● 江蘇省編辦

深化綜合行政執(zhí)法改革是深化黨和國家機構(gòu)改革的專項任務(wù)，要在總結(jié)前期試點經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方機構(gòu)改革，加快建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

一、全面把握中央深化改革的部署要求

黨的十九屆三中全會明確要深化行政執(zhí)法體制改革，大幅減少執(zhí)法隊伍類別，合理配置執(zhí)法力量。2018年的《政府工作報告》中提出，大力推進綜合執(zhí)法機構(gòu)機制改革，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《關(guān)于地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的指導意見》明確了深化綜合行政執(zhí)法改革的方向要求。要圍繞處理好以下四對關(guān)系，全面把握、準確理解中央關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的精神，將思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來。

一是條與塊的關(guān)系。在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)5個領(lǐng)域，按條線整合組建綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)一個部門（領(lǐng)域）一支隊伍管執(zhí)法。在基層，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合行政執(zhí)法局等綜合性機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索逐步實現(xiàn)一支隊伍管執(zhí)法，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。二是上與下的關(guān)系。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法重心下移，除中央有明確規(guī)定外，其他均要落實好屬地監(jiān)管責任。國家相關(guān)部門分別承擔指導執(zhí)法職責。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要負責監(jiān)督指導、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍。強化市縣行政執(zhí)法職能，設(shè)區(qū)市和市轄區(qū)原則上只設(shè)一個執(zhí)法層級。三是體制與機制的關(guān)系。既要理順行政執(zhí)法體制，整合組建綜合執(zhí)法隊伍，又要梳理、精簡和規(guī)范行政處罰事項、行政強制事項，還要探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點的編制管理方式，提高執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)和能力水平。要建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。四是規(guī)范與創(chuàng)新的關(guān)系。在自上而下完成“規(guī)定動作”的同時，鼓勵地方積極探索創(chuàng)新。既要繼續(xù)深入推進城市管理等跨地區(qū)跨部門綜合執(zhí)法，也要在市場監(jiān)管領(lǐng)域鼓勵將商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等直接到市場進企業(yè)、面向基層面向老百姓的執(zhí)法隊伍，整合并入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，并且允許地方從自身實際出發(fā)進一步加大整合力度，實行更大范圍的綜合執(zhí)法。

二、總結(jié)前期改革試點的做法

為落實黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于推進綜合執(zhí)法的部署要求，2015年3月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，確定在22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，明確了改革試點目的和主要內(nèi)容。

2015年9月，江蘇省出臺了綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作指導意見，批復(fù)了8個國家級和8個省級試點改革方案。試點以市場監(jiān)管、城市管理等10個領(lǐng)域為重點，采取三種方式推進：一是探索部門內(nèi)綜合執(zhí)法，南通、泰興等地在交通、文化、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個部門一支隊伍”；二是探索跨部門綜合執(zhí)法，南京、蘇州等地在市場監(jiān)管、城市管理、商務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊伍”；三是探索區(qū)域綜合執(zhí)法，在全省范圍20個行政管理體制改革試點鎮(zhèn)和部分街道、開發(fā)區(qū)、風景名勝區(qū)實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍”。如皋市先后在交通運輸、市場監(jiān)管、城市建設(shè)、農(nóng)林水利、文體旅游等領(lǐng)域探索整合組建5支綜合執(zhí)法隊伍，縣級部門執(zhí)法主體共精簡53.3%，構(gòu)建起縣級“一個領(lǐng)域一支隊伍”新體系。2016年，江蘇提出縣（市）要整合組建5-7支綜合執(zhí)法隊伍。

總結(jié)江蘇省前期改革試點，有四點啟示：一是堅持問題導向，針對存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法、基層執(zhí)法力量不足等問題，橫向整合力量、縱向下移重心，推動減少層次、整合隊伍、屬地管理，大幅減少市縣執(zhí)法隊伍種類，將執(zhí)法資源調(diào)整充實到基層一線；二是堅持整體謀劃，整域推進，加強設(shè)區(qū)市與所轄區(qū)、縣（市、區(qū)）與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的統(tǒng)籌集成，提高改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；三是堅持務(wù)實創(chuàng)新，加強現(xiàn)代信息技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)管過程中的應(yīng)用，加大信用監(jiān)管力度，完善執(zhí)法體系和執(zhí)法程序，提升監(jiān)管執(zhí)法效能；四是堅持配套銜接，將綜合行政執(zhí)法體制改革與加強事中事后監(jiān)管、機構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革等有機結(jié)合，改革舉措要銜接配套，推進落實要上下聯(lián)動，部門力量要協(xié)同配合，確保改革平穩(wěn)有序進行，取得實效。

