● 楊新沐

2018年5月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議，審議通過了《關(guān)于地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），地方機構(gòu)改革拉開帷幕。省級機構(gòu)改革是深化黨和國家機構(gòu)改革中承上啟下的重要一環(huán)，省級機構(gòu)改革方案研究擬定在地方機構(gòu)改革工作中具有特殊重要地位。先立后破，不立不破；改革未動，方案先行。有了省級機構(gòu)改革方案，省級機構(gòu)改革才能依圖施工，有計劃有步驟推進。同時，省級機構(gòu)改革如何改，直接引領著市縣機構(gòu)改革怎樣動。因此，省級機構(gòu)改革方案擬定是地方機構(gòu)改革工作的“當頭炮”“定盤星”。要打好地方機構(gòu)改革的這第一場攻堅戰(zhàn)，需要妥善處理以下五個方面的關(guān)系。

一、妥善處理全面貫徹黨中央改革精神與緊密結(jié)合地方實際的關(guān)系

充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，歷來是黨處理中央和地方關(guān)系時把握的基本原則。地方機構(gòu)改革是政治體制的深刻調(diào)整，必須妥善處理好全面貫徹黨中央改革精神與緊密結(jié)合地方實際的關(guān)系。

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《決定》《方案》）和習近平總書記在全會上發(fā)表的重要講話，構(gòu)成了這次改革的完整思想體系、理論體系和政策體系。《指導意見》遵循黨中央改革精神，回答了地方機構(gòu)改革中的若干重大問題，為地方推進機構(gòu)改革提供了具體指引。我國是單一制的社會主義國家，省市縣主要機構(gòu)設置必須同中央保持基本對應，堅決維護黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，這是確保地方機構(gòu)改革堅持正確改革方向的前提。省級機構(gòu)改革方案的總體思路和每一項改革任務，都要準確體現(xiàn)《決定》《方案》和習近平總書記重要講話精神，嚴格執(zhí)行《指導意見》提出的具體要求。

同時，我國人口眾多，幅員遼闊，省、區(qū)、市各有其特點，地區(qū)之間發(fā)展差異很大。中央的宏觀改革精神只有與地方的具體實際相結(jié)合，才能落到實處，也才能發(fā)揮改革的預期效果。

需要強調(diào)的是，執(zhí)行黨中央的“規(guī)定動作”并不意味著可以不考慮地方實際情況，操作地方的“自選動作”也決不能拋開中央大的原則。比如，根據(jù)“規(guī)定動作”調(diào)整設立新的廳局級機構(gòu)，其內(nèi)設處室的設置應該充分體現(xiàn)地方特點，而不應同中央對應部門的內(nèi)設機構(gòu)強求一致。同樣，按照“自選動作”因地制宜設置一些機構(gòu)，也必須有利于加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅持改革與法治相統(tǒng)一。

二、妥善處理全面摸清底數(shù)與聚焦主攻方向的關(guān)系

機構(gòu)改革觸及權(quán)力和利益格局的深層次調(diào)整，底數(shù)清，才能思路明。研究擬定省級機構(gòu)改革方案，首先必須摸清機構(gòu)底數(shù)、職能底數(shù)、編制底數(shù)、職數(shù)底數(shù)，確保方案符合實際，有的放矢。不僅黨中央“規(guī)定動作”直接涉及的機構(gòu)編制情況要一清二楚，而且“規(guī)定動作”連帶的機構(gòu)編制情況也要盡在掌握之中；不僅對黨政機關(guān)要賬清數(shù)實，而且對相關(guān)事業(yè)單位也要心中有數(shù)。對“自選動作”可能涉及的方方面面，也要條分縷析，胸有成竹。其次，要全面了解“活”情況。地方各級黨委，特別是?。▍^(qū)、市）黨委對省級機構(gòu)設置和職能配置有哪些調(diào)整的考慮，社會各界有哪些反映強烈的意見建議，地方經(jīng)濟社會發(fā)展面臨哪些突出的體制機制障礙等，這些問題都與省級機構(gòu)改革直接相關(guān)，都需要與黨中央的改革精神嚴格對表，評估權(quán)重，排定次序。

在全面摸清底數(shù)的同時，還要看到經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國際國內(nèi)形勢的演進變化，對黨和國家不斷提出新的任務、新的要求，這從根本上決定了機構(gòu)改革是一場持久戰(zhàn)。省級機構(gòu)改革同樣不能指望通過一次改革解決所有問題，必須聚焦主攻方向。

