●楊 飛/文

一、公安派出所偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的必要性分析

（一）監(jiān)督派出所偵查活動(dòng)是分權(quán)制衡原理和訴訟規(guī)律必然要求

《刑事訴訟法》賦予偵查機(jī)關(guān)太多自由裁量權(quán)，除了逮捕強(qiáng)制措施需要報(bào)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，其他刑事強(qiáng)制措施及偵查手段均由公安機(jī)關(guān)自行決定，凡是權(quán)力都有被濫用的可能。我國(guó)實(shí)行流水式刑事訴訟模式，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、取證不到位等情況將導(dǎo)致刑事案件辦理不公，甚至造成冤假錯(cuò)案，迫切需要加強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)派出所刑事偵查活動(dòng)的控制和指揮。

（二）監(jiān)督派出所偵查活動(dòng)是完善法律監(jiān)督體系和深化司法體制改革應(yīng)然要求

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督覆蓋刑事訴訟的全過程，但在現(xiàn)行法律監(jiān)督體系中，檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)是對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)層面的監(jiān)督，在派出所層面上的監(jiān)督存在盲區(qū)或者針對(duì)性不強(qiáng)。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出完善對(duì)派出所偵查活動(dòng)的監(jiān)督是檢察改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)正在對(duì)這項(xiàng)工作開展實(shí)踐探索，為將來(lái)的立法積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）監(jiān)督派出所偵查活動(dòng)是適應(yīng)公安派出所職能演變和提升執(zhí)法規(guī)范現(xiàn)實(shí)要求

絕大多數(shù)刑事案件都屬于派出所的受案范圍，以天津市某區(qū)派出所辦案數(shù)為例，轄區(qū)內(nèi)13個(gè)派出所在2016年度共受理刑事案件4086起，占全區(qū)公安機(jī)關(guān)受理案件總數(shù)95%以上。派出所逐漸成為刑事案件辦理的主力軍，但是由于派出所警力不足、執(zhí)法意識(shí)、執(zhí)法能力不強(qiáng)等原因，在辦理刑事案件過程中依然存在執(zhí)法行為不規(guī)范、不文明等情形，亟待通過加強(qiáng)外部監(jiān)督加以改善。

二、試點(diǎn)工作的基本情況

（一）監(jiān)督目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督工作與刑偵工作雙贏

在監(jiān)督目標(biāo)上各地檢察機(jī)關(guān)保持了高度的統(tǒng)一，即以協(xié)調(diào)處理好檢警關(guān)系為原則，以提升報(bào)捕案件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督工作與刑偵工作雙提高為目標(biāo)。雙贏目標(biāo)的設(shè)立破除了民警認(rèn)識(shí)誤區(qū)，打消了其接受監(jiān)督顧慮，有利于檢察機(jī)關(guān)履行好法律監(jiān)督職責(zé)，形成打擊刑事犯罪的合力。

（二）監(jiān)督內(nèi)容——偵查活動(dòng)過程的職能性監(jiān)督全覆蓋

公安派出所辦理刑事案件涉及立案以及強(qiáng)制措施、搜查、查封、扣押等偵查措施各個(gè)環(huán)節(jié)。在立案監(jiān)督方面，通過構(gòu)建刑事案件信息共享機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所有案不立或不應(yīng)立而立案行為的監(jiān)督。在偵查活動(dòng)監(jiān)督方面，通過定期或不定期巡檢的方式，對(duì)公安派出所的日常刑事執(zhí)法活動(dòng)和特定執(zhí)法場(chǎng)所進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)發(fā)現(xiàn)的可能存在的機(jī)制性、一類性問題，開展專項(xiàng)檢察，從制度建設(shè)、規(guī)范行為、組織保障和加強(qiáng)執(zhí)行力等方面向公安派出所提出檢察意見和建議。

（三）監(jiān)督方式——由靜態(tài)監(jiān)督向動(dòng)態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變

