● 吳知論

地方各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的重要組成部分。推進(jìn)地方各級(jí)機(jī)構(gòu)改革，也是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系?？茖W(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能?！?/p>

一、地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置既有一般性，也有特殊性

地方機(jī)構(gòu)改革在指導(dǎo)思想、目標(biāo)和內(nèi)容上與中央層面黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一致的。地方機(jī)構(gòu)改革也要遵循統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和統(tǒng)一的目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)一的原則。在改革的任務(wù)方面，也要完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。

每一個(gè)地方都有一定的特殊性，需要因地制宜。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，在具體實(shí)施管理時(shí)，分為眾多的行政區(qū)劃。截至2016年底，省一級(jí)區(qū)劃有32個(gè)（不含2個(gè)特別行政區(qū)），地一級(jí)有334個(gè)，縣一級(jí)有2851個(gè)，鄉(xiāng)一級(jí)有41002個(gè)。在這眾多的行政區(qū)劃當(dāng)中，不僅僅管理層級(jí)不同因而導(dǎo)致管理職責(zé)上的不同，而且經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃、民族構(gòu)成等等方面的差異，都決定了在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上要因地制宜。

妥善處理好一般性和特殊性的關(guān)系，關(guān)鍵要把握好4個(gè)要點(diǎn)，一是確保全國(guó)政令統(tǒng)一，二是賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，三是構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。

二、確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的最基本前提

（一）地方機(jī)構(gòu)設(shè)置要保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“必須實(shí)行正確的集中，牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行?！薄吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第一百一十條也明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。”

中國(guó)人民飽受民族分裂、權(quán)力割據(jù)所帶來(lái)的苦難。維護(hù)全國(guó)政治權(quán)力的集中統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)各族人民的安定團(tuán)結(jié)，是全國(guó)人民的政治共識(shí)。我們要高度重視確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一的極端重要性，并將之貫徹到統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的全過(guò)程之中。

（二）省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)。確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一，必然要求從中央到省、市、縣各級(jí)黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)職能基本對(duì)應(yīng)。我國(guó)縣以上政權(quán)有3200多個(gè)，如果在機(jī)構(gòu)職能上各搞一套，弄成五花八門，上下就貫通不起來(lái)，黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一就成了一句空話。

基本對(duì)應(yīng)并不排斥每一個(gè)地方的特殊性?；緦?duì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，而不是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能完全對(duì)應(yīng)。比方說(shuō)，你這個(gè)地方有獨(dú)特的自然資源，就要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職能，以利于有效貫徹實(shí)施自然資源保護(hù)的大政方針和相關(guān)的法律法規(guī)。如果你這個(gè)地方是海邊，根本沒(méi)有草原，那就沒(méi)有必要設(shè)置草原保護(hù)機(jī)構(gòu)、配置草原保護(hù)職能。

基本對(duì)應(yīng)并不是要求“上下一般粗”。基本對(duì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是上下貫通、執(zhí)行有力，而不是實(shí)行機(jī)構(gòu)和職能的機(jī)械對(duì)接。每一個(gè)地方的機(jī)構(gòu)都是有限額的，而且越往下限額越少，如果都一一對(duì)接，也對(duì)不過(guò)來(lái)。所以，在機(jī)構(gòu)總數(shù)有限的情況下，能對(duì)口設(shè)置的對(duì)口設(shè)置，不能對(duì)口設(shè)置的，只能保證下級(jí)有明確的機(jī)構(gòu)和職能來(lái)承接上級(jí)機(jī)構(gòu)的指令，并貫徹實(shí)施。

三、賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要任務(wù)

（一）下放權(quán)力是增強(qiáng)地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務(wù)不完全一樣，中央主要是加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，而地方不僅要保證黨中央政令暢通，而且要管理好本地區(qū)事務(wù)。地方各級(jí)或多或少都要管理具體事務(wù)，中央的大政方針再好，也需要地方各級(jí)結(jié)合本地的實(shí)際，調(diào)配各種資源，通過(guò)各種辦事環(huán)節(jié)的具體操作，最終才能讓老百姓感受到實(shí)惠。要辦事，就要有能力。增加地方治理能力的一個(gè)重要途徑就是下放權(quán)力?！稕Q定》提出，“把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”，就是著眼于增加地方的治理能力，提高辦事效率，更好地服務(wù)群眾、方便群眾。

