楊 斌,王占岐,胡學(xué)東
(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074;2.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510641)
進(jìn)入21世紀(jì)以來,國家投入巨額資金進(jìn)行土地整治。現(xiàn)今土地整治不僅成為增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、保障國家糧食安全的有效手段[1],而且還是改善農(nóng)村生活條件,促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展的有力保障[2]。然而,回顧中國近20年的土地整治發(fā)展實踐,發(fā)現(xiàn)項目在實施過程中普遍存在組織管理不到位、過程監(jiān)管不嚴(yán)等問題。隨著土地整治的不斷推進(jìn),項目績效評價需求日益迫切。
國外對土地整治績效評價研究中,學(xué)者主要關(guān)注結(jié)果績效,對項目過程及影響機理提及較少[3-7]。國內(nèi)方面,學(xué)者對土地整治績效問題研究較多,例如金曉斌等[8]采用模糊綜合評價法對江蘇省泰興市分界鄉(xiāng)土地整治項目績效進(jìn)行了評價;李冰清等[9]從項目決策、項目管理、項目效益3方面構(gòu)建了新農(nóng)村建設(shè)背景下土地整治項目績效評價指標(biāo)體系,并以湖北省浠水縣土地整治項目為例進(jìn)行實證研究;魏鳳娟等[10]構(gòu)建了基于“村級領(lǐng)導(dǎo)滿意度”的土地整治項目績效評價指標(biāo)體系,并探討了湖北省2001—2010年土地整治項目績效水平;楊俊等[11]采用AHP和模糊綜合評價法對湖北省長陽土家族自治縣土地整治項目實施后效益進(jìn)行了評價;李玉芳等[12]在闡述土地整治項目實施后效益評價內(nèi)涵基礎(chǔ)上構(gòu)建了土地整治績效評價體系,并通過實例進(jìn)行實證分析;汪文雄等[13]針對農(nóng)戶評價的不完全與不確定性,研究了農(nóng)戶視角下農(nóng)地整治項目的績效評價;文高輝等[14]基于農(nóng)民視角,從項目過程和項目結(jié)果兩個方面,探討了湖北省三個農(nóng)地整治項目的績效水平。從所掌握的文獻(xiàn)來看,現(xiàn)有研究在評價方法上,多采用層次分析法[11]、模糊綜合評價法[8,11]、多因素綜合評價法[12]等,但這些方法人為因素較多,評價結(jié)果主觀性較強;在研究內(nèi)容上,主要側(cè)重對單個或少量項目實施后績效水平進(jìn)行測度,對績效水平及其差異進(jìn)行比較研究的較為鮮見,而從單指標(biāo)層面對績效影響因素進(jìn)行定量研究的更少。單個項目評價結(jié)果具有一定的局限性和偶然性,通過多項目、多影響因素比較分析,并從單指標(biāo)層面深入探討項目間績效差異及其影響機理對區(qū)域土地整治項目的績效改善具有重要意義。因此,本文嘗試引入可拓物元模型并對其關(guān)聯(lián)函數(shù)進(jìn)行改進(jìn),基于項目過程思維構(gòu)建土地整治項目績效評價指標(biāo)體系,對湖北省平原類型區(qū)13個土地整治項目績效水平進(jìn)行測度,并從單指標(biāo)層面和多項目比較思維對其影響因素進(jìn)行定量分析,揭示影響項目績效的內(nèi)在機理,以期為提高區(qū)域土地整治項目績效水平及政策創(chuàng)新提供科學(xué)的決策依據(jù)。
湖北省位于中國中部,東經(jīng)108°21′~116°07′,北緯29°05′~33°20′,地形地貌復(fù)雜多樣,山地、丘陵、崗地和平原兼有。為了保障研究區(qū)域地形地貌、社會經(jīng)濟及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制因素的一致性,本文選取了湖北省平原類型區(qū)2015年11月竣工驗收的13個省級投資土地整治項目為研究對象。此外,本文所指的土地整治為農(nóng)村土地整治,項目類型均為土地整理項目,不含土地開發(fā)和復(fù)墾項目。
