陳小君

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院，廣東廣州510420）

“三權(quán)”分置，即在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上將土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置。“三權(quán)”分置所表征的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)由2014年中央一號文件即中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式確立，此后中央出臺諸多文件致力于界定“三權(quán)”關(guān)系，完善“三權(quán)”分置政策的落實(shí)措施。當(dāng)前，盡管有關(guān)“三權(quán)”分置政策之法律表達(dá)存在諸多分歧，但放活土地經(jīng)營權(quán)無疑是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置政策之制度目標(biāo)甚為重要的指針。筆者于本文中旨在通過明晰“三權(quán)”分置中土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)且探究其法制實(shí)現(xiàn)路徑，為“三權(quán)”分置政策的法律轉(zhuǎn)化奠定法理基礎(chǔ)。

一、土地經(jīng)營權(quán)的政策設(shè)計(jì)目標(biāo)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確提出“三權(quán)”分置政策的貫徹應(yīng)“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，其中“放活土地經(jīng)營權(quán)”被認(rèn)為是該政策的重點(diǎn)。①參見孔祥智：《“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)》，《中國特色社會(huì)主義研究》2017年第3期；耿卓：《農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應(yīng)》，《法學(xué)家》2017年第5期。針對當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)與農(nóng)村發(fā)展趨勢，基于改革的時(shí)代性和前瞻性，土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)及追求的政策目標(biāo)可概括為以下三個(gè)方面。

（一）順暢培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

在我國，隨著城市化進(jìn)程的步伐的加快和城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，其中加入轉(zhuǎn)移大軍的勞動(dòng)力呈現(xiàn)出高素質(zhì)化、年輕化和男性化的特性。②參見秦曉娟、孔祥利：《農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的選擇性、城鄉(xiāng)收入差距與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。作為當(dāng)下農(nóng)民子女的新生代農(nóng)民工，已經(jīng)習(xí)慣城鎮(zhèn)生活方式，且一般未參加過田野勞作，以致他們既不懂如何種地，也不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，從而使農(nóng)村留守勞動(dòng)力的素質(zhì)日益堪憂，老齡化現(xiàn)象也日益突出。③如有學(xué)者通過對四川省調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“蓬溪縣、平昌縣和南部縣實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人員平均年齡已達(dá)到55歲，60歲以上的務(wù)農(nóng)老人比重分別為55.42%、50.2%和51.35%?！迸砣A、歐陽萍、李光躍：《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化的困境與出路——來自四川省的實(shí)證》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第10期。由于種地效益低下，加之這些農(nóng)村留守勞動(dòng)力不堪農(nóng)活的重負(fù)，在不少地方出現(xiàn)了耕地拋荒現(xiàn)象，而且有愈演愈烈之勢。為了應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村高素質(zhì)勞動(dòng)力極其短缺的困境，解決“誰來種地”這一極為嚴(yán)峻的問題，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為我國涉農(nóng)政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。該文件所說的“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)”就是當(dāng)前各級政府大力推動(dòng)和各種政策極力扶持的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，此舉也是我國面臨“無人種地”情形下黨和國家作出的擬從根本上解決問題的長遠(yuǎn)之計(jì)?！叭龣?quán)”分置政策的推行，“能促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的培育與發(fā)展，使家庭承包經(jīng)營由‘集體所有、農(nóng)戶自營’的土地經(jīng)營模式逐步向‘集體所有、農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營’多種模式并存轉(zhuǎn)變”。④吳興國：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)研究》，《江淮論壇》2014年第5期。農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門也將“三權(quán)”分置政策視為“培育實(shí)現(xiàn)多元經(jīng)營的基本前提與必然選擇”，認(rèn)為其既有利于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民。⑤參見張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，中國工人出版社2014年版，第215頁?？梢?，“三權(quán)”分置后土地經(jīng)營權(quán)制度的構(gòu)建必須正視農(nóng)村有效勞動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的潮流，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供制度便利及規(guī)則通道。