試點(diǎn)地區(qū)改變了以往在辦公室坐等案件上門的慣性思維，主動(dòng)出擊，創(chuàng)新動(dòng)態(tài)監(jiān)督模式開展同步監(jiān)督。建立刑事案件信息通報(bào)制度，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)定期召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)雙方執(zhí)法工作數(shù)據(jù)和情況。北京等地檢察機(jī)關(guān)探索建立駐公安派出所檢察室制度，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各基層派出所辦理案件情況，選定其中一個(gè)或幾個(gè)派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室；建立定期或者不定期巡查制度，定期或者不定期派員前往轄區(qū)公安派出所，監(jiān)督公安派出所刑事案件的辦理情況。

（四）監(jiān)督模式——呈多樣化

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上述幾種模式各有優(yōu)劣：

1.派駐檢察官辦公室模式。以江蘇省揚(yáng)州市人民檢察院為例，規(guī)定每月駐所檢察官必須到對(duì)應(yīng)的派出所開展一次檢查，深入派出所了解、核查公安派出所的立案情況、偵查強(qiáng)制措施情況及偵查執(zhí)行情況，囿于偵查監(jiān)督部門的人員配備現(xiàn)狀，該模式較難保證監(jiān)督范圍的全面性，且派駐檢察室的人員力量弱化，監(jiān)督能力不足。

2.片區(qū)式監(jiān)督模式。以江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民檢察院為例，建立“專人專片”掛鉤聯(lián)系制度。通過一個(gè)片區(qū)檢察官負(fù)責(zé)多個(gè)派出所，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督范圍全覆蓋；通過靜態(tài)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督有機(jī)集合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督過程的全覆蓋。但是，片區(qū)式監(jiān)督模式是“一對(duì)多”的監(jiān)督方式，在監(jiān)督的深度和及時(shí)性方面比較欠缺。

3.集中監(jiān)督模式。以北京市檢察機(jī)關(guān)為例，將檢察官辦公室設(shè)在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，檢察官依托登陸公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心信息平臺(tái)和公安機(jī)關(guān)違法犯罪綜合信息管理系統(tǒng)等公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案平臺(tái)開展監(jiān)督，及時(shí)做好日常記錄。集中監(jiān)督模式克服了監(jiān)督范圍的片面化，又實(shí)現(xiàn)了全面、深化地監(jiān)督，但是受制于案件信息錄入，對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督的自愿性程度要求較高。

4.派駐街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室。以上海市檢察機(jī)關(guān)為例，依托社區(qū)檢察室，運(yùn)用日常檢查、案件檢察、專項(xiàng)檢察（查）、接受控告申訴等手段開展監(jiān)督。由于社區(qū)檢察室啟動(dòng)早，相關(guān)配套機(jī)制比較健全，開展監(jiān)督的效果還是比較好，但是派駐街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室在職責(zé)定位上除了監(jiān)督派出所刑事執(zhí)法問題外，還承擔(dān)了社會(huì)矛盾化解、法律宣傳等任務(wù)，因此其法律監(jiān)督職能劃分不清，不能做到對(duì)刑事執(zhí)法監(jiān)督的專一。

5.設(shè)置訴訟監(jiān)督部模式。在湖北，以大冶市人民檢察院為代表的一些人數(shù)較少的檢察院，順應(yīng)司改要求，通過對(duì)內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革成立訴訟監(jiān)督部，其職責(zé)包括對(duì)派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督，加大了訴訟監(jiān)督力度。大冶市人民檢察院對(duì)所轄的14個(gè)派出所根據(jù)上年案件數(shù)進(jìn)行分級(jí)，年均辦案數(shù)在100件以上的派出所定為一級(jí)監(jiān)督單位，進(jìn)行每月監(jiān)督；年均辦案數(shù)在50件以上的派出所為二級(jí)監(jiān)督單位，進(jìn)行雙月監(jiān)督；其余年均辦案50件以下的派出所為三級(jí)監(jiān)督單位，每季度對(duì)其監(jiān)督。定員分級(jí)監(jiān)督模式克服人數(shù)不足的劣勢(shì)，但同樣在監(jiān)督的深度和及時(shí)性方面比較欠缺。