文中數(shù)據(jù)來源于所選項目的規(guī)劃設(shè)計及竣工驗收資料,包括《土地整治項目可行性分析報告》《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算編制報告》《土地整治項目竣工驗收報告》《土地整治項目工程監(jiān)理總結(jié)報告》《土地整治項目財務(wù)決算與審計報告》《土地整治項目工程質(zhì)量監(jiān)理評估報告》《土地整治項目投資預(yù)期效益情況報告》以及其他文檔資料。
土地整治項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其績效內(nèi)涵不等同于傳統(tǒng)公共項目績效,它是土地整治一系列階段和工序累積起來共同作用的結(jié)果,是項目過程績效和結(jié)果績效的綜合體現(xiàn)[15]。因此,本文嘗試通過“流程邏輯”理論構(gòu)建土地整治項目績效評價框架和指標(biāo)體系,即從項目的投入、過程、產(chǎn)出和效果4個維度出發(fā)尋找績效因子。投入與過程維度主要用來表征土地整治項目實施中的資金使用情況、組織管理合理性與效率性,是過程績效的體現(xiàn);產(chǎn)出與效果維度主要用來表征按照項目任務(wù)和設(shè)計的實際產(chǎn)出情況及項目實施帶來的效果,體現(xiàn)了項目的結(jié)果績效。根據(jù)“流程邏輯”的4個維度并結(jié)合土地整治項目的實際情況,在參考前人相關(guān)研究成果[16-19]的基礎(chǔ)上,本文選擇項目投入、項目管理、項目建設(shè)及項目效益4個方面作為評價體系的準(zhǔn)則層,并依次選擇對應(yīng)的指標(biāo)層,構(gòu)建了包含14個單項指標(biāo)的土地整治項目績效評價指標(biāo)體系,如表1所示。
表1 土地整治項目績效評價指標(biāo)體系及其權(quán)重Tab.1 Performance assessment index system and weight of land consolidation projects
3.2.1 確定土地整治項目績效物元
土地整治項目績效M,績效特征C和特征量值v共同構(gòu)建了土地整治項目績效物元?,F(xiàn)假定土地整治項目績效M有n個特征,用特征c1,c2,…,cn及相應(yīng)的量值v1,v2,…,vn描述,可表示為:
式(1)中:Rn為n維土地整治項目績效物元,可簡寫為Rn=(M,c,v)。
3.2.2 確定土地整治項目績效經(jīng)典域
土地整治項目績效的經(jīng)典域可表示為:
式(2)中:R0j稱為經(jīng)典域物元;M0j表示所劃分土地整治項目績效的第j個評價等級(j= 1,2,3,4);ci表示第i個評價指標(biāo);區(qū)間〈a0ji,b0ji〉為ci對應(yīng)評價等級j的量值范圍,V0ji表示量值范圍〈a0ji,b0ji〉,即經(jīng)典域。
經(jīng)典域的確定是土地整治項目績效物元評價的基礎(chǔ)。根據(jù)物元評價的可拓性,本文將土地整治項目績效分為4個等級,即T01—T04,分別描述為:優(yōu)秀、良好、一般和較差。以研究區(qū)域多個土地整治項目指標(biāo)數(shù)據(jù)為參考,并咨詢湖北省國土整治局和高校相關(guān)專家的意見最終確定了評價經(jīng)典域,其中部分指標(biāo)的等級取值區(qū)間參考了已有研究[16-18]。
3.2.3 確定土地整治項目績效節(jié)域
土地整治項目節(jié)域可表示為:
式(3)中:Rp稱為節(jié)域物元;Vip=〈aip,bip〉(i= 1,2,…,n)為節(jié)域物元關(guān)于特征ci的量值范圍;p表示土地整治項目績效評價等級的全體。
3.2.4 計算待評物元關(guān)于各評價等級的關(guān)聯(lián)函數(shù)