三、明晰深化改革的路徑細節(jié)

中央確定的改革藍圖落地，離不開精細的施工。結(jié)合前期的改革試點探索，深化綜合行政執(zhí)法改革，建議重視改革細節(jié)，進一步明晰改革路徑。

一是明確改革方向。要以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持加強黨的全面領(lǐng)導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持優(yōu)化協(xié)同高效，堅持以法治方式推進改革，把綜合行政執(zhí)法納入政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化來整體謀劃、系統(tǒng)推進，以構(gòu)建簡約、便民、高效的基層政府治理架構(gòu)為目標，以權(quán)責清單為邊界，以信用監(jiān)管為核心，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，以“雙隨機一公開”抽查為抓手，以大數(shù)據(jù)為支撐，以綜合行政執(zhí)法為手段，以線上線下相結(jié)合的制度鏈為保障，建立健全權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，為推進高質(zhì)量發(fā)展提供體制機制保障。

二是構(gòu)建縱向執(zhí)法體系。在大力精簡省級執(zhí)法隊伍、統(tǒng)籌城市綜合執(zhí)法的同時，分類推進縣域綜合行政執(zhí)法?？h級整合組建后的5-7支綜合行政執(zhí)法隊伍可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派駐執(zhí)法隊伍。要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在執(zhí)法事項上的綜合協(xié)調(diào)，以及對派駐執(zhí)法隊伍的日常管理。鼓勵具備條件的縣（市、區(qū)）在縣域范圍內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道整合組建綜合執(zhí)法局，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍”。要依法依規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與其實際需求和承接能力相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，以真正解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

三是強化執(zhí)法基礎(chǔ)建設(shè)。要大力推進網(wǎng)格化管理，定人、定時、定崗、定責、定管理標準、定獎懲制度，盡早實現(xiàn)“多網(wǎng)合一、一員多用”，建立健全落地查人的責任制。在推進網(wǎng)格管理并整合各類信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立全域統(tǒng)一、上下貫通的綜合監(jiān)管執(zhí)法指揮平臺，具體負責區(qū)域內(nèi)監(jiān)管執(zhí)法的信息受理、工單派發(fā)、輔助決策、績效考核等，逐步形成綜合網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、及時處置，執(zhí)法隊伍精準出擊、嚴格執(zhí)法，指揮中心協(xié)調(diào)調(diào)度、監(jiān)督考核的格局，推動實現(xiàn)“一個部門管市場、一支隊伍管執(zhí)法、一個平臺管信用、一個網(wǎng)格管治理、一個中心管指揮、一套機制管檢查”。

四是提高執(zhí)法隊伍能力。由于服務(wù)對象、工作性質(zhì)、運作方式等方面存在客觀差異，對執(zhí)法隊伍的使用管理應(yīng)區(qū)別于一般公務(wù)人員。要統(tǒng)籌使用各類編制資源，探索建立體現(xiàn)執(zhí)法工作特點的編制體系。專項用于綜合執(zhí)法隊伍的編制實行單獨管理、單獨統(tǒng)計、單獨使用。要統(tǒng)籌綜合執(zhí)法隊伍的培養(yǎng)使用和日常管理。積極推動行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理改革，職務(wù)職級待遇保障向基層一線執(zhí)法人員傾斜，職務(wù)晉升、工資福利與辦案質(zhì)量、管理成效掛鉤。堅持職業(yè)化、專業(yè)化標準，加強業(yè)務(wù)培訓，強化條件保障，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

五是依法依規(guī)推進改革。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第16條相關(guān)規(guī)定，參照中央關(guān)于城市執(zhí)法體制改革的已有做法，建議在明確市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革不需履行相對集中處罰權(quán)報批手續(xù)的基礎(chǔ)上，由省里出臺跨領(lǐng)域跨部門（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)）集中行政執(zhí)法權(quán)工作有關(guān)事項的政策文件，明確市縣在規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)可自行調(diào)整，超出范圍跨部門跨領(lǐng)域調(diào)整集中行政執(zhí)法權(quán)的，則需逐級報省政府批準。這樣，既積極發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)、依法依規(guī)進行，又簡化報批手續(xù)，減少繁文縟節(jié)，讓基層改革方案盡早落地生效。同時，要統(tǒng)一明確各行政主管部門為執(zhí)法主體、綜合執(zhí)法隊伍承擔具體工作，并及時修訂相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。