●孫長(zhǎng)柱 齊 跡 郭 朋/文

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域產(chǎn)生的問題越來越突出；同時(shí)，由于行政權(quán)的行使缺乏有力的外部監(jiān)督制約機(jī)制，行政執(zhí)法失范造成公益受損的情況也愈發(fā)突出，建立更加完善的公益保護(hù)國(guó)家治理體系顯得更加緊迫。2014至2017年，經(jīng)頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)實(shí)踐到正式修法，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟（本文如無特殊說明，行政公益訴訟專指檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟）這一新的司法制度逐步完善，從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向常態(tài)、從局部轉(zhuǎn)向全面。試點(diǎn)期間，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)否享有訴權(quán)、在訴訟中所處的角色地位、提出的訴訟請(qǐng)求、舉證責(zé)任分配規(guī)則、法庭審判具體適用程序等問題上存在爭(zhēng)議。正式立法后如何根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位和法律屬性就上述關(guān)鍵問題統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)出庭及參加庭審活動(dòng)的相關(guān)規(guī)則，成為該項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)繞不過的重要課題。

一、行政公益訴訟制度概況

行政公益訴訟作為一項(xiàng)新的訴訟制度有別于民事公益訴訟和傳統(tǒng)行政訴訟，在起訴主體、被訴被告、舉證責(zé)任、庭審程序上有一定特殊性，它的目的在于通過檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化，增強(qiáng)公益保護(hù)力度，拓展公益保護(hù)維度。

（一）促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法

從執(zhí)法與公益保護(hù)的關(guān)系看，執(zhí)法是保障和實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的重要手段和途徑，沒有嚴(yán)格執(zhí)法國(guó)家利益和社會(huì)公共利益便易受到侵犯。［1］近年來，由于缺乏對(duì)行政權(quán)行使的外部監(jiān)督和制約，行政權(quán)呈現(xiàn)更加明顯的侵犯性和擴(kuò)張性特點(diǎn)，［2］濫用職權(quán)或不作為削弱執(zhí)法功能的問題也愈發(fā)嚴(yán)重。行政公益訴訟的制度目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化行政權(quán)對(duì)公共利益的保護(hù)功能。當(dāng)然這種監(jiān)督作用的發(fā)揮不體現(xiàn)在案件辦理的數(shù)量上，更主要的價(jià)值體現(xiàn)在立而不用，即通過該項(xiàng)制度的威懾性，增強(qiáng)行政執(zhí)法的剛性和規(guī)范性。［3］

（二）完善公益保護(hù)的國(guó)家治理機(jī)制

立法、行政、司法共同構(gòu)成了我國(guó)相對(duì)完整的公益保護(hù)體系。立法具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和修法高成本的特點(diǎn)，立法保護(hù)在解決社會(huì)生活層面的問題方面具有一定滯后性。而行政保護(hù)實(shí)際上通過執(zhí)行法律走在公益保護(hù)第一線，是公益保護(hù)最重要、最直接、最高效的方式，但在缺乏有效監(jiān)督的情況下也容易產(chǎn)生濫用職權(quán)、玩忽職守等問題，有的行政機(jī)關(guān)及部分工作人員受利益驅(qū)動(dòng)甚至成了損害公益的背后推手。從實(shí)踐情況看，司法保護(hù)的重要作用也難以充分發(fā)揮，審判機(jī)關(guān)在公共利益的保護(hù)方面具有被動(dòng)性，對(duì)出現(xiàn)的侵害公共利益的行為不能主動(dòng)介入。檢察機(jī)關(guān)則是“頭戴一頂華麗的高帽，手中卻只拿著一根拐杖”，［4］在授權(quán)開展公益訴訟試點(diǎn)工作之前，檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)中可采取的措施有限，檢察建議缺乏威懾力和監(jiān)督剛性，難以取得檢察監(jiān)督良效。因此，原有公益保護(hù)的國(guó)家治理機(jī)制存在不足和局限，不能完全實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的，需要通過制度創(chuàng)新不斷完善保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的綜合治理體系，強(qiáng)化檢察監(jiān)督功能，當(dāng)行政保護(hù)失靈時(shí)，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)糾正行政權(quán)的失范。［5］

二、提起行政公益訴訟的基本原則

為防止出現(xiàn)檢察權(quán)監(jiān)督范圍過寬，監(jiān)督過于頻繁而干擾行政權(quán)的行使，影響行政效能的發(fā)揮，必須嚴(yán)格劃定檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的邊界和基本原則。學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟中應(yīng)遵循什么原則并沒有專門研究，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)開展此工作秉持的基本原則予以明確，且確定的原則既要符合檢察工作的規(guī)律與要求，也要符合訴訟程序及行政管理的規(guī)律和原則。