《決定》指出，“深化黨和國家機構(gòu)改革，既要立足于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，從黨和國家機構(gòu)改革職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；又要著眼于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，注重解決事關(guān)長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構(gòu)，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造條件?！蓖七M省級機構(gòu)改革，不僅要堅持問題導向，優(yōu)先解決現(xiàn)階段本地區(qū)最尖銳的矛盾、最突出的問題，也要主動進行戰(zhàn)略布局，兼顧國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標和本地區(qū)長遠規(guī)劃，在體制機制上作必要的預設。省級機構(gòu)改革要明確主攻方向，集中體現(xiàn)地方實際同中央大政方針緊密結(jié)合的創(chuàng)造性執(zhí)行。

三、妥善處理優(yōu)化協(xié)同高效的關(guān)系

優(yōu)化協(xié)同高效是這次深化黨和國家機構(gòu)改革提出的指導原則，反映出黨中央對機構(gòu)改革規(guī)律性認識的新發(fā)展。擬定省級機構(gòu)改革方案，必須準確把握和妥善處理優(yōu)化協(xié)同高效三者的關(guān)系。

優(yōu)化就是要科學合理、權(quán)責一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。對黨和國家機構(gòu)職能體系而言，優(yōu)化是功能改善，協(xié)同是秩序明晰，高效是效率提升。優(yōu)化和協(xié)同是手段，高效是目的，是優(yōu)化和協(xié)同的落腳點。優(yōu)化和協(xié)同之間，既有聯(lián)系又有區(qū)別。優(yōu)化是通過各個組織自身的調(diào)適和各個組織之間的機構(gòu)職能調(diào)整、權(quán)責關(guān)系理順，實現(xiàn)整個機構(gòu)職能體系的功能改善。優(yōu)化既包括機構(gòu)，也包括職能。協(xié)同的著眼點在秩序，領導指揮關(guān)系的確認、主從責任的劃定，有利于各個方面之間理順彼此關(guān)系、形成穩(wěn)定預期，為機構(gòu)職能體系的功能改善提供根本的支撐和保證，這本身也是極為重要的優(yōu)化。

落實到操作層面，優(yōu)化至少包括三個要點：一是現(xiàn)有機構(gòu)職能體系必須更適應形勢任務的要求，有利于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。優(yōu)化的過程，是大力破除機構(gòu)設置和職能配置不適應發(fā)展要求的弊端的過程，是機構(gòu)職能體系結(jié)構(gòu)更合理、功能更完善的過程。二是避免產(chǎn)生新的不優(yōu)化問題。如果改革在解決現(xiàn)有問題的同時，又造成了新的問題，那優(yōu)化的效果就會打折扣。因此，盡量避免產(chǎn)生新的問題是優(yōu)化的題中應有之義。三是嚴格控制機構(gòu)編制總體規(guī)模。這次深化黨和國家機構(gòu)改革沒有明確提出精簡機構(gòu)編制的要求，但中央層面，黨政合計部級機構(gòu)共減少21個，這樣的精簡力度在歷次機構(gòu)改革中是罕見的。這是聚焦問題、堅持優(yōu)化之后的結(jié)果。省級機構(gòu)改革必須嚴格執(zhí)行黨中央的限額管理要求，嚴格控制機構(gòu)編制總體規(guī)模，做到應納入限額管理的機構(gòu)盡納入、應優(yōu)化的職能盡優(yōu)化、應整合的編制盡整合，改革必然也是一個精簡的結(jié)果。

貫徹協(xié)同思想，首先要理順黨的領導體系和其他各個體系之間的關(guān)系。加強黨對一切工作的領導，不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)，這是貫穿深化黨和國家機構(gòu)改革全過程的政治主題。省級機構(gòu)改革必須旗幟鮮明地把加強黨的全面領導作為首要任務，無論是“規(guī)定動作”還是“自選動作”，都要有利于鞏固和強化黨的領導，決不能削弱黨的領導。其次要明確各個部門特別是新組建的黨政部門與相關(guān)部門之間權(quán)力責任關(guān)系。在重要職責上，誰履行主要權(quán)力、承擔主要責任，誰在哪個方面或哪個環(huán)節(jié)做配合工作、承擔協(xié)作責任，都要界定清晰、關(guān)系清楚。

