□文│應(yīng)超予

十余年來，全民閱讀活動由淺入深，由部門倡議到國家戰(zhàn)略，由小范圍行動擴展到全國性立法保障，政府及民眾對于全民閱讀重要性的理解愈發(fā)深刻，意味著我國已經(jīng)把促進全民閱讀、擴大閱讀范圍、提升閱讀質(zhì)量作為增強國家文化軟實力的重要內(nèi)容，全民閱讀立法也已列入國家的重要立法規(guī)劃。[1]在全面依法治國的今天，正確把握全民閱讀立法的戰(zhàn)略意蘊，成為推動全民閱讀更好落實的根本保障。

一、全民閱讀的現(xiàn)實意義

從全民閱讀的性質(zhì)來看，閱讀是使一個國家文明進程加速推進的極為重要的手段，閱讀也是人類有別于其他動物的特有的理性認知行為，具有十分特殊的功能和作用。一個人的精神發(fā)育史，就是他的閱讀史。一個民族的精神境界，取決于這個民族的閱讀水平。[2]這說明了閱讀對于一個人、一個民族抑或一個國家核心競爭力的重要性。一個國家的民眾如果缺乏對閱讀的興趣，肯定要落后于世界文明進程，因此提倡閱讀、尊重閱讀是當代國家進步發(fā)展的應(yīng)有之意。從全民閱讀的受眾群體來看，閱讀作用主體范圍的擴大有利于幫助更多人形成正確的世界觀、人生觀和價值觀，有利于提高其人文修養(yǎng)和文化品位。[3]從全民閱讀的效果來看，閱讀是知識的傳承與文化的傳承，閱讀是人生的一部分。[4]由此可見，深入推進全民閱讀，對提升公民文化素質(zhì)，實現(xiàn)國家文化復(fù)興意義深遠。

根據(jù)國家統(tǒng)計局2016年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，全國6歲以上人口初中以下學(xué)歷占比仍高達74.3%，15歲及以上人口中文盲率仍高達5.28%，文盲數(shù)量巨大。這些都表明我國國民文化素質(zhì)水平與世界第二大經(jīng)濟體極不匹配。但提高國民素質(zhì)不可能一蹴而就，需要經(jīng)歷漫長的教育、引導(dǎo)、積累的過程。尤其是良好閱讀習慣的培養(yǎng)，更需要以保障閱讀權(quán)利、促進私人閱讀、提升國民整體閱讀水平為目標有序推進。因此，在政府主導(dǎo)和社會支持下調(diào)動全民閱讀的積極性和主動性，并根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟文化發(fā)展水平從政府層面、法律層面進行系統(tǒng)規(guī)劃，層層推進全民閱讀活動，保障所有人的閱讀權(quán)利，進行全民閱讀立法就顯得尤為必要了。[5]鑒于當前嚴峻的內(nèi)外部形勢，甚至可以說到了刻不容緩的地步。

二、發(fā)達國家全民閱讀立法的先行經(jīng)驗

聯(lián)合國教科文組織于20世紀70年代就已提出“走向閱讀社會”“讓世界上每一個角落的每一個人都能讀到書”等口號，并于1995年確立了每年的4月23日為“世界讀書日”。很多國家，尤其是西方發(fā)達國家對此響應(yīng)積極，不僅從國家戰(zhàn)略高度清醒地認識到全民閱讀的重要性和后延性影響，更以符合本國國情的全民閱讀法治路徑，頒布了各種保護各類閱讀群體的法律法規(guī)，以保障、鞏固、提升全民閱讀的國家地位，其中一些國家先行經(jīng)驗很值得我們借鑒參考。

1.美國：以青少年閱讀立法為重

作為當今世界的超級大國，美國雖僅有200多年的歷史，但憑借其高度匹配本國國情的全民閱讀法律，無疑是當下推廣全民閱讀最為成功的國家。美國于1986年開始陸續(xù)推出閱讀立法，并以青少年閱讀立法占多數(shù)，可見美國對青少年閱讀的重視程度。其中比較有代表性的立法包括：1998年的《卓越閱讀法案》[6]是美國第一部為保障青少年閱讀立法的專門法律。除中央立法外，1996～1999年期間，美國超過20個州制定了地方法律，助推青少年閱讀。2000年克林頓政府的《2000年美國目標教育法案》《改善美國學(xué)校法案》都從側(cè)面為青少年閱讀創(chuàng)造了良好環(huán)境與法律保障。此后，小布什總統(tǒng)于2001年簽署了《不讓一個孩子落后法案》，[7]旨在培養(yǎng)學(xué)齡前兒童的閱讀能力，并建立了以標準化測試和結(jié)果問責制為核心的新教育法，后經(jīng)奧巴馬政府的進一步完善，更加凸顯了閱讀法律作為社會法的引導(dǎo)作用。