經(jīng)典物元模型的關(guān)聯(lián)函數(shù)存在一定的局限性,其關(guān)聯(lián)函數(shù)是分段的,計算關(guān)聯(lián)度時較為不便[20]。此外,若特征指標(biāo)的節(jié)域或者評價類不同時,那么他們的關(guān)聯(lián)度就無法比較,且當(dāng)實測值超出節(jié)域范圍時,經(jīng)典物元模型關(guān)聯(lián)度函數(shù)的分母為0,關(guān)聯(lián)度無法計算。因此,為解決上述問題,本文將經(jīng)典物元模型的分段關(guān)聯(lián)函數(shù)進(jìn)行合并,定義了新的等級關(guān)聯(lián)函數(shù),如式(4):
式(4)中:aij、bij為評價對象第i個指標(biāo)關(guān)于第j個評價等級經(jīng)典域的上、下限值;kij為xi關(guān)于等級j的關(guān)聯(lián)度,j= 1,2,3,4。
評價指標(biāo)權(quán)重的確定是物元評價的重要環(huán)節(jié),權(quán)重賦予的合理與否直接關(guān)系評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度。目前常用的權(quán)重賦予方法有特爾斐法、主成分分析法、層次分析法和熵權(quán)法等。為有效避免指標(biāo)權(quán)重賦值的人為主觀性,本文采用客觀賦權(quán)法—熵權(quán)法來計算評價指標(biāo)權(quán)重[21],具體計算結(jié)果見表1。
3.2.6 計算待評價物元綜合關(guān)聯(lián)度
關(guān)聯(lián)函數(shù)值越大,表示實測值越接近該評價等級區(qū)間的中間值。關(guān)聯(lián)函數(shù)值為正,表示在該等級區(qū)間內(nèi);為負(fù)則表示不在此等級區(qū)間內(nèi),但仍然有機會隸屬于該區(qū)間,且函數(shù)值越大轉(zhuǎn)化為該區(qū)間的可能性越大;為0表示在等級區(qū)間的臨界狀態(tài)。對各評價指標(biāo)進(jìn)行合理賦權(quán)后,待評價對象Wx關(guān)于狀態(tài)等級j的關(guān)聯(lián)度為:
式(5)中:Kj(Wx)為待評對象Wx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度,即綜合績效值;kij(xi)為評價指標(biāo)xi關(guān)于等級j的關(guān)聯(lián)度,即單指標(biāo)績效值;wi為第i個特征指標(biāo)權(quán)重。
4.1.1 嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目績效評價結(jié)果
將嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目各指標(biāo)數(shù)據(jù)代入改進(jìn)物元模型,即可得出各指標(biāo)及項目整體在4個等級的關(guān)聯(lián)度,根據(jù)最大隸屬度原則可判斷各指標(biāo)及項目整體的績效等級,見表2。
式中:S與γ分別為每天需要攤鋪的面積與每平米灑透層油量[3]。在充分結(jié)合工程實際后,令γ取值為0.3L/m3,因此通過上述公式計算可知Qo的值大約為3800L,因而在本工程項目中最終決定使用兩臺西安達(dá)剛生產(chǎn)的DGL5250以及GLS型號的智能瀝青灑布車,以有效完成這一施工任務(wù)。
以單指標(biāo)單位土地整治面積投資額(C1)為例,其對應(yīng)4個評價等級的關(guān)聯(lián)度分別為K1(C1)=-0.000 01、K2(C1)=0.000 02、K3(C1)=-0.000 02、K4(C1)=-0.000 06,根據(jù)最大隸屬度原則,該指標(biāo)符合級別T02,即績效水平良好。同理,可判定其他指標(biāo)的績效水平,見表3。該項目績效等級的綜合關(guān)聯(lián)度表示為Kj(M1),對應(yīng)4個評價等級的綜合關(guān)聯(lián)度分別為:K1(M1)=-0.031 07,K2(M1)=-0.005 94,K3(M1)=-0.007 39,K4(M1)=-0.039 49,根據(jù)物元模型的判斷規(guī)則可得出該項目的績效水平接近于T02,即處于良好水平。
