高圣平

（中國人民大學民商事法律科學研究中心，北京100872）

在我國實定法上，農(nóng)村土地屬于集體成員集體所有，可由本集體農(nóng)戶承包經(jīng)營；為反映這種承包地的利用關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)由我國《農(nóng)村土地承包法》和我國《物權(quán)法》加以確立，并被定性為一種用益物權(quán)。不可否認的是，這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟相適應，切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展。①參見溫世揚：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)：困境與出路》，《法商研究》2014年第2期。雖然我國實定法亦允許承包地的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均受到較多的限制，所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關(guān)系。經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱，②參見朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善》，《法學》2015年第11期。直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展?！皩嵺`證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路”，③《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱：《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》）序言。當下，發(fā)展規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式已成為國家的政策選擇，現(xiàn)有的制度設(shè)計已經(jīng)不能滿足生產(chǎn)力發(fā)展的要求，“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”“三權(quán)”分置思想被提出，并被確定為新一輪農(nóng)村土地制度改革的指導思想和相關(guān)法律修改的重要理論基礎(chǔ)。④參見《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“一、總體要求”之“（一）指導思想”；孫中華：《關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)政策法律性問題的思考》，《農(nóng)業(yè)部管理干部學院學報》2015年第1期；《中共中央、國務院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015年2月）?！叭龣?quán)”分置思想的核心意旨，就是促進承包地的有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，“更好地用活土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化土地資源配置”。⑤韓 長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，《光明日報》2016年1月26日，第001版；張紅宇：《準確把握農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法的深刻內(nèi)涵》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第8期。在黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的政策指引之下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營與意見》（以下簡稱：《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》）、《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱：《三權(quán)分置意見》），在不同層面反映并深化了這一思想。正是在此基礎(chǔ)上，第十二屆全國人大常委會第三十次會議對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱：《農(nóng)村土地承包法修正案草案》）進行了初步審議，并在中國人大網(wǎng)公布了該草案，公開征求意見，該草案主要對承包地的流轉(zhuǎn)制度作了重新設(shè)計。筆者不揣淺薄，擬于本文中就此問題一陳管見，以求教于同仁。

一、“三權(quán)”分置之下承包地流轉(zhuǎn)法律表達的學說爭議及其評價

我國承包地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了從“禁止”“放松”“允許”到“鼓勵”的過程。⑥參見孔祥智：《“三權(quán)分置”的重點是強化經(jīng)營權(quán)》，《中國特色社會主義研究》2017年第3期。在“三權(quán)”分置之下，“鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”，⑦《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”?！霸试S承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，⑧《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》“二、關(guān)鍵領(lǐng)域和重大舉措”之“（一）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”?！肮膭畈捎猛恋毓煞莺献?、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”。⑨《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（三）加快放活土地經(jīng)營權(quán)”。從政策文件的表述來看，這些都是承包地的流轉(zhuǎn)方式，且都是“放活土地經(jīng)營權(quán)”的路徑。在立法回應上，學術(shù)界就承包地流轉(zhuǎn)的法律表達存在較大爭議，首先體現(xiàn)為，是不是所有的流轉(zhuǎn)方式都是使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)？⑩筆者于本文中使用的“經(jīng)營主體”一語不包括自行行使土地承包經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶。換言之，這些流轉(zhuǎn)方式是否都是設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的法律行為？

在“三權(quán)”分置之下，“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”。??《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（四）逐步完善‘三權(quán)’關(guān)系”。?參 見耿卓：《農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應》，《法學家》2017年第5期；高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建—兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式》，《法商研究》2016年第1期。?參見劉云生、吳昭軍：《政策文本中的農(nóng)地三權(quán)分置：路徑審視與法權(quán)建構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第6期。這里所要傳達的意義有兩方面。其一，僅在發(fā)生承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系之時，才有生成“土地經(jīng)營權(quán)”這一新型權(quán)利的必要。若不發(fā)生承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系，則“承包土地的經(jīng)營權(quán)”屬于農(nóng)戶，權(quán)利表現(xiàn)形式仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)隱而不彰，??《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（四）逐步完善‘三權(quán)’關(guān)系”。?參 見耿卓：《農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應》，《法學家》2017年第5期；高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建—兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式》，《法商研究》2016年第1期。?參見劉云生、吳昭軍：《政策文本中的農(nóng)地三權(quán)分置：路徑審視與法權(quán)建構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第6期。并無土地經(jīng)營權(quán)獨立和產(chǎn)生之必要。??《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（四）逐步完善‘三權(quán)’關(guān)系”。?參 見耿卓：《農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應》，《法學家》2017年第5期；高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建—兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式》，《法商研究》2016年第1期。?參見劉云生、吳昭軍：《政策文本中的農(nóng)地三權(quán)分置：路徑審視與法權(quán)建構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第6期。如此，“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置這兩種權(quán)利結(jié)構(gòu)將在承包地權(quán)利體系中長期并存。其二，土地經(jīng)營權(quán)是派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的一類新生的權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)是其“母權(quán)”。結(jié)合《三權(quán)分置意見》的其他內(nèi)容可順理成章地得出這樣的結(jié)論，①如 《三權(quán)分置意見》指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱：‘三權(quán)’）分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！薄巴恋亟?jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期?！奔础巴恋亟?jīng)營權(quán)”是經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利的統(tǒng)稱，“土地經(jīng)營權(quán)”的提出是為了克服經(jīng)營主體依現(xiàn)行承包地流轉(zhuǎn)規(guī)則所取得的權(quán)利性質(zhì)不明、內(nèi)容模糊、經(jīng)營預期不高等弊端，以達到促進承包地流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定經(jīng)營主體的經(jīng)營預期、探索承包地擔保融資的目標。為此，現(xiàn)實要求經(jīng)由修改法律科學地界定其內(nèi)涵，并明確其與土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界及相互關(guān)系。不過，在體系效應上，就未實行家庭承包的農(nóng)村土地而言，亦可由集體作為土地所有人和經(jīng)營主體直接依土地經(jīng)營合同設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，②參 見陳耀東：《農(nóng)地“三權(quán)”分置怎樣與現(xiàn)行法律銜接》，《人民論壇 》2017年第4期；高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學》2018年第2期。但這已經(jīng)不屬于本文的討論范圍。

學術(shù)界就“土地經(jīng)營權(quán)”是否涵蓋經(jīng)營主體依所有的流轉(zhuǎn)方式所取得的權(quán)利，存在不同認識。第一種觀點認為，“土地經(jīng)營權(quán)是通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并從其中分離出來的一個特殊權(quán)利”，③同 前注④，孫中華文。只要發(fā)生承包地土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，就存在著“三權(quán)”分置問題。從本質(zhì)上看，承包地流轉(zhuǎn)“就是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，就是承包人把屬于自己的經(jīng)營權(quán)以有償?shù)姆绞阶尪山o他人的過程”。④同 前注⑥，孔祥智文。土地經(jīng)營權(quán)則在不同的流轉(zhuǎn)方式下，呈現(xiàn)出不同的權(quán)利屬性，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)方式之下為物權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)包、出租和入股流轉(zhuǎn)方式之下為債權(quán)性質(zhì)。⑤參 見前注④，孫中華文；張毅、張紅、畢寶德：《農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題:政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《中國軟科學》2016年第3期。第二種觀點認為，不是所有的承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系均表達為土地經(jīng)營權(quán)。以互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地就不發(fā)生“三權(quán)”分置問題；以出租、轉(zhuǎn)包、入股方式流轉(zhuǎn)承包地的結(jié)果是使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)；以抵押方式流轉(zhuǎn)承包地在抵押權(quán)實現(xiàn)時發(fā)生“三權(quán)”分置問題。⑥參 見陶鐘太朗、楊遂全：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2015年第2期；潘?。骸掇r(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的實現(xiàn)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2015年第4期；李國強：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學》2015年第6期；同前注②，朱廣新文；張占鋒：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實困惑與改革路徑》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2017年第1期。各文獻之間在觀點上還略有差異。第三種觀點雖然亦認為，不是所有的承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系均表達為土地經(jīng)營權(quán)，但其主張以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)，以出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)承包地僅使經(jīng)營主體取得承包地租賃權(quán)，并不發(fā)生“三權(quán)”分置問題。⑦參 見前注③，耿卓文。