綜觀美國幾十年的全民閱讀立法，最值得借鑒之處在于把握住了“青少年”這一閱讀主體，通過切實制定專門法律與配套法律保障與指引青少年閱讀，為國家的持續(xù)發(fā)展提供有用之才。

2.俄羅斯：強調(diào)官方機構(gòu)的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)

俄羅斯政府于2006年11月頒布國家層面的閱讀促進法《國家支持與發(fā)展閱讀綱要》，[8]同時配套設(shè)立了“培養(yǎng)讀者興趣、鼓勵年輕人讀書”的國家項目，從國家立法的角度，充分肯定了閱讀對于實現(xiàn)公民其他權(quán)利、保障公民融入多民族社會、促進俄羅斯全面實現(xiàn)現(xiàn)代化和增強國家綜合競爭力等方面的積極作用。[9]該綱要從相關(guān)機構(gòu)分工、確立發(fā)展計劃、建立管理方法、籌備統(tǒng)一機構(gòu)和構(gòu)建評價指標體系等五個方面出發(fā)，作出了極具針對性的規(guī)定，[10]明確了圖書館、出版行業(yè)、教育行業(yè)等機構(gòu)對于推動全民閱讀的職能，標明了界限，各主體能各司其職，大大提高了效率；設(shè)置官方的統(tǒng)一管理機構(gòu)，依靠統(tǒng)一部署，高效推動了全民閱讀法律的落實等。

3.日本：立體化的全民閱讀法律體系

日本是傳統(tǒng)的出版大國，同時在全民閱讀立法方面也是走在世界前端的現(xiàn)代化國家。完備的全民閱讀法律體系對推動日本出版業(yè)的蓬勃發(fā)展功不可沒。日本國民對閱讀的認同感很高，深知閱讀對本國文化核心、綜合競爭力的提高有重要作用。從20世紀中期開始，日本先后頒布了一些涵蓋各效力層次的法律、政令和省令等，相互配合，推動日本全民閱讀的發(fā)展。首先，日本將促進閱讀提升到了振興民族文化的高度，為全民閱讀法律的制定奠定了基礎(chǔ)。1999年《國立青少年教育振興機構(gòu)法》、2005年《文字和印刷品文化振興法》，將閱讀與促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，賦予全民閱讀經(jīng)濟上的價值。其次，日本通過法律明晰了全民閱讀推動主體的義務(wù)和獎懲，以協(xié)調(diào)推動全民閱讀。2001年頒布的《促進兒童閱讀活動的法律》則規(guī)定了國家、地方政府、相關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位、監(jiān)護人對促進兒童閱讀的職責。另外，日本政府分別于2002年、2008年、2013年三次通過了《關(guān)于推進兒童讀書活動的基本計劃》，詳細規(guī)定了為推進兒童閱讀投資的經(jīng)費、人員安排等。日本不僅對本國人民的閱讀權(quán)利進行立法保障，也同時保障了監(jiān)獄服刑人員等特殊群體應(yīng)有的閱讀權(quán)利。其閱讀權(quán)利在1949年的《少年鑒別所待遇規(guī)則》與2005年的《戰(zhàn)俘收容所待遇規(guī)則》和《監(jiān)獄法》中均有涉及，體現(xiàn)了閱讀權(quán)主體的廣泛性與權(quán)利保障的全面性。

日本立體、全面的全民閱讀立法體系不僅凸顯了中央的作用，同時發(fā)揮調(diào)動了地方政府的積極性，有利于法律的貫徹落實。同時針對不同階層與特殊群體進行與其主體身份相適應(yīng)的閱讀立法，豐富了法律層次，擴大了全民閱讀的覆蓋面，構(gòu)建起一套立體化的專門立法體系，值得我們學(xué)習借鑒。

三、立法工作現(xiàn)實困境

要更好地推進我國全民閱讀計劃的實施，以立法手段指導(dǎo)、統(tǒng)籌各地全民閱讀活動的開展，健全并完善我國現(xiàn)有全民閱讀的法律法規(guī)體系，首先必須清醒認識當前深入推進全民閱讀立法工作的現(xiàn)實困境。