（二）照應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營需求

盡管培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體備受重視，但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中大顯身手還需要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)。1986年中央一號文件就提出“鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”，此后，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營成為各級政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向上的集中偏好，從禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到關(guān)切現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善就是有力佐證。2013年中央一號文件明確提出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也是這一思路的反映與再強(qiáng)調(diào)。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)村經(jīng)營管理情況的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，截至2014年年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積共計(jì)4.03億畝，其中流入企業(yè)的耕地面積占總值的9.6%，同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的數(shù)量也在緩慢增加，全國經(jīng)營面積在50畝以上的農(nóng)戶達(dá)到341.4萬戶，增長7.5%，經(jīng)營面積在50畝至100畝、100畝至200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占50畝以上農(nóng)戶數(shù)的69%、21.9%、9.1%。⑥參見農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處：《2014年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計(jì)總報(bào)告》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2015年第6期?？梢?，實(shí)踐中基于耕地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營正在形成氣候，數(shù)量逐步擴(kuò)充，從而為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營供應(yīng)了基本土地資源。因此，在踐行“三權(quán)”分置政策時(shí)，必須正視農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的現(xiàn)實(shí)需求與流轉(zhuǎn)政策的可操作性，注重保障當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度之功能的充分發(fā)揮，在設(shè)計(jì)土地經(jīng)營權(quán)制度時(shí)進(jìn)一步為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過耕地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營給予明確有力的制度支持。

（三）提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營之效率

自1978年我國農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，逐步形成了由農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”制度，該制度使農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)效益得以顯著提升?！叭龣?quán)”分置政策是以“兩權(quán)分離”制度為基礎(chǔ)的設(shè)想或部署，被普遍認(rèn)為是“兩權(quán)分離”制度的繼承與創(chuàng)造性發(fā)展，在促進(jìn)農(nóng)地高效利用的目標(biāo)方面兩者更是一脈相承。有學(xué)者指出：“農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展邏輯遵從的是技術(shù)經(jīng)濟(jì)的客觀角度，追求的是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，由土地的最佳投入產(chǎn)出效益所確定，是一種比較純粹的適度規(guī)模?！雹叱糖锲迹骸赌囊环N適度規(guī)模?——適度規(guī)模經(jīng)營的社會(huì)學(xué)解釋》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。盡管在實(shí)踐中這種“比較純粹的適度規(guī)?！钡男纬捎幸欢y度，但它的確是土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)必須慎重思考和明晰的制度目標(biāo)。同時(shí)，“從勞動(dòng)生產(chǎn)率角度，擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模能夠提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，這往往與勞動(dòng)力要素得到釋放、機(jī)械代替勞動(dòng)等有關(guān)”。⑧石曉平、郎海如：《農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率研究綜述》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在從事農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營時(shí)，更容易以機(jī)械替代勞動(dòng)力大量付出，這樣既可以避免高素質(zhì)勞動(dòng)力短缺的困難，又能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加速發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)，從而建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之長效機(jī)制。

此外，我國現(xiàn)行法明令禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道不暢、農(nóng)業(yè)貸款融資難，因此，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押的擔(dān)保權(quán)能”成為黨的十八屆三中全會(huì)以來各項(xiàng)涉農(nóng)政策的主要內(nèi)容之一。有學(xué)者認(rèn)為，從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)，順應(yīng)了“擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要”。⑨國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，中國發(fā)展出版社2015年版，第16頁?？梢?，賦予土地經(jīng)營權(quán)具有融資權(quán)能以便于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資加大農(nóng)業(yè)投入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心競爭力，亦成為土地經(jīng)營權(quán)制度建構(gòu)的一個(gè)重要考量因素。

二、土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)厘清

基于對“三權(quán)”分置政策背景及其意旨的理解，土地經(jīng)營權(quán)源于土地承包經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的一種新型權(quán)利，但該種新型權(quán)利在農(nóng)地權(quán)利體系中居于何種地位、應(yīng)如何在法律上對其進(jìn)行制度規(guī)則設(shè)計(jì)，皆與該權(quán)利在法律性質(zhì)上的內(nèi)涵確定密切相關(guān)。