三、試點(diǎn)工作存在的主要問題

（一）實(shí)踐障礙反映出的兩種理念誤區(qū)

多數(shù)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)交流溝通，用實(shí)實(shí)在在的工作贏得了公安機(jī)關(guān)的理解與支持。但由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定，直接導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生兩種錯(cuò)誤監(jiān)督理念：其一，消極配合監(jiān)督理念。由于基層公安派出所案件數(shù)量多，工作任務(wù)重，事務(wù)繁雜瑣碎，部分公安干警對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作存在抵觸情緒，認(rèn)為在派出所開展檢察監(jiān)督就是 “挑刺”、“管閑事”。其二，過分依賴監(jiān)督理念。為避免承擔(dān)偵查違法的錯(cuò)誤責(zé)任，部分公安干警將案件是否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)、罪與非罪、采取何種強(qiáng)制措施統(tǒng)統(tǒng)推給檢察機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督在某種程度上淪為派出所工作的“拐棍”和“擋箭牌”。

（二）全面監(jiān)督模式與監(jiān)督部門力量不足之間存在矛盾

從目前監(jiān)督模式上來(lái)看，全面監(jiān)督對(duì)監(jiān)督部門人力、精力要求比較高。各地檢察機(jī)關(guān)普遍面臨案多人少的問題，基層檢察院偵監(jiān)部門檢察官往往力不從心。從監(jiān)督的方式看，科技化、信息化程度較低，直接影響了監(jiān)督效率。從各地試點(diǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，檢察人員主要通過定期現(xiàn)場(chǎng)巡查、提前介入等現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式獲取監(jiān)督線索，極大地消耗了檢察機(jī)關(guān)有限的人力和物力。部分檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)嘗試借助網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，但是海量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，缺乏智能自動(dòng)篩查功能，同樣很難及時(shí)準(zhǔn)確掌握偵查動(dòng)態(tài)信息。

（三）適合派出所偵查活動(dòng)特點(diǎn)的監(jiān)督方式欠缺

1.血親監(jiān)督方式是制約派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督的最大癥結(jié)。目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行整體監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)違法時(shí)，針對(duì)公安法制部門下發(fā)檢察建議或糾正違法，再由法制部門傳導(dǎo)至基層派出所，具有間接性的特征。法制部門與基層派出所同為公安機(jī)關(guān)的組成部分，這種內(nèi)部監(jiān)督具有同體性血親監(jiān)督的色彩。

2.糾錯(cuò)方式單一，難以滿足實(shí)踐需要。公安派出所辦理刑事案件的范圍與公安刑偵支隊(duì)有所區(qū)別，進(jìn)而導(dǎo)致采用糾錯(cuò)的方式有所不同。由于派出所辦理一些簡(jiǎn)單案件，辦案瑕疵主要集中在執(zhí)法不規(guī)范上，但由于案多人少的問題，檢察干警難以對(duì)全部的輕微違規(guī)案件進(jìn)行當(dāng)面的口頭糾正。若要發(fā)現(xiàn)后全部跟進(jìn)對(duì)應(yīng)的書面法律文書，定然引起公安機(jī)關(guān)消極抵制。

3.監(jiān)督主體之間協(xié)作與銜接程序有待進(jìn)一步完善。實(shí)踐中，對(duì)派出所辦案實(shí)施監(jiān)督的部門涉及偵查監(jiān)督、公訴、控申等部門，以往檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了信息共享機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法信息內(nèi)部互聯(lián)互通。但目前多地試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)在一個(gè)或多個(gè)派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室，作為新生事物，駐所檢察官辦公室設(shè)置則缺乏法律支撐，人員配置由哪個(gè)部門提供、與其它監(jiān)督部門工作協(xié)作和銜接、職能劃分尚未明確，在科室職能未作改變的大背景下，如何解決監(jiān)督信息的流轉(zhuǎn)、案件后續(xù)跟蹤反饋的銜接、駐所檢察官怠于履行或?yàn)E用監(jiān)督權(quán)力監(jiān)管等問題直接制約著派出所監(jiān)督的深入開展。

