劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

我國(guó)高度重視長(zhǎng)江流域的法律保護(hù)，但賴以調(diào)整長(zhǎng)江流域涉水相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定散見(jiàn)于各單行立法中，迄今為止尚未有專門(mén)立法。在我國(guó)當(dāng)前正積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國(guó)基本方略下，貫徹法治思維、適用法治方法保護(hù)長(zhǎng)江流域尤有必要。自1993年水利部首次提出長(zhǎng)江立法建議至今，長(zhǎng)江立法曲折反復(fù)，未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。近期制定《長(zhǎng)江法》呼聲再度高漲，2017年底全國(guó)人大環(huán)資委關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)交付審議代表所提議案的審議結(jié)果的報(bào)告披露，全國(guó)人大環(huán)資委稱將啟動(dòng)立法程序，繼續(xù)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)合作，積極開(kāi)展對(duì)長(zhǎng)江流域立法的研究論證工作，建議全國(guó)人大常委會(huì)將長(zhǎng)江流域立法列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。

時(shí)至今日，《長(zhǎng)江法》立法已經(jīng)經(jīng)過(guò)必要性論證階段，具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：首先，在政策背景層面，國(guó)務(wù)院2014年9月印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年9月印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求在創(chuàng)新機(jī)制、采取多項(xiàng)措施推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的同時(shí)，大力保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境。通過(guò)完善的法律機(jī)制體系來(lái)貫徹長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件、協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)及其生態(tài)保護(hù)提出的法制需求。其次，在現(xiàn)實(shí)需求層面，長(zhǎng)江流域人口密集、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，長(zhǎng)江污染問(wèn)題突出、資源破壞嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危，嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題亟待法律治理。長(zhǎng)江流域的可持續(xù)發(fā)展亟待通過(guò)專門(mén)的“長(zhǎng)江法”來(lái)構(gòu)建長(zhǎng)江流域開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)的法律制度體系。

二十多年來(lái)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于制定專門(mén)的《長(zhǎng)江法》時(shí)有討論和建議，但立法進(jìn)程在關(guān)注聚焦與休眠沉寂之間循環(huán)往復(fù)，究其原因，除了立法的時(shí)代背景與立法技術(shù)的約束之外，還在于《長(zhǎng)江法》立法亟待應(yīng)對(duì)眾多復(fù)雜問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，長(zhǎng)江黃金經(jīng)濟(jì)帶上因?yàn)橘Y源開(kāi)發(fā)利用匯聚了越來(lái)越復(fù)雜和激烈的權(quán)利博弈與利益紛爭(zhēng)，通過(guò)專門(mén)的《長(zhǎng)江法》立法，可以實(shí)現(xiàn)法律制度針對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)發(fā)揮簡(jiǎn)化作用，[1]以有效協(xié)調(diào)處理長(zhǎng)江流域中復(fù)雜的利益博弈關(guān)系。如今，《長(zhǎng)江法》的制定已經(jīng)具備政治基礎(chǔ)、政策共識(shí)和現(xiàn)實(shí)需求，但此前制約《長(zhǎng)江法》立法的理論基礎(chǔ)、法律機(jī)制和制度體系等問(wèn)題依然存在。預(yù)期制定理想的《長(zhǎng)江法》，至少需要厘清立法的理論基礎(chǔ)、立法定位、立法模式、與既有環(huán)境保護(hù)法律體系的關(guān)系、監(jiān)管體制等諸多問(wèn)題。本文不預(yù)期從宏觀層面探討《長(zhǎng)江法》立法這一綜合系統(tǒng)工程，而是重點(diǎn)關(guān)注央地關(guān)系對(duì)《長(zhǎng)江法》立法的影響，換言之，本文預(yù)期從中央與地方在長(zhǎng)江流域事權(quán)分配的視角，探究《長(zhǎng)江法》應(yīng)如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)，合理處理中央與地方在長(zhǎng)江流域水資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的事權(quán)劃分。

一、《長(zhǎng)江法》制定央地事權(quán)劃分的法理基礎(chǔ)

理想的《長(zhǎng)江法》應(yīng)借鑒國(guó)際通行的流域立法經(jīng)驗(yàn)和因應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)長(zhǎng)江流域以水資源為中心、各環(huán)境要素綜合形成的流域生態(tài)系統(tǒng)專門(mén)立法。但國(guó)際流域立法的通行規(guī)律和長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危的現(xiàn)狀，僅提出了通過(guò)法律保護(hù)長(zhǎng)江流域的必要性，證成并制定專門(mén)《長(zhǎng)江法》亟待從“事理”向“法理”的轉(zhuǎn)換，探尋《長(zhǎng)江法》制定的法理基礎(chǔ)。

(一)立法機(jī)理：長(zhǎng)江流域立法的事權(quán)劃分之維

流域是一個(gè)以降水為淵源、以水流為基礎(chǔ)、以河流為主線、以分水嶺為邊界的特殊區(qū)域概念。它既是一個(gè)完整獨(dú)立自成系統(tǒng)的水資源單元，也是一個(gè)以水資源為紐帶形成的各種生物單元組成的生態(tài)系統(tǒng)。[2]較小的流域存在于行政區(qū)域之內(nèi)，而較大的流域則跨行政區(qū)域。所有的跨行政區(qū)域的流域立法必須應(yīng)對(duì)與協(xié)調(diào)的一個(gè)共性問(wèn)題是，流域管理與行政區(qū)域管理的立法理念及其背后的制度邏輯的沖突與協(xié)調(diào)。流域是一種特殊類型的自然區(qū)域，以流域管理理念為基礎(chǔ)的立法需要以流域生態(tài)閾值作為基礎(chǔ)，從流域全局統(tǒng)籌安排、綜合處理流域內(nèi)各種資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理和保護(hù)。行政區(qū)域則是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的行政區(qū)劃，而延循自歷史中國(guó)幾千年來(lái)的行政區(qū)域的制度邏輯是滲透了地緣政治的考量，要處理中央政府與地方政府的分權(quán)，故而歷史中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“山川形便”和“犬牙相入”這兩條行政區(qū)劃基本原則，既強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃尊重自然地理形成的地方區(qū)域，也特意用行政區(qū)劃上的“犬牙相入”來(lái)打破“山川形便”。[3]以行政區(qū)域管理理念為基礎(chǔ)的立法是指流域的上下游、左右岸、干支流被人為劃分的多個(gè)行政區(qū)域分割管轄來(lái)配置管理職責(zé)。

長(zhǎng)江流域作為世界第三大的巨型流域，橫跨我國(guó)西部、中部和東部19個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。長(zhǎng)江流域水資源自然屬性是《長(zhǎng)江法》立法的前提基礎(chǔ)，長(zhǎng)江流域的自然屬性要求注重以流域自然特性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性為基礎(chǔ)構(gòu)建法律管理制度。流域上多重主體的利益關(guān)系以流域?yàn)榛A(chǔ)展開(kāi)與呈現(xiàn)，流域管理制度體系設(shè)計(jì)必須以水資源的流域自然規(guī)律為客觀基礎(chǔ)。理想中的流域立法應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)代社會(huì)環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)社會(huì)實(shí)踐中的利益沖突和價(jià)值對(duì)立問(wèn)題，探求并提供公平、合理、有效地應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)社會(huì)實(shí)踐中利益沖突和價(jià)值對(duì)立的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題的法治之道。[4]P21-22長(zhǎng)江流域的水資源流域特性伴生了水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題激發(fā)《長(zhǎng)江法》識(shí)別、表達(dá)和解決的法律問(wèn)題，決定了《長(zhǎng)江法》的規(guī)制對(duì)象、展開(kāi)路徑與體系結(jié)構(gòu)。但是，環(huán)境法治建設(shè)鑲嵌在整體法治體系中，而我國(guó)法治建設(shè)的運(yùn)行邏輯典型呈現(xiàn)了體制回應(yīng)型特征，“中央出臺(tái)政策文件主導(dǎo)各地方法治建設(shè)的具體進(jìn)程，將法治建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，自上而下地層層推進(jìn)，地方黨政部門(mén)通過(guò)制定貫徹意見(jiàn)，落實(shí)中央和國(guó)家的有關(guān)決定，”[5]即法治建設(shè)是在我國(guó)科層制結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部運(yùn)行的。這種法治模式和制度邏輯體現(xiàn)在環(huán)境資源立法領(lǐng)域，即在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體系中，政府對(duì)流域的管理作為政府承擔(dān)的一項(xiàng)公共職能，沿襲的是官僚制方式，按照行政管理體系的要求設(shè)定管理目標(biāo)。這種立法體制在長(zhǎng)江流域管理中尤為明顯，因?yàn)槲覈?guó)《水法》等現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了“水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，但長(zhǎng)江流域僅有《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》這一單項(xiàng)立法而沒(méi)有專門(mén)的長(zhǎng)江流域綜合立法，這使得長(zhǎng)江流域管理體制沒(méi)有體系化的制度支撐，呈現(xiàn)權(quán)力高度分散的特征。而且，現(xiàn)行的《水法》等法律體系并沒(méi)有對(duì)流域管理的基本原則、基本制度及其運(yùn)行機(jī)制作出系統(tǒng)規(guī)定。[6]P201這些制度現(xiàn)狀均使得長(zhǎng)江流域的流域管理體制稍顯空洞而效力不足。但是，長(zhǎng)江流域的行政區(qū)域管理體制則因?yàn)殍偳对诩扔泄彩聞?wù)的行政區(qū)域分割的管理體制中，且地方政府大多制定了針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江干流水體以及沿江地區(qū)的相關(guān)涉水事項(xiàng)的地方立法體系，①這使得現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)江流域管理以行政區(qū)域管理體制為主，實(shí)質(zhì)上在很多情形下懸置了流域管理體制。

