張 力

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京102249）

自1949年新中國建立以來，合署辦公便是我國行政組織體系建設(shè)中不時浮現(xiàn)的一種現(xiàn)象和調(diào)整手段，其中，黨政機關(guān)合署辦公因為涉及黨政關(guān)系，尤其是黨領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)活動的方式，對行政組織的形態(tài)、權(quán)限和權(quán)力行使方式革新更具沖擊和影響。2017年，黨的十九大報告在談及深化機構(gòu)和行政體制改革時指出，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。黨政機關(guān)合署辦公有望在將來相當(dāng)長時期內(nèi)，成為我國行政組織建設(shè)實踐中一種兼具試驗性和全局性的組織機制和權(quán)力調(diào)整手段。黨政機關(guān)合署辦公實踐和制度建設(shè)的展開，首先需要解決標(biāo)準(zhǔn)問題，隨后方能進一步推進以法治化為重心的規(guī)范建設(shè)。這是基于依法行政和行政組織法完善的需要，同時也是基于依規(guī)治黨的要求。

然而，無論是過往的實踐，還是新近制定的規(guī)范，如2017年制定的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》（以下簡稱：《機關(guān)條例》），均未對黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)予以明確界定?！稒C關(guān)條例》第5條規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！边@在實踐中仍然無法為回答哪些機關(guān)適合合署辦公，哪些機關(guān)可以合署辦公也可以不合署辦公，以及哪些機關(guān)不適合合署辦公等問題提供清晰的答案。據(jù)此，下文將以完善行政組織法內(nèi)容為導(dǎo)向，探討黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的功能、現(xiàn)存問題和重構(gòu)思路。

一、黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的復(fù)合功能

（一）概念澄清

1949年新中國成立伊始，行政組織法的制定便得到重視，這一方面源于新民主主義革命根據(jù)地時期的行政組織建設(shè)經(jīng)驗，即制定了為數(shù)不少以“組織法”“組織條例”“組織大綱”為名的法律規(guī)范，如《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》等；另一方面則基于彼時國家行政體制建設(shè)的現(xiàn)實需要，制定了《中央人民政府組織法》《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等。這些行政組織法律規(guī)范的制定為行政組織法體系的建設(shè)奠定了初步基礎(chǔ)，但在彼時也無法為所有行政組織形態(tài)、權(quán)限和權(quán)力行使方式提供規(guī)范依據(jù)。作為一種現(xiàn)象，黨政機關(guān)合署辦公在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政初期即已存在。根據(jù)《中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會，各地也隨之設(shè)立人民監(jiān)察委員會。1952年，中共中央在《關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》中指出，各級黨委的紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公。次年，安徽省便將省紀(jì)委與省人民監(jiān)察委員會合署辦公。①參見梅麗紅：《建國以來黨政紀(jì)檢監(jiān)察體制的變革》，《黨政論壇》2004年第6期。然而，這一組織形態(tài)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)卻不明晰，在相當(dāng)程度上影響到黨政機關(guān)合署辦公自身的概念界定。

合署辦公一詞，顧名思義，是指兩個以上的機關(guān)在同一地點辦公，其內(nèi)部人員和機構(gòu)接受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對外則根據(jù)具體情況不同以兩個不同機關(guān)的名義行使不同職權(quán)。它在形式上表現(xiàn)為一個工作機關(guān)，卻擁有兩個機關(guān)的名稱。黨政機關(guān)合署辦公則是黨的工作機關(guān)與行政機關(guān)以“一個機關(guān)，兩塊牌子”的形式合署辦公。最具代表性的無疑是此前的紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公。

雖然黨的十九大報告和《機關(guān)條例》等文件或黨內(nèi)法規(guī)對黨政機關(guān)合并設(shè)立與合署辦公均有提及，而且對其組織形態(tài)的設(shè)定情境均采用“職責(zé)相近”的表述，但兩者有著本質(zhì)的不同。前者是指兩個以上黨政機關(guān)的合并，合并之后僅有一個機關(guān)和一塊牌子，原機關(guān)被吸收或消滅而形成新的機關(guān)。后者則不存在吸收或消滅。

與黨政機關(guān)合署辦公更容易混淆的是“一個機關(guān)，兩塊牌子”的組織形態(tài)，它通常表現(xiàn)為“保留牌子”“加掛牌子”，或是在黨政系統(tǒng)均設(shè)立機關(guān)但卻只列入某一系統(tǒng)如黨中央直屬機構(gòu)序列。此類組織形態(tài)在我國行政組織體系中長期存在，如2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱：“2018年機構(gòu)改革方案”）將原屬行政機關(guān)的國家公務(wù)員局并入中央組織部，后者對外保留國家公務(wù)員局牌子；將原屬國家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，后者對外加掛國家電影局牌子。國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與中共中央臺灣工作辦公室長期以來便是“一個機關(guān)，兩塊牌子”，列入黨中央直屬機構(gòu)序列。有觀點主張此類組織形態(tài)同樣屬于黨政機關(guān)合署辦公，并且因此可能存在依附性合署辦公。②參見徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。該觀點看到了此類組織與合署辦公的共通之處，即形式上均表現(xiàn)為“一個機關(guān)，兩塊牌子”，但卻沒有看到二者的差異所在。

首先，就機構(gòu)編制的實然狀態(tài)來看，黨政機關(guān)合署辦公與“保留牌子”等組織形態(tài)是分列的，中央機構(gòu)編制委員會辦公室并未將二者混同。③參見“中國機構(gòu)編制網(wǎng)”的相關(guān)介紹，http://www.scopsr.gov.cn/zybw/，2018年5月2日訪問。