評價結(jié)果顯示,嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目績效指標(biāo)中,1個指標(biāo)績效水平達(dá)到優(yōu)秀,為按期竣工偏離度C3;6個指標(biāo)績效水平達(dá)到良好,分別是單位土地整治面積投資額C1、預(yù)算執(zhí)行偏離度C2、規(guī)劃設(shè)計執(zhí)行情況C4、耕地面積增加率C5、灌溉面積增加率C6和糧食產(chǎn)能提高量C11;4個指標(biāo)績效水平處于一般,分別是田間道路通達(dá)度C7、土地利用提高率C9、農(nóng)地年產(chǎn)值提高量C10和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)增加率C12;此外,還有3個指標(biāo)績效處于較差水平,分別為防護(hù)林網(wǎng)密度C8、土地墾殖系數(shù)增加量C13和植被覆蓋指數(shù)提高值C14。
表2 嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目績效評價結(jié)果Tab.2 Results of performance assessment on the demonstrated consolidation project of high yield farmland in Jiayu County
4.1.2 湖北省13個土地整治項目評價結(jié)果
根據(jù)改進(jìn)物元評價模型,同理可計算出其他12個項目的單項指標(biāo)及項目整體的等級關(guān)聯(lián)度,并對其績效水平進(jìn)行判斷,結(jié)果見表3。
從評價結(jié)果可以看出,13個項目中1個項目績效水平達(dá)到優(yōu)秀,為天門市石河鎮(zhèn)華豐片土地整治項目;3個項目績效水平達(dá)到良好,分別為嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目、鄂州市梁子湖區(qū)涂家垴鎮(zhèn)土地整治項目和天門市馬灣鎮(zhèn)土地整治項目;4個項目績效水平一般,分別為嘉魚縣魚岳土地整治示范建設(shè)項目、鄂州市梁子湖區(qū)沼山鎮(zhèn)土地整治項目、天門市蔣場鎮(zhèn)土地整治項目和當(dāng)陽市壩陵辦事處片土地整治項目;5個項目績效水平較差,分別為鄂州市華容區(qū)土地整治項目、鄂州市梁子湖區(qū)太和鎮(zhèn)土地整治項目、天門市麻洋鎮(zhèn)土地整治項目、荊門市東寶區(qū)子陵鋪鎮(zhèn)土地整治項目和當(dāng)陽市兩河鎮(zhèn)土地整治項目??梢?,湖北省平原類型區(qū)土地整治項目績效水平高低不一,項目之間的差異較大。
此外,筆者實際參與了該13個土地整治項目的竣工驗收工作,實地考察了項目的建設(shè)情況,并咨詢了驗收專家組的意見,發(fā)現(xiàn)13個項目中,1個項目整體建設(shè)水平達(dá)到優(yōu)秀,為天門市石河鎮(zhèn)華豐片土地整治項目,4個項目建設(shè)水平達(dá)到良好,分別是嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目、鄂州市梁子湖區(qū)涂家垴鎮(zhèn)土地整治項目、天門市馬灣鎮(zhèn)土地整治項目和嘉魚縣魚岳土地整治示范建設(shè)項目;3個項目建設(shè)水平一般,分別為鄂州市梁子湖區(qū)沼山鎮(zhèn)土地整治項目、天門市蔣場鎮(zhèn)土地整治項目和當(dāng)陽市壩陵辦事處片土地整治項目;5個項目建設(shè)水平較差,分別為鄂州市華容區(qū)土地整治項目、鄂州市梁子湖區(qū)太和鎮(zhèn)土地整治項目、天門市麻洋鎮(zhèn)土地整治項目、荊門市東寶區(qū)子陵鋪鎮(zhèn)土地整治項目和當(dāng)陽市兩河鎮(zhèn)土地整治項目。由此可見,應(yīng)用改進(jìn)可拓物元模型對該13個土地整治項目績效評價的結(jié)果與項目實際情況基本一致,該評價結(jié)果基本合理、可信。