基于前述流域管理體制的現(xiàn)狀及其問(wèn)題，我國(guó)當(dāng)前對(duì)《長(zhǎng)江法》的立法研究，多從矯正與改革我國(guó)現(xiàn)行流域管理體制角度展開(kāi)，[7]或者在檢討與建議完善我國(guó)現(xiàn)行流域立法的制度語(yǔ)境中討論長(zhǎng)江流域等流域立法相關(guān)問(wèn)題。②但現(xiàn)有討論容易陷入的邏輯困境或者循環(huán)論證的陷阱是，推定流域管理在價(jià)值判斷上當(dāng)然優(yōu)位于行政管理、流域集中管理在制度績(jī)效上比區(qū)域分散管理具有內(nèi)生優(yōu)勢(shì)，以此為討論流域立法的前提預(yù)設(shè)，大多傾向于批評(píng)我國(guó)既有的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的二元管理體制為特征的立法模式。實(shí)際上，已有研究表明，基于諸多因素，“如果嚴(yán)格執(zhí)行流域管理措施，在處理地下水和涉及跨領(lǐng)域事務(wù)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)重大的功能性問(wèn)題”，因此，建議在制度建設(shè)和實(shí)施流域管理政策時(shí)，要對(duì)流域管理持有謹(jǐn)慎態(tài)度，不應(yīng)過(guò)于教條化。[8]也有研究論證，“水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質(zhì)及其因此而產(chǎn)生的復(fù)雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)間沖突的機(jī)制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割?！盵9]換言之，水資源保護(hù)管理既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。以此觀之，流域集中管理與區(qū)域分散管理，均為流域管理的內(nèi)生需求，亟待重新調(diào)整現(xiàn)行管理機(jī)制的路徑不應(yīng)是簡(jiǎn)單取舍，而是為流域管理和行政區(qū)域管理設(shè)計(jì)合理的協(xié)調(diào)機(jī)制。

若從事權(quán)劃分的視角審視《長(zhǎng)江法》針對(duì)現(xiàn)行的長(zhǎng)江流域管理法律機(jī)制創(chuàng)新，則不會(huì)陷入傳統(tǒng)論證中對(duì)流域管理體制與行政區(qū)域管理體制非此即彼的傾向。長(zhǎng)江流域的流域管理與行政區(qū)域管理本質(zhì)上是中央政府與長(zhǎng)江流域內(nèi)的地方政府在長(zhǎng)江流域管理中的職責(zé)劃分問(wèn)題，《長(zhǎng)江法》本質(zhì)上是中央政府與地方政府在長(zhǎng)江流域中的事權(quán)配置模式的更新。從一般邏輯和我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》以及各單行法的規(guī)定來(lái)梳理，環(huán)境治理事項(xiàng)是中央與地方之間共享的混合事權(quán)。[10]P46-47因此，我國(guó)當(dāng)前的《水法》等法律規(guī)范所構(gòu)建的制度體系以及社會(huì)實(shí)踐中傾向于行政區(qū)域管理模式的制度現(xiàn)狀固然需要予以矯正，但《長(zhǎng)江法》立法所預(yù)期的法律機(jī)制創(chuàng)新，只能是在探究中央與地方事權(quán)劃分的內(nèi)在規(guī)律與應(yīng)然圖景的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律制度設(shè)計(jì)合理地劃分長(zhǎng)江流域管理中的央地事權(quán)，而不能有所偏廢。《長(zhǎng)江法》立法目的和功能即在于通過(guò)法律明確規(guī)定與劃分各級(jí)政府的事權(quán)(職責(zé))，并制定體系完整的法律機(jī)制以保障和促進(jìn)各級(jí)政府依法履行事權(quán)。 學(xué)界經(jīng)常在不同維度使用“事權(quán)”這一概念，不同觀點(diǎn)間的“最大公約數(shù)”，是將其理解為國(guó)家提供公共服務(wù)的責(zé)任?！笆聶?quán)具有鮮明的公權(quán)力屬性，理論上包括立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)三維，行政事權(quán)在國(guó)家權(quán)力譜系中占比最大、與公眾聯(lián)系最緊?！盵11]《長(zhǎng)江法》制度體系是配置與規(guī)范各級(jí)政府在長(zhǎng)江流域管理中的行政事權(quán)，長(zhǎng)江流域管理行政事權(quán)的劃分要通過(guò)《長(zhǎng)江法》的立法予以表達(dá)。因此，本文對(duì)于《長(zhǎng)江法》制定法理基礎(chǔ)的探討是以涉水行政事權(quán)劃分為主體內(nèi)容，③并且會(huì)涉及到根植于我國(guó)法制語(yǔ)境中的立法事權(quán)的劃分。

(二)立法前提：中央與地方立法事權(quán)劃分

法治社會(huì)中，政府行使事權(quán)必須基于法律明確規(guī)定所提供的法律依據(jù)，《長(zhǎng)江法》規(guī)范的主體內(nèi)容是確立長(zhǎng)江流域各級(jí)政府的流域管理事權(quán)劃分，以同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府的授權(quán)與控權(quán)功能。基于長(zhǎng)江流域的范圍及其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位，從立法所調(diào)整事務(wù)的影響范圍與重要程度上看，《長(zhǎng)江法》屬于中央立法。同時(shí)，流域資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)富源泉，地方政府將自身定位為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，對(duì)流經(jīng)本行政區(qū)域中的長(zhǎng)江流域存在強(qiáng)烈的利益訴求，“中央與地方之間的關(guān)系開(kāi)始從傳統(tǒng)的‘央主地從’向‘地方主義’偏移?！盵12]因此，《長(zhǎng)江法》立法要遵循央地立法事權(quán)劃分的理念與邏輯。

我國(guó)不是單一立法體制，存在著由不同機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)，從立法權(quán)限劃分角度而言，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方適度分權(quán)。我國(guó)《憲法》第3條第4款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！彪m然該規(guī)定實(shí)質(zhì)上確立中央立法權(quán)與地方立法權(quán)縱向分權(quán)的立法體制，但該規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)原則，沒(méi)有明確界定中央和地方的實(shí)體立法權(quán)限，這就使得在現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐中，存在很大的解釋空間?！霸诶碚撋?，只要不違反任何憲法規(guī)定，中央可以在任何領(lǐng)域立法?！盵13]P113

在此理論與制度背景下，《長(zhǎng)江法》的立法在央地立法事權(quán)劃分層面存在如下問(wèn)題亟待厘清：(1)甄別與區(qū)分全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專有立法事項(xiàng)。我國(guó)《立法法》(2015年)區(qū)分了國(guó)家與地方立法權(quán)限，該法第8條將某些重要事項(xiàng)規(guī)定為全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的專有立法權(quán)，第72條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！倍ㄎ粸榱鹘?jīng)十多個(gè)省市的長(zhǎng)江流域之專門(mén)立法的《長(zhǎng)江法》，無(wú)論從立法事項(xiàng)的影響范圍還是重要程度考察，均應(yīng)為國(guó)家法律。而在《長(zhǎng)江法》制定過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)需要面對(duì)與解決的問(wèn)題是，作為全國(guó)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)立法制定的《長(zhǎng)江法》應(yīng)當(dāng)如何選擇立法事項(xiàng)的范圍。如果將《長(zhǎng)江法》定位于“流域開(kāi)發(fā)利用保護(hù)綜合法”，“統(tǒng)籌考慮各地改革發(fā)展、各項(xiàng)區(qū)際政策、各類領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，建立流域內(nèi)各省市的協(xié)同、合作機(jī)制，按照流域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等問(wèn)題一體考慮”，[14]則《長(zhǎng)江法》的立法事項(xiàng)中，通過(guò)法律解釋可以納入《立法法》(2015年)第8條前十項(xiàng)列舉規(guī)定中的專屬立法權(quán)事項(xiàng)。比如，《長(zhǎng)江法》必然要規(guī)定長(zhǎng)江流域資源權(quán)屬等，均專屬國(guó)家立法權(quán)的立法事項(xiàng)。(2)《立法法》第8條第十一項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的兜底性規(guī)定，“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！边@些未盡列舉的專屬立法事項(xiàng)，是《憲法》第62條規(guī)定的全國(guó)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)中“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，包括《憲法》明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)而未被《立法法》第8條明確列舉為專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，以及有關(guān)法律規(guī)定該事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)。④《長(zhǎng)江法》作為國(guó)家立法，必須回應(yīng)長(zhǎng)江流域中專屬國(guó)家立法權(quán)限的事項(xiàng)。(3)根據(jù)我國(guó)中央與地方立法權(quán)限劃分的法理與制度邏輯，專屬國(guó)家立法權(quán)以外的事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也可以制定法律?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”由此，在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，《長(zhǎng)江法》立法事項(xiàng)與先行制定的地方性法規(guī)之間的關(guān)系亟待合理地協(xié)調(diào)處理?！堕L(zhǎng)江法》立法在規(guī)定專屬國(guó)家立法權(quán)規(guī)定事項(xiàng)之外，根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，《長(zhǎng)江法》對(duì)于采砂管理、農(nóng)村水利、節(jié)水管理、防汛抗旱、取水許可管理、涉水建設(shè)項(xiàng)目、水資源保護(hù)等方面可以作出流域統(tǒng)一管理的規(guī)定，地方性法規(guī)與該規(guī)定相抵觸的無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或廢止。