其次，從規(guī)范邏輯來看，《機關(guān)條例》第5條規(guī)定合署辦公之后“仍由黨委主管”，這種“主管邏輯”與“保留牌子”等組織形態(tài)中的“吸收邏輯”并不相同。基于“主管邏輯”，黨政機關(guān)合署辦公并不否定兩種職責(zé)的同時存在，如此前紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，既履行紀(jì)檢職責(zé)，也履行監(jiān)察職責(zé)。然而，在“吸收邏輯”支配下，“保留牌子”等組織形態(tài)并不承認(rèn)兩種職責(zé)并存。

最后，黨政機關(guān)合署辦公的目的是充分發(fā)揮兩種職責(zé)的作用，使其相互配合補充，若不合署辦公，則可能出現(xiàn)效率低下問題，而“保留牌子”等組織形態(tài)通常是基于權(quán)力調(diào)整帶來的身份轉(zhuǎn)換和銜接的需要，同時也可能是對外行使特定管理職權(quán)的需要，即保留一個行政主體的身份以承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如國家電影局在管理電影行政事務(wù)時便可能承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

由此可見，黨政機關(guān)合署辦公既與合并設(shè)立有別，更與“保留牌子”等寬泛的“一個機關(guān)，兩塊牌子”的組織形態(tài)不同。由于理論研究對此未做澄清，制度實踐也未明確區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，因此，通過設(shè)定黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)，將有助于明確其與其它相似組織形態(tài)的界線。

（二）從合署辦公到黨政機關(guān)合署辦公

作為一種組織形態(tài)，合署辦公的適用范圍不限于黨政機關(guān)之間。在實踐中，它還表現(xiàn)為兩個以上組織合署辦公或是一個組織內(nèi)部的兩類機構(gòu)合署辦公。前者在實踐中較為常見，具體表現(xiàn)為橫向合署辦公和縱向合署辦公。橫向合署辦公是指兩個以上同一層級組織的合署形態(tài)，有些地區(qū)如深圳曾推廣監(jiān)察部門和審計部門合署辦公以提高監(jiān)督效果，④參見王雅楠：《合署辦公能促進審計整改嗎？——基于理論框架與經(jīng)驗數(shù)據(jù)的分析》，《財會通訊》2016年第13期。國稅部門和地稅部門合署辦公以方便民眾辦事，⑤參見張春林、劉海平：《東海島國地稅基層分局率先合署辦公》，《湛江日報》2016年11月8日，第A02版。城管局和公用事業(yè)局合署辦公以提升工作效率。⑥參見方鶴霖：《我市城市管理行政執(zhí)法局、公用事業(yè)局合署辦公》，《湘潭日報》2007年6月20日，第001版?？v向合署辦公是指上下兩級組織的合署形態(tài)，如有的地區(qū)曾將市、區(qū)兩級公證處合署辦公以處理特定業(yè)務(wù)。⑦參見臺建林：《“合署辦公”渭南破解公證行業(yè)難題》，《法制日報》2013年12月14日，第004版。后者是將一個組織內(nèi)部的黨組織和內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)進行合署，如當(dāng)前根據(jù)“同一分管、交叉任職、合署辦公”所推行的機關(guān)黨委和人事部門合署辦公便屬于此類。⑧參見胡大華：《審計署：探索機關(guān)黨建體制改革——把“同一分管、交叉任職、合署辦公”落實到位》，《紫光閣》第1期。

前述兩類合署辦公的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)在行政組織法律規(guī)范上同樣缺乏充分的依據(jù)，盡管就實踐來看，這兩類合署辦公與黨政機關(guān)合署辦公所要解決的提升效率、精簡機構(gòu)等問題具有相似之處，由此在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上必然分享某些共通之處，但是，二者的差異也是真實存在的。黨政關(guān)系的演變和現(xiàn)狀是黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的前提，也是該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有別于一般合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的根本原因。據(jù)此，在方法步驟上，有必要充分觀察和梳理一般合署辦公的實踐形態(tài)和內(nèi)在邏輯，總結(jié)過去實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，據(jù)此再結(jié)合黨政機關(guān)合署辦公的特殊性，即為何和如何在黨政兩個系統(tǒng)之間建立合署關(guān)聯(lián)，提煉對應(yīng)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。通過該方式所形成的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)將發(fā)揮兩項子功能：一是區(qū)分一般合署辦公與黨政機關(guān)合署辦公，避免在實踐中或制定規(guī)范時將兩類合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)簡單混同；二是借鑒一般合署辦公的邏輯和結(jié)構(gòu)用以論證黨政機關(guān)合署辦公的必要性與可行性，進而幫助后者確立自身獨特的邏輯、結(jié)構(gòu)。

（三）從范圍界定到組織設(shè)置規(guī)范化

黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定最直接的功能在于界定合署辦公的適用范圍，如果缺失科學(xué)、合理、合法和可行的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致實踐中對該組織形態(tài)的任意選用，影響作為權(quán)力載體的各類組織機構(gòu)正常運作，影響行政體制的良性發(fā)展，進而影響黨政關(guān)系的發(fā)展。探索并確定該標(biāo)準(zhǔn)還能為有權(quán)主體提供一套具體的規(guī)則，在中央層面，以便于確定哪些類別的黨政機關(guān)適合合署辦公、哪些類別不適合合署辦公；在地方層面，該標(biāo)準(zhǔn)則有助于統(tǒng)一實踐，界定適用范圍，避免此前其他地區(qū)的錯誤做法在某些地區(qū)被重復(fù)，既影響行政效率，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式革新。此外，該標(biāo)準(zhǔn)還可以通過細化相應(yīng)規(guī)則，以滿足不同層級組織機構(gòu)對合署辦公的需求，明確黨政機關(guān)合署辦公在省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級不同的適用范圍。