四、公安派出所偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

（一）監(jiān)督模式層面的制度構(gòu)建

依據(jù)上文分析，監(jiān)督力量不足是制約對(duì)派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督工作深入開展的主要因素之一。筆者認(rèn)為以偵監(jiān)部門為主導(dǎo)、以街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室為配合的駐所檢察官制度更有利于實(shí)踐運(yùn)作，即偵監(jiān)部門利用辦案信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲取案件線索，同時(shí)在公安派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室，聯(lián)合或者委托社區(qū)檢察室開展巡訪檢查、接受申訴、控告，完成相關(guān)線索的調(diào)查工作及后續(xù)檢察監(jiān)督等工作。當(dāng)然，在依托街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室原有機(jī)構(gòu)、人員基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步改革優(yōu)化充實(shí)檢察隊(duì)伍，及時(shí)制定統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，完善工作開展流程，強(qiáng)化非法證據(jù)排除、違法性審查等系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，全面提升監(jiān)督專業(yè)化建設(shè)。

駐所檢察官辦公室能否發(fā)揮好作用，關(guān)鍵取決于與偵查監(jiān)督部門的協(xié)作配合。應(yīng)深化立案監(jiān)督的全方位配合協(xié)作。駐所檢察官辦公室通過日常檢察發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)當(dāng)立不立、以罰代刑、怠于立案等監(jiān)督線索后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門在審查立案監(jiān)督線索過程中需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，可以委托駐所檢察官辦公室開展調(diào)查并及時(shí)答復(fù)偵查監(jiān)督部門。應(yīng)探索偵查活動(dòng)監(jiān)督的雙向合作。偵查監(jiān)督部門針對(duì)公安派出所辦理案件制發(fā)追捕意見后，應(yīng)及時(shí)將案件信息向駐所檢察官辦公室通報(bào)，由駐所檢察官辦公室對(duì)抓捕落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤。駐所檢察官辦公室負(fù)責(zé)對(duì)書面糾違監(jiān)督意見反饋情況進(jìn)行檢察，定期復(fù)查監(jiān)督意見是否得到常態(tài)落實(shí)。應(yīng)落實(shí)不捕案件的后續(xù)檢察監(jiān)督。駐所檢察官辦公室負(fù)責(zé)強(qiáng)化對(duì)不捕案件的后續(xù)偵辦、移送審查起訴等情況的跟蹤，結(jié)合網(wǎng)上辦案流程，構(gòu)建不捕案件線索移送、匯總建檔、跟蹤監(jiān)督和信息反饋機(jī)制。駐所檢察官辦公室和偵查監(jiān)督部門對(duì)履職過程中發(fā)現(xiàn)的公安派出所辦案傾向性問題應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)；對(duì)偵查監(jiān)督部門未書面監(jiān)督的違法和瑕疵情形，駐所檢察官辦公室可梳理匯總后進(jìn)行類案監(jiān)督。