承包地的“流轉(zhuǎn)”并非嚴格意義上的法律術(shù)語，從實定法的內(nèi)容上看，是指在不改變土地用途的前提下，承包農(nóng)戶處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的各種行為的總稱，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。⑧參見陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路和框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學研究》2014年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學研究》2014年第4期；前注②，朱廣新文。各種流轉(zhuǎn)方式之間在法律效果上存在差異。學說上一般認為，承包地的轉(zhuǎn)讓和互換發(fā)生移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律效果，以轉(zhuǎn)讓或互換的方式流轉(zhuǎn)承包地就意味著原承包農(nóng)戶喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)；承包地的抵押發(fā)生創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的法律效果，以抵押方式流轉(zhuǎn)承包地就意味著在抵押權(quán)實現(xiàn)之時，原承包農(nóng)戶可能喪失土地承包經(jīng)營權(quán)（以拍賣、變賣方式實現(xiàn)抵押權(quán)），也可能不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)（以強制管理方式實現(xiàn)抵押權(quán)）；承包地的轉(zhuǎn)包和出租僅發(fā)生債權(quán)性地利用承包地的法律效果，以轉(zhuǎn)包或出租的方式流轉(zhuǎn)承包地就意味著承包農(nóng)戶并不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。①參見前注③，高圣平文；前注②，朱廣新文。由此可見，從“土地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)”的既有判斷出發(fā)，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立并不能傳達所有的承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系，至少不能涵蓋承包地的轉(zhuǎn)讓和互換，因為于此際，原承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)喪失，無從產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)。將所有的承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系籠統(tǒng)地表達為土地經(jīng)營權(quán)，抹殺了承包地流轉(zhuǎn)方式的多元性。由此可見，第一種觀點雖然基于政策文件而展開，但并未考慮到承包地流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)讓和互換。黨的十八屆三中全會以來的政策文件對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)已經(jīng)作了相應區(qū)分，如《三權(quán)分置意見》指出：“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮！边@些政策文件中的“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”“土地流轉(zhuǎn)”“承包地流轉(zhuǎn)”主要針對的還是除轉(zhuǎn)讓和互換之外的其他流轉(zhuǎn)方式。

有學者主張：“土地承包經(jīng)營權(quán)人在轉(zhuǎn)讓權(quán)利后即意味著完全退出原有的承包關(guān)系，徹底失去土地承包經(jīng)營權(quán)。而這與中央保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定、長久不變的精神相違背；反之，又不利于形成受讓人長期經(jīng)營的穩(wěn)定預期，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展?！雹谇白ⅱ?，耿卓文。然而，所謂穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變，指的是農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度長久不變，③參見前注④，孫中華文?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶。”由此可見，“中央保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定、長久不變的精神”只涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為，指向的是土地所有權(quán)人與承包農(nóng)戶之間的關(guān)系，而不涉及承包農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后的轉(zhuǎn)讓問題，后者僅調(diào)整承包農(nóng)戶和受讓人之間的關(guān)系。“中央保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定、長久不變的精神”與承包地的轉(zhuǎn)讓之間并不構(gòu)成相互排斥的關(guān)系。即使在“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)同樣可以有條件地轉(zhuǎn)讓，④參見前注③，劉云生、吳昭軍文。為進城農(nóng)民徹底擺脫土地羈絆提供了一種選擇。⑤參見前注⑨，張占鋒文?！度龣?quán)分置意見》指出：“在完善‘三權(quán)’分置辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能”，承包農(nóng)戶“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地”。⑥《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)’分置格局”之“（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”。據(jù)此，“三權(quán)”分置下，轉(zhuǎn)讓的客體仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地經(jīng)營權(quán)。同時，將出租等現(xiàn)行法上的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式排斥在“三權(quán)”分置之外，也與政策導向不合。目前，以出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)承包地占據(jù)承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模的78.6%，⑦參見前注④，孫中華文?！叭龣?quán)”分置思想所欲解決的正是這部分承包地流轉(zhuǎn)的情形，“土地適度規(guī)模經(jīng)營能夠依賴的權(quán)利形式在很大程度上只有轉(zhuǎn)包與出租”。⑧同前注②，朱廣新文。由此可見，第三種觀點雖然另辟蹊徑，將承包地轉(zhuǎn)讓所可能帶來的不利后果經(jīng)由土地經(jīng)營權(quán)制度加以解決，但將出租、轉(zhuǎn)包等承包地流轉(zhuǎn)形式排除于土地經(jīng)營權(quán)制度之外，值得商榷。

綜上，第二種觀點比較準確地反映了“三權(quán)”分置的思想，也符合法理，值得贊同。在此觀點之下，承包地流轉(zhuǎn)的法律效果不同，其法律表達方式自當不同，以此避免不同流轉(zhuǎn)方式之間內(nèi)涵與外延的紊亂。⑨參見前注⑨，張占鋒文?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》將我國《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”拆分成兩個部分，分別置于第二章第四節(jié)“土地承包權(quán)的保護和轉(zhuǎn)讓”（其中規(guī)定轉(zhuǎn)讓和互換兩種流轉(zhuǎn)方式）、第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)”［其中規(guī)定出租（轉(zhuǎn)包）、入股、融資擔保等幾種流轉(zhuǎn)方式］。這種分別規(guī)定的立法方法值得贊同，但同時也帶來了以下問題。其一，承包地流轉(zhuǎn)的一般規(guī)則置于何處？《農(nóng)村土地承包法修正案草案》是將承包地流轉(zhuǎn)的一般規(guī)則（如流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)之后的土地用途管制等）置于第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)”，但土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換置于此前的第四節(jié)“土地承包權(quán)的保護和轉(zhuǎn)讓”。如此安排極易引發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和互換是否是承包地的流轉(zhuǎn)方式以及是否適用承包地流轉(zhuǎn)的一般規(guī)則的爭議。其二，在“三權(quán)”分置之下，土地經(jīng)營權(quán)作為新生的權(quán)利類型，在我國《農(nóng)村土地承包法》的修正案中應當占據(jù)重要位置，以獨立成章為宜。如此，在法典結(jié)構(gòu)上，第二章章名應修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)”；①我國《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”已為土地經(jīng)營權(quán)所涵蓋，該部分內(nèi)容便應當在《農(nóng)村土地承包法修正案》的土地經(jīng)營權(quán)章中設(shè)專節(jié)規(guī)定。第三章章名應修改為“土地經(jīng)營權(quán)”。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)是連接和統(tǒng)合“兩權(quán)分離”和“三權(quán)”分置的中間權(quán)利。“三權(quán)”分置在法律上表達為“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營權(quán)→土地經(jīng)營權(quán)”，土地承包經(jīng)營權(quán)并不因派生出了土地經(jīng)營權(quán)而改變其性質(zhì)和名稱，即無須因權(quán)利分置而將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱“土地承包權(quán)”，但承包農(nóng)戶因其土地承包經(jīng)營權(quán)派生出了土地經(jīng)營權(quán)而使其行使土地承包經(jīng)營權(quán)受到限制。