更為重要的是，該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是黨政機關(guān)合署辦公規(guī)范化的必經(jīng)之路，其具體規(guī)則的形成預(yù)示著黨政機關(guān)組織設(shè)置的規(guī)范化。黨內(nèi)法規(guī)體系仍在緊鑼密鼓的完善之中，行政組織法的發(fā)展也滯后于行政行為法、行政救濟法以及行政程序法的建設(shè)。黨政機關(guān)合署辦公的規(guī)范化恰好位于黨內(nèi)法規(guī)和行政組織法的交叉重疊之處，也因此暫時無法獲得充分的既有制度設(shè)計支撐，無法獲得充分的實踐活動支持。該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定問題雖然只是整個黨政機關(guān)合署辦公規(guī)范化進程中的一個具體環(huán)節(jié)，但卻具有此類組織形態(tài)設(shè)置與否的論證功能，因而具有不以有權(quán)主體意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)范作用，正是該剛性力量使該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在功能上，從單純的適用范圍界定，躍升到合署辦公這種特殊的組織形態(tài)設(shè)置的規(guī)范化語境。同時，這也為組織法定原則的拓展提供了規(guī)范化視角的論證。

二、黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的問題與成因

（一）黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的問題

近些年來，無論是中央抑或地方層面，在推行黨政機關(guān)合署辦公時逐漸總結(jié)出某些特定的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上發(fā)揮了前述規(guī)范化的功能。然而，若進一步深究，現(xiàn)有的這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定存在著模糊、粗糙和法治化程度較低的問題。

1.標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定模糊

針對何種情況下可以推進黨政機關(guān)合署辦公，前述《機關(guān)條例》第5條似乎設(shè)定了二元標(biāo)準(zhǔn)，即既要根據(jù)工作需要，同時也要遵循職責(zé)相近規(guī)則。作為黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中的“組織法”，《機關(guān)條例》的規(guī)定具有很強的規(guī)范作用，黨政機關(guān)如果只是基于提高效率、便于集中人員等工作需要，似乎并不能采取合署辦公這種組織形態(tài)。同理，如果兩個機關(guān)僅有相近的職責(zé)，這在當(dāng)前的黨政機關(guān)設(shè)置中并不少見，似乎也不能合署辦公。不過，以“工作需要”作為黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)在地方實踐中也得到了支持，如在2009年的廣東順德“大部制”改革中，紀(jì)委、審計局、信訪局等黨政機關(guān)的合署辦公遵循的首要標(biāo)準(zhǔn)，便是解決基層問題這一“工作需要”。⑨參見蘇永通：《“最大膽”的“大部制”改革：順德試水黨政合署》，《南方周末》2009年11月26日，第B09版。

2018年2月，十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱：《機構(gòu)改革決定》）則將合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)描述為“職能相近、聯(lián)系緊密”，在一定程度上改變了《機關(guān)條例》設(shè)定的二元標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵。需要注意的是，就一般理解而論，“聯(lián)系緊密”并非“職能相近”的同義反復(fù)。職能相近的兩個機關(guān)可能會由于權(quán)限分工的不同而有意區(qū)分權(quán)力行使范圍，減少聯(lián)系，避免因交叉重疊而給管理對象帶來困惑與不便。但時隔不久出臺的“2018年機構(gòu)改革方案”則將黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)簡化為“職責(zé)相近”的一元標(biāo)準(zhǔn)。從《機關(guān)條例》到《機構(gòu)改革決定》，再到“2018年機構(gòu)改革方案”，盡管時隔不過一年，但三份規(guī)范性文件對合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定卻有著不同思路，這不免會造成標(biāo)準(zhǔn)的無所適從，產(chǎn)生混亂隱憂。

標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定模糊的另一個表現(xiàn)是籠統(tǒng)地使用“職能（職責(zé)）相近”“工作需要”“聯(lián)系緊密”等概念，沒有構(gòu)建一個層次清晰、彼此區(qū)分的規(guī)則結(jié)構(gòu)。職能（職責(zé)）相近或相似是整個合署辦公組織形態(tài)選擇的常見標(biāo)準(zhǔn)，其背后的邏輯在于長期以來行政體制改革所追求的“一個事項由一個部門負責(zé)”的目標(biāo)，該標(biāo)準(zhǔn)不僅指導(dǎo)合署辦公，還指引著不同機構(gòu)的設(shè)立與合并。如在市場監(jiān)管領(lǐng)域，職能相似性便是決定采取集中監(jiān)管抑或分散監(jiān)管，進而設(shè)立統(tǒng)一市場局或單設(shè)局的核心標(biāo)準(zhǔn)。然而，也正如有論者指出的那樣，即便在市場監(jiān)管這個歷經(jīng)多年機構(gòu)調(diào)整和嘗試過不同模式的領(lǐng)域，職能相似性依然缺乏權(quán)威的解釋，因此無法基于該標(biāo)準(zhǔn)對實踐予以評價，尤其是對實踐效果不佳的結(jié)果予以合理評價。①參見張浩：《機構(gòu)合并中職能相似性標(biāo)準(zhǔn)的適用——以地方合并組建市場局為例》，《浙江學(xué)刊》2017年第6期。該問題在黨政機關(guān)合署辦公領(lǐng)域同樣存在，即簡單職能（職責(zé)）相近或相似一詞，無法充分解釋某些地方的審計部門是否要與紀(jì)委合署辦公、文體旅游部門是否要與宣傳部合署辦公，也無法對相應(yīng)效果進行評價。