表3 湖北省13個土地整治項目績效評價結(jié)果Tab.3 Results of performance assessment of 13 land consolidation projects in Hubei Province
與其他綜合評價方法相比,物元評價模型不僅可以揭示項目整體的績效水平,還能夠?qū)蝹€指標(biāo)的績效高低進(jìn)行評價。對單項指標(biāo)績效水平進(jìn)行計算和評價,可以用來定量分析土地整治項目績效的影響因素并反映項目存在的問題。
4.2.1 單個項目影響因素分析
以嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程項目為例,評價結(jié)果顯示該項目績效水平為良好。其績效水平之所以沒有達(dá)到優(yōu)秀,是因為有7個單項指標(biāo)績效處于一般及以下的水平。其中,田間道路通達(dá)度C7、土地利用提高率C9、農(nóng)地年產(chǎn)值提高量C10和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)增加率C124個指標(biāo)處于一般水平;防護(hù)林網(wǎng)密度C8、土地墾殖系數(shù)增加量C13和植被覆蓋指數(shù)提高值C14等3個指標(biāo)處于較差水平。這些指標(biāo)嚴(yán)重阻礙了項目整體績效水平的提高。因此,田間道路通達(dá)度較差、土地利用提高率不高、農(nóng)地年產(chǎn)值較低、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高、防護(hù)林種植不夠、土地墾殖及植被覆蓋欠佳是嘉魚縣高產(chǎn)農(nóng)田整治示范工程績效的主要影響因素。同理,利用單項指標(biāo)評價結(jié)果可對其他12個項目績效的影響因素進(jìn)行分析。
4.2.2 多項目間績效影響因素比較分析
根據(jù)單指標(biāo)評價結(jié)果,將土地整治績效各評價指標(biāo)在4個等級中評價對象所占的比例進(jìn)行統(tǒng)計分析,便可獲得績效的主要影響因素,即障礙度。這里規(guī)定:如果一個評價指標(biāo)在阻礙等級中(將一般和較差定義為阻礙等級)所占比例超過了一半,說明該指標(biāo)是大多數(shù)項目績效的阻礙因素,統(tǒng)計結(jié)果見表4。
表4顯示,13個土地整治項目績效評價指標(biāo)中,防護(hù)林網(wǎng)密度C8、土地利用提高率C9、農(nóng)地年產(chǎn)值提高量C10、糧食產(chǎn)能提高量C11、土地墾殖系數(shù)增加量C13、植被覆蓋指數(shù)提高值C146個指標(biāo)在障礙度中所占比例總和分別達(dá)到84.62%、76.92%、61.54%、53.85%、92.31%和100.00%。因此,可大致認(rèn)為這些指標(biāo)因素是湖北省平原類型區(qū)土地整治項目績效的主要影響因素,具體影響機理分析如下:(1)防護(hù)林網(wǎng)密度較低。防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)是為了加強農(nóng)田的防風(fēng)固沙功能,研究項目中80%以上的項目防護(hù)林網(wǎng)較少,導(dǎo)致該項指標(biāo)在“一般”和“較差”績效等級的關(guān)聯(lián)度較高,降低了項目的產(chǎn)出績效,從而影響了項目整體績效水平的提高。(2)土地利用提高率較低。土地利用提高率是土地整治項目實施后效果績效的體現(xiàn),研究項目中75%以上的項目經(jīng)過整治后土地利用率提高較低,導(dǎo)致該項指標(biāo)在“優(yōu)秀”和“良好”績效等級的關(guān)聯(lián)度不高,進(jìn)而影響了項目整體的績效水平。(3)糧食產(chǎn)能及農(nóng)地年產(chǎn)值增量不高。