毋庸置疑，“政策與法律都是我國國家治理體系的核心組成部分，為國家治理結(jié)構(gòu)的形成提供了基礎(chǔ)性的、彼此區(qū)別而又相互補(bǔ)充的路徑選擇”，⑩何嘯：《改革進(jìn)程：中國共產(chǎn)黨政策與法律關(guān)系結(jié)構(gòu)的歷史轉(zhuǎn)型》，中共中央黨校2014年博士學(xué)位論文，“摘要”第1頁。那么，政策話語與法律話語之間存在一定的區(qū)隔應(yīng)為常態(tài)。也正是基于此，學(xué)界對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的理解產(chǎn)生較大分歧，主要觀點(diǎn)包括以下四類。其一，用益物權(quán)說。該學(xué)說的內(nèi)部在肯定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的前提下，對其產(chǎn)生和權(quán)利內(nèi)容等尚存在分歧，有的學(xué)者認(rèn)為從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)在法律性質(zhì)上相同，該種經(jīng)營權(quán)的制度功能完全可以通過現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn)；①參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。有的學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上是次級土地承包經(jīng)營權(quán)，②參見朱繼勝：《“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造》，《北方法學(xué)》2017年第2期?；蛞罁?jù)權(quán)利行使的用益物權(quán)發(fā)生邏輯，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級用益物權(quán)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法構(gòu)造為“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”；③參見蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶以其承包地為客體為受讓人設(shè)立的用益物權(quán)；④參見崔建遠(yuǎn)：《民法分則物權(quán)編立法研究》，《中國法學(xué)》2017年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為政策中的“經(jīng)營權(quán)”是用益物權(quán)，但在法律上可以命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”。⑤參見孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。其二，債權(quán)說。主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者的意見較為統(tǒng)一，他們認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上是債權(quán)，屬于不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，⑥參見單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期。土地經(jīng)營權(quán)作為承包土地的“債權(quán)型利用”，應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)一定的支配和排他效力，從而方便該權(quán)利的流轉(zhuǎn)。⑦參見溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期；高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學(xué)》2018年第2期。其三，物權(quán)債權(quán)二元說。該觀點(diǎn)將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)相連接，有學(xué)者認(rèn)為基于土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)；⑧參見張毅、張紅、畢寶德：《農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《中國軟科學(xué)》2016年第3期；高海：《論農(nóng)用地“三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》2016年第4期。也有學(xué)者認(rèn)為以租賃方式獲得土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，以入股方式取得的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。⑨參見羅興、馬九杰：《不同土地流轉(zhuǎn)模式下的土地經(jīng)營權(quán)抵押屬性比較》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第2期。其四，權(quán)能說。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不是一種獨(dú)立的權(quán)利，而是一種權(quán)能，其可以源于所有權(quán)，也可以源于用益物權(quán)和租賃權(quán)。?參見申惠文：《農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判》，《河北法學(xué)》2015年第4期。

在上述有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)之法律性質(zhì)的各種觀點(diǎn)中，除權(quán)能說無法照應(yīng)“三權(quán)”分置政策的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵之外，其他三類觀點(diǎn)都是從法理的不同維度對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的解讀。其中，采債權(quán)說者一般是從解釋論視角理解土地經(jīng)營權(quán)的，且以土地經(jīng)營權(quán)不符合物權(quán)法定原則而將其定性為債權(quán)；采用益物權(quán)說者則多從立法論視角探討未來的土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然定性；物權(quán)債權(quán)二元說，則是基于我國當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀而對土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)然定性。對于上述三類觀點(diǎn)，似乎很難簡單地予以褒貶。筆者認(rèn)為，只能根據(jù)“三權(quán)”分置政策的制度目標(biāo)對其加以取舍、定位和完善。相對而言，將土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)是一種妥當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?/p>