（二）做好地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能這一套自選動(dòng)作?！稕Q定》指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！睂?duì)于某一個(gè)具體的地方來(lái)說(shuō)，中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大政方針已經(jīng)明確，主要的改革任務(wù)也已經(jīng)明確，相應(yīng)的規(guī)定動(dòng)作會(huì)逐級(jí)下達(dá)，地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上的自主權(quán)也已經(jīng)明確。剩下的，就是如何吃透中央的精神，如何結(jié)合本地實(shí)際，如何用好自主權(quán)，編排出“因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”的自選動(dòng)作，并在做好規(guī)定動(dòng)作的同時(shí)做好自選動(dòng)作。

各地都有自己的具體情況，也都有自己的特殊性。即使是中央規(guī)定的統(tǒng)一動(dòng)作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要在做自選動(dòng)作的過(guò)程中，堅(jiān)持黨的思想路線和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，一切從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，從群眾中來(lái)，到群眾中去，解放思想，實(shí)事求是，求真務(wù)實(shí)。

四、構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的戰(zhàn)略選擇

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制建設(shè)，事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是我國(guó)的最基層政權(quán)，上級(jí)的各種指令多數(shù)要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道這一級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于人數(shù)眾多的城市居民和農(nóng)村村民來(lái)說(shuō)，更多地也是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的所作所為來(lái)感受黨和國(guó)家的溫暖，并通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政權(quán)的形象來(lái)認(rèn)知黨和政府。同樣，老百姓對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革效果的評(píng)價(jià)，也主要是看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的辦事效率是否提高了，看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是否辦事更公道、更便捷?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，必須高度重視基層政權(quán)的建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。

（二）基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)。和上級(jí)機(jī)關(guān)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道直接面對(duì)人民群眾，時(shí)時(shí)刻刻都要準(zhǔn)備接待前來(lái)辦事的人民群眾。上級(jí)機(jī)關(guān)是分部門研究制定政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是組成團(tuán)隊(duì)，包村（包居委會(huì)）到人、包戶到人地去落實(shí)政策。工作模式不同，人員和職能任務(wù)的擺布模式自然也就不同。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)設(shè)置必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不能照搬上級(jí)機(jī)關(guān)的設(shè)置模式，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也對(duì)口上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

（三）根據(jù)工作需要，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。歷史上，長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一般不設(shè)機(jī)構(gòu)，上級(jí)部門交辦任務(wù)也只是強(qiáng)調(diào)責(zé)任有人負(fù)，事情有人辦。近些年來(lái)，隨著黨和國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層和基礎(chǔ)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作發(fā)生很多新的變化，相應(yīng)地也有了設(shè)置機(jī)構(gòu)的需求，各地也進(jìn)行了一些有益的探索和嘗試。很多地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)置了方便群眾辦事的平臺(tái)或服務(wù)大廳，一些執(zhí)法任務(wù)比較重的地方設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，還有些城市化水平高的地方分專業(yè)設(shè)立各種辦公室，等等。

為了適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政權(quán)的這種歷史性變化，《決定》提出，基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要“根據(jù)工作實(shí)際需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理”。一是要根據(jù)工作實(shí)際需要來(lái)考慮基層的機(jī)構(gòu)，既不要一哄而起，也不要千篇一律。特別是必須面向人民群眾，符合基層事務(wù)的特點(diǎn)。二是要盡可能綜合設(shè)置?；鶎拥娜藛T編制等資源是極為有限的，基層辦事本來(lái)也是綜合辦事，需要相互補(bǔ)充、相互調(diào)劑，所以只能整合力量、整合資源、整合相關(guān)職能，設(shè)立綜合性盡可能高一些的機(jī)構(gòu)。三是基層機(jī)構(gòu)不要疊床架屋。不要在服務(wù)大廳之上再搞一個(gè)管大廳的機(jī)構(gòu)，然后上面再來(lái)一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道分管領(lǐng)導(dǎo)完全可以直接兼服務(wù)大廳的主任，實(shí)行扁平化管理。網(wǎng)格化管理是現(xiàn)代城市管理的一種手段，即將城市社區(qū)分成眾多網(wǎng)格化的小格，然后利用現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)每一個(gè)網(wǎng)格的精細(xì)化管理。

