(jiān)管，不僅包括生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，還包括對(duì)區(qū)域耕地生產(chǎn)基本功能損害的風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)傳統(tǒng)建筑與文化的破壞風(fēng)險(xiǎn)。如開設(shè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園中的大型餐飲，必須避免生活污水的直接排放而污染農(nóng)田。鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村之魂，在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地配置上，應(yīng)注重對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村原生態(tài)鄉(xiāng)土文化的保護(hù)、挖掘、繼承與創(chuàng)新，包括具有歷史價(jià)值、地域風(fēng)情的各類建筑物、構(gòu)筑物，以及豐富的農(nóng)耕文化，從而留住鄉(xiāng)愁。

3.2 落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，保障糧食安全

實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，是新時(shí)期面對(duì)國際糧食價(jià)格的沖擊、國內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛的宏觀環(huán)境而提出的糧食安全新路徑[16]。其中“藏糧于地”是以耕地的產(chǎn)能建設(shè)作為根本，其本質(zhì)是通過強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田基本建設(shè)，解決糧食生產(chǎn)能力不穩(wěn)定的問題，在必要時(shí)能夠根據(jù)國家需求，生產(chǎn)出數(shù)量充足、優(yōu)質(zhì)安全的糧食，從而穩(wěn)定耕地糧食產(chǎn)能，保障國家糧食安全供給[17]。

3.2.1 推進(jìn)耕地占補(bǔ)的“產(chǎn)能平衡”

耕地占補(bǔ)平衡政策是中國最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度框架內(nèi)的重要組成部分，按照“占多少、補(bǔ)多少”的原則，要求非農(nóng)建設(shè)單位或個(gè)人，補(bǔ)充與所占耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。為了避免“占?yōu)補(bǔ)劣”以及部分地方為追求耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡而破壞生態(tài)的開墾行為，耕地占補(bǔ)平衡政策必須回歸耕地產(chǎn)能平衡的本質(zhì)[18]，實(shí)行“以質(zhì)抵量”的平衡，即通過提升現(xiàn)有耕地的產(chǎn)能來補(bǔ)充建設(shè)占用相應(yīng)數(shù)量耕地的產(chǎn)能損失。在永久基本農(nóng)田制度確保中國耕地?cái)?shù)量“壓艙石”的基礎(chǔ)上，“以質(zhì)抵量”的產(chǎn)能平衡不僅不會(huì)動(dòng)搖中國耕地?cái)?shù)量的根基，而且能有效地引導(dǎo)各地耕地補(bǔ)充工作的重心從追求新增耕地?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造上，加快中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效抑制各地對(duì)新增耕地?cái)?shù)量的過分追求，減少不符合生態(tài)規(guī)律的未利用土地開發(fā)。

3.2.2 實(shí)行耕地輪作休耕制度

耕地的輪作休耕是將作物輪作與耕地休耕結(jié)合起來，即耕地在輪作周期內(nèi)，各個(gè)田區(qū)依次輪流休閑，是“用地”與“養(yǎng)地”有機(jī)結(jié)合的主要傳統(tǒng)方式，也是國際上通用的耕地地力保護(hù)措施[19]。通過輪作，有利于維持田塊的養(yǎng)分平衡，而短暫休耕，能休養(yǎng)生息，可以減少水分、養(yǎng)分的消耗，并積蓄雨水，消滅雜草，促進(jìn)土壤潛在養(yǎng)分的轉(zhuǎn)化，為以后作物生長(zhǎng)創(chuàng)造良好的土壤環(huán)境和條件。2016年原農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部等10個(gè)部門和單位聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，2018年的一號(hào)文件明確要“擴(kuò)大耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”?，F(xiàn)階段，我們要利用國內(nèi)糧食庫存多與國際糧價(jià)低的“窗口期”，穩(wěn)步實(shí)施輪作休耕制度試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)建立生態(tài)補(bǔ)償制度和管理機(jī)制、輪作休耕的補(bǔ)償機(jī)制等相關(guān)制度，為推行耕地輪作休耕提供制度保障。

3.2.3 調(diào)動(dòng)各類耕地經(jīng)營主體耕地產(chǎn)能保護(hù)的積極性

耕地的實(shí)際經(jīng)營耕種者是耕地產(chǎn)能維持的關(guān)鍵主體，這是因?yàn)榉N植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農(nóng)家肥的選用、農(nóng)藥的使用，甚至農(nóng)田灌溉方式，都直接影響耕地的產(chǎn)能變化[20]。因此，充分調(diào)動(dòng)耕地經(jīng)營主體的耕地保護(hù)積極性和主動(dòng)性，對(duì)于耕地產(chǎn)能保護(hù)至關(guān)重要。小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶（專業(yè)大戶）、合作社（聯(lián)戶經(jīng)營）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營主體并存是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)[21]，由于不同耕地經(jīng)營主體對(duì)耕地質(zhì)量的維持與提升的愿望存在差別，表現(xiàn)出不同耕地產(chǎn)能保護(hù)的行為，如短期內(nèi)流轉(zhuǎn)耕地的經(jīng)營者更關(guān)注流轉(zhuǎn)期內(nèi)的耕地產(chǎn)出而可能采取“重用地、輕養(yǎng)地”的行為，所以，要根據(jù)不同耕地經(jīng)營主體對(duì)耕地產(chǎn)能保護(hù)行為的影響規(guī)律，差別化制定耕地產(chǎn)能激勵(lì)措施，有針對(duì)性地調(diào)動(dòng)各類耕地經(jīng)營主體耕地產(chǎn)能保護(hù)的積極性。