二、“三權(quán)”分置之下承包地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)的定性

“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。”②《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（三）加快放活土地經(jīng)營權(quán)”。經(jīng)營主體所取得的土地經(jīng)營權(quán)是否比現(xiàn)行法更有保障，取決于《農(nóng)村土地承包法修正案》中對于土地經(jīng)營權(quán)的定性。學術(shù)界就此存在較大爭議，有以下四種主要觀點。

第一，“總括權(quán)利說”。此說認為，土地經(jīng)營權(quán)并非具體化的單一權(quán)利，而是包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱。③參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊》，《法學研究》2016年第3期。土地經(jīng)營權(quán)只是權(quán)能，既可以來自土地所有權(quán)，也可以來自土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)，還可以來自租賃權(quán)，因此，土地經(jīng)營權(quán)不是獨立的民事權(quán)利，不是法律語言，也無法通過立法成為法律概念。④參見申惠文：《法學視角中的農(nóng)村土地主權(quán)分離改革》，《中國土地科學》2015年第3期。

在“三權(quán)”分置之下，“土地經(jīng)營權(quán)”是具有主體、客體、內(nèi)容的獨立權(quán)利，并以此與土地承包經(jīng)營權(quán)等其他權(quán)利相區(qū)分，我國《行政訴訟法》和我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并已就此定為明文，此說值得質(zhì)疑。土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容雖均為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益，但兩者之間存在差異。此說的提出大抵是受到“土地經(jīng)營權(quán)”一語的語義模糊性的影響，因為既然是“經(jīng)營”，自應包括所有的農(nóng)地利用，“土地經(jīng)營權(quán)”也就應當反映所有的“農(nóng)地農(nóng)用”的土地利用關(guān)系。然而，在“三權(quán)”分置之下，科學界定土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)等“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系后，“土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵和外延指稱明確，“總括權(quán)利說”的基礎(chǔ)即已喪失。

第二，“物權(quán)說”。此說主張，土地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，從權(quán)利的穩(wěn)定性和對抗性出發(fā)，應將其確立為物權(quán)，①參見鄭志峰：《當前我國農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制框架創(chuàng)新研究——以2014年中央一號文件為指導》，《求實》2014年第10期；前注⑨，陶鐘太朗、楊遂全文；前注②，高圣平文；高富平：《農(nóng)地三權(quán)分置改革的法理分析及制度意義》，《社會科學輯刊》2016年第5期；韓學平：《“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有效實現(xiàn)的物權(quán)邏輯》，《社會科學輯刊》2016年第5期；孫憲忠：《推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會科學》2016年第7期；崔建遠：《民法分則物權(quán)編立法研究》，《中國法學》2017年第2期；前注⑥，孔祥智文；前注⑤，陳耀東文；管洪彥、孔祥智：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵與表達思路》，《江漢論壇》2017年第4期；蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實現(xiàn)》，《中國社會科學》2017年第5期；前注②，耿卓文；齊恩平：《“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”權(quán)能界定及體系化構(gòu)造》，《甘肅社會科學》2018年第2期?？梢允仟毩⑵叫械挠靡嫖餀?quán)，②參見前注⑨，潘俊文；康紀田、師軍惠：《論土地承包經(jīng)營權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系》，《遼寧師范大學學報（社會科學版）》2015年第5期；前注⑨，李國強文。也可以是次級用益物權(quán)（耕作權(quán)）。③參見蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學研究》2015年第3期；前注②，朱廣新文；孫憲忠：《推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認識問題》，《行政管理改革》2016年第2期；朱繼勝：《“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造》，《北方法學》2017年第2期。依循多層權(quán)利客體的法理，土地經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體依土地經(jīng)營合同所設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標的的用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上所設(shè)定的用益物權(quán)。④參見上注，蔡立東、姜楠文；孫宏臣：《論土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)屬性》，《江西財經(jīng)大學學報》2015年第5期；上注，朱繼勝文。經(jīng)營主體所取得的權(quán)利如定性為債權(quán)，則“效力和穩(wěn)定性較弱，不利于長期投入，無法進行抵押融資擴大生產(chǎn)，進而影響土地利用效率乃至農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代發(fā)展”。⑤陳小君：《我國涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編之思考》，《廣東社會科學》2018年第1期。

此說是目前學術(shù)界的主流觀點。將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，確實能穩(wěn)定土地利用關(guān)系，充分保障經(jīng)營主體的權(quán)利，有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，有利于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的展開，但存在無法完整全面地反映目前的承包地流轉(zhuǎn)實踐要求的弊端。在“三權(quán)”分置的推進過程之中，“堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民”，⑥《三權(quán)分置意見》“二、總體要求”之“（二）基本原則”。流轉(zhuǎn)方式如何，流轉(zhuǎn)期限多長等，均應尊重承包農(nóng)戶的自主意愿。政策上也僅僅只是“鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)”。⑦《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”。將期限長短不同的土地經(jīng)營權(quán)一概確定為物權(quán)，物權(quán)本身所具備的強行法屬性將在一定程度上限制承包農(nóng)戶的自由選擇。例如，短期的轉(zhuǎn)包、出租承包地或土地托管、代耕代種就無須構(gòu)造為物權(quán)，強行將農(nóng)戶的短期流轉(zhuǎn)穩(wěn)定為物權(quán)關(guān)系，正當性不足。再如，土地經(jīng)營合同大多約定租金分期支付，若將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，在不動產(chǎn)登記簿上予以登記，并將其期限登記為約定的租期（如10年），在10年租金未付的情形之下，金融機構(gòu)基于對土地經(jīng)營權(quán)10年租期的信賴，評估其價值并據(jù)以放款，在經(jīng)營期間土地經(jīng)營權(quán)人如遭遇經(jīng)營風險，選擇解除土地經(jīng)營合同，因租金未付，原承包農(nóng)戶不同意處置土地經(jīng)營權(quán)，金融機構(gòu)的抵押權(quán)無法經(jīng)由變價而實現(xiàn)，信貸資產(chǎn)即面臨巨大的危險。⑧試點實踐中已經(jīng)出現(xiàn)這種情形，參見王成龍：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展探析》，《金融時報》2017年3月27日。有人主張抵押權(quán)作為物權(quán)應予優(yōu)先保護，參見孟光輝：《承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押登記問題探析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第10期。可以說，“租金年付制是流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定的原因”。⑨汪險生、郭忠興：《流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運行機制及其改良研究——基于對重慶市江津區(qū)及江蘇新沂市實踐的分析》，《經(jīng)濟體制改革》2017年第2期。我國實定法上界定為用益物權(quán)的土地利用權(quán)利中，建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金是一次性支付，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)無須支付對價，地役權(quán)雖可約定分期支付對價，但其從屬性決定了其與土地經(jīng)營權(quán)尚不可同日而語。