（四）推動(dòng)治理重心下移，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，還必須推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，真正讓基層政權(quán)有足夠的能力發(fā)揮作用?；鶎诱?quán)最靠近人民群眾，最了解具體情況，人民群眾的訴求最先向基層政權(quán)表達(dá)，最后的管理責(zé)任也是由基層來(lái)承擔(dān)，也就是人們常說(shuō)的“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”?？墒?，抱孩子也是要有把子力氣的，所以必須將基層辦事所需要的資源給基層。打個(gè)比方，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院管看病，而開(kāi)處方和配藥還要由縣醫(yī)院甚至市醫(yī)院、省醫(yī)院來(lái)審批，那么不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院辦不好，縣醫(yī)院、市醫(yī)院、省醫(yī)院也忙不過(guò)來(lái)。

（五）要真正發(fā)揮基層政權(quán)的基礎(chǔ)性作用，還必須優(yōu)化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式?；鶎油窘?jīng)常感慨的一句話是“上面千條線，下面一根針”。千條線是夸張了，但經(jīng)常發(fā)揮作用的少說(shuō)也有十幾條線。如果這十幾條線能擰成一股繩，則不管上面如何提拉彈撥，基層也不至于太為難。如果上面十幾條線在下達(dá)指令的同時(shí)，還能成為輸送資源的營(yíng)養(yǎng)線，基層政權(quán)辦起事來(lái)就會(huì)得心應(yīng)手，有如神助。所以問(wèn)題不在于“上面千條線”，而在于上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式要改進(jìn)。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上也是這樣，上級(jí)機(jī)關(guān)要改變要求下級(jí)對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)的習(xí)慣性思維，既允許“一對(duì)多”，由一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)交辦的任務(wù)，也允許“多對(duì)一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)工作。

同樣，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層的監(jiān)督管理也不能搞成事無(wú)巨細(xì)都要拿到上級(jí)來(lái)審批。上級(jí)機(jī)關(guān)要著力明確基層的辦事依據(jù)，規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，控制基層辦事的自由裁量權(quán)。同時(shí)，輔之以必要的監(jiān)督和檢查，特別是要健全監(jiān)督體系，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，發(fā)揮行政相對(duì)人（到基層辦事的人員）評(píng)價(jià)基層的作用。

（六）不能忽視供水、供電、供氣等直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門的改革。對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)，經(jīng)常打交道的還有基層負(fù)責(zé)供水、供電、供氣等各種“站”和“所”。大多數(shù)城鄉(xiāng)居民并沒(méi)有興趣去區(qū)分哪個(gè)是政府、哪個(gè)是事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，反正你們都是“公家的人”，都是“吃官飯的人”，都是歸黨和國(guó)家管的人。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一條極為重要的原則，是以人民為中心。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，也是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。所以，在加強(qiáng)基層政權(quán)的時(shí)候，要積極推進(jìn)直接服務(wù)民生、向人民群眾提供普遍服務(wù)的公共事業(yè)部門的改革，改進(jìn)這些基層單位的服務(wù)方式，最大限度地方便群眾，從而實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家設(shè)立這些公共事業(yè)部門為民謀利、為民辦事、為民解憂的初衷。

五、規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制

規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制要從理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系入手。從政治學(xué)的角度來(lái)劃分，我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制，而不是聯(lián)邦制，并不搞所謂的地方政府專屬權(quán)。《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則（第三條）?！稇椃ā愤€規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)（第八十五條），國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分（第八十九條第四項(xiàng)）。從《憲法》第八十九條對(duì)中央政府職權(quán)的規(guī)定和第一百零七條對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府權(quán)限的規(guī)定來(lái)看，有少部分事項(xiàng)是中央政府有、地方政府沒(méi)有的，而多數(shù)事項(xiàng)是中央和縣以上地方各級(jí)人民政府都有的。從政治實(shí)踐來(lái)看，一類事務(wù)是中央負(fù)責(zé)、中央直接管，而另一類是多數(shù)事務(wù)，是中央定大政方針，具體是由地方分級(jí)管理。理順明確中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，就是要從理順和明確這兩類事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系入手。

屬于中央事權(quán)，由中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，由中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范管理。實(shí)行垂直管理是強(qiáng)調(diào)由中央負(fù)責(zé)任，并不是搞“井水不犯河水”。實(shí)際工作中，中央垂直管理機(jī)構(gòu)需要協(xié)助和配合地方行使職權(quán)，也需要地方的協(xié)作和配合，因而要健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方的協(xié)作配合機(jī)制。

屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方分級(jí)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，實(shí)行分級(jí)管理。實(shí)行分級(jí)管理強(qiáng)調(diào)的是地方各級(jí)的責(zé)任，而不是排斥中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因而，中央要加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。（文章來(lái)源：《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》輔導(dǎo)讀本，人民出版社，2018年）