與此相類似，“工作需要”“聯(lián)系緊密”等表述也缺乏更為清晰的解釋，實踐中也未能發(fā)展出相應(yīng)的適用規(guī)則。若說職能（職責(zé)）相近或相似在客觀上還有進一步細化建構(gòu)空間的話，那么，“工作需要”便是一個主觀色彩濃厚、內(nèi)容極具彈性的表述，這一方面源于不同地方在特定階段基于完成特殊任務(wù)的壓力，可能會產(chǎn)生現(xiàn)實可見的“工作需要”，誘發(fā)通過黨政機關(guān)合署辦公的方式盲目強化該方面的決策、執(zhí)行力量；另一方面，則可能會基于地方領(lǐng)導(dǎo)個人的判斷不同，而導(dǎo)致對“工作需要”內(nèi)容的解讀差異，使其失去標(biāo)準(zhǔn)約束的作用。此外，作為標(biāo)準(zhǔn)的“聯(lián)系緊密”也有待進一步明確其具體內(nèi)容，即兩個以上黨政機關(guān)之間是基于法定工作程序，如流程上的前后關(guān)系等而產(chǎn)生聯(lián)系，還是基于主管與被主管關(guān)系而產(chǎn)生聯(lián)系等。

2.標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定粗糙

當(dāng)前黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的粗糙體現(xiàn)在以下三個方面。

一是統(tǒng)一使用“職能（職責(zé)）相近或相似”“工作需要”“聯(lián)系緊密”等標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范所有層級的合署辦公，沒有細化區(qū)分不同層級的合署辦公標(biāo)準(zhǔn)。從組織形態(tài)的選擇規(guī)律來看，中央與地方層級以及省、市、縣、鄉(xiāng)各級的適用標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)有所不同，較高層級的機關(guān)主要承擔(dān)的是決策、協(xié)調(diào)職能，較低層級尤其是基層更多承擔(dān)的是執(zhí)行職能，同時考慮到我國的財政體制，基層更容易面臨一定的財政壓力。因此，基層尤其是經(jīng)濟落后、財政緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更適合采取黨政機關(guān)合署辦公的組織形態(tài)。②參見傅金鵬：《大部門式黨政合署：黨政機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置的新形態(tài)》，《理論與改革》2011年第1期。現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定卻未對此予以細化區(qū)分。

二是從黨的機關(guān)視角來看，沒有區(qū)分對內(nèi)和對外職能，即沒有區(qū)分黨的自身建設(shè)事項和行政管理事項。如前所述，黨政機關(guān)合署辦公是在同時履行黨的機關(guān)和行政機關(guān)兩方面的職責(zé)，并非前者對后者的吸收。這意味著特定事項如果屬于偏向黨的自身建設(shè)等對內(nèi)事由以及偏向黨的固有職能，如組織人事等，與之對應(yīng)的合署辦公標(biāo)準(zhǔn)與偏向?qū)ν獾男姓芾硎马棏?yīng)有所不同。前者應(yīng)更為寬松，后者可采取嚴(yán)格立場。

三是沒有區(qū)分社會管理領(lǐng)域與經(jīng)濟管理領(lǐng)域，黨政機關(guān)合署辦公的存在本身即表明黨對行政管理領(lǐng)域的介入，因此，與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定相關(guān)的問題并非該組織形態(tài)是否應(yīng)當(dāng)存在，而是其應(yīng)當(dāng)如何根據(jù)管理領(lǐng)域的差異而采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。無論是現(xiàn)有的規(guī)范性文件還是既有的實踐，目前均未區(qū)分社會和經(jīng)濟管理領(lǐng)域所對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。從當(dāng)前實踐來看，社會管理領(lǐng)域的黨政機關(guān)合署辦公表現(xiàn)較為多樣，主要集中在統(tǒng)戰(zhàn)部與宗教事務(wù)、僑辦等部門，政法委與司法行政部門，宣傳部與文體旅游部門等的合署辦公。經(jīng)濟管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)黨工委與管委會的合署辦公等方面，此領(lǐng)域的合署辦公適用得較為有限。這兩個領(lǐng)域的合署辦公實踐活躍度存在一定差異，對此，有待進一步細化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定規(guī)則。

3.標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定缺乏規(guī)范依據(jù)

如前所述，在《機關(guān)條例》等規(guī)范確定了黨政機關(guān)合署辦公的組織形態(tài)，以及中央和地方多年來的實踐承認(rèn)該組織形態(tài)之后，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定自然成為其規(guī)范化、法治化的首要問題。然而，就現(xiàn)狀來看，該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的規(guī)范依據(jù)卻處于缺位狀態(tài)。