第三，“債權(quán)說”。此說認為，若將土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，則違反了“一物一權(quán)”原則。因為“同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退”。①同前注③，陳小君文。土地經(jīng)營權(quán)“是通過合同方式取得的，屬于債權(quán)，不屬于物權(quán)”。②最高人民法院行政審判庭：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第91頁?！敖?jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，更多地受《合同法》約束。經(jīng)營權(quán)的本權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同意定原因而產(chǎn)生的，因而其本權(quán)是債權(quán)，為意定本權(quán)，不是物權(quán)。”③吳興國：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護研究》，《江淮論壇》2014年第5期。隨著今后對經(jīng)營主體保護的重視，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化屬性可以得到加強，但其債權(quán)的“底色”和本質(zhì)不會變。④參見李偉偉、張云華：《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本屬性與權(quán)能演變》，《改革》2015年第7期。

筆者不贊成此說主張者所持部分理由。由合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)利并不總是債權(quán)，在我國實定法上，建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)等物權(quán)無不是基于合同而創(chuàng)設(shè)。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，我國《物權(quán)法》明定，當事人之間土地承包經(jīng)營合同生效，土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)是依合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，但它卻是物權(quán)。由此可見，某一權(quán)利是定性為物權(quán)還是債權(quán)，并不取決于其發(fā)生原因是否是合同（合意），而是在法政策上是否應當給予其強勢的保護。

第四，“兩權(quán)說”。此說主張，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)因承包地流轉(zhuǎn)形式的不同而存在差異，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。⑤參見前注④，孫中華文；前注⑧，張毅、張紅、畢寶德文?！凹仍试S債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，又允許物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)?！雹尥白ⅱ?，申惠文文。

此說是在維系目前既有的承包地流轉(zhuǎn)方式之下提出的。如前所述在“三權(quán)”分置之下，土地經(jīng)營權(quán)制度并不能涵蓋上述所有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，只是指上述債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。至于轉(zhuǎn)讓、互換等移轉(zhuǎn)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，《三權(quán)分置意見》使用的表述是“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)”，以及“有權(quán)依法依規(guī)……自愿有償退出承包地”，⑦《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”。并未涵蓋于所謂“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”之中；就抵押等創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，《三權(quán)分置意見》使用的表述是“充分維護承包農(nóng)戶……抵押……承包地等各項權(quán)能”以及“有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押”，⑧同上注。其未置于“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”之中。由此可見，就土地經(jīng)營權(quán)的定性而言，無須考慮我國現(xiàn)行法上所有的流轉(zhuǎn)方式，依流轉(zhuǎn)方式的不同界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)的“兩權(quán)說”即值得商榷。

筆者主張，宜將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)同樣反映著對他人土地的利用關(guān)系。在立法政策上，土地利用關(guān)系既可以反映為物權(quán)性土地利用權(quán)（用益物權(quán)），也可以表現(xiàn)為債權(quán)性土地利用權(quán)，兩者均有增進物盡其用的經(jīng)濟效用，即承包農(nóng)戶自己不親自行使土地承包經(jīng)營權(quán)，而由他人行使，以收取其對價。土地經(jīng)營權(quán)的定性，實際上是一個政策選擇問題，定性為物權(quán)性土地利用權(quán)或債權(quán)性土地利用權(quán)均無不可。物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分并非絕對，其間并不存在不可逾越的鴻溝。正如蘇永欽先生所言：“物權(quán)的本質(zhì)，就是把一個原來屬于甲與乙之間的關(guān)系，通過登記公示，然后就被絕對化了。”⑨蘇永欽:《中國需要什么樣的民法典》，載易繼明主編：《私法》（2013年第1卷），華中科技大學出版社2013年版，第12頁。如前所述，為使土地經(jīng)營權(quán)制度一體反映期間長短不同的承包地流轉(zhuǎn)關(guān)系，宜將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。這也與我國法上就不動產(chǎn)租賃權(quán)的定性形成體系上的貫通，畢竟土地經(jīng)營權(quán)主要還是反映著承包地出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式所形成的法權(quán)關(guān)系。

不過，在土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性之下，其確定性不足，主要表現(xiàn)為權(quán)利歸屬主體和權(quán)利實現(xiàn)方式兩大方面的不穩(wěn)定因素。⑩參見宋宗宇、何貞斌、陳丹：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的確定化及其制度構(gòu)建》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第7期。經(jīng)由承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間的土地經(jīng)營合同而生的土地經(jīng)營權(quán)只是債法上的權(quán)利，不如物權(quán)般穩(wěn)定，經(jīng)營主體無法形成穩(wěn)定的經(jīng)營預期，直接影響到其增加農(nóng)業(yè)投入的積極性，更為有效合理地利用土地資源的政策目標無法達致。同時，債權(quán)的隱蔽性決定了第三人無從知道土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容，直接影響到金融機構(gòu)基于土地經(jīng)營權(quán)擔保貸款的展開。登記制度的引入在一定程度上可以解決土地經(jīng)營權(quán)確定性不足的問題。土地經(jīng)營權(quán)雖非物權(quán)，但可被賦予一定的支配和排他效力。不動產(chǎn)登記簿上記載的不動產(chǎn)權(quán)利并不僅限于物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)只有經(jīng)由登記對其進行確權(quán)，才使之具有真正的法律和經(jīng)濟意義。①參見前注③，宋宗宇、何貞斌、陳丹文文。是否登記全憑當事人參酌具體情況自由選擇，對于短期的承包地流轉(zhuǎn)完全可以不登記。經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)不僅在當事人之間發(fā)生法律效力，而且還可以對抗第三人，②參見朱虎：《物權(quán)法自洽性觀念的變遷》，《法學研究》2013年第1期；前注③，蔡立東、姜楠文。切斷第三人在相關(guān)承包地交易中的“善意”，能夠更為充分地保障經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。同時，土地經(jīng)營權(quán)先登記，以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)時，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記才能展開。③參見前注⑤，高圣平文。z

相關(guān)政策文件已就土地經(jīng)營權(quán)的定性做出政策選擇。例如，《三權(quán)分置意見》指出，鼓勵“探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”，其本意就在于不就土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式、權(quán)利內(nèi)容等作出不合理的限制，以使當事人之間自主自愿地達成土地經(jīng)營合同。如此，將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，更具有合理性?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》也指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)（包括土地經(jīng)營權(quán)）流轉(zhuǎn)交易市場“具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場的特征”，依體系解釋，土地經(jīng)營權(quán)也應為因租賃而生的債權(quán)。然而，《三權(quán)分置意見》同時指出：“提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認?！边@雖然維系了土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，但與現(xiàn)行法一樣存在著經(jīng)營主體的經(jīng)營預期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營權(quán)難以擔保融資等問題。唯有經(jīng)由登記，僅具債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，才能達到“不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”的政策目標，并“形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局”。④《三權(quán)分置意見》“二、總體要求”之“（一）指導思想”、“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”。