(三)調(diào)整對(duì)象：中央與地方政府行政事權(quán)劃分

如何通過(guò)立法來(lái)劃分不同層級(jí)政府在長(zhǎng)江流域諸多事項(xiàng)中的管理職責(zé)，是《長(zhǎng)江法》立法面臨的重要問(wèn)題。事實(shí)上，在不同歷史階段關(guān)于長(zhǎng)江流域立法的討論中，劃分與協(xié)調(diào)流域內(nèi)各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門(mén)的管理機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制，合理配置長(zhǎng)江立法的各級(jí)政府的行政事權(quán)被認(rèn)為是長(zhǎng)江立法亟待解決的核心問(wèn)題。⑤中央與地方事權(quán)劃分雖然很容易陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，但零和博弈并非描述央地關(guān)系的唯一關(guān)鍵詞，有學(xué)者通過(guò)環(huán)境執(zhí)法檢查的實(shí)踐類型，論證了央地之間不僅存在張力，而且也的確可以形成合力，互利雙贏的央地關(guān)系是可以存續(xù)的。[15]要實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)，必須在保障中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又注重地方的主動(dòng)性和積極性，并且努力保持中央事權(quán)與地方事權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡。

《長(zhǎng)江法》預(yù)期通過(guò)法律體系實(shí)現(xiàn)央地涉水行政事權(quán)劃分，會(huì)涉及到一些特殊問(wèn)題：(1)長(zhǎng)江流域資源分布特征和賦存規(guī)律對(duì)央地行政事權(quán)配置提出的特殊需求。一般而言，在央地事權(quán)配置中，各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)遵循“以事定權(quán)、權(quán)隨事配”的原則，劃分縱向政府間事權(quán)范圍主要有以下理論：一是公共物品受益理論；二是政府職能分工理論；三是委托-代理理論。[16]政府公共服務(wù)或提供公共物品的影響范圍、受益范圍、重要程度以及各級(jí)政府職能分工是配置央地事權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。以此觀之，基于環(huán)境資源自然屬性，環(huán)境事權(quán)應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府共同承擔(dān)，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)和公共事權(quán)，其配置的基本依據(jù)是環(huán)境資源的賦存區(qū)域與受益范圍，其中，跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是典型的央地共同事權(quán)，可以發(fā)揮中央的決策優(yōu)勢(shì)和地方的執(zhí)行優(yōu)勢(shì)。[17]P31但是，對(duì)于長(zhǎng)江流域而言，流經(jīng)19個(gè)省市自治區(qū)的長(zhǎng)江流域內(nèi)公共事務(wù)的影響范圍與受益范圍并不僅作用于區(qū)域轄區(qū)，而是具有較強(qiáng)的外溢性。這對(duì)傳統(tǒng)的央地政府行政事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)(即使在考慮到環(huán)境問(wèn)題較強(qiáng)的外部性特征的情況下)提出了新的挑戰(zhàn)。(2)長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)行政事權(quán)的歸屬與配置。在我國(guó)《憲法》《立法法》等法律規(guī)范規(guī)定的央地行政事權(quán)配置的原則與制度框架中，現(xiàn)存的長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)并不是一級(jí)政府，《長(zhǎng)江法》需要界定流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、法律地位及行政事權(quán)的性質(zhì)與范疇。(3)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在行政事權(quán)配置上的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。現(xiàn)行的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制雖然明確了水資源流域管理的立法指導(dǎo)思想，但從事權(quán)劃分的角度，二者共同面臨的問(wèn)題是如何甄別流域資源行政事權(quán)的性質(zhì)與類型進(jìn)而具體配置，這也是《長(zhǎng)江法》制定中亟待厘清的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、現(xiàn)行制度體系在央地水資源管理行政事權(quán)配置中的內(nèi)生困境

我國(guó)當(dāng)前尚無(wú)長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)立法，長(zhǎng)江流域水資源管理適用國(guó)家層面的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》以及《河道管理?xiàng)l例》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，長(zhǎng)江流域僅有《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》這一單項(xiàng)立法。在此制度語(yǔ)境下，我國(guó)長(zhǎng)江流域的資源管理綜合適用這些立法體系，勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行長(zhǎng)江流域央地行政事權(quán)配置陷入現(xiàn)實(shí)困境。

(一)央地涉水事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡

科學(xué)合理劃分各級(jí)政府環(huán)境治理事權(quán)，是環(huán)境立法必須解決的重要問(wèn)題。環(huán)境治理事權(quán)央地劃分是各級(jí)政府承擔(dān)環(huán)境公共職能和事務(wù)的權(quán)責(zé)配置，體現(xiàn)了中央權(quán)力與地方權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)。如前所述，特定公共事務(wù)的影響范圍、受益范圍、重要程度及其性質(zhì)特征，被認(rèn)為是配置央地事權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。從法律角度考察，《憲法》《立法法》等法律是相關(guān)領(lǐng)域央地事權(quán)劃分的法律依據(jù)，其劃分的標(biāo)準(zhǔn)是立法事項(xiàng)的重要程度和影響范圍，概括而言，事項(xiàng)影響范圍與行政區(qū)域范圍應(yīng)保持基本一致。地方政府有權(quán)責(zé)管理本地公共事務(wù)，跨行政區(qū)域、共同性的公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由高層次政府來(lái)承擔(dān)。環(huán)境事權(quán)的劃分在一般法理上也遵循環(huán)境事項(xiàng)影響的地域范圍、受益范圍等標(biāo)準(zhǔn)配置給不同層次的政府及其職能部門(mén)。

在我國(guó)央地環(huán)境治理事權(quán)結(jié)構(gòu)中，中央政府主要承擔(dān)全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境事務(wù)，具體到中央政府的涉水事權(quán)方面，擇其要者：(1)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策與規(guī)劃的制定，比如《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)第13條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。”具體到水環(huán)境保護(hù)事權(quán)領(lǐng)域，我國(guó)《水法》(2016年)第14條第1款規(guī)定：“國(guó)家制定全國(guó)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃?！钡?7條規(guī)定，“國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”(2)國(guó)家本級(jí)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，集中體現(xiàn)在中央本級(jí)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面。環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)2017年發(fā)布了《關(guān)于做好國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量事權(quán)上收工作的通知》(環(huán)辦監(jiān)測(cè)[2017]70號(hào))，以逐步推進(jìn)對(duì)地表水的國(guó)家考核和監(jiān)測(cè)。(3)國(guó)家負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的宏觀調(diào)配，以及國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的水資源、水域和水工程的保護(hù)。(4)國(guó)家負(fù)責(zé)制定國(guó)家的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。⑥《水法》《水污染防治法》同時(shí)規(guī)定了各級(jí)地方政府的涉水事權(quán)。地方政府原則上承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)水資源和水環(huán)境保護(hù)的公共事務(wù)，比如，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)依法批準(zhǔn)的江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，組織制定本行政區(qū)域的水污染防治規(guī)劃；等等。