第一，物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)有助于“三權(quán)”分置政策之制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)”分置政策盡管并沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，但其認(rèn)為可將土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，并特別強(qiáng)調(diào)“放活土地經(jīng)營權(quán)”，目的意圖恰是在不損害享有承包資格農(nóng)民利益的基本前提下通過土地經(jīng)營權(quán)來加快承包地的流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地長期且穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。于此，如果受讓人獲得的權(quán)利是債權(quán)性質(zhì)的，其期限具有任意性，內(nèi)容具有相對性，不但其權(quán)利價(jià)值難以量化，其設(shè)定方法也難以公示，效力、穩(wěn)定性均較弱，不利于長期投入，無法進(jìn)行抵押融資擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)而影響土地利用效率乃至農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代發(fā)展，①參見陳小君：《我國涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編之思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，而“為了建立更加穩(wěn)妥可靠的‘三權(quán)分置’體制，通過法律將‘經(jīng)營權(quán)’物權(quán)化，應(yīng)該說是一種更好的做法。物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，對于土地經(jīng)營者具有期限更長、可以針對第三人主張權(quán)利、可以方便流轉(zhuǎn)以至于設(shè)置抵押等法律制度上的優(yōu)點(diǎn)”。②同前注⑤，孫憲忠文?？梢?，為達(dá)成“三權(quán)”分置政策的制度目標(biāo)，將土地經(jīng)營權(quán)歸入用益物權(quán)制度無疑是穩(wěn)妥之舉。

第二，物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)有益于農(nóng)地權(quán)利體系的科學(xué)構(gòu)建。在民事法律領(lǐng)域，體系化和系統(tǒng)化是其內(nèi)在要求，民法體系化有助于在整個(gè)民法典的規(guī)范體系中充分貫徹民法的基本價(jià)值觀念，減少和消除民事法律制度之間的沖突和矛盾。③參見王利明：《序言》，載許中緣：《體系化的民法與法學(xué)方法》，法律出版社2007年版，第1頁。在“各種農(nóng)地權(quán)利中，集體土地所有權(quán)為原權(quán)利，這是第一層次的權(quán)利，處于農(nóng)地權(quán)利體系的核心。以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，將派生出土地承包經(jīng)營權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，自留地、自留山使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)，這是第二層次的權(quán)利，是農(nóng)地權(quán)利體系的基礎(chǔ)”。④陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第51頁。就現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)而言，基于其流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)不同，受讓人取得的權(quán)利性質(zhì)相異，即受讓人基于土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)取得經(jīng)營承包地的債權(quán)性權(quán)利，基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)取得經(jīng)營承包地的物權(quán)性權(quán)利，這兩種權(quán)利的行使效果及其法律救濟(jì)效果存在明顯差異自不待言。關(guān)鍵是，通過合同約定的土地承包之債權(quán)性流轉(zhuǎn)即是合同法規(guī)范的題中應(yīng)有之義，在廣大鄉(xiāng)村早已大行其道，流轉(zhuǎn)順暢，其中，土地經(jīng)營者也就是承租方，出租人依然是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)人，這一法權(quán)關(guān)系不言自明，與“三權(quán)”分置政策目標(biāo)之要確保農(nóng)民承包身份進(jìn)而放活的土地“經(jīng)營權(quán)”顯然是兩個(gè)概念。也正因?yàn)椤叭龣?quán)”分置指向的土地經(jīng)營權(quán)是徹底除去了農(nóng)民承包身份（保留或穩(wěn)定承包權(quán)）、通過市場性轉(zhuǎn)讓出的“經(jīng)營權(quán)”，其性質(zhì)在我國《物權(quán)法》和我國《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法中難覓真容，才有分置規(guī)范之意義。進(jìn)一步地說，從法律理論和社會(huì)實(shí)踐來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)以出租為典型，而受讓人取得的經(jīng)營承包地的權(quán)利在法律上就是土地租賃權(quán)，沒有必要將此種債權(quán)性的土地租賃權(quán)也稱之為土地經(jīng)營權(quán)，從而造成農(nóng)地權(quán)利體系的混亂；人為地將這種土地經(jīng)營權(quán)不與物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)加以區(qū)分，是立法技術(shù)的倒退。當(dāng)然，我國《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》在將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)后，卻未對受讓人取得的經(jīng)營承包地的債權(quán)性權(quán)利和物權(quán)性權(quán)利在名稱上作出明確區(qū)分，以至于在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的實(shí)務(wù)中，主張對“三權(quán)”分置之土地經(jīng)營權(quán)開禁擔(dān)保時(shí)，把債權(quán)性的出租行為和轉(zhuǎn)讓后可能物權(quán)化的行為混為一體并擬將它們共同列入可抵押范圍就不足為怪了。⑤參見張紅宇：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策解讀》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2017年第8期。未來我國立法者對這兩種性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，在對土地經(jīng)營權(quán)定性時(shí)應(yīng)避免重蹈誤讀之覆轍。因此，將基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)而取得的經(jīng)營承包地的物權(quán)性權(quán)利在法律上正式命名為“土地經(jīng)營權(quán)”，能夠和現(xiàn)行法上的農(nóng)地權(quán)利體系進(jìn)行圓滿銜接，彰顯法律制度邏輯的自洽。