總之，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)，既可克服因定性為物權(quán)所帶來的固化流轉(zhuǎn)關(guān)系、增加流轉(zhuǎn)交易成本，從而無法包含多樣化的流轉(zhuǎn)關(guān)系的問題，也可避免單純定性為債權(quán)所帶來的沒有賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，從而無法實現(xiàn)“三權(quán)”分置的政策目標等問題，應為當下的妥當選擇?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第39條第1款規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面合同，并向發(fā)包方備案?！边@里并未采行基于法律行為引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動模式的通常做法即“書面合同+登記”，足以表明該草案是將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，這與《三權(quán)分置意見》等政策文件保持著高度一致。與我國《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款相比，本款將互換和轉(zhuǎn)讓排除于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為之外，明確入股為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為之一，與出租、轉(zhuǎn)包一樣，僅為債權(quán)性承包地流轉(zhuǎn)方式，并不導致物權(quán)變動。然而，這一處理方法與現(xiàn)行法相比并未產(chǎn)生實質(zhì)性變化?；谇笆隼碛?，建議將《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第39條第1款分為以下兩款。該條第1款表述為：“以出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的，當事人雙方應當簽訂書面土地經(jīng)營合同，并向發(fā)包方備案。土地經(jīng)營權(quán)期限不超過一年的，可以不簽訂書面合同?！痹摋l第2款表述為“土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！边@樣，可進一步實現(xiàn)以下目的。其一，我國《農(nóng)村土地承包法》該條原文中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是目前政策文件中通常使用的術(shù)語，但語義表述并不準確，其字面意義的理解是已經(jīng)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)或處分，《農(nóng)村土地承包法修正案草案》將此種情形稱為“再流轉(zhuǎn)”，而將依土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)派生出土地經(jīng)營權(quán)稱之為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這一表述明顯不當。為避免造成解釋沖突，排除非法言法語的“流轉(zhuǎn)”表述，建議使用“土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立”和“設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)”加以替代。①參見前注⑤，高圣平文。其二，我國《農(nóng)村土地承包法》第39條第2款就代耕期限不超過1年的情形作了書面合同的例外規(guī)定。該款位置不當。建議將其置于本條第1款后段，同時就所有土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為均適用這一規(guī)則，而不限于代耕。其三，明定土地經(jīng)營權(quán)的登記能力，為不動產(chǎn)登記簿記載土地經(jīng)營權(quán)提供法律依據(jù)。

三、承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律表達

在我國現(xiàn)行法和政策文件之中，土地承包經(jīng)營權(quán)可依轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押等方式流轉(zhuǎn)，其中，轉(zhuǎn)讓、互換導致土地承包經(jīng)營權(quán)的主體變化，屬于移轉(zhuǎn)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)；抵押設(shè)定時并不導致土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變化，但創(chuàng)設(shè)了一個新類型的物權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，屬于創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。②參見前注③，高圣平文。這幾種情形均屬承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)。如前所述，以互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地不發(fā)生“三權(quán)”分置問題，以抵押方式流轉(zhuǎn)承包地在抵押權(quán)設(shè)定之時也不發(fā)生“三權(quán)”分置問題，但在抵押權(quán)實現(xiàn)之時則可能出現(xiàn)為第三人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的問題。

（一）承包地互換規(guī)則的修正

互換是我國現(xiàn)行法上明確承認的承包地流轉(zhuǎn)的一種方式，系指“承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經(jīng)營權(quán)”。由此可見，互換的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，“是土地承包經(jīng)營權(quán)在同一集體經(jīng)濟組織之內(nèi)互相交換的一種易貨交易，實質(zhì)上是將土地承包經(jīng)營權(quán)終局性地轉(zhuǎn)讓于他人之時又于他人之處受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的兩種處分行為的疊加”。③同前注②，朱廣新文。在政策導向上，《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》指出：“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。”④《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”。

《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第32條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地進行互換?！迸c我國《農(nóng)村土地承包法》第40條相比，本條將互換的標的由“土地承包經(jīng)營權(quán)”修改為“承包地”。筆者建議將該條修改為：“土地承包經(jīng)營權(quán)人之間，可以將其全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行互換。”其一，將“承包方”這一非法律術(shù)語修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，從而與我國《物權(quán)法》保持一致。其二，將互換的標的明確為“全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)”，反映物的編成主義之下同一土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分互換問題，以與流轉(zhuǎn)實踐相契合，同時明確互換的是“土地承包經(jīng)營權(quán)”。其三，刪去“為方便耕種或者各自需要”這一無法律意義的贅語，“可以”一語足以表達“互換”是基于當事人之間的自主意愿，至于其“互換”的目的和原因，自無須在法律上予以表達。

（二）承包地轉(zhuǎn)讓規(guī)則的完善

轉(zhuǎn)讓也是我國現(xiàn)行法上明確承認的一種流轉(zhuǎn)方式，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第3款的規(guī)定，它是指“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應土地承包合同的權(quán)利和義務。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失”。即使在“三權(quán)”分置之下，承包地的轉(zhuǎn)讓仍具意義，在法律效果上是轉(zhuǎn)讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分消滅，受讓人取得相應的土地承包經(jīng)營權(quán)，這不能被解讀為使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)，理由如前所述。

我國現(xiàn)行法上就承包地的轉(zhuǎn)讓作了相應限制，這種立場有待修正。

第一，將轉(zhuǎn)讓人限定為“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的”承包農(nóng)戶。這是為了防止“因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地”而對土地承包經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)讓的條件作嚴格限制”。①參見顧昂然：《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）〉修改情況的匯報——2002年6月24日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2012年第5期。然而，何謂“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)”，何謂“穩(wěn)定的收入來源”，在實踐中均難以認定。同時，這一限制性條件有違民事行為能力的基本法理，是否“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，不應成為限制轉(zhuǎn)讓人行為能力的依據(jù)。②參見武亦文、楊勇：《論土地承包經(jīng)營權(quán)處分之限制性規(guī)范的科學配置——基于司法裁判文書的整理和分析》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期?！度龣?quán)分置意見》指出：“在完善‘三權(quán)’分置辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶……退出承包地等各項權(quán)能?！北Ａ暨@一限制性條件只能“成為用來阻礙承包地轉(zhuǎn)讓的借口”。③尹飛：《物權(quán)法·用益物權(quán)》，中國法制出版社2005年版，第329頁。

第二，將受讓人限定為“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，但不限于同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。④參見《農(nóng)村土地承包法》第33條第5項；前注②，朱廣新文。在“兩權(quán)分離”和“三權(quán)”分置并行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之中，土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予嚴格的身份屬性，⑤參見馬俊駒、丁曉強：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》，《法律科學》2017年第3期；高圣平：《農(nóng)地三權(quán)分置視野下的土地承包權(quán)》，《法學家》2017年第5期。僅有本集體經(jīng)濟組織成員才能取得和保有土地承包經(jīng)營權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)營主體不得享有土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可見，雖然承包地的轉(zhuǎn)讓不會涉及“三權(quán)”分置的問題，但因“三權(quán)”分置所引發(fā)的權(quán)利體系重構(gòu)中，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人應僅限于本集體經(jīng)濟組織成員。為此，《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》指出：“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行?！雹蕖锻恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”。