概括而言，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治》等國(guó)家法律基本按照事權(quán)劃分的一般規(guī)律來(lái)配置中央與地方政府的涉水事權(quán)。這些法律規(guī)范主要規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)其行政轄區(qū)內(nèi)的水資源保護(hù)與水污染防治事項(xiàng)承擔(dān)職責(zé)，中央政府主要對(duì)全國(guó)性的、外溢性強(qiáng)的事項(xiàng)負(fù)責(zé)?；诹⒎ㄒ?guī)律，國(guó)家層面的立法為了追求規(guī)則設(shè)計(jì)一體遵循的需求，對(duì)于涉水事權(quán)的類型及其內(nèi)容的規(guī)定必然是以總體性、原則性規(guī)范為主，具體行政區(qū)域的涉水事權(quán)亟待地方根據(jù)不同區(qū)域水環(huán)境資源的特殊性，通過(guò)地方立法來(lái)進(jìn)行明細(xì)化和針對(duì)性的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《立法法》第73條規(guī)定，地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項(xiàng)包括三類：第一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；第二，屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；第三，在全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項(xiàng)，允許地方性法規(guī)先行作出規(guī)定。根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定的內(nèi)容及其制度邏輯，在有上位法的情況下，為了保證法律和行政法規(guī)的實(shí)施，地方性法規(guī)可以制定執(zhí)行性規(guī)定和針對(duì)地方特色事務(wù)進(jìn)行立法。該規(guī)定體現(xiàn)了《立法法》第72條規(guī)定的制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”的原則，為了充分體現(xiàn)地方性法規(guī)的地方性，“地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題，有針對(duì)性地立法?！盵18]P239在《立法法》規(guī)定的立法分權(quán)中，地方立法規(guī)定的事項(xiàng)是執(zhí)行上位法的事項(xiàng)，或者中央專屬立法權(quán)事項(xiàng)之外的、中央尚未立法而地方需要立法的事項(xiàng)。根據(jù)此邏輯，地方立法有一定的立法自主權(quán)，在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，理論上可以根據(jù)本行政區(qū)域水污染防治與水資源保護(hù)的需要制定具體的針對(duì)性的地方立法。但是，《立法法》第73條規(guī)定地方性法規(guī)“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”或“必須”就前述事項(xiàng)作出規(guī)定。

這種立法權(quán)的規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致央地水環(huán)境保護(hù)事權(quán)結(jié)構(gòu)失衡。水資源是一種復(fù)雜的自然資源，既是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)為人類提供生態(tài)環(huán)境用水。申言之，水資源既對(duì)人類產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)功能又產(chǎn)生生態(tài)功能，既可以作為經(jīng)濟(jì)用水又可以作為生態(tài)環(huán)境用水，很多時(shí)候會(huì)產(chǎn)生沖突。根據(jù)央地立法分權(quán)的法理與制度邏輯，地方性法規(guī)規(guī)定屬于地方性事務(wù)時(shí)具有一定的自主權(quán)，地方利益偏好會(huì)使其更傾向于發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)功能，而缺乏保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的自主激勵(lì)，進(jìn)而疏于規(guī)定水環(huán)境保護(hù)和水污染防治的地方立法事項(xiàng)。中央政府通過(guò)多種手段引導(dǎo)和促進(jìn)地方加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，但無(wú)論是《憲法》還是《立法法》都沒(méi)有明確界定中央和地方立法的實(shí)體權(quán)限，因此，責(zé)任邊界不明?！暗胤皆瓌t上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)屬地水資源和水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，環(huán)保目標(biāo)缺失，缺乏環(huán)保事權(quán)承擔(dān)的激勵(lì)約束機(jī)制?！盵19]質(zhì)言之，在央地涉水事權(quán)劃分中，國(guó)家立法規(guī)定中央政府承擔(dān)一些跨行政區(qū)域的和重點(diǎn)流域的涉水事權(quán)，將非專屬國(guó)家立法的涉水事權(quán)交由地方政府根據(jù)地方需求和區(qū)域特色與實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行地方立法。但由于沒(méi)有明確立法權(quán)限實(shí)體劃分和責(zé)任邊界界定，對(duì)同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能的水資源，地方政府傾向于具體規(guī)定其在水資源開(kāi)發(fā)利用中的事權(quán)，而疏于規(guī)定其在生態(tài)保護(hù)用水中的事權(quán)，這使得央地涉水事權(quán)劃分出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。

具體到長(zhǎng)江流域，央地涉水事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡因?yàn)榱饔蜃匀粚傩远癸@與加劇。我國(guó)當(dāng)前尚沒(méi)有制定關(guān)于長(zhǎng)江流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的總體性立法，對(duì)長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的劃分是遵循《水法》《水污染防治法》等確立的事權(quán)劃分邏輯與內(nèi)容。從邏輯延伸上看，我國(guó)央地水環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性失衡困境在長(zhǎng)江涉水事權(quán)劃分中必然存在。不僅如此，長(zhǎng)江干流和支流流經(jīng)19個(gè)省市自治區(qū)，在央地分權(quán)的制度邏輯中，相關(guān)職能部門(mén)代表國(guó)家行使流域綜合規(guī)劃、資源宏觀調(diào)配等中央事權(quán)之外，長(zhǎng)江干支流流經(jīng)的省市自治區(qū)政府也可以享有和行使流經(jīng)本行政區(qū)域的涉水事權(quán)。長(zhǎng)江干支流形成了縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)，流經(jīng)不同地區(qū)的長(zhǎng)江干支流雖然在地理位置上屬于某一行政區(qū)域，但因?yàn)榱饔蛱匦?，一個(gè)地區(qū)所制定與行使的長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)事權(quán)，會(huì)影響到上下游以及整個(gè)長(zhǎng)江流域。無(wú)論是某一行政區(qū)域通過(guò)立法嚴(yán)格執(zhí)行水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，抑或超過(guò)自然規(guī)律開(kāi)發(fā)利用水資源，其對(duì)長(zhǎng)江水系的影響都具有極強(qiáng)的外溢性，均超出行政區(qū)域范圍。這些特征要求長(zhǎng)江流域水資源開(kāi)發(fā)和水環(huán)境保護(hù)的事權(quán)配置既要通過(guò)制度設(shè)計(jì)以提供激勵(lì)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)各行政區(qū)域通過(guò)立法針對(duì)性規(guī)定水環(huán)境保護(hù)事權(quán)的積極性；同時(shí)，又能因應(yīng)長(zhǎng)江干支流交織聯(lián)系的特征而一體統(tǒng)籌考慮各行政區(qū)域涉水事權(quán)之間的緊密聯(lián)系。

(二)長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)涉水事權(quán)配置的錯(cuò)亂

我國(guó)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)江水利委員會(huì)。長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為水利部直屬事業(yè)單位，性質(zhì)上為派出機(jī)構(gòu)，國(guó)家授權(quán)其在長(zhǎng)江流域行使水行政管理職能?，F(xiàn)實(shí)中，長(zhǎng)江水利委員會(huì)并不能在承擔(dān)長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)中充分發(fā)揮預(yù)期功能。這主要體現(xiàn)在：

1.長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)事權(quán)劃分的部門(mén)利益訴求。根據(jù)我國(guó)《水法》規(guī)定，水利部為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。長(zhǎng)江水利委員會(huì)雖然被界定為長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)，但在性質(zhì)上，僅為水利部的派出機(jī)構(gòu)，不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的職能。即使通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)明確授權(quán)其在長(zhǎng)江流域的區(qū)域內(nèi)行使水行政主管職能，但其不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的能力。長(zhǎng)江流域的涉水事權(quán)是一個(gè)需要兼顧水資源保護(hù)、規(guī)劃和管理等諸多方面事務(wù)的系統(tǒng)工程，尤其是在中央2016年將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展整體思路確定為“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的背景下，長(zhǎng)江水利委員會(huì)更是與應(yīng)然的長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的配置捍格不入。因?yàn)?，長(zhǎng)江水利委員會(huì)的主要職能是水資源的開(kāi)發(fā)利用和管理，水資源保護(hù)的職能居于次要位置，非環(huán)境職能是水庫(kù)大壩等水利設(shè)施建設(shè)、防洪抗旱、水力資源開(kāi)發(fā)，優(yōu)先性部門(mén)利益是發(fā)展水利水電工程。[20]P90雖然長(zhǎng)江水利委員會(huì)下設(shè)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局來(lái)履行長(zhǎng)江水利委員會(huì)的水資源保護(hù)行政職責(zé)，具體包括擬訂流域性水資源保護(hù)政策法規(guī)、負(fù)責(zé)水資源保護(hù)和水污染防治等有關(guān)法律法規(guī)在流域內(nèi)的實(shí)施和監(jiān)督檢查等。但是，根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的事權(quán)劃分，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一行使全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理事權(quán)，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局作為水利部派出機(jī)構(gòu)的單列機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)其在長(zhǎng)江流域的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)范圍缺乏明確具體的授權(quán)性規(guī)定，且沒(méi)有與環(huán)保部門(mén)在水環(huán)境保護(hù)事權(quán)關(guān)系的清晰界定。因此，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的職能定位使得長(zhǎng)江水利委員會(huì)的流域事權(quán)配置根本上與“把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”的政策定位不符，有待頂層設(shè)計(jì)矯正長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分。