通過實地調(diào)研及分析發(fā)現(xiàn),由于項目實施過程中土地平整量不夠、新增耕地權(quán)屬調(diào)整不到位、溝渠等排灌設(shè)施工程質(zhì)量較低以及項目后期管護(hù)滯后等因素導(dǎo)致了整治后農(nóng)地質(zhì)量整體水平不高,糧食產(chǎn)能及農(nóng)地年產(chǎn)值增量不大,使得該兩項指標(biāo)在“優(yōu)秀”和“良好”績效等級的關(guān)聯(lián)度不高,項目整體績效水平改善不大。(4)土地墾殖率較低。項目實施過程中對農(nóng)地的墾殖量較少,導(dǎo)致該項指標(biāo)在“較差”績效等級的關(guān)聯(lián)度較高,阻礙了項目整體績效水平的提高。(5)植被覆蓋指數(shù)降低。所有的研究項目,由于過分追求耕地數(shù)量的增加,整治后林地、草地等生態(tài)用地減少導(dǎo)致了植被覆蓋指數(shù)降低,使得該項指標(biāo)在“較差”的績效等級關(guān)聯(lián)度較高,影響了項目的生態(tài)績效水平。
表4 土地整治項目績效的影響因素統(tǒng)計Tab.4 Statistic of impact factors of performance of land consolidation projects (%)
本文首先引入可拓物元模型并對其關(guān)聯(lián)度函數(shù)進(jìn)行改進(jìn),然后基于過程思維和“流程邏輯”的方法構(gòu)建了土地整治績效評價指標(biāo)體系,并對項目績效及影響因素進(jìn)行實證研究,得出主要研究結(jié)論如下:
(1)改進(jìn)后的可拓物元模型計算起來更加簡單便捷,有效避免了經(jīng)典關(guān)聯(lián)函數(shù)的不足,較大提高了模型的計算效率和結(jié)果的精確度,進(jìn)一步完善了中國土地整治項目績效評價的方法和思路。
(2)以湖北省平原類型區(qū)13個土地整治項目為研究對象的實證研究結(jié)果顯示:1個項目績效水平達(dá)到優(yōu)秀,3個項目績效水平達(dá)到良好,4個項目績效水平一般,5個項目績效水平較差。從總體上看,湖北省土地整治項目績效水平高低不一,項目之間存在較大差異。
(3)對績效影響因素進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),以13個項目為代表的平原類型區(qū)土地整治項目績效的主要影響因素為:農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)密度較低、土地利用提高率改善不大、糧食產(chǎn)能及農(nóng)地年產(chǎn)值增量不高、土地墾殖率較低和植被覆蓋減少等。
(4)單個項目評價結(jié)果具有一定的局限性和偶然性,不足以為區(qū)域土地整治績效改善提供有效參考。通過多項目、多影響因素比較分析,評價結(jié)果更加真實可靠,進(jìn)而可較全面地反映土地整治項目存在的問題,為該地區(qū)土地整治項目績效改善指明新的途徑和方向。
(1)可拓物元評價方法科學(xué)、實用,既能綜合評價又能對單指標(biāo)影響因素進(jìn)行分析,且關(guān)聯(lián)函數(shù)改進(jìn)后,模型的計算效率更加優(yōu)良。本文應(yīng)用該方法對區(qū)域土地整治項目進(jìn)行績效評價及影響因素分析實用、可行,評價結(jié)果合理、可靠,基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
(2)湖北省土地整治項目農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)密度較低、土地利用提高率改善不大、糧食產(chǎn)能及農(nóng)地年產(chǎn)值增量不高、土地墾殖率較低和植被覆蓋減少某種程度上是項目組織實施不到位、過程監(jiān)管不嚴(yán)的必然結(jié)果。中國土地整治應(yīng)從項目組織、管理入手,在項目過程中尋找績效改善的空間,并創(chuàng)新制度安排路徑,切實做到土地整治惠農(nóng)惠民,使其真正發(fā)揮應(yīng)有的功效。
(3)本文只采用了改進(jìn)可拓物元模型對土地整治項目績效水平進(jìn)行評價,由于篇幅有限,未與其他綜合評價方法進(jìn)行對比研究,這是本文的不足之處,在今后的研究中需進(jìn)一步深入和加強。