（二）監(jiān)督事項(xiàng)來(lái)源層面的制度構(gòu)建

1.建立健全刑事案件信息和數(shù)據(jù)資源共享制度。首先，應(yīng)探索建立公檢辦案信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。通過互聯(lián)網(wǎng)全面梳理偵查活動(dòng)法律監(jiān)督節(jié)點(diǎn)和難點(diǎn)，把偵查監(jiān)督事項(xiàng)細(xì)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)提請(qǐng)逮捕案件的全面監(jiān)督。可以嘗試從兩個(gè)方面擴(kuò)展監(jiān)督范圍：其一，將其流程與公訴、執(zhí)行監(jiān)督等部門銜接，實(shí)現(xiàn)后程序?qū)刹楸O(jiān)督環(huán)節(jié)主動(dòng)作為的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)駐所檢察官怠于監(jiān)督或?yàn)E用監(jiān)督權(quán)的情況；其二可以實(shí)現(xiàn)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案系統(tǒng)對(duì)接，將案件提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕之前的偵查活動(dòng)納入監(jiān)督范圍，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的全程監(jiān)督。其次，應(yīng)完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部訴訟監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督信息（線索）的網(wǎng)上錄入、流轉(zhuǎn)、辦理。最后，構(gòu)建專業(yè)的投訴受理平臺(tái)。除偵監(jiān)干警主動(dòng)發(fā)現(xiàn)外，還應(yīng)采用微信平臺(tái)、報(bào)刊廣播、電臺(tái)、電視臺(tái)、設(shè)立舉報(bào)電話等多種形式收集案件線索。

2.完善相關(guān)監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)。首先，健全提前介入和案件指導(dǎo)機(jī)制。對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入公安派出所偵辦案件類型、邀請(qǐng)程序、介入方式、人員資格、保密要求作出明確的規(guī)定。其次，建立對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)備案審查制度。可以將不立案或刑事立案后轉(zhuǎn)行政處罰的、具有“另案處理”情況的、經(jīng)檢察機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)逮捕或退補(bǔ)后不起訴的撤案、適用取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施期滿等案件作為檢察監(jiān)督重點(diǎn)，制作對(duì)各類重點(diǎn)案件檢察流程、檢察項(xiàng)目、檢察標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督指引。最后，堅(jiān)持日常檢查和專項(xiàng)檢察相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。駐所檢察官辦公室開展日常檢查、檢察，主要檢查辦案區(qū)域使用情況，查看各類臺(tái)帳。針對(duì)公安派出所執(zhí)法中的突出、常發(fā)及典型問題，檢察機(jī)關(guān)可以定期或不定期、單獨(dú)或者聯(lián)合公安機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)檢查，形成專項(xiàng)檢查報(bào)告。

（三）監(jiān)督事項(xiàng)處理層面的制度構(gòu)建

1.完善非法證據(jù)排除的調(diào)查機(jī)制。駐所檢察部門可以通過調(diào)取視頻錄像資料、聽取辦案人員意見、復(fù)核重要證人等方式查實(shí)取證合法性情況，并向偵查監(jiān)督部門反饋，從而健全非法證據(jù)排除的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、監(jiān)督機(jī)制。檢察官可以邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)法制部門、警務(wù)督察部門一同開展調(diào)查核實(shí)工作，調(diào)查核實(shí)不得干擾和妨礙偵查活動(dòng)正常進(jìn)行。

2.構(gòu)建多層次監(jiān)督糾錯(cuò)方式。（1）口頭糾正。對(duì)于公安派出所在辦理案件過程中存在的不影響實(shí)體公正的輕微違法行為進(jìn)行口頭糾正，不要求向分局備案，但要求限期改正。（2）問題通報(bào)。定期召開聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)派出所偵查活動(dòng)各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一般性、偶然性的違法行為予以通報(bào)。（3）書面糾正。針對(duì)日常發(fā)現(xiàn)的公安派出所執(zhí)法活動(dòng)中的共性問題，通過檢察建議促進(jìn)基層派出所完善工作機(jī)制。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重且已造成損害后果的違法行為，及時(shí)發(fā)出《糾正違法通知書》，按照現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，《糾正違法通知書》列入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核范圍。（4）執(zhí)法監(jiān)督白皮書。年終歲末將日常發(fā)現(xiàn)的共性問題進(jìn)行信息匯總、分析，對(duì)執(zhí)法中存在源頭性、基礎(chǔ)性的問題發(fā)布《執(zhí)法監(jiān)督白皮書》，發(fā)給公安分局領(lǐng)導(dǎo)及各派出所。