黨政機關(guān)合署辦公由于橫跨兩類組織系統(tǒng)，其權(quán)力配置規(guī)則和組織形態(tài)適用范圍不可避免地需要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范中尋得支撐，據(jù)此，首先要解決的問題是其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)還是由國家法律規(guī)范予以規(guī)定?！蛾P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出要完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其中便包括黨的組織法規(guī)制度。黨的組織法規(guī)涉及對黨的各級各類組織產(chǎn)生和職責(zé)的規(guī)范，作為一種組織形態(tài)的黨政機關(guān)合署辦公自然在其規(guī)范之列，因此，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定同樣應(yīng)當(dāng)位列其中。但是，不可忽視的一點是，自建國伊始，行政組織法的建立和完善便是規(guī)范權(quán)力和組織形態(tài)的重要一環(huán)，時至今日仍隨著行政組織的變化調(diào)整而處于不斷完善之中。黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在規(guī)范依據(jù)上，若完全交由黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，不免有規(guī)避國家法律之嫌，而且從組織法定的角度來看，將與逐漸完善的行政組織法產(chǎn)生沖突，或是使該組織形態(tài)因欠缺法律規(guī)范的支撐而處于“法外之地”。對此，無論是黨內(nèi)法規(guī)中的組織法規(guī)制度，還是現(xiàn)行有效的國家法律均未作出安排。

此外，黨政機關(guān)合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)在《機關(guān)條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律中均難覓蹤跡。即便是針對前已述及的模糊、粗糙標(biāo)準(zhǔn)，與之相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)適用主體、適用程序以及相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定同樣付之闕如。這便使得標(biāo)準(zhǔn)適用主體過于泛化，導(dǎo)致合署辦公的任意性，同時，適用程序以及相應(yīng)責(zé)任的缺位反過來也使得即便標(biāo)準(zhǔn)通過規(guī)范性文件或者通過各級實踐逐步變得清晰，也難以產(chǎn)生真正的剛性約束。

（二）黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定問題的成因

1.組織機構(gòu)設(shè)置的政策話語

組織機構(gòu)是權(quán)力的載體，當(dāng)權(quán)力的微觀配置和調(diào)適尚未完成時，組織機構(gòu)的變動和調(diào)整便是常態(tài)需要。單從改革開放尤其是1982年以來的機構(gòu)改革實踐來看，幾乎每五年進行一次的國家機構(gòu)改革正是行政體制迄今尚未完全定型的明證。在這過程中，真正發(fā)揮主導(dǎo)作用的并非以法律規(guī)范尤其是行政組織法為基本表征的法治話語。畢竟，直至黨的十五大才明確將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為治國的基本方略；1999年，全國人大才以憲法修正案的方式修訂憲法，將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入我國《憲法》。雖然迄今為止，國家層面已經(jīng)歷經(jīng)了八次機構(gòu)改革，但1982年制定的我國《國務(wù)院組織法》、1997年制定的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》卻未曾作出任何修訂。1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革，中央曾明確提及要及時修訂我國《國務(wù)院組織法》，進行部門組織立法，為組織機構(gòu)的設(shè)置提供規(guī)范依據(jù)和約束，可惜，這些行政組織法治化目標(biāo)至今未能完成。這在某種程度上虛化了行政組織法的作用，即就行政層面來看，歷次國家機構(gòu)改革均是由國務(wù)院提出方案作為議案，經(jīng)由全國人大審議，以一攬子決定的方式通過，而非通過專門的行政組織法進行調(diào)整。

在地方層面，1982年制定的我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然歷經(jīng)多次修訂，但卻沒有為新型組織機構(gòu)的出現(xiàn)預(yù)留空間。2007年制定的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》用專章細化了組織機構(gòu)設(shè)置管理規(guī)則，但依然較為粗梳，未能為相關(guān)組織機構(gòu)形態(tài)提供規(guī)范依據(jù)，也無法為其設(shè)置和調(diào)整提供具有可操作性的規(guī)則。例如，該條例第8條規(guī)定，地方行政機構(gòu)的設(shè)置，“應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，綜合設(shè)置，做到職責(zé)明確、分工合理、機構(gòu)精簡、權(quán)責(zé)一致，決策和執(zhí)行相協(xié)調(diào)。地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)履行職責(zé)的需要，適時調(diào)整”。從表面上看，職責(zé)明確、分工合理等似乎構(gòu)成了組織機構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，然而細究之下，此類所謂的“標(biāo)準(zhǔn)”與前述“職能（職責(zé)）相近或相似”等模糊、籠統(tǒng)的表述一樣，不具有規(guī)范作用和約束意義。值得注意的是，基于我國組織機構(gòu)設(shè)置長期以來的“上下一體”傳統(tǒng)，即中央設(shè)置何種組織機構(gòu)，或是對其進行了何種調(diào)整，地方通常也會隨之調(diào)整，其調(diào)整動力和邏輯源于中央層面的調(diào)整變動。尤其是在涉及國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能時更是如此。據(jù)此可見，組織機構(gòu)在地方層面的設(shè)置同樣未遵循組織法定的邏輯。

作為一種組織形態(tài)，無論是在中央還是地方層面，黨政機關(guān)合署辦公的具體實踐正是處于上述組織機構(gòu)設(shè)置的邏輯背景當(dāng)中。換言之，在過去和現(xiàn)在，更具靈活性的政策而非法治決定了組織機構(gòu)的設(shè)置。前述黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的模糊、粗糙乃至規(guī)范依據(jù)的缺位，這些問題的存在從表面來看，是我國行政組織法律規(guī)范發(fā)展相對滯后，黨內(nèi)法規(guī)中的組織法規(guī)制度建設(shè)仍在完善的產(chǎn)物，但是，其更深層次的原因在于與國家制度建設(shè)中相關(guān)的權(quán)力微觀配置和調(diào)適仍在進行當(dāng)中，組織機構(gòu)作為權(quán)力載體，其設(shè)置與調(diào)整將直接影響到權(quán)力的配置，因此，它相對于行政權(quán)力的運作、程序約束和問責(zé)監(jiān)督來說，對政策的依賴度更高，規(guī)范化、法治化的難度也更大。據(jù)此，在一定程度上，現(xiàn)階段黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)的模糊、粗糙是客觀需要的結(jié)果。