1.中央立法略顯滯緩和空洞

我國早在2013年就已根據(jù)人大代表的建議，將全民閱讀立法列入全國人大的立法工作計劃，但時至今日仍未見出臺。當前國家層面推進全民閱讀戰(zhàn)略實施的更多依托的還是文化管理職能部門的有關(guān)政策，包括《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》及其“十大任務(wù)”等。2017年6月國務(wù)院審議通過的《全民閱讀促進條例（草案）》，作為目前指導(dǎo)全民閱讀國家層面的上位法，其效力層次卻僅為行政規(guī)章，并非真正意義上的國家立法。且從內(nèi)容上看，其條文表述大量出現(xiàn)“鼓勵”“相關(guān)部門”“相關(guān)獎勵”等彈性語言，模糊性、宏觀性語言較多，并未明確責任主體，容易使得法律條文陷于空頭白紙的境地，造成法律適用的空洞化，失去現(xiàn)實可操作性。

2.地方立法呈現(xiàn)區(qū)域不平衡

我國全民閱讀立法的腳步是從地方最先邁開的，但由于各地經(jīng)濟水平、教育基礎(chǔ)和文化氛圍等差異，地方法規(guī)從屬性類別、適用范圍、落實效果等方面呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡的特點。比如，現(xiàn)有地方立法中，絕大多數(shù)是省級人大所制定的地方性法規(guī)，但也有湖北省政府頒布的《湖北省全民閱讀促進辦法》，屬于地方政府規(guī)章的性質(zhì)。另有深圳和石家莊兩個地級市也出臺了地方立法。不同類型與層級的地方法規(guī)在適用范圍與效力階層上呈現(xiàn)出不平衡。再比如，地方立法整體呈現(xiàn)出東部省市法規(guī)多、西部少，東部省市制定時間早、西部晚的趨勢，是一種時空上的不平衡。還有就是地方立法在法規(guī)落實效果上的不平衡。東部省市經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，居民對全民閱讀立法接受度相對較高。

3.立法技術(shù)與水平相對落后

立法是一項技術(shù)性極強的專業(yè)性工作，法律條文的現(xiàn)實可操作性直接決定了法律的實施效果，法律的有效實施也離不開條文本身的現(xiàn)實可操作性。兩者之間良性的互動關(guān)系依賴科學(xué)的立法技術(shù)。2015年新修改的《立法法》第六條規(guī)定：法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。[11]《行政法規(guī)制定程序條例》第五條規(guī)定：行政法規(guī)應(yīng)當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。[12]《規(guī)章制定程序條例》第七條也規(guī)定：規(guī)章用語應(yīng)當準確、簡潔，條文內(nèi)容應(yīng)當明確、具體，具有可操作性。但全民閱讀立法有別于那些規(guī)范權(quán)力與權(quán)利平衡關(guān)系的常規(guī)立法，其本質(zhì)上是一種倡導(dǎo)性立法，如此一來，權(quán)、責、利三者的關(guān)系就很難落到實處，一旦缺乏明確的問責條款，執(zhí)行力差、現(xiàn)實可操作性差幾成必然。綜觀我國現(xiàn)有中央立法與地方立法，倡導(dǎo)性、鼓勵性、號召性的條款確實占了大多數(shù)。“這類詞語語氣柔和，強制性不足，難免會造成‘不執(zhí)行也不違法’的想象與行為，導(dǎo)致全民閱讀的立法保障嚴重削弱”。[13]這種現(xiàn)象暴露出我國在倡導(dǎo)性立法工作中所客觀存在的“立法技術(shù)與水平相對落后”的實情，亟待提升和完善。

四、具體推進策略

國內(nèi)外的實踐都證明，良好的全民閱讀立法能夠使全國范圍內(nèi)推進和開展全民閱讀活動有法可依，并可通過法律的價值導(dǎo)向作用鼓勵地方根據(jù)實際情況靈活推動，還要與時俱進，重視立法行為對數(shù)字出版和數(shù)字閱讀等引領(lǐng)時代發(fā)展趨勢的新問題與新情況的有效覆蓋，實現(xiàn)全民閱讀“步調(diào)整體一致，協(xié)調(diào)共同提升”的良性生態(tài)。結(jié)合立法的技術(shù)性問題，具體的推進策略可以包括如下幾方面。

1.中央立法與地方立法“有機融合”