（一）獨(dú)立性原則

在行政公益訴訟中強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，主要基于兩點(diǎn)：一是行政公益訴訟包含著檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和制約，行政權(quán)對(duì)于監(jiān)督和制約具有強(qiáng)烈的排斥性，其很難自覺接受外部監(jiān)督和制約，尤其是行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中處于強(qiáng)勢(shì)地位且更具擴(kuò)張性，行政權(quán)的特殊地位和特性容易對(duì)檢察權(quán)的行使造成干擾和阻礙，進(jìn)而使得行政公益訴訟的威懾力和效果弱化。二是行政公益訴訟的保護(hù)對(duì)象為公共利益，侵犯公共利益的違法行為相較于侵犯私益的行為具有更嚴(yán)重的社會(huì)危害性，在保護(hù)公益的同時(shí)也難免會(huì)觸動(dòng)地方政府或某些利益集團(tuán)的既得利益，時(shí)常會(huì)涉及諸多歷史遺留難題。因此，保護(hù)對(duì)象的重要性、面臨問題的復(fù)雜性和解決矛盾的尖銳性更需要檢察機(jī)關(guān)開展工作的獨(dú)立性，避免外界不良因素干擾，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督良效。

（二）比例原則

比例原則是指檢察機(jī)關(guān)所采用的監(jiān)督方式和手段應(yīng)與所保護(hù)的公益及對(duì)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)具有適當(dāng)性和必要性。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目標(biāo)在于維護(hù)公共利益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，當(dāng)有多種手段、多種方式、多種路徑實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)行政權(quán)干預(yù)最小、最節(jié)約司法資源的方式和手段。起訴雖最具監(jiān)督剛性，但成本高、周期長(zhǎng)、影響大，因此在開展監(jiān)督工作時(shí)應(yīng)堅(jiān)持比例原則，確保起訴與所達(dá)目的相稱。該原則具體體現(xiàn)為，當(dāng)通過檢察建議可以實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督目的，就不再提起訴訟；采用較簡(jiǎn)易方式可以達(dá)到維護(hù)公益目標(biāo)，就不再啟動(dòng)更復(fù)雜的司法程序。檢察機(jī)關(guān)所采取的手段應(yīng)有利于目的的實(shí)現(xiàn)，所采取的措施造成的損害，不應(yīng)與所得利益顯失均衡。

（三）公開起訴原則

公開起訴是指人民檢察院在提起行政公益訴訟時(shí)，除法律規(guī)定的特殊情形外，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。該原則主要是針對(duì)秘密起訴情形，是檢察監(jiān)督民主化、現(xiàn)代化的表現(xiàn)，特別是在行政公益訴訟方面具有積極作用：第一，在司法獨(dú)立不足，行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)情下，公開起訴可以防止行政機(jī)關(guān)干擾檢察機(jī)關(guān)提起訴訟或迫使檢察機(jī)關(guān)撤訴，確保制度實(shí)效。第二，公開起訴也有利于增強(qiáng)案件辦理的法治效果、教育效果和宣傳效果，增強(qiáng)起訴正當(dāng)性，提高其他行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格守法的法治意識(shí)，擴(kuò)大案件來源的路徑和渠道。關(guān)于公開的內(nèi)容，包括起訴依據(jù)的公開、認(rèn)定事實(shí)的公開及被告身份的公開。

（四）平衡原則

平衡原則是有價(jià)值導(dǎo)向的平衡，不是折中主義，不是利益沖突的妥協(xié)。該原則在行政公益訴訟中體現(xiàn)為檢察權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)職責(zé)地位的平衡，公共利益與個(gè)人利益的平衡。雖然檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是在履行法律監(jiān)督職能，處于監(jiān)督者的地位，但檢察權(quán)不能直接干預(yù)行政權(quán)的處斷，應(yīng)注重行政效率與公益保護(hù)的平衡。同時(shí)，身份上的特殊性也不能打破司法審判中“兩造平等”和法院獨(dú)立審判等原則，對(duì)于在提起行政公益訴訟中發(fā)現(xiàn)的法庭審理中的問題，應(yīng)按照訴訟監(jiān)督的規(guī)則啟動(dòng)監(jiān)督程序，不能在法庭審理中直接干預(yù)審判程序的進(jìn)行，應(yīng)在公正司法中維護(hù)公共利益。當(dāng)碰到個(gè)人利益與公共利益的沖突時(shí)，必須尊重和維護(hù)好個(gè)人的合法利益，不能因?qū)怖娴谋Ｗo(hù)而犧牲、侵犯?jìng)€(gè)人合法的實(shí)體和程序性權(quán)利。