2.合署辦公實踐稀少

長期以來，受對黨政分開話語片面、機械理解的影響，黨政機關(guān)合署辦公實踐并不多見。較為穩(wěn)固成形的實踐來源于1993年至2018年間紀(jì)委與監(jiān)察部門的合署辦公。此外，便是地方層面的零星實踐。如此零星的實踐恐怕不足以為黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定提供經(jīng)驗或是教訓(xùn)，進而無法逐漸生成明確和分層的標(biāo)準(zhǔn)。引人深思的是，有限的這些實踐通常還是在大部制或是更為寬泛的精簡統(tǒng)一效能話語下進行的，這一方面無法在哪怕是地方層面形成規(guī)則明晰的規(guī)范性文件作為支撐，而是簡單照搬中央層面規(guī)范性文件的話語；另一方面，也未能區(qū)分一般合署辦公和黨政機關(guān)合署辦公，而是籠統(tǒng)地放在行政體制改革語境之中，未能為后者探索具體明晰的標(biāo)準(zhǔn)。

黨政機關(guān)合署辦公實踐稀少還表現(xiàn)在有限的實踐常見于縣（區(qū)）一級，如前面提及的廣東省順德市便屬于縣（區(qū)）一級。2010年，廣東省下發(fā)《關(guān)于推廣順德經(jīng)驗在全省部分縣（市、區(qū)）深化行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，其試點層級也是限定在縣（區(qū)）一級。究其原因，主要是因為縣（區(qū)）一級有一定的決策、協(xié)調(diào)權(quán)限，同時在黨政系統(tǒng)里也承載大量執(zhí)行職責(zé)，黨政機關(guān)合署辦公或許具有更為直接的現(xiàn)實需要，如精簡部門、減少人員等。同時，也能夠在經(jīng)驗尚不豐富、效果尚不確定的情況下，避免帶來過大的組織機構(gòu)調(diào)整變動。相比之下，省、市兩級尤其是省一級主要承擔(dān)決策職能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則基本負責(zé)執(zhí)行，黨政機關(guān)合署辦公的實踐在這些層級更為少見。這并不意味著這些層級完全無需黨政機關(guān)合署辦公這一組織形態(tài)，但無疑使得相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定難以得到實踐的充分檢驗。

三、黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的重構(gòu)

（一）重構(gòu)的基礎(chǔ)：組織法定的雙重拓展

組織法定是法律保留原則在行政組織法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，它要求行政組織的設(shè)置、職權(quán)、基本結(jié)構(gòu)、設(shè)置程序甚至編制都應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)通過法律的形式予以規(guī)定。其原因在于行政組織既與整個行政體制及其構(gòu)造具有密切聯(lián)系，同時也涉及與民眾交往時的管轄權(quán)，涉及國家與公民之間的基本關(guān)系。①參見陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司（臺北）2016年版，第961頁。有的國家如美國基于自身憲法的規(guī)定，認(rèn)為組織設(shè)置并不必然從屬于立法機關(guān)。②參見步超：《論美國憲法中的行政組織法定原則》，《中外法學(xué)》2016年第2期。然而，在我國憲法有關(guān)全國人大與國務(wù)院之間權(quán)力關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)下，組織法定基于全國人大最高權(quán)力機關(guān)的定位而較之美國擁有更為堅實的憲法基礎(chǔ)。從組織法定自改革開放和重建法制以來的立法實踐來看，我國《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的制定無疑是一個良好的開端，可惜這一做法并未在行政組織法律規(guī)范體系中拓展。在此后的組織機構(gòu)設(shè)置和調(diào)整中，我國主要是通過前面提及的全國人大對國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定、國務(wù)院的通知與“三定方案”的方式進行，對此，有論者總結(jié)概括為“決定立法”形態(tài)。①參見錢寧峰：《行政組織法立法論研究》，東南大學(xué)出版社2015年版，第120-133頁。

黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的重構(gòu)首先需要重申組織法定的要求，即應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)范規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，以此明確該組織形態(tài)適用的范圍。之所以如此強調(diào)形式法治的功能，究其原因，一是考慮到組織機構(gòu)必然與權(quán)力配置相關(guān)，黨政機關(guān)合署辦公由于橫跨黨政兩個系統(tǒng)，較之一般合署辦公對權(quán)力結(jié)構(gòu)有著更為深刻的影響，因而需要特定規(guī)范的授權(quán)，而不能是合署辦公機關(guān)自身或是上級機關(guān)自行授權(quán)；二是因為“決定立法”形態(tài)發(fā)展至今，雖然“三定方案”發(fā)揮了相當(dāng)程度的剛性約束作用，但不可否認(rèn)的是，其效力位階較低、缺少監(jiān)督機制和責(zé)任機制，內(nèi)容不全面，②參見付婧、秦前紅：《論組織法定原則的適用——基于臺灣地區(qū)的考察比較》，載《行政法論叢（第17卷）》，法律出版社2015年版，第138頁。更無法回應(yīng)黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定問題；三是黨內(nèi)法規(guī)被納入社會主義法治體系之后，其完備步伐明顯加快，作為一種組織形態(tài)的黨政機關(guān)合署辦公首先是在《機關(guān)條例》這一黨內(nèi)法規(guī)中得到明確承認(rèn)的，這為通過某種特定的規(guī)范為其提供依據(jù)提供了新的思路，更為組織法定的拓展提供了新的規(guī)范空間。換言之，與行政法律規(guī)范相同，黨內(nèi)法規(guī)同樣可以成為貫徹組織法定的規(guī)范載體，進而幫助澄清合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。