2.長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)涉水事權(quán)劃分的法律依據(jù)不足。行政法治原則的基本要求之一即是所有行政組織的設(shè)立及其職權(quán)都必須有法律依據(jù)，“它可以是法律法規(guī)的明文規(guī)定，也可以是憲法或組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。”[21]梳理歷史進(jìn)程，長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)享有和行使的涉水事權(quán)是一個(gè)經(jīng)歷不同歷史時(shí)期逐漸獲得立法確認(rèn)和授權(quán)的過(guò)程。20世紀(jì)50年代，長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為水利部負(fù)責(zé)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的派出機(jī)構(gòu)，因?yàn)闆](méi)有法律授權(quán)而僅作為一個(gè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，不能享有和行使水資源管理事權(quán)。1984年《水污染防治法》第4條規(guī)定，“重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)”應(yīng)結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。該規(guī)定首次重視了水污染防治的流域?qū)傩?，賦予流域機(jī)構(gòu)性質(zhì)模糊、內(nèi)容概括的水環(huán)境保護(hù)事權(quán)。1988年頒布的《水法》第9條第1款雖然概括規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度”，第11條規(guī)定“開(kāi)發(fā)利用水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按流域或者區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”和“國(guó)家確定的重要江河的流域綜合規(guī)劃”，這些規(guī)定某種程度重視了水資源管理與保護(hù)的流域特性，但是，該規(guī)定過(guò)于抽象，并沒(méi)有具體的制度規(guī)定予以支撐，更沒(méi)有規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)的涉水事權(quán)。1988年頒布的《河道管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定，長(zhǎng)江等大江大河的主要河段由國(guó)家授權(quán)的江河流域管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，這是長(zhǎng)江水利委員會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)正式獲得在水事管理中的合法地位和法律授權(quán)，但也僅止步于此。類似規(guī)范還有我國(guó)1997年頒布的《防洪法》第8條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國(guó)防洪的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等日常工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授權(quán)的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)?！?002年修訂的《水法》正式通過(guò)立法授權(quán)流域管理機(jī)構(gòu)行使水資源管理和監(jiān)督事權(quán)，該法第12條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！?009年和2016年兩次修正的《水法》均延循了該規(guī)定。

通過(guò)上述法律規(guī)范的梳理，我們可以歸納，長(zhǎng)江水利委員會(huì)的長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)存在著以下一些特征：(1)在機(jī)構(gòu)法律地位層面，作為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江水利委員會(huì)的法律地位逐漸通過(guò)不同時(shí)期的水事單行法獲得確認(rèn)，從《水污染防治法》(1984年)第4條概括規(guī)定的“重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)”到《河道管理?xiàng)l例》(1988年)第5條明確規(guī)定的“長(zhǎng)江……等大江大河的主要河段”由國(guó)家授權(quán)的江河流域機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，長(zhǎng)江水利委員會(huì)才獲得國(guó)家授權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。(2)在機(jī)構(gòu)事權(quán)法律依據(jù)層面，長(zhǎng)江水利委員會(huì)行使的長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)呈現(xiàn)出從無(wú)到有、從單項(xiàng)法律授權(quán)到綜合法律授權(quán)的不斷擴(kuò)充的過(guò)程。20世紀(jì)50年代，其僅被定位為一個(gè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，沒(méi)有決策權(quán)和管理權(quán)。20世紀(jì)80年代以后，《河道管理?xiàng)l例》授予其在長(zhǎng)江流域河道管理權(quán)，《防洪法》授予其防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)，2002年修訂的《水法》正式規(guī)定其在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)，賦予其一定的執(zhí)法權(quán)。

但總體而言，現(xiàn)行關(guān)于長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)事權(quán)立法存在著以下弊端：(1)縱觀我國(guó)以《水法》為代表的水事法律體系，經(jīng)歷了從規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)單項(xiàng)水資源管理事權(quán)到綜合水資源管理事權(quán)的發(fā)展歷程，2002年之后歷次修改的《水法》均規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理中的監(jiān)督管理職責(zé)。但是，梳理《水法》，并沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)江水利委員會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)被授予的水資源管理事權(quán)的系統(tǒng)性的集中規(guī)定，亦沒(méi)有在概括授予流域管理機(jī)構(gòu)的水資源事權(quán)之后，進(jìn)一步規(guī)定具體制度措施。(2)從立法模式方面考察，現(xiàn)行的以《水法》為統(tǒng)領(lǐng)的水事立法概括授予“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)”水資源監(jiān)督管理事權(quán)，缺乏回應(yīng)長(zhǎng)江流域特殊問(wèn)題的針對(duì)性。

(三)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合指向不清

長(zhǎng)期以來(lái)，水資源管理被認(rèn)為是政府承擔(dān)的公共職能之一，鑲嵌在科層制行政管理框架下分層管理。這種思路具體體現(xiàn)為，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的水資源管理體制以行政區(qū)域管理為主。2002年修訂以及2009年和2016年修改的《水法》均規(guī)定了國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但是，梳理《水法》制度體系，其規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合僅為原則性規(guī)定，該如何配置流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府在水資源管理的事權(quán)以實(shí)現(xiàn)“相結(jié)合”，則未有具體制度措施。這就使得流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門(mén)的涉水事權(quán)存在著相互競(jìng)爭(zhēng)下此消彼長(zhǎng)的互動(dòng)關(guān)系，也導(dǎo)致長(zhǎng)江水利委員會(huì)所行使的涉水事權(quán)呈現(xiàn)實(shí)然現(xiàn)狀與應(yīng)然邏輯之間的疏離。具體而言，現(xiàn)行制度語(yǔ)境中流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制存在的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：

1.流域水資源管理事權(quán)的復(fù)雜性導(dǎo)致的效力不足?！端ā芬?guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理“相結(jié)合”，這僅界定的是一種關(guān)系范疇，現(xiàn)實(shí)中，二者該具體呈現(xiàn)何種“結(jié)合”關(guān)系，既與水資源管理具體事項(xiàng)相關(guān)，同時(shí)也與現(xiàn)實(shí)中流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府的動(dòng)態(tài)博弈有關(guān)。由于流域水資源對(duì)人類同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能，可以有多種性質(zhì)與功能的用途(飲用水源、生態(tài)、納污、航運(yùn)、發(fā)電、漁業(yè)等多領(lǐng)域行業(yè))，不同層級(jí)政府以及不同職能部門(mén)在水質(zhì)、水量、水體、水域和水能等方面分享涉水事權(quán)。在現(xiàn)行《水法》等單行法規(guī)定的水資源“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”管理體制沒(méi)有通過(guò)體系化制度措施予以貫徹的制度背景下，不同層次政府、不同職能部門(mén)在行使涉水事權(quán)時(shí)，會(huì)基于地方利益和部門(mén)利益的考慮，將具有流域整體性的水資源分割管理，使得流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制效力不足。

2.不同法律規(guī)范之間的抵牾與沖突。我國(guó)《水法》規(guī)定水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，《水法》授予流域管理機(jī)構(gòu)行使流域水資源管理事權(quán)，并與行政區(qū)域水行政管理機(jī)構(gòu)的水資源管理事權(quán)呈現(xiàn)一種復(fù)雜的“相結(jié)合”法律關(guān)系。但是，我國(guó)《水污染防治法》則規(guī)定“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的管理體制，《水污染防治法》(2017年)第9條第1款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！彪m然該條第3款也規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！睕](méi)有規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)水污染防治事權(quán)與地方政府相關(guān)職能部門(mén)的水污染防治事權(quán)之間的“相結(jié)合”關(guān)系，對(duì)水污染防治秉持區(qū)域管理體制。因此，作為水量與水質(zhì)管理分別立法的《水法》與《水污染防治》，二者對(duì)于水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)事權(quán)的規(guī)定與水污染防治事權(quán)的規(guī)定存在著明顯的體制上的不統(tǒng)一、規(guī)范上的抵牾、權(quán)力上的沖突。