全國人大應(yīng)加快制定《全民閱讀法》作為大綱性法律，與國務(wù)院的《全民閱讀促進條例》形成上位法的一體化頂層設(shè)計，突出政府在全民閱讀推動中的主導(dǎo)作用和責任主體地位，強化其對包括學(xué)齡前兒童、青少年和視覺障礙者等在內(nèi)的弱勢群體閱讀權(quán)利保障的主體責任，以及履職不到位所應(yīng)承擔的懲戒后果等。以此為地方立法提供指導(dǎo)，同時應(yīng)賦予地方足夠的自主權(quán)，便于各地結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟和文化發(fā)展水平等實際情況進行立法完善。尤其是增強法律條款的現(xiàn)實可操作性，通過立法將全民閱讀工作納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，投入全民閱讀專項財政資金，將各項保障工作情況納入目標管理和行政績效考核體系，建立健全全國和地方的統(tǒng)一“閱讀指數(shù)”評價指標體系，督促全民閱讀法律的貫徹落實。

2.專門法與配套法“協(xié)同作用”

除了專門的《全民閱讀法》，還應(yīng)考慮在《未成年人保護法》《殘疾人保障法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》等各類特殊人群權(quán)益保障性法律法規(guī)中“植入”與其群體性特征相吻合的閱讀促進條款或章節(jié)，作為全民閱讀立法體系中的一種配套法。這些群體往往在獲取知識方面處于弱勢地位，自覺獲取知識的能力相對較弱，需要外力推動引導(dǎo)保障其閱讀權(quán)利。通過“配套法”的植入，與“專門法”一起對特定人群發(fā)揮“協(xié)同作用”，培養(yǎng)青少年良好閱讀習慣、為閱讀資源相對缺乏的少數(shù)民族同胞提供更好的閱讀環(huán)境、避免服刑人員高度脫離社會，服刑期滿后無法適應(yīng)社會發(fā)展難以生存等問題，精準適用于重點人群，充分保障其閱讀權(quán)。此外，還應(yīng)在《公共圖書館法》《高等教育法》等約束力相對較低的法律法規(guī)中植入另一類型的“配套法”，例如將在校生在校期間的圖書閱讀量、借閱記錄等數(shù)據(jù)納入就業(yè)、升學(xué)的考察體系等，與其個人發(fā)展實現(xiàn)關(guān)聯(lián)。專門法與配套法的協(xié)同作用，可進一步推動全民閱讀法律體系健全并完善。

3.立法屬性“多位一體”

現(xiàn)有各級各類全民閱讀立法多為促進型立法，這種單一的法律屬性導(dǎo)致其所能起的作用必然具有明顯的局限性，在推動公共閱讀服務(wù)體系建設(shè)方面仍存在較多不足。為此要通過更科學(xué)更先進的立法技術(shù)，拓展并夯實全民閱讀立法的現(xiàn)實功能，推動其法律屬性從基于提高國民文化素質(zhì)的倡導(dǎo)性法律，逐步升級為具備文化振興法、產(chǎn)業(yè)扶持法與社會服務(wù)法等多元功能的系統(tǒng)性立法。將全民閱讀立法的作用上升到推動文化與經(jīng)濟共同發(fā)展的高度，促進出版業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，提升國民的文化素養(yǎng)。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 法治與社會發(fā)展政策研究中心）

注釋：

[1][5]鄭萬青.走進我國全民閱讀立法進程中[N].中國新聞出版廣電報，2017-09-14

[2]儲開穩(wěn).在閱讀中欣賞 在欣賞中療愈[J].圖書館雜志，2012（5）

[3]尹傳芳.經(jīng)典閱讀在文化強國建設(shè)中的作為[J].人民論壇，2013（3）

[4]（俄）利哈齊夫.俄羅斯古典文學(xué)——解讀俄羅斯[M].吳曉都，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社.2003.

[6]Reading Excellent Act[DB/OL]. [2017-12-06].https://www2.ed.gov/pubs/promisinginitiatives/rea.html.

[7]No Child Left Behind of 2001[DB/OL].[2017-12-06].http://www.k12.wa.us/esea/NCLB.aspx.

[8][10]張麒麟.全民閱讀立法研究[D].南京：南京大學(xué)，2015.

[9]張麒麟.俄羅斯的閱讀立法及其閱讀推廣實踐[J].新世紀圖書館，2014（4）

[11]中華人民共和國立法法[EB/OL].[2017-10-04]. http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/18/content_1930713.htm

[12]行政法規(guī)制定程序條例[EB/OL].[2018-01-16] http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-01/16/content_5257039.htm

[13]羅金增.我國地方全民閱讀法規(guī)比較研究[J].圖書情報工作，2016（21）