在明確了通過組織法定在黨內(nèi)法規(guī)和行政組織法領(lǐng)域雙重拓展，以共同重構(gòu)黨政機關(guān)合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容這一路徑之后，進一步要解決的問題便是，《機關(guān)條例》等黨的組織法規(guī)應(yīng)如何與我國《國務(wù)院組織法》等行政組織法相互協(xié)調(diào)和劃分規(guī)范內(nèi)容。就制定技術(shù)而言，兩類規(guī)范需要在位階、先后順序和內(nèi)容上進行相互協(xié)調(diào)和分工。

就位階來看，雖然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并未對黨章以外不同類型的黨內(nèi)法規(guī)位階進行明確的規(guī)定，但從它對不同類型黨內(nèi)法規(guī)作用的規(guī)定大致可以作出區(qū)分。例如，其第4條規(guī)定：“條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定?！币虼耍瑥慕M織法定要求考慮，像黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的重要事項，應(yīng)由條例予以規(guī)定。同理，在行政組織法律規(guī)范中，也應(yīng)由全國人大及其常委會制定的法律進行規(guī)范。

更為關(guān)鍵的一個問題是，黨政機關(guān)合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容應(yīng)先由黨的組織法規(guī)還是國家法律予以規(guī)定。該問題的實質(zhì)并非兩類規(guī)范之間誰根據(jù)誰來制定，而是誰應(yīng)在誰的范圍內(nèi)產(chǎn)生相應(yīng)的規(guī)范效力。對于該問題的回答需要回到《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱：《黨章》）的規(guī)定，而《黨章》在總綱中即已明確表示“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，可見，制定黨的組織法規(guī)等黨內(nèi)法規(guī)同樣必須在憲法和法律的范圍內(nèi)。在組織法定的規(guī)范要求下，這意味著此類黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在法律的范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)范效力，黨政機關(guān)合署辦公具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容應(yīng)由法律先予規(guī)定。

從規(guī)范形式看，《機關(guān)條例》等黨的組織法規(guī)應(yīng)當(dāng)與法律共同明確黨政機關(guān)合署辦公的具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，確保內(nèi)容規(guī)定的一致性，以便于有權(quán)主體進行判斷、適用，并啟動相應(yīng)的組織設(shè)置程序。

（二）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定規(guī)則

雖然黨政機關(guān)合署辦公并非一種全新的組織形態(tài)，但由于現(xiàn)行規(guī)范對其規(guī)定不多，系統(tǒng)性實踐有限，對其具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的探索仍在進行當(dāng)中。科學(xué)、合理地厘定黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)，確立相應(yīng)的規(guī)則，需要澄清語境、確定前提，并同時采用積極和消極兩種方式予以界定。

首先，黨政機關(guān)合署辦公是在革新黨對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式語境下進行的。改革開放以來鄧小平同志提出的“黨政分開”并非削減、取消黨對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而是探索更好的領(lǐng)導(dǎo)方式。①參見鄧小平：《關(guān)于政治體制改革問題》，載《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第177頁。因此，是否選擇黨政機關(guān)合署辦公這種組織形態(tài)僅與具體情境中何種領(lǐng)導(dǎo)方式更佳有關(guān)，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定也應(yīng)圍繞這一語境展開。

其次，兩種職能的現(xiàn)實存在則是黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的前提，即黨的工作機關(guān)和行政機關(guān)擁有不同的、彼此獨立的和獲得現(xiàn)行有效規(guī)范授予的職能。同時，兩種職能應(yīng)具有疊加或互補效果，如此前的紀(jì)委執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察部門的行政監(jiān)察、市委辦與政府辦等，而非吸收關(guān)系。

最后，黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)采用積極和消極兩種方式。從積極方式來看，應(yīng)對現(xiàn)有的“工作需要”內(nèi)涵進行改造，即放棄對“工作需要”的主觀解釋，而從組織精簡、效率提升、目標(biāo)達成等客觀標(biāo)準(zhǔn)來界定“工作需要”，具體來說，便是合署辦公應(yīng)有助于更好地實現(xiàn)職能履行的目標(biāo)，同時在過渡期結(jié)束之后應(yīng)體現(xiàn)為內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量和人員編制的“雙減少”。

同時，應(yīng)用工作對象是否一致的標(biāo)準(zhǔn)來進一步澄清“職能（職責(zé)）相近或相似”的內(nèi)涵。如果現(xiàn)有兩個以上黨政機關(guān)在履行各自職能（職責(zé)）時，規(guī)范的對象具有相當(dāng)程度的重合性，如受“義馬經(jīng)驗”影響，有些地區(qū)的黨委群眾工作部與信訪局實行合署辦公，②參見易麗麗：《地方社會管理新設(shè)機構(gòu)探索：經(jīng)驗特征與分析》，《中國行政管理》2014年第2期。它們的工作對象基本均是來信來訪的民眾和需要督辦、提出建議的公權(quán)力機關(guān)，因此，可以傾向判定這些機關(guān)擁有相近或相似的職能（職責(zé)）。此外，還應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范的程序規(guī)定來界定“聯(lián)系緊密”的內(nèi)涵。兩個以上黨政機關(guān)的職能（職責(zé)）履行行為如果都處于一個規(guī)范活動過程中，同時相互之間存在后一機關(guān)對前一機關(guān)的依據(jù)關(guān)系，或是流程上前一機關(guān)的履職行為構(gòu)成后一機關(guān)行為的必要條件，那么，可以認(rèn)定這些機關(guān)之間“聯(lián)系緊密”。