（五）謙抑性原則

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在督促行政機(jī)關(guān)依法行政，而非走在行政機(jī)關(guān)前面越俎代庖、包辦一切，其督促行政機(jī)關(guān)依法履職的主要方式是檢察建議，不是提起訴訟，更不是下達(dá)“糾正違法行為通知書”。［6］即在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)只是啟動(dòng)督促履職或糾正違法的程序，并不享有實(shí)體上的處斷權(quán)，其根據(jù)調(diào)查的事實(shí)提出訴訟請(qǐng)求由法院進(jìn)行司法審查和裁判，在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)既不干涉行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)，也不干預(yù)審判機(jī)關(guān)的裁判權(quán)。

三、提起行政公益訴訟的實(shí)踐問題

（一）案件管轄問題

相關(guān)司法解釋規(guī)定，行政公益訴訟案件由違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民檢察院管轄，對(duì)比《行政訴訟法》關(guān)于行政審判案件管轄權(quán)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)行政公益訴訟案件管轄權(quán)的規(guī)定存在不完善之處。除一般管轄規(guī)定外，《行政訴訟法》還對(duì)限制人身自由、因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟等特殊類型的案件作出了專屬管轄規(guī)定。行政公益訴訟案件涉及的管轄問題同樣具有特殊性，無論是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全還是國(guó)有土地使用權(quán)出讓，其中違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地、不動(dòng)產(chǎn)所在地等都可能與具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)住所地不一致或者因?yàn)樘厥獾臋C(jī)構(gòu)或權(quán)力配置問題造成上述所在地的不一致。例如，北京各區(qū)級(jí)國(guó)土、規(guī)劃資源管理部門皆為市級(jí)管理部門的分局，法律并未賦予各分局獨(dú)立實(shí)施行政處罰的主體資格，則各分局就不能成為行政公益訴訟的被告；再如，有些法律法規(guī)并未賦予區(qū)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，行政違法行為只能由市級(jí)行政主管部門查處；由于這些違法行為發(fā)生或者損害后果發(fā)生在各個(gè)區(qū)縣，相應(yīng)區(qū)縣檢察院更容易調(diào)查了解案件情況，但基于特殊的職權(quán)配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，違法行為發(fā)生地或者損害結(jié)果發(fā)生地的區(qū)級(jí)檢察機(jī)關(guān)并不享有提起行政公益訴訟的管轄權(quán)，只能由市級(jí)行政機(jī)關(guān)住所地的基層檢察院提起訴訟，但局限于有限的人力資源和調(diào)查手段，這些案件集中到一個(gè)基層檢察院辦理并不現(xiàn)實(shí)。為解決這一問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合檢察權(quán)行使特點(diǎn)和規(guī)律，參照訴訟法關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定，進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度中關(guān)于管轄權(quán)行使的規(guī)定，以一般地域管轄為原則，以特殊地域管轄為例外，對(duì)違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地、不動(dòng)產(chǎn)所在地的檢察機(jī)關(guān)賦予專屬管轄權(quán)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的角色定位

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以什么角色身份提起行政公益訴訟，存在不同認(rèn)識(shí)，有原告、行政公訴人、公益訴訟人等多種學(xué)說?！霸嬲f”認(rèn)為公益訴訟應(yīng)遵循行政訴訟的基本原理，只是由檢察機(jī)關(guān)作為原告出于維護(hù)公共利益的目的參與行政公益訴訟，在身份地位上不應(yīng)有特殊之處?！靶姓V人說”認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家履行行政公訴職能，應(yīng)具有刑事訴訟中的類似地位，檢察官的起訴、出庭公訴都是職務(wù)行為。［7］“公益訴訟人說”認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)基于法律守護(hù)人的身份，站在維護(hù)公共利益的立場(chǎng)上提起訴訟，有別于原告和公訴人。審判實(shí)踐中，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的身份認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，在某些庭審程序上出現(xiàn)了分歧。有些法院完全按照原告身份要求檢察機(jī)關(guān)提交組織機(jī)構(gòu)代碼證、法定代表人身份證、以授權(quán)委托書形式委派訴訟代理人參加訴訟，并以“傳票”通知檢察機(jī)關(guān)以“原告”身份參加庭審活動(dòng)；也有地方審判機(jī)關(guān)不要求檢察機(jī)關(guān)提交組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，并以出庭通知書的方式通知檢察院以“公益訴訟人”身份參加庭審活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是以人民和國(guó)家的名義保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，“公益訴訟人說”更符合檢察機(jī)關(guān)的法律屬性和職能定位?！霸嬲f”不符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和屬性，原告是私益訴訟的稱謂，將檢察機(jī)關(guān)定位為原告違反私益訴訟的基本理論和檢察機(jī)關(guān)的法律屬性。檢察機(jī)關(guān)履行的是法律監(jiān)督職能，訴訟是監(jiān)督的主要手段，而監(jiān)督可以通過訴訟來實(shí)現(xiàn)，兩者存在內(nèi)在的邏輯關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)與法院一樣履行的國(guó)家司法職能。［8］“行政公訴人說”易造成訴訟雙方當(dāng)事人地位不平等，并引起在具體程序適用上的混亂。如給予檢察機(jī)關(guān)類似刑事訴訟的地位，則其實(shí)際上處于與行使審判權(quán)的法院同等地位，在行政公益訴訟中違反了“兩造平等”原則。在具體訴訟程序上，應(yīng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的法律屬性和職能定位適用行政訴訟法的基本原則和程序。