3.流域管理機(jī)構(gòu)水資源管理事權(quán)在現(xiàn)實(shí)博弈中被擠壓?！端ā穬H概括規(guī)定水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府水行政主管部門(mén)的水資源管理事權(quán)具體如何“相結(jié)合”，既因?yàn)樗Y源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)等具體事項(xiàng)復(fù)雜性、差異性而存在較大解釋適用空間。同時(shí)，法律規(guī)定的抽象性也為現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)江水利委員會(huì)與地方政府之間的動(dòng)態(tài)博弈提供了多種可能性：(1)從《水法》具體條文中的涉水事權(quán)規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)行《水法》(2016年)在規(guī)定水資源開(kāi)發(fā)利用與水資源、水域和水工程的保護(hù)等具體事權(quán)中，很多條文中均采用了二者并列的方式，比如該法第32條第3款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出該水域的限制排污總量意見(jiàn)。”《水法》中大量的這種“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)”的立法表述方式，為現(xiàn)實(shí)中具體的水資源管理事權(quán)的行使提供極大博弈空間。(2)從部門(mén)利益屬性而言，長(zhǎng)江水利委員會(huì)傾向于重視水資源開(kāi)發(fā)利用事權(quán)，而地方水行政主管部門(mén)在事權(quán)行使中也偏好充分利用長(zhǎng)江流域水資源的資源屬性和經(jīng)濟(jì)效益，以服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展訴求。這種思路折射到長(zhǎng)江流域地方政府立法層面的立法導(dǎo)向上，實(shí)質(zhì)上選擇了以行政區(qū)域管理為主導(dǎo)思想。比如，雖然《水法》(2016年)第17條規(guī)定“跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同江河、湖泊所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)編制，分別經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查提出意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)審核”，但2017年修改的《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定，“全省水資源綜合規(guī)劃、本省境內(nèi)長(zhǎng)江、淮河、太湖流域和沂沭泗、秦淮河、里下河地區(qū)等跨市的流域和區(qū)域的水資源綜合規(guī)劃由省水行政主管部門(mén)、發(fā)展計(jì)劃主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)和有關(guān)市人民政府編制，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)備案?！鄙暄灾凑赵摋l例規(guī)定，江蘇省境內(nèi)長(zhǎng)江流域的水資源綜合規(guī)劃并不需要會(huì)同長(zhǎng)江水利委員會(huì)編制。

三、《長(zhǎng)江法》劃分長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的制度路徑

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行涉水法律規(guī)范體系在劃分央地涉水事權(quán)時(shí)存在著內(nèi)生缺陷與現(xiàn)實(shí)困境，以及其難以因應(yīng)長(zhǎng)江流域特殊的區(qū)位特征、流域特性與水事問(wèn)題所提出的涉水事權(quán)配置需求，《長(zhǎng)江法》在劃分長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的制度路徑上可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

(一)明確央地涉水事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)及類型

在沒(méi)有長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)的綜合性立法的制度語(yǔ)境下，現(xiàn)行《立法法》對(duì)于中央與地方立法權(quán)的劃分，使得地方政府在一定的制度空間內(nèi)，傾向于制定其在水資源開(kāi)發(fā)利用中的事權(quán)的地方立法，而疏于規(guī)定其在生態(tài)保護(hù)用水中的事權(quán)?！堕L(zhǎng)江法》作為專門(mén)的獨(dú)立的長(zhǎng)江流域綜合立法，在立法理念上應(yīng)以“保障流域水安全、保障流域水資源公平配置、促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的，通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)來(lái)矯正央地涉水事權(quán)配置中的失衡現(xiàn)象。

1.立法范圍在銜接協(xié)調(diào)相關(guān)法律的同時(shí)制定專門(mén)制度?，F(xiàn)行長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)劃分中的結(jié)構(gòu)性失衡，主要原因是沒(méi)有專門(mén)立法以體系化規(guī)定長(zhǎng)江流域內(nèi)各級(jí)政府的涉水事權(quán)。因此，《長(zhǎng)江法》應(yīng)作為流域法系統(tǒng)地規(guī)定與配置長(zhǎng)江流域的涉水事權(quán)。首先，《水法》《水污染防治法》等現(xiàn)行法律體系已經(jīng)規(guī)定了大量的水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)法律制度，《長(zhǎng)江法》不應(yīng)重復(fù)立法，而應(yīng)當(dāng)全面分析現(xiàn)行制度體系的沖突、重疊、斷裂和空白等問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)流域綜合法要求，全面梳理現(xiàn)有制度，規(guī)定好銜接與引致規(guī)范。其次，針對(duì)長(zhǎng)江流域涉水事項(xiàng)法律規(guī)制的規(guī)則需求，制定適用于長(zhǎng)江流域的專門(mén)涉水事權(quán)制度體系。具體而言，根據(jù)長(zhǎng)江流域突出問(wèn)題及其特殊性的需要，建立長(zhǎng)江流域的防洪減災(zāi)、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、水能資源開(kāi)發(fā)利用、河湖空間管制、水資源保護(hù)、水污染防治與生態(tài)保護(hù)、涉水資源管控等制度。⑦

2.在厘清涉水事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上確定長(zhǎng)江流域中央政府涉水事權(quán)清單。央地事權(quán)劃分的一般標(biāo)準(zhǔn)是事項(xiàng)的性質(zhì)特征、影響范圍和重要程度等。具體到長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在《長(zhǎng)江法》的制定與解釋適用中厘清央地涉水事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)：(1)從涉水事項(xiàng)的性質(zhì)特征上看，關(guān)系到長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)安全以及全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)(比如長(zhǎng)江流域防治洪水、減輕洪澇災(zāi)害等事項(xiàng))應(yīng)當(dāng)屬于中央政府事權(quán)范圍，授權(quán)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)行使該類涉水事權(quán)。(2)從涉水事務(wù)影響范圍上看，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為中央政府涉水事權(quán)的范圍、通過(guò)《長(zhǎng)江法》授權(quán)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)行使職責(zé)的涉水事務(wù)包括：長(zhǎng)江流域內(nèi)的水利戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃，長(zhǎng)江流域國(guó)家重點(diǎn)水利工程、流域控制性工程和重大骨干工程等建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行管理，長(zhǎng)江流域的飲用水源地保護(hù)、水土保持和水域岸線管理等流域性、全局性的涉水事務(wù)，以及跨省級(jí)行政區(qū)域的水環(huán)境服務(wù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供等涉水事務(wù)。相對(duì)于中央政府，更容易由地方政府解決的、具有地方性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由地方政府提供，具體的涉水事務(wù)影響范圍僅限于長(zhǎng)江流域內(nèi)某行政區(qū)域的，則由該行政區(qū)域地方政府享有和行使涉水事權(quán)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，由于流域特性和環(huán)境要素的整體性和聯(lián)系性，長(zhǎng)江流域內(nèi)形式上的純粹地方性涉水事務(wù)，也經(jīng)常具有較強(qiáng)外溢性。因此，判斷長(zhǎng)江流域涉水事務(wù)的影響范圍，除了需要以涉水行為實(shí)施與涉水活動(dòng)發(fā)生時(shí)存在的區(qū)域與影響的范圍來(lái)作為涉水事權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，還需要拓展判斷涉水行為影響范圍的時(shí)空標(biāo)準(zhǔn)，從其存續(xù)的全過(guò)程來(lái)綜合判斷(比如充分考慮水污染的滲透性與擴(kuò)散性會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大其影響范圍)。(3)從涉水事項(xiàng)的重要程度上看，將長(zhǎng)江流域一些最為重要的、可能影響公民基本權(quán)利義務(wù)的涉水事項(xiàng)定位為中央立法權(quán)事項(xiàng)，由長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)行使該類涉水事權(quán)。

在上述長(zhǎng)江流域央地事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)得以厘清與確定的前提下，應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前法律體系規(guī)定涉水事權(quán)過(guò)于分散、密集的特征，在《長(zhǎng)江法》中體系化規(guī)定長(zhǎng)江流域中的“事權(quán)清單”并規(guī)定于具體的長(zhǎng)江立法規(guī)范。作為專門(mén)流域立法的《長(zhǎng)江法》規(guī)定的涉水事權(quán)體系，應(yīng)當(dāng)以中央政府整體、概括享有和行使為主體內(nèi)容(長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)經(jīng)由授權(quán)，代表國(guó)家行使)。在前述內(nèi)容梳理基礎(chǔ)上，配置長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)主要包括：第一，長(zhǎng)江流域整體歸納與計(jì)劃；第二，長(zhǎng)江流域全流域水資源開(kāi)發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)(包括地表水考核監(jiān)測(cè)等)；第三，長(zhǎng)江流域水資源的宏觀調(diào)配；第四，長(zhǎng)江流域跨省級(jí)行政區(qū)域水污染防治；第五，長(zhǎng)江流域水污染物排放與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定；第六，全流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償；等等。

(二)更新長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的法律定位與職責(zé)

我國(guó)當(dāng)前長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)事權(quán)配置錯(cuò)亂具體體現(xiàn)在，作為水利部派出機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)江水利委員會(huì)的事權(quán)劃分存在部門(mén)利益訴求，難以在事權(quán)配置上完整實(shí)現(xiàn)“把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”的政策目標(biāo)。同時(shí)，從梳理長(zhǎng)江水利委員會(huì)的法律定位與職能授權(quán)的演進(jìn)歷史可知，其在長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的法律依據(jù)不足。因此，制定《長(zhǎng)江法》的重要內(nèi)容在于更新長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的法律定位與職責(zé)分工。