第三，在程序上要求轉(zhuǎn)讓須“經(jīng)發(fā)包方同意”?！俺邪轿唇?jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效。但發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外?！雹摺蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條。這一規(guī)則進一步明晰了“發(fā)包方同意”的規(guī)范屬性——效力性強制性規(guī)定。⑧參見前注?，武亦文、楊勇文。相關(guān)政策文件堅持了這一程序性要件。例如，《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》指出：“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的……需經(jīng)發(fā)包方同意。”⑨《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”。有學者主張，“發(fā)包方同意”是發(fā)包方對承包地享有所有權(quán)的體現(xiàn)，同時，對于當事人之間的承包地轉(zhuǎn)讓行為起著見證及公示作用。⑩參見蔡立東、姜楠：《論土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的發(fā)包方同意》，《吉林大學社會科學學報》2014年第4期。在“三權(quán)”分置思想提出之后，亦有人認為，承包地有內(nèi)部轉(zhuǎn)讓與外部轉(zhuǎn)讓之分，內(nèi)部轉(zhuǎn)讓時無需經(jīng)發(fā)包方同意，但外部轉(zhuǎn)讓“意味著土地承包經(jīng)營權(quán)不再處于該集體組織的管控下，甚至使集體所有權(quán)失去意義，不利于集體整體利益保護”，“集體作為發(fā)包方則享有同意權(quán)”。??同前注⑨，張占鋒文。?參見郭明瑞：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2014年第4期。?《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（一）始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。

筆者堅持認為應當取消“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件。其一，流通性和可處分性是土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的應有屬性。??同前注⑨，張占鋒文。?參見郭明瑞：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2014年第4期。?《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（一）始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。集體作為土地所有人的意志體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定之時，一旦土地所有權(quán)之上設(shè)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)的權(quán)能就體現(xiàn)在“調(diào)整、監(jiān)督、收回”等方面，這里的監(jiān)督主要表現(xiàn)為“對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為”，??同前注⑨，張占鋒文。?參見郭明瑞：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2014年第4期。?《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（一）始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。集體組織在為其成員設(shè)定了土地承包經(jīng)營權(quán)之后再對承包地轉(zhuǎn)讓行為行使同意權(quán)有違土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。其二，物權(quán)變動的公示方法宜由法律作出明文規(guī)定，即使對土地承包經(jīng)營權(quán)采行債權(quán)意思主義物權(quán)變動模式的我國《農(nóng)村土地承包法》，亦在第38條規(guī)定登記是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的公示方法，并明確登記是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的對抗要件。此際，再將“經(jīng)發(fā)包方同意”解釋為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的公示方法和生效要件，正當性不足。其三，政策導向上已經(jīng)明確了承包地的轉(zhuǎn)讓限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。即使主張保留“經(jīng)發(fā)包方同意”要件的學者也認為，“阻礙轉(zhuǎn)讓自由的是法律所規(guī)定的轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格要件，而非‘發(fā)包方同意’這一要件”。①同前注③，武亦文、楊勇文。既然刪去了轉(zhuǎn)讓人的限制性條件、明確限定了受讓人為本集體經(jīng)濟組織成員，保留“經(jīng)發(fā)包方同意”要件自無必要。

《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第33條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包的土地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”與我國《農(nóng)村土地承包法》第41條相比，本條取消了“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的限制性條件；將轉(zhuǎn)讓的標的由“土地承包經(jīng)營權(quán)”修改為“承包的土地”；將受讓人由“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”修改為“本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”。筆者建議，本條應修改為：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地承包經(jīng)營權(quán)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶。在轉(zhuǎn)讓期間內(nèi)，原土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)相應消滅?！弊鬟@樣修改的理由主要有以下方面。其一，進一步取消“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件，還原土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。其二，將“承包方”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，可以與我國《物權(quán)法》保持一致。其三，將轉(zhuǎn)讓的標的明確為“土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分”。其四，保留轉(zhuǎn)讓對象為“本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”，反映“三權(quán)”分置帶來的制度變遷。其五，明確轉(zhuǎn)讓的效果僅及于“轉(zhuǎn)讓期間”內(nèi)。在解釋上，承包農(nóng)戶僅是將剩余期限的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓予受讓人，并未將期限屆滿后承包土地的權(quán)利也轉(zhuǎn)讓給受讓人。其六，將轉(zhuǎn)讓的效果明確為“原土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)相應消滅”，以體現(xiàn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般法理。原表述“由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”，明顯屬于債權(quán)讓與的規(guī)則設(shè)計，帶有土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的痕跡。受讓人如何同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系？在解釋上即由受讓人與發(fā)包方重新簽訂土地承包經(jīng)營合同。用益物權(quán)的轉(zhuǎn)讓無須受讓人與原設(shè)定人重新確立該物權(quán)據(jù)以產(chǎn)生的基礎(chǔ)交易關(guān)系，如建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就無須受讓人與土地所有人確立新的土地利用關(guān)系，也無須受讓人與土地所有人重新簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。

（三）承包地互換、轉(zhuǎn)讓的公示規(guī)則的修改

我國《農(nóng)村土地承包法》第38條和我國《物權(quán)法》第129條就承包地互換、轉(zhuǎn)讓采取登記對抗主義。“登記的主要目的在于將土地承包經(jīng)營權(quán)變動的事實予以公示，使他人明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人”，②全國人大常委會法制工作委員會：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2002年版，第94頁?！耙员Ｗo善意第三人”。③全國人大常委會法制工作委員會民法室：《〈中華人民共和國物權(quán)法〉條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》（第2版），北京大學出版社2017年版，第276頁?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第34條規(guī)定：“承包的土地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部互換、轉(zhuǎn)讓后，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”與我國《農(nóng)村土地承包法》第38條相比，本條將互換和轉(zhuǎn)讓的標的由“土地承包經(jīng)營權(quán)”修改為“承包的土地”，并明確將互換和轉(zhuǎn)讓的主體限定為“在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”。筆者建議將本條修改為：“土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，應當向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”這樣修改理由有以下幾個方面。其一，明確互換和轉(zhuǎn)讓的標的是“土地承包經(jīng)營權(quán)”。其二，取消“在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”的范圍表述，前述兩條已經(jīng)規(guī)定了互換、轉(zhuǎn)讓的范圍，本條不應再重復規(guī)定。其三，取消“當事人要求登記”的贅語。不動產(chǎn)登記所采行的即為當事人申請主義，登記的程序問題自應由不動產(chǎn)登記規(guī)則加以調(diào)整，本條無須規(guī)定，以免掛一漏萬。其四，明確登記機構(gòu)。在統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度之下，登記機構(gòu)已經(jīng)不是縣級以上地方人民政府，按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》的表述，應改為“不動產(chǎn)登記機構(gòu)”。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則的增設(shè)

在提高生產(chǎn)效率的政策背景之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同樣需要資金投入，但政策金融、合作金融并不能滿足這一資金需求，商業(yè)金融即漸入人們的視野。為保全信貸資金的安全，金融機構(gòu)大多要求承包農(nóng)戶提供適格的擔保物，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作為其主要財產(chǎn)就有了金融化的必要。我國《物權(quán)法》第184條明文禁止“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)，這里的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”在解釋上即為耕地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)。這一規(guī)則的立法意旨是防止農(nóng)民因抵押土地承包經(jīng)營權(quán)而失去土地，喪失基本生活保障。①參見前注○35，蔡立東、姜楠文。如此，承包地金融的展開遇到了法律上的障礙。

《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》指出：“按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制。”②《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”?！度龣?quán)分置意見》進一步指出，承包農(nóng)戶“有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押”。③《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”。為了推進農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，全國人民代表大會常務委員會決定，授權(quán)國務院在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施我國《物權(quán)法》和我國《擔保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。④2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》并就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的相關(guān)規(guī)則作了具體規(guī)定。這一安排有利于搞活土地生產(chǎn)要素、緩解融資難。⑤參見前注④，孫中華文。