（三）行政公益訴訟請(qǐng)求

根據(jù)行政訴訟判決基本原理，限期履行判決適用于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，判決履行仍有意義的情形。確認(rèn)違法適用于行政不作為違法，但沒有履職意義時(shí)。因此，在行政公益訴訟中，如果行政不作為違法，且仍有履職必要時(shí)，則應(yīng)提出限期履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求；如果行政不作為違法但沒有履職意義時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提出確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)更多是針對(duì)不履職行為提起訴訟，請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行職責(zé)，如果行政機(jī)關(guān)在庭審前采取有效措施充分履行職責(zé)從而實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的，檢察機(jī)關(guān)可以變更訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)行政不作為違法，或者撤回起訴。但實(shí)踐中，有些地方檢察機(jī)關(guān)同時(shí)提出確認(rèn)違法和限期履職的訴訟請(qǐng)求，一定程度上突破了《行政訴訟法》的規(guī)定，筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟中仍應(yīng)遵循《行政訴訟法》關(guān)于訴訟請(qǐng)求的基本原理，對(duì)于起訴后行政機(jī)關(guān)依法糾正違法行為、履行法定職責(zé)的可以通過變更訴訟請(qǐng)求的方式做確認(rèn)違法的判決。

（四）舉證責(zé)任分配問題

馬懷德教授認(rèn)為，行政公益訴訟就是被告負(fù)舉證責(zé)任，包括行政機(jī)關(guān)不作為。檢察機(jī)關(guān)也有舉證的權(quán)利和義務(wù)，但總的舉證責(zé)任應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。謝鵬程研究員認(rèn)為，與普通行政訴訟的舉證責(zé)任分配不同，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有檢控職能，由其負(fù)舉證責(zé)任更加合理，即應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任為原則，以被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任為例外。湯維建教授認(rèn)為，在通常的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該就構(gòu)成公益性侵權(quán)的要件事實(shí)進(jìn)行舉證，包括損害公益的事實(shí)和行為、主觀過錯(cuò)、所造成的實(shí)際損害及因果關(guān)系；在特殊的公益訴訟案件中，如環(huán)境污染等適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則的案件，如檢察機(jī)關(guān)確實(shí)沒有舉證的手段，則應(yīng)降低它的證明標(biāo)準(zhǔn)。劉飛教授認(rèn)為，舉證責(zé)任最核心的問題是不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為特殊的主體參與訴訟，而使舉證責(zé)任發(fā)生改變，還要遵循訴訟制度的原有構(gòu)架。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，與被告同為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，相對(duì)于私權(quán)利主體，其有一定的調(diào)查取證的職權(quán)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，完全按照行政訴訟中由被告負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)則不符合辦案規(guī)律和訴訟平等原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)有的法定職責(zé)、被告違法行使職權(quán)或怠于履行職責(zé)及公共利益受損害的事實(shí)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，提高檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的精準(zhǔn)性。但檢察機(jī)關(guān)并非行政違法行為的當(dāng)事人，對(duì)被告法定職責(zé)以外的事實(shí)等有關(guān)信息很難掌握。因此，對(duì)于規(guī)章以外的規(guī)范性文件、未向社會(huì)公開的內(nèi)部行政處理信息、特定領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)性、技術(shù)性問題及作出行政行為的事實(shí)和依據(jù)應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。

注釋：

［1］參見姜明安：《行政執(zhí)法的功能與作用》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

［2］參見謝鵬程：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督論》，中國(guó)檢察出版社2016年版，第168頁(yè)。

［3］參見最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第89頁(yè)。

［4］參見徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

［5］參見馬永勝：《行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位》，載《人民檢察》2017年第14期。

［6］參見劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期。

［7］參見謝鵬程：《如何認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年12月11日第3版。

［8］參見孫謙：《設(shè)置行政公訴的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。