根據(jù)現(xiàn)行《水法》第12條的規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在長(zhǎng)江流域設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。這種立法現(xiàn)狀使得《長(zhǎng)江法》需要矯正長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的法律定位與事權(quán)配置事項(xiàng)包括：第一，矯正將其定位為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上授予一定執(zhí)法行權(quán)的現(xiàn)狀；第二，改進(jìn)現(xiàn)行《水法》等水事法律體系對(duì)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)分散、概括授權(quán)的現(xiàn)狀；第三，完善當(dāng)前立法對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)難以針對(duì)長(zhǎng)江流域特殊問(wèn)題的路徑。

針對(duì)前述問(wèn)題的完善措施包括：(1)《長(zhǎng)江法》明確規(guī)定長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)及其事權(quán)，這樣可以實(shí)現(xiàn)涉水事權(quán)立法的針對(duì)性。(2)在《長(zhǎng)江法》中具體體系化地授予其在長(zhǎng)江流域的涉水事權(quán)(事權(quán)類型及其內(nèi)容前文已討論)，并且在具體制度建構(gòu)中注重《長(zhǎng)江法》授予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)涉水事權(quán)與《水法》等水事單行法授權(quán)之間的銜接與協(xié)調(diào)。(3)通過(guò)《長(zhǎng)江法》立法，矯正當(dāng)前的長(zhǎng)江水利委員會(huì)定位為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，提升長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的層次，通過(guò)《長(zhǎng)江法》確立其直接隸屬于國(guó)務(wù)院的法律地位，賦予其在長(zhǎng)江流域內(nèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)、資源開(kāi)發(fā)利用行動(dòng)協(xié)同、流域生態(tài)安全監(jiān)督等職權(quán)，這樣也能理順長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與流域各地方政府的關(guān)系。賦予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)直接隸屬于國(guó)務(wù)院的法律地位，也能符合國(guó)際上重要流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)律，國(guó)際上已有重要的流域管理機(jī)構(gòu)被定位為直接隸屬于中央政府從而發(fā)揮流域管理職能的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)1933年通過(guò)的《田納西河流域法案》，設(shè)立田納西河流域管理局作為美國(guó)聯(lián)邦政府的特殊機(jī)構(gòu)，直接隸屬于國(guó)會(huì)，賦予其統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權(quán)限，其在田納西河流域管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

(三)體系化完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

長(zhǎng)江是我國(guó)第一大河流和“黃金水道”，長(zhǎng)江流域范圍最廣、流域功能復(fù)雜，長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有全局性影響，但流域內(nèi)行政區(qū)域眾多且區(qū)域間發(fā)展不平衡，各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于長(zhǎng)江流域水資源利益訴求巨大且差異性強(qiáng)，這些因素綜合導(dǎo)致現(xiàn)行管理體制的弊端在長(zhǎng)江流域水資源管理中被放大凸顯。因此，有必要通過(guò)制定《長(zhǎng)江法》，針對(duì)長(zhǎng)江流域的特殊問(wèn)題，理順與完善長(zhǎng)江流域水資源管理體制。

1.流域管理與行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制實(shí)質(zhì)內(nèi)涵辨析。雖然當(dāng)前我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界主流觀點(diǎn)對(duì)于現(xiàn)行水資源管理體制多有批評(píng)，主要集中于現(xiàn)行體制以行政區(qū)域管理和分散管理為主，從而在完善我國(guó)流域管理體制甚至是制定長(zhǎng)江立法的建議中，主張要全面貫徹流域管理體制。在結(jié)論上，筆者一定程度上分享該判斷與觀點(diǎn)，建議專門(mén)將《長(zhǎng)江法》定位為流域法以在長(zhǎng)江流域系統(tǒng)貫徹流域管理體制，矯正之前存在的過(guò)于偏重行政區(qū)域管理的缺陷。但是，筆者的主張與建議在法理基礎(chǔ)與規(guī)范結(jié)構(gòu)上與傳統(tǒng)論述有所差異。申言之，筆者是在將《長(zhǎng)江法》定位為承載與表達(dá)央地長(zhǎng)江流域事權(quán)劃分功能，從而在央地事權(quán)劃分的理論體系與制度框架下解釋、證成與展開(kāi)《長(zhǎng)江法》的制度邏輯。建議制定專門(mén)的《長(zhǎng)江法》作為流域法在中央政府與地方政府之間配置長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)，本質(zhì)上是通過(guò)專門(mén)立法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域中央政府與地方政府權(quán)力配置的制度變遷。流域涉水管理體制從行政區(qū)域管理向流域管理的更新，實(shí)質(zhì)上是水資源管理權(quán)力從地方政府向中央政府的傾斜。這種央地政府之間權(quán)利配置的制度變遷，要受到財(cái)政平衡原則、輔助原則、效率原則、政治合法性原則和法治原則等原則的系統(tǒng)檢視。而當(dāng)前對(duì)于該問(wèn)題的論述持有的較為通行的觀點(diǎn)是，主張?jiān)谘氲卣畽?quán)力配置中，應(yīng)當(dāng)從等級(jí)制的權(quán)利配置制度轉(zhuǎn)向契約制的權(quán)利配置制度和網(wǎng)絡(luò)制的權(quán)力配置制度，并主張中國(guó)要建立多中心的中央與地方政府權(quán)力配置體制，改變沖突處理方式，從由作為當(dāng)事方的中央政府處理沖突轉(zhuǎn)向由雙方通過(guò)協(xié)商、中立第三方和法院來(lái)處理沖突。[22]P191-200申言之，在當(dāng)前關(guān)于中央政府與地方政府權(quán)力配置的研究中，較為主流觀點(diǎn)是基于二者之間的關(guān)系從等級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向契約關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)而呈現(xiàn)的多中心關(guān)系，主張逐步實(shí)現(xiàn)從中央政府集權(quán)向地方政府的梯度分權(quán)與權(quán)力下放。這種趨勢(shì)也體現(xiàn)在央地立法權(quán)劃分上，從我國(guó)立法權(quán)下放的歷史進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)立法權(quán)特別是地方立法權(quán)不斷下移，且下放力度不斷加大、立法主體不斷增多，是其發(fā)展趨勢(shì)所在。[23]因此，將本文討論的問(wèn)題納入央地行政事權(quán)配置的論述框架下予以審視，則可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)期制定《長(zhǎng)江法》實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的流域集中管理，與前述公共權(quán)力下放一般趨勢(shì)下政府權(quán)力配置改革方向不盡一致。制度改革并沒(méi)有在每個(gè)領(lǐng)域均可一體遵循的普適標(biāo)準(zhǔn)與路徑，關(guān)鍵是看問(wèn)題本身提出的制度需求。但由此也需要警惕的是，本文主張的《長(zhǎng)江法》在長(zhǎng)江流域貫徹流域管理法律體系，并非否定長(zhǎng)江流域內(nèi)地方政府行使涉水事權(quán)的重要意義，而是主張構(gòu)建一種新的平衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。申言之，檢討我國(guó)已經(jīng)確立的水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在實(shí)踐中呈現(xiàn)的效力不足、效果不佳，矯正當(dāng)前行政區(qū)域管理擠壓甚至是替代流域管理的弊端，并非否定水資源行政區(qū)域管理的重要意義，只是在具體水資源管理領(lǐng)域，結(jié)合長(zhǎng)江流域水資源管理的特殊問(wèn)題解決規(guī)則需求，構(gòu)建更理想的流域管理與行政區(qū)域管理二者“相結(jié)合”的模式和規(guī)則體系。

2.具體規(guī)定流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的制度措施。現(xiàn)行《水法》僅規(guī)定了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，但對(duì)如何結(jié)合的具體方式、適用領(lǐng)域、優(yōu)先事項(xiàng)等內(nèi)容缺乏具體制度措施?！堕L(zhǎng)江法》應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)針對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)水資源在不同領(lǐng)域、行業(yè)所形成的多種主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在類型化辨析與厘清多級(jí)政府與多個(gè)職能部門(mén)分享的涉水事權(quán)具體內(nèi)容基礎(chǔ)上，具體規(guī)定長(zhǎng)江水資源流域管理與行政區(qū)域管理的具體制度措施，具體而言：