3.3 以土地整治為抓手，提升用地保障能力

作為改善土地生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的工程技術(shù)措施，土地整治是實(shí)現(xiàn)面積有限的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的最重要路徑，實(shí)踐也充分證明了土地整治在保障農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地中具有強(qiáng)大的生命力，如江西省瑞金市葉坪鄉(xiāng)，通過16個(gè)土地整治項(xiàng)目，建成了4000畝供港蔬菜基地，3000畝大棚蔬菜基地，2000畝優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)供應(yīng)基地，1100畝生態(tài)觀光園及農(nóng)業(yè)體驗(yàn)園。

3.3.1 推行區(qū)域土地綜合整治

土地綜合整治不僅是對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、未利用地開發(fā)與環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)的統(tǒng)籌，也是遵循“山水林田湖草”生命共同體，優(yōu)化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段。與單一的土地整治工程比較，土地綜合整治在實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用具有明顯的優(yōu)勢(shì)。一些地方結(jié)合實(shí)際探索出新的土地綜合整治模式，取得了明顯成效，如四川省推行土地綜合整治，根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開展了農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；對(duì)農(nóng)村散亂、閑置、低效建設(shè)用地進(jìn)行整理，為發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等提供用地保障；對(duì)農(nóng)村違法建筑進(jìn)行拆除，并對(duì)廢棄、退化、污染、損毀土地進(jìn)行治理和修復(fù)，進(jìn)而美化村貌，打造生態(tài)宜居環(huán)境[22]。同樣，湖州市吳興區(qū)按照“用地集約、資源共享、設(shè)施配套、民生改善”的要求，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整治，不僅形成了“玉米—湖羊”“稻—鱉共養(yǎng)”“瓜果立體種植”等新型農(nóng)作模式，培育了紫金橋特色商貿(mào)居住、移沿山休閑觀光農(nóng)業(yè)、尹家圩經(jīng)編織造加工等“一村一業(yè)”特色品牌，還推動(dòng)農(nóng)戶相對(duì)集中居住，有效改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和農(nóng)民居住環(huán)境[23]。

3.3.2 引導(dǎo)土地整治與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展相結(jié)合

新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)具有多樣性和個(gè)性化，對(duì)用地條件提出了獨(dú)特的需求，因此，土地整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地條件需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地供給的精準(zhǔn)到位。如有些地方針對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)結(jié)合產(chǎn)業(yè)自身要求開展的土地生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)，采取“先建后獎(jiǎng)”的形式給予土地整治資金獎(jiǎng)勵(lì)，取得了明顯成效。同時(shí)，土地整治應(yīng)與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合。不少地方在土地整治項(xiàng)目實(shí)施后采取“確權(quán)確股不確地”方式，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的集中流轉(zhuǎn)，既維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)模化發(fā)展，又很好地解決了整治后標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田再次細(xì)碎化及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)主體缺位的突出問題。

3.4 以村土地利用規(guī)劃為平臺(tái)，統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其用地保障

鄉(xiāng)村振興是整個(gè)鄉(xiāng)村立體式、全方位的振興，既涉及產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方面，又涉及村民生活居住環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)綜合治理等層面。村土地利用規(guī)劃是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求、調(diào)整農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地布局、提高農(nóng)村土地利用效率以及引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興整體目標(biāo)的重要支撐。

3.4.1 健全公眾參與機(jī)制，提高村土地利用規(guī)劃質(zhì)量

切合實(shí)際的、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃才能發(fā)揮出規(guī)劃應(yīng)有的作用，而要確保村土地利用規(guī)劃的質(zhì)量，健全的公眾參與機(jī)制是關(guān)鍵，特別是要充分吸納廣大村民的意見，這是因?yàn)?，村民是最了解本村家底的“知情者”，也是?guī)劃具體實(shí)施的“執(zhí)行者”，讓更多的村民參與到村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制中，充分聽取他們的建議，不僅有助于確保規(guī)劃的可操作性、本村特色的保留，而且可使村莊未來的發(fā)展更符合村民的愿望和要求，從而有利于規(guī)劃的實(shí)施。因此，在村土地利用規(guī)劃編制中，必須構(gòu)建科學(xué)的公眾參與機(jī)制。首先要加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與規(guī)劃編制的積極性。其次要加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)，對(duì)農(nóng)民參與的原則、過程、形式和要求做出原則性基本規(guī)定，促進(jìn)公眾參與的規(guī)范化，特別要針對(duì)規(guī)劃編制中不同工作環(huán)節(jié)的村民重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，提出每個(gè)工作環(huán)節(jié)農(nóng)民參與的主要內(nèi)容、方式方法，以及需要達(dá)到的預(yù)期成果，讓村民感受到規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要性。

3.4.2 科學(xué)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是村土地利用規(guī)劃編制的重要依據(jù)，也是對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而不是人為隨意“規(guī)劃”的。是否符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、是否具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力才是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的關(guān)鍵所在。由于市場(chǎng)的開放性，村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須依據(jù)區(qū)域資源稟賦、區(qū)位條件的比較優(yōu)勢(shì)，確定具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，從而避免同類產(chǎn)業(yè)的遍地開花、無序惡性競(jìng)爭(zhēng)。“一村一品”的規(guī)劃理念就是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的典型體現(xiàn)[24]，其基本原理就是按照市場(chǎng)需求，充分挖掘發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過大力發(fā)展有特色、價(jià)值高、影響力大的拳頭產(chǎn)品，推進(jìn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)化、品牌化建設(shè)，提升本地經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。