需要注意的是，就目前黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的澄清和細化需求來看，同時也是根據(jù)包括《機關(guān)條例》在內(nèi)的規(guī)范性文件規(guī)定，“工作需要”“職能（職責(zé)）相近或相似”“聯(lián)系緊密”三者應(yīng)當(dāng)共同組成具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容判定的構(gòu)成要素。然而，即便如此，這并不意味著只要滿足這三個要素，相關(guān)黨政機關(guān)就必然采用合署辦公的組織形態(tài)。是否采取該形態(tài)，一方面應(yīng)賦予有權(quán)主體裁量權(quán)，根據(jù)具體情況作出決定，即便滿足這三個要素，也僅是“可以”采取該組織形態(tài)；另一方面，更重要的是，還需要考慮是否存在消極要素，即完整的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定規(guī)則還應(yīng)當(dāng)輔之以滿足這三個要素仍不應(yīng)采用合署辦公的規(guī)則。

就消極要素而言，基于理論研究和過去的實踐經(jīng)驗教訓(xùn)，大致包括如下三個方面。

一是應(yīng)當(dāng)避免組織規(guī)模過大，否則勢必滋生內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多、內(nèi)部組織文化和技能分化、“貌合神離”等弊端。對此，可以從規(guī)范依據(jù)上對黨政機關(guān)合署辦公的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量予以明確限制，對編制數(shù)量進行剛性約束，并納入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定規(guī)則之中。

二是限制基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級采取黨政機關(guān)合署辦公，其原因在于根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不設(shè)工作部門，不宜采用合署辦公的組織形態(tài)。

三是規(guī)定相互之間存在監(jiān)督、制約關(guān)系的黨政機關(guān)不宜采取合署辦公的組織形態(tài)，以避免架空制約機制。該限制要求在一般合署辦公中也適用。如我國《憲法》第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！币虼?，這三個機關(guān)便不得合署辦公。對此，我國曾有過歷史教訓(xùn)。1960年，《關(guān)于中央政法機關(guān)精簡機構(gòu)和改變管理體制的批復(fù)》將公安部、最高人民法院和最高人民檢察院合署辦公，地方也隨之進行了調(diào)整，這給政法工作造成了很大的負面影響，合署辦公的做法也很快停止。①參見崔敏：《審判獨立的60年紛爭》，《炎黃春秋》2012年第8期。

四是專業(yè)性較強的管理領(lǐng)域不適合采取黨政機關(guān)合署辦公的組織形態(tài)。②參見劉鵬、周呈思：《哪些黨政機關(guān)可能合并或合署辦公？》，《小康》2017年第35期。這是由于該管理領(lǐng)域所需行業(yè)專業(yè)知識較多，而且較多地集中在對外產(chǎn)生法律效果的經(jīng)濟管理領(lǐng)域，干預(yù)色彩較為濃厚，與長期以來定位于政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式距離較遠，風(fēng)格差異較大。換言之，與社會管理領(lǐng)域相比，經(jīng)濟管理領(lǐng)域不宜采用黨政機關(guān)合署辦公的組織形態(tài)。

綜上所述，在黨政機關(guān)合署辦公標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的規(guī)則構(gòu)造上，應(yīng)采用積極方式和消極方式相結(jié)合的方法，先從積極方面規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，再用消極方式從反面排除一些情形。正面的積極方式是幫助有權(quán)主體決定是否采取黨政機關(guān)合署辦公，反面的排除規(guī)則可確保由此開展的合署辦公實踐取得良好的發(fā)展效果。

四、結(jié) 論

黨政機關(guān)合署辦公是1949年建國以來行政組織法發(fā)展和完善過程中的一個“最熟悉的陌生人”，說其熟悉，乃是因為從中央到地方，合署辦公的組織形態(tài)常見諸實踐。說其陌生，一是因為橫跨兩個權(quán)力序列的黨政機關(guān)合署辦公并不常見，相應(yīng)的理論研究和實踐總結(jié)也較少，二是在現(xiàn)有的行政組織法律規(guī)范體系中，該組織形態(tài)處于缺位狀態(tài)，規(guī)范化程度即便在發(fā)展相對滯后的行政組織法中也顯得較低，可謂是法治視野中的“陌生人”。黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)由于模糊、粗糙等缺陷，不能支撐有權(quán)主體展開穩(wěn)定、可預(yù)期的組織實踐，是整個黨政機關(guān)合署辦公制度規(guī)范化、法治化程度較低的集中體現(xiàn)。對此，黨的十九大報告將其未來實踐的展開定位于“探索”，可見恰如其分。

探索黨政機關(guān)合署辦公，首推對其標(biāo)準(zhǔn)的澄清、細化、檢驗和確定，這同時也是依法治國、依法行政，尤其是再次推進行政組織法發(fā)展的制度建設(shè)增長點，可以幫助改變組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整過程中以政策作為主導(dǎo)而法治不足的現(xiàn)狀。特別是在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)被納入法治話語之后，組織法定獲得了雙重拓展的空間，重構(gòu)黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，并用成文規(guī)范的方式將其固定下來，賦予其規(guī)范效力，將有助于穩(wěn)定權(quán)力相互之間的關(guān)系，確保該組織形態(tài)的各個層級、領(lǐng)域的良性實踐和發(fā)展。