第一，確立長(zhǎng)江流域水資源流域管理與行政區(qū)域管理的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在前述流域涉水事權(quán)劃分一般標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重視不同情勢(shì)下涉水事權(quán)科學(xué)劃分的重要意義?！堕L(zhǎng)江法》偏重長(zhǎng)江流域水資源流域管理，這只是基于其立法定位，而非否認(rèn)長(zhǎng)江流域水資源行政區(qū)域管理的重要功能，只有對(duì)事關(guān)長(zhǎng)江流域全局以及跨省級(jí)行政區(qū)域的涉水事項(xiàng)，才授予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)專享的涉水事權(quán)。在中央層面的事權(quán)配置中，應(yīng)當(dāng)整合多個(gè)中央政府相關(guān)職能部門(mén)在長(zhǎng)江流域的涉水事權(quán)，授權(quán)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。在長(zhǎng)江管理管理機(jī)構(gòu)與長(zhǎng)江流域內(nèi)地方政府的事權(quán)劃分中：凡屬純粹地方涉水事務(wù)的涉水事權(quán)應(yīng)由地方政府相關(guān)職能部門(mén)統(tǒng)一行使，但因?yàn)榱饔虻恼w性，地方政府行使的涉水事權(quán)應(yīng)當(dāng)接受長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；跨省級(jí)行政區(qū)域的涉水事權(quán)則應(yīng)交由長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。由于筆者建議將長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)界定為直接隸屬于國(guó)務(wù)院的流域管理機(jī)構(gòu)，故而，在協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府的“相結(jié)合”關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)與地方行政區(qū)域的整體聯(lián)動(dòng)，即強(qiáng)化地方政府的涉水各職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，使地方政府享有長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的整體化與責(zé)任一體化。

第二，在梳理整合現(xiàn)有的法律規(guī)范和歸納現(xiàn)實(shí)關(guān)系基礎(chǔ)上，確定流域管理與行政區(qū)域管理“相結(jié)合”的具體類型，并針對(duì)性制度化。曾有研究根據(jù)《水法》中的相關(guān)規(guī)定，將涉及流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的方式大致歸納為服從關(guān)系、合作關(guān)系、分工關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系四種。[24]由于這些性質(zhì)與內(nèi)容存在差異的涉水事權(quán)分散規(guī)定于《水法》等相關(guān)法律規(guī)范的不同規(guī)定中，亟待《長(zhǎng)江法》根據(jù)流域水資源管理的一般規(guī)律與長(zhǎng)江流域水資源管理的特殊需求予以類型化整合。與此同時(shí)，筆者建議相應(yīng)地修改前述《水法》條文在表述流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府涉水事權(quán)時(shí)，所大量使用的“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)”的立法表述方式，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)立法表述方式消解了流域管理與行政區(qū)域管理關(guān)系類型的豐富性與層次性，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)理論研究、實(shí)踐歸納的二者關(guān)系類型，實(shí)質(zhì)性地表述流域管理與行政區(qū)域管理的多層次法律關(guān)系。

總之，長(zhǎng)江流域是我國(guó)第一大流域，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶健康發(fā)展是我國(guó)的重大戰(zhàn)略部署。但當(dāng)前長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)岌岌可危，已經(jīng)成為制約長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題，亟待完善法制予以應(yīng)對(duì)。我國(guó)當(dāng)前尚無(wú)體系完整的長(zhǎng)江流域立法，零散的法律規(guī)范難以契合長(zhǎng)江流域整體生態(tài)系統(tǒng)提出的統(tǒng)一保護(hù)需求，制定定位為流域綜合法的《長(zhǎng)江法》是時(shí)代之選?！堕L(zhǎng)江法》需要針對(duì)當(dāng)前我國(guó)多部法律分散規(guī)定長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的現(xiàn)狀及其弊端，合理地劃分涉水事權(quán)。從現(xiàn)實(shí)情勢(shì)與一般規(guī)律來(lái)看，長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)劃分包括政府與市場(chǎng)、中央與地方、同級(jí)政府的多個(gè)職能部門(mén)的橫向分權(quán)以及多級(jí)政府的縱向分權(quán)等多個(gè)維度與層次，并且事權(quán)劃分經(jīng)常與財(cái)權(quán)劃分一體兩面、相互交織?；谡撌鲋黝}與篇幅限制，本文主要是對(duì)《長(zhǎng)江法》制定中，中央政府與(省級(jí))地方政府在長(zhǎng)江流域中的涉水事權(quán)劃分進(jìn)行了系統(tǒng)探究?！堕L(zhǎng)江法》立法必須以央地政府在長(zhǎng)江流域涉水事權(quán)的劃分為基點(diǎn)，針對(duì)現(xiàn)行機(jī)制缺陷，明確央地涉水事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)及其類型，更新長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的法律定位與職責(zé)，體系化完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

注釋：

① 比如，僅江蘇省就規(guī)定了《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》(2010年)、《江蘇省長(zhǎng)江防洪工程管理辦法》(2013年)、《江蘇省長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)施辦法》(2004年)等一系列與長(zhǎng)江流域行政區(qū)域管理體制有關(guān)的地方立法。

② 相關(guān)論述參見(jiàn)王曦、胡苑：《流域立法三問(wèn)》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2004年第4期；陳曉景：《流域生態(tài)系統(tǒng)管理立法研究》，載《中州學(xué)刊》2006年第4期；劉文，等：《關(guān)于推進(jìn)流域立法的思考》，載《水利發(fā)展研究》2010年第1期。

③ 已有研究主張長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)立法應(yīng)當(dāng)定位為長(zhǎng)江流域綜合法，要針對(duì)區(qū)域分割的問(wèn)題，以系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌考慮各地改革發(fā)展、各項(xiàng)區(qū)際政策、各類領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，建立流域內(nèi)各省市的協(xié)同、合作機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動(dòng)合作。即不但要考慮長(zhǎng)江流域中的最主要因素-水，還要針對(duì)各類資源要素形成的流域自然-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)綜合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行立法。本文也贊成長(zhǎng)江立法應(yīng)當(dāng)定位為綜合法，但限于論述主題和篇幅，本文主要從《長(zhǎng)江法》制定中的水資源管理與水環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分角度展開(kāi)論述。同時(shí)，基于流域中的水存在的多種形態(tài)、多種功能、多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，在一些研究中，有使用“水環(huán)境保護(hù)事權(quán)”、“水資源保護(hù)事權(quán)”、“水監(jiān)測(cè)事權(quán)”、“水運(yùn)事權(quán)”、“涉水事權(quán)”等多種概念，為了統(tǒng)一行文方便，本文在一般情況下統(tǒng)一使用“涉水事權(quán)”指稱水環(huán)境保護(hù)、水資源開(kāi)發(fā)利用等與水有關(guān)的事權(quán)。

④ 比如，《水法》(2016年)第14條第1款規(guī)定：“國(guó)家制定全國(guó)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃?！钡?3條規(guī)定：“國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度?！边@說(shuō)明有關(guān)國(guó)家水行政主管部門(mén)制定全國(guó)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃和飲用水水源保護(hù)區(qū)的制度建設(shè)等事項(xiàng)，只能由法律予以規(guī)定。

⑤ 參見(jiàn)岳家?。骸堕L(zhǎng)江立法，沉浮二十載——“解決管理體制問(wèn)題，長(zhǎng)江法就成功一半”》，載《南方周末》2016年5月7日；王宏巍、王樹(shù)義：《〈長(zhǎng)江法〉的構(gòu)建與流域管理體制改革》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年2期。

⑥ 總體而言，我國(guó)針對(duì)水資源和水環(huán)境分別立法，《水法》主要調(diào)整水資源可持續(xù)利用，《水污染防治法》防治水污染，秉持對(duì)水量與水質(zhì)分別立法的制度邏輯，因此涉水的法律有多部，相關(guān)的公共職責(zé)規(guī)定于多部法律規(guī)范中。目前，學(xué)界對(duì)于涉水事權(quán)鮮少研究，對(duì)其類型與內(nèi)容并未達(dá)成共識(shí)。有的研究結(jié)合中央、省市縣各級(jí)的“三定方案”和《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范的規(guī)定，歸納了十類環(huán)境保護(hù)事權(quán)，包括環(huán)境管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、自然生態(tài)保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、資源綜合利用等，參見(jiàn)蘇朋、陳少?gòu)?qiáng)等：《我國(guó)環(huán)境事權(quán)劃分現(xiàn)狀及改革建議》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016年第42期。有的研究則根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》界定與劃分事權(quán)和支出責(zé)任的總體思路，將我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分為環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控與統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和管理、國(guó)家本級(jí)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、維護(hù)國(guó)家環(huán)境安全、環(huán)境基本公共服務(wù)、薄弱領(lǐng)域與環(huán)節(jié)環(huán)境保護(hù)引導(dǎo)等五個(gè)方面，參見(jiàn)逯元堂、吳舜澤、陳鵬、高軍：《環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第11期。本文對(duì)于涉水事權(quán)的梳理，主要在參考前述研究文獻(xiàn)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水法》《水污染防治法》的規(guī)定進(jìn)行的類型劃分和主要事項(xiàng)列舉。

⑦ 對(duì)建立適用于長(zhǎng)江流域的專門(mén)制度體系的具體建議可參見(jiàn)呂忠梅、陳虹：《關(guān)于長(zhǎng)江立法的思考》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第18期。