四、妥善處理銳意改革與小心論證的關(guān)系

這次深化黨和國家機構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政軍群各領域，貫通中央地方各層級，僅中央一級就涉及80多個部門和單位，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對黨和國家前途命運的使命擔當和將改革進行到底的頑強意志。省級機構(gòu)改革，向上聯(lián)接中央相關(guān)部門，向下牽動市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，直接相關(guān)的黨政機構(gòu)和連帶的事業(yè)單位總數(shù)過百，參與改革的干部職工數(shù)以千計，必然觸及深層次的權(quán)力利益格局。同時，黨中央規(guī)定，省級機構(gòu)改革方案要在2018年9月底前上報，2018年年底前基本完成，改革任務重、時間緊、要求高。改革者必須牢固樹立“四個意識”，自覺擔當起改革責任，落實機構(gòu)改革各項任務，并以此為契機撬動更多領域改革，將全面深化改革推向新境界。

當然，打好一場規(guī)模宏大的戰(zhàn)役，僅靠勇氣和決心還不夠，還要有科學嚴謹?shù)木瘢ūP謀劃，小心求證。中央一級研究和推進改革的過程中創(chuàng)造了不少好的做法，地方可以借鑒?！斗桨浮分械?0項改革任務，每一項落在文件中就是高度概括的幾句話，但功夫在詩外，這幾句話的背后是大量的論證支撐工作。為什么提出這項改革任務，改革的主要目的是什么，達到目的有幾種可選方案，幾種方案的利弊比較是什么結(jié)果，具體怎樣改，哪些機構(gòu)、職能、編制、職數(shù)以及下屬單位要劃轉(zhuǎn)等，這些問題都要通過周密論證給出明確答案。同時，還要說清楚改革大的邏輯順序、大的步驟節(jié)點。通過對每一項改革任務的論證和測算，改革前后的大盤子、改革的總體效果，就能了然于胸。

省級機構(gòu)改革，大量的工作是貫徹執(zhí)行黨中央既定政策，但執(zhí)行也要小心論證。這個過程，是向黨中央改革精神不斷對標的過程，也是向本地實際情況不斷貼近的過程。論證工作越深入、越細致，將來的實施工作就能越清晰、越靠譜。擬定省級機構(gòu)改革方案，實際上也是組織實施改革的預演和前奏。

五、妥善處理積極謀劃改革與保持正常工作秩序的關(guān)系

機構(gòu)改革是權(quán)力利益關(guān)系調(diào)整。《決定》《方案》公布之后，社會各界高度關(guān)注。直接涉及改革的干部職工有這樣那樣的想法是正常的，但不能因為改革影響正常工作，為此必須妥善處理好改革和穩(wěn)定的關(guān)系，保證各項工作有序推進。

高度重視穩(wěn)定人心。習近平總書記強調(diào)，我們不搞斷崖式的精簡分流人員，要把大家安排好、有工作干，富余的干部和人員在工作實踐中逐步消化。這體現(xiàn)了黨中央對廣大干部職工的關(guān)懷。從改革策略看，把這項重要政策理解到位、宣傳到位、執(zhí)行到位，就能解除干部職工的后顧之憂，從根本上“立”住人心，牢牢把住穩(wěn)定改革和發(fā)展大局的牛鼻子。

嚴格執(zhí)行保密紀律。同中央相比，各?。▍^(qū)、市）的主要改革任務是公開的，社會各界基本上都有比較穩(wěn)定的心理預期，這是擬定省級機構(gòu)改革方案的有利因素。但黨中央的改革任務要在本地落地，包括本地“自選動作”的實施，必然有具體化、可操作化的過程。如前所述，擬定省級機構(gòu)改革方案，不少改革任務也存在一個在不同方案之間評估、比較和選擇的問題。這是極為敏感的。一些過程性、未確定的改革設想一旦泄露出去，就可能擾亂若干部門和單位的正常工作，給改革造成被動。因此，擬定省級機構(gòu)改革方案的全過程，必須嚴格執(zhí)行保密紀律規(guī)定，把該保的密一定保住。征求意見的過程，要精心設計，既要保證必要的知情面，又要防止不恰當?shù)財U大知悉范圍。

以法治保障改革。日前，全國人大常委會專門審議通過決定，明確現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機關(guān)職責和工作，《國務院機構(gòu)改革方案》確定由新組建后的行政機關(guān)或者劃入職責的行政機關(guān)承擔的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責的行政機關(guān)繼續(xù)承擔；地方各級行政機關(guān)承擔法律規(guī)定的職責和工作需要進行調(diào)整的，按照上述原則執(zhí)行。這為地方機構(gòu)改革創(chuàng)造了良好的法治保障。擬定省級機構(gòu)改革方案，要按照中央的要求，在法律層面作出妥善安排，確保各項工作在改革過程中始終有法可依、有人負責。