為了落實這一改革成果，除了刪除我國《物權(quán)法》第184條關(guān)于禁止耕地等集體土地使用權(quán)抵押的規(guī)定之外，在《農(nóng)村土地承包法修正案草案》中應作出一般規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法修正案草案》第42條明確規(guī)定：“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保?！惫P者建議將其修改為：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！边@樣修改的理由有以下幾個方面。其一，將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體明確為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，可以與我國《物權(quán)法》的表述和本法的其他修正保持一致。其二，明確抵押權(quán)的客體為“土地承包經(jīng)營權(quán)”?！俺邪恋亟?jīng)營權(quán)”的表述不符合物權(quán)法定原則的要求，至于因抵押權(quán)的實現(xiàn)可能導致承包農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營權(quán)的問題，可以通過增加“強制管理”的實現(xiàn)方式，使管理人取得土地經(jīng)營權(quán)，以管理該土地承包經(jīng)營權(quán)所得收益清償債務來加以解決。⑥參見房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學家》2014年第2期；高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國社會科學》2014年第8期。其三，將“融資擔保”的表述進一步明確為“抵押融資”。此外，本條本部分在體系上的位置也值得商榷。本條現(xiàn)位于該草案第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)”，但上引內(nèi)容明顯屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，應將該規(guī)定移至同章第一節(jié)“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務”（第16條），作為承包方的權(quán)利之一加以規(guī)定。⑦參見前注○66，高圣平文。

四、承包地債權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律表達

在現(xiàn)行法和政策文件之中，土地承包經(jīng)營權(quán)可依轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，這幾種情形均屬承包地債權(quán)性流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)”分置之下，這些流轉(zhuǎn)方式的法律效果是使經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是《農(nóng)村土地承包法修正案》中增設(shè)的一類權(quán)利，是本次修正我國《農(nóng)村土地承包法》的重點和難點。①本文僅在承包地流轉(zhuǎn)的框架之下討論設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的行為，不考慮“三權(quán)”分置所帶來的以招標、拍賣、公開協(xié)商等承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的體系重構(gòu)問題。

（一）土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包和出租設(shè)立之間的取舍

《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第35條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。”這里將土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為明確規(guī)定為“出租（轉(zhuǎn)包）、入股”，同時以“或者其他方式”作為兜底規(guī)定，避免了使用“等方式”所可能帶來的“等內(nèi)等”“等外等”的解釋沖突。值得討論的是，“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間是什么關(guān)系、為什么要使用“出租（轉(zhuǎn)包）”這樣的表述、入股所產(chǎn)生的法律效果究竟是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓還是設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)等問題。

在現(xiàn)行法之下，轉(zhuǎn)包是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責。承包方將土地交他人代耕不足1年的除外”。②《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第2款。出租是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責”。③《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第5款。兩者都傳達著同樣的法律效果，即承包地流轉(zhuǎn)后承包農(nóng)戶仍然保有土地承包經(jīng)營權(quán)、受流轉(zhuǎn)人僅取得一定期間的占有、使用承包地的權(quán)利。兩者唯一的區(qū)別在于受流轉(zhuǎn)人的不同，轉(zhuǎn)包時是本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，而出租時沒有這一限制，以出租方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的主體在解釋上應為除“本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”之外的經(jīng)營主體。

學者間就“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間的關(guān)系存在較大爭議。有觀點認為，“出租”和“轉(zhuǎn)包”之間具有質(zhì)的同一性，將兩者分別規(guī)定，人為割裂了一項法律制度，造成了“準用”或類推適用的現(xiàn)象，④參見崔建遠：《土地承包經(jīng)營權(quán)的修改意見》，《浙江社會科學》2005年第6期?！安粌H不能豐富流轉(zhuǎn)方式，而且因未作嚴格區(qū)分將會導致重復規(guī)定”，⑤胡呂銀：《土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)法分析》，復旦大學出版社2004年版，第157頁。完全可以“將轉(zhuǎn)包視為一種接包人資格受到限制的特殊租賃”。⑥前注②，朱廣新文。也有觀點認為應保留“轉(zhuǎn)包”，刪除“出租”。如允許承包地的“出租”，容易架空土地所有權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)“所有權(quán)化”或承包方變?yōu)槭聦嵣系摹岸刂鳌?，也容易出現(xiàn)以出租名義規(guī)避法律的行為。⑦參見孟勤國、黃瑩、段曉紅：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第73頁。還有觀點認為，兩者之間有分別規(guī)定的必要，應將轉(zhuǎn)包定性為在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的法律行為。⑧參見袁震：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式之法理分析》，《河北法學》2011年第8期。

我國《農(nóng)村土地承包法》制定之后的法律和政策文件就“轉(zhuǎn)包”“出租”之間的關(guān)系在表述上也頗不一致。我國《物權(quán)法》第128條就土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式僅規(guī)定了“轉(zhuǎn)包”，而沒有規(guī)定“出租”?！锻恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》將“轉(zhuǎn)包”“出租”并稱為承包地的流轉(zhuǎn)方式。⑨《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“三、規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”之“（五）鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”中指出，“鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號）指出：“以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易?！边@里僅用了“出租”，沒有提及“轉(zhuǎn)包”，可能與該文件指導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的構(gòu)建與運行的市場化背景相關(guān)，在這里受流轉(zhuǎn)人原則上不受限制——“凡是法律、法規(guī)和政策沒有限制的法人和自然人均可以進入市場參與流轉(zhuǎn)交易”，自然無須規(guī)定限制受流轉(zhuǎn)人范圍的“轉(zhuǎn)包”。然而，《三權(quán)分置意見》中又使用“出租（轉(zhuǎn)包）”的表述，①《 三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”中指出，承包農(nóng)戶“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地”。意在將轉(zhuǎn)包作為出租的一種特殊形式。

筆者認為，是否將“出租”和“轉(zhuǎn)包”并列為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定行為，取決于是否具有類型化上的意義。除了受流轉(zhuǎn)人的范圍不同之外，有可能對兩者作出不同的制度安排。例如，在重構(gòu)承包地流轉(zhuǎn)收益分配機制之時，對國家、集體、農(nóng)戶之間的分配格局和比例就可能依流轉(zhuǎn)方式的不同作出相應的設(shè)計。②參見前注④，高圣平文。果若如此，并列規(guī)定“出租”和“轉(zhuǎn)包”就有了必要。至于規(guī)則設(shè)計問題，《農(nóng)村土地承包法修正案》中自可就兩者的設(shè)立、效力等規(guī)則作出統(tǒng)一規(guī)定，僅就受流轉(zhuǎn)人的不同作出分別規(guī)定即可。

基于此，建議將《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第35條修改為以下兩款：“土地經(jīng)營權(quán)可以采取出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式設(shè)立?！薄巴恋亟?jīng)營權(quán)人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?！逼湟?，明確將“出租”“轉(zhuǎn)包”分列為兩種不同的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定行為。其二，該草案將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了兩種區(qū)分，對于產(chǎn)生物權(quán)移轉(zhuǎn)效力的互換和轉(zhuǎn)讓方式，在土地承包經(jīng)營權(quán)章中予以規(guī)定；對于產(chǎn)生債權(quán)效力的出租等置于本章，作為土地經(jīng)營權(quán)予以規(guī)定。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應指已經(jīng)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而該草案本條的文義并非如此，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的土地經(jīng)營權(quán)。其三，該草案原在第36條第4項將“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循的原則之一加以規(guī)定，但該項并非原則。建議將其作為倡導性規(guī)范，規(guī)定在土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立這一條中，或單列一條。

