● 李金龍 陳 斌

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，是改革開放40年來(lái)改革最具決心、最有魄力的改革方案，體現(xiàn)了新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值關(guān)懷。

一、新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值關(guān)懷

（一）人民至上。此次改革，堅(jiān)持人民至上的首要價(jià)值，改革著眼于健全人民當(dāng)家作主的制度體系，為人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)提供更有力的保障。改革著眼于滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，在人民普遍關(guān)心的教育文化、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、法律服務(wù)、公正司法等領(lǐng)域，著力組建、重組、優(yōu)化了一批新機(jī)構(gòu)。改革強(qiáng)化了公共服務(wù)、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）系統(tǒng)整體。此次改革以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，系統(tǒng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、人大、政協(xié)、司法、軍隊(duì)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、事業(yè)單位等多方面多層次，跨單位、跨部門、跨系統(tǒng)整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革無(wú)疑是一次自上而下、從內(nèi)到外、由表及里的系統(tǒng)性、整體性改革，有效扭轉(zhuǎn)了因過(guò)度的部門化、分權(quán)化而導(dǎo)致的政府治理碎片化的不良傾向，有效提升了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，迎來(lái)了從分散到集中、從部分到全局、從零碎到整合的整體性治理模式。

（三）科學(xué)合理。此次機(jī)構(gòu)改革旨在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置的科學(xué)合理。改革以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)職能，全面謀劃、系統(tǒng)改革、統(tǒng)籌推進(jìn)，以時(shí)代發(fā)展為需要，以政府職能為依據(jù)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度合并、歸類、重組，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置。堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，部門權(quán)責(zé)配置更為合理，有效避免了政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等現(xiàn)象。如組建生態(tài)環(huán)境部，通過(guò)對(duì)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)歸并，形成了一個(gè)涵蓋水、陸、空全方位的監(jiān)管體系，有效打通了地上和地下、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、統(tǒng)一大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域的職能界限，將有效提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度。

（四）專業(yè)高效?，F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)類型之廣、數(shù)量之多、分工之細(xì)，要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理無(wú)疑需要專業(yè)高效的政府機(jī)構(gòu)。提供專業(yè)高效的政府服務(wù)，是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的同時(shí)，特別注重專業(yè)性的整合，注重內(nèi)容、環(huán)節(jié)等方面整合的專業(yè)性，要求有統(tǒng)有分、有主有次。如改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理，市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，藥品經(jīng)營(yíng)銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。

（五）依法治國(guó)。新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持改革和法治相促進(jìn)，要求依法完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能，既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進(jìn)改革，做到重大改革于法有據(jù)，又通過(guò)改革加強(qiáng)法治工作，做到在改革中完善和強(qiáng)化法治。從改革舉措來(lái)看，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，這是對(duì)依法治國(guó)實(shí)踐與理論的深化，不僅可以加強(qiáng)對(duì)全面依法治國(guó)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也是法治中國(guó)建設(shè)深層次內(nèi)涵的外化。從改革保障來(lái)看，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。這抓住了機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員規(guī)模有效管理的關(guān)鍵命脈，可以加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的規(guī)范性、權(quán)威性、法治性。

二、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革價(jià)值關(guān)懷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

從治理變革的經(jīng)驗(yàn)看，機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要途徑。然而，機(jī)構(gòu)改革后的組織有效運(yùn)行，尚有不少問(wèn)題需要解決，由此才能實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值關(guān)懷。具體而言，建議著手完善如下四個(gè)方面的組織機(jī)制。

（一）改革方案全面平穩(wěn)落地機(jī)制。鄧小平曾經(jīng)指出：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命?！贝舜胃母飶?qiáng)調(diào)不回避權(quán)力和利益調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進(jìn)行整合，重塑新的利益格局，因而改革具有革命性。這也意味著改革絕不可能輕輕松松就能實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前的形勢(shì)下，改革方案牽涉的利益調(diào)整面廣、牽涉者眾，各種有形無(wú)形的消磨有可能導(dǎo)致改革偏離方向、阻滯變形，非?？简?yàn)方案實(shí)施者的政治智慧和操作能力。為了改革方案平穩(wěn)落地，建議采取以下幾種機(jī)制：一是完善部門領(lǐng)導(dǎo)人的選配機(jī)制，正職一般考慮能力突出的通才型領(lǐng)導(dǎo)，副職則可考慮有所專長(zhǎng)的專家；二是提倡循序漸近的改革路徑，完善配套改革；三是擴(kuò)大民主參與機(jī)制，廣泛聽取各方面意見建議，實(shí)行開放式改革；四是有序統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制與人員的安置機(jī)制，做到將最合適的人放到最合適的崗位上去，并且對(duì)利益受損者給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（二）機(jī)構(gòu)內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)處理機(jī)制。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要將職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)歸并集中，由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，這不可避免地會(huì)帶來(lái)兩個(gè)后果：機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)難度加大、機(jī)構(gòu)內(nèi)部有效整合難度加大。對(duì)于機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，可考慮采用以下幾種機(jī)制：一是通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)；二是設(shè)立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的辦事機(jī)構(gòu)或工作委員會(huì)作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；三是以部際聯(lián)席會(huì)議的形式開展跨部門間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制；四是針對(duì)特定事項(xiàng)成立跨部門協(xié)作小組，共同完成工作任務(wù)。對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的整合，可考慮采用以下機(jī)制：一是選優(yōu)配強(qiáng)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，自上而下強(qiáng)力推動(dòng)；二是組建大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增加管理幅度；三是組建綜合性、協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，完善部門內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制；四是平衡部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的資源分布、人員配置、利益分配，維護(hù)部門內(nèi)部平衡；五是營(yíng)造融洽的部門內(nèi)文化，促進(jìn)工作、人員融合，提升組織凝聚力。

（三）部門權(quán)力有效監(jiān)督制約機(jī)制。改革后，新組建的部門擁有的人、財(cái)、物等資源更加豐厚，權(quán)力更為集中。若不能對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，“權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象將難以避免。面對(duì)機(jī)構(gòu)改革后部門權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)，要求構(gòu)建有效的監(jiān)督制約機(jī)制。一是按照決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的原則配置機(jī)構(gòu)職能，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)權(quán)力的制約與監(jiān)督；二是建立民主、科學(xué)的行政機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的規(guī)范化、程序化、制度化；三是用足用好人大的法定監(jiān)督手段，提升人大監(jiān)督的針對(duì)性、有效性；四是強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督力度，從嚴(yán)約束部門的權(quán)力行使；五是聘任黨代表、人大代表、政協(xié)委員、學(xué)者、律師、媒體工作者、普通公民等組建人民監(jiān)督隊(duì)伍，保持社會(huì)監(jiān)督的持續(xù)性。

（四）相關(guān)配套改革協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。一方面，協(xié)同推進(jìn)政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革和文化體制改革，發(fā)揮政府公共服務(wù)、市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)組織人性關(guān)懷、公民自主參與的優(yōu)勢(shì)。另一方面，加強(qiáng)財(cái)稅制度、干部人事制度、行政審批制度、中央與地方關(guān)系等相關(guān)的制度改革，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。