（二）土地經(jīng)營權(quán)入股設(shè)定的爭議

在現(xiàn)行法之下，入股是指“實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”。③《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款。這里區(qū)分接受入股的主體而作了不同的規(guī)定，體現(xiàn)著不同類型的土地承包經(jīng)營權(quán)在法政策上的不同限制?！耙酝恋爻邪?jīng)營權(quán)入股，涉及到入股成立的公司破產(chǎn)后，農(nóng)戶可能失去承包經(jīng)營的土地，需要進一步研究。”④同前注⑤，顧昂然報告。上述規(guī)則實際上僅承認了以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社。

關(guān)于入股的法律效果，一直存在物權(quán)流轉(zhuǎn)說與債權(quán)流轉(zhuǎn)說之分。⑤參 見高海：《土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法律性質(zhì)探析》，《法學論壇》2011年第3期；溫世揚、張永兵：《土地承包經(jīng)營權(quán)入股之法律性質(zhì)辨析》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2014年第1期?！叭龣?quán)”分置思想提出之后，有學者主張，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體并未變化，以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)入股，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體變更為接受入股的主體，均不發(fā)生設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的問題。⑥參見前注⑥，陶鐘太朗、楊遂全文。不過，此后的政策文件與此觀點大相徑庭?！锻恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》規(guī)定，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”；⑦《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“四、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”之“（十三）加快發(fā)展農(nóng)戶間的合作經(jīng)營”?！度龣?quán)分置意見》指出，“土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”；⑧《三權(quán)分置意見》“四、確?！龣?quán)分置’有序?qū)嵤敝埃ㄋ模┩晟啤龣?quán)分置’法律法規(guī)”?！蛾P(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》指出，“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)”采取“出租、入股等方式”，“流轉(zhuǎn)交易的受讓方原則上沒有資格限制（外資企業(yè)和境外投資者按照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行）”。2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》進一步提出引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。新修正的我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以以土地經(jīng)營權(quán)作價出資。由此可見，在法律效果上，入股類似于轉(zhuǎn)包、出租，實際上也是承包農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權(quán)之上為接受入股的主體設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，入股后，原承包關(guān)系不發(fā)生改變，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)并不喪失。①參見前注②，朱廣新文；前注○66，高圣平文。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則的增設(shè)

經(jīng)營主體可以以其依法取得的土地經(jīng)營權(quán)擔保融資，是“三權(quán)”分置的主要政策目標之一。對于土地經(jīng)營權(quán)這一新生的權(quán)利能否作為擔保財產(chǎn)，現(xiàn)行法上未置明文，但政策上予以肯定。例如，《三權(quán)分置意見》指出：“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。”②《三?quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（三）加快放活土地經(jīng)營權(quán)”?！秶鴦赵宏P(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》并就土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相關(guān)規(guī)則作了具體規(guī)定。

基于這些改革成果，《農(nóng)村土地承包法修正案草案》第42條規(guī)定：“第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔保。具體由國務院有關(guān)部門規(guī)定。”其立法理由是，“鑒于實踐中抵押擔保融資的情況復雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了‘融資擔保’的概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機構(gòu)融資缺少有效擔保物的問題，又保持了與擔保法等法律規(guī)定的一致性”。③劉 振偉：《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上》。筆者認為，這一條文失當之處頗多，建議將該條修改為三款。該條第1款為：“土地經(jīng)營權(quán)人依法登記的土地經(jīng)營權(quán)，可以向金融機構(gòu)抵押融資擔保?！痹摋l第2款為：“土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)未經(jīng)登記，不生效力?！痹摋l第3款為：“土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的具體辦法由國務院有關(guān)部門規(guī)定?！边@樣修改的理由有以下幾方面。其一，土地經(jīng)營權(quán)作為擔保財產(chǎn)進入融資擔保領(lǐng)域之時，并不因其在性質(zhì)上屬于債權(quán)就當然地歸入質(zhì)押的范疇。用益型權(quán)利設(shè)定擔保之后，擔保人仍然行使著該權(quán)利，因此，用益型權(quán)利上設(shè)定的擔保物權(quán)即為抵押權(quán)；非用益型權(quán)利設(shè)定擔保之后，擔保人已不得行使該權(quán)利，因此，非用益型權(quán)利設(shè)定的擔保物權(quán)應屬質(zhì)權(quán)。④參見高圣平：《民法典中擔保物權(quán)的體系重構(gòu)》，《法學雜志》2015年第6期。此為以擔保物權(quán)設(shè)定之后擔保人是否仍然行使被設(shè)定擔保的權(quán)利為分類標準所得出的妥當結(jié)論。土地經(jīng)營權(quán)是就他人土地的利用權(quán)，屬于用益型權(quán)利，其上設(shè)定擔保物權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)人仍得行使其土地經(jīng)營權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的擔保物權(quán)應屬抵押權(quán)。該條第1款對此予以明確。其二，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)是我國《物權(quán)法》上未予規(guī)定的一類抵押權(quán)，加之按照立法規(guī)劃，中國民法典的頒布應在《農(nóng)村土地承包法修正案》通過之后，為使經(jīng)試點實踐而展開的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作持續(xù)“有法可依”，該條應明定土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的公示方法和效力，而不能交由國務院有關(guān)部門作出規(guī)定。其三，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的具體操作問題，諸如登記程序、審貸流程、風險控制等，可由國務院有關(guān)部門作出規(guī)定。

五、結(jié) 論

“三權(quán)”分置所引發(fā)的承包地流轉(zhuǎn)規(guī)則的修正是本次修改我國《農(nóng)村土地承包法》的重心。承包地流轉(zhuǎn)規(guī)則的政策底線是，“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，⑤《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“一、總體要求”之“（一）指導思想”。“堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。⑥《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見》“一、總體要求”之“（二）基本原則”。《農(nóng)村土地承包法修正案草案》增設(shè)或修改了承包地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)則，在一定程度上反映了“三權(quán)”分置實踐中的成熟經(jīng)驗，解決了理論上和實踐中的部分爭議問題。例如，將現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中具有移轉(zhuǎn)物權(quán)效果的轉(zhuǎn)讓、互換，從土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則中分離出來，納入土地承包經(jīng)營權(quán)的保護范疇，使土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)則更為清晰；結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的實踐，明確將入股納入土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式之中，承包農(nóng)戶入股只是為經(jīng)營主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，而不是移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使“不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策目標得以進一步落實。①《三權(quán)分置意見》“三、逐步形成‘三權(quán)分置’格局”之“（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”。然而，目前《農(nóng)村土地承包法修正草案》中的一些規(guī)定還沒有充分反映“三權(quán)”分置思想的本來面目，對實踐中的疑難問題并未作出有效回答，亟待改進。例如，就土地經(jīng)營權(quán)這一新設(shè)權(quán)利，該草案只是在現(xiàn)行法土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則之上作了簡單的修改，并未就實踐中爭議最大的登記問題和擔保融資問題作出明確規(guī)定，有損通過修改法律指導和調(diào)整今后實踐的價值。