第三，物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)有利于司法實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)融資的可操作性?！罢呤欠傻囊罁?jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化（法律化）”，①梁慧星：《梁慧星談民法》，人民法院出版社2017年版，第372頁。但是與法律相比，政策往往顯得較為含糊，而且靈活多變，“三權(quán)”分置政策亦具有這種特征。就現(xiàn)在黨和政府發(fā)布的種種有關(guān)實(shí)施“三權(quán)”分置政策的文件來看，其中關(guān)于“三權(quán)”分置的表述也存在諸多不一致之處，②參見高海：《農(nóng)用地“三權(quán)分置”研究》，法律出版社2017年版，第49頁。故有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)不能完全“復(fù)制”政策文本的表達(dá)，否則將會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在處理土地經(jīng)營權(quán)抵押融資方面產(chǎn)生無謂的系列紛擾。從司法實(shí)踐來看，在集體所有不變、承包人資格確保的前提下確立土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，再開禁土地經(jīng)營權(quán)抵押，土地經(jīng)營權(quán)人基于經(jīng)營承包地的需要，就能夠?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)抵押融資，以發(fā)展再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)?！皩?shí)際上，溫州、重慶等地采用司法解釋的方式，在法律上承認(rèn)應(yīng)用效應(yīng)，對土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款作出明確支持，將政策上升至法律條文的形式，使得經(jīng)營權(quán)抵押貸款有法可依、有法可循?！雹劾钛祖拢骸锻恋亟?jīng)營權(quán)抵押貸款融資的法律困境》，《開放導(dǎo)報(bào)》2017年第6期。因此，在將政策中的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利時(shí)賦予其用益物權(quán)屬性，還其完整權(quán)能，將土地經(jīng)營權(quán)抵押融資納入法制軌道，可以為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營、將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)等引入生產(chǎn)提供強(qiáng)有力的支撐。

三、土地經(jīng)營權(quán)的法制實(shí)現(xiàn)路徑

土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)”分置政策的核心內(nèi)容之一，是“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的重要環(huán)節(jié)，是整個(gè)農(nóng)地改革的要點(diǎn)所在。然而，由于我國現(xiàn)行法沒有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)制度，為落實(shí)“重大改革必須于法有據(jù)”的中央政策精神，貫徹物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營權(quán)制度亟待以法律的形式固定下來，探究土地經(jīng)營權(quán)的法制實(shí)現(xiàn)進(jìn)路至關(guān)重要。

（一）土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式

根據(jù)“三權(quán)”分置政策之要義，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離而來的，但土地承包權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的承包農(nóng)民集體土地的權(quán)利屬于該所有權(quán)主體的應(yīng)有權(quán)利內(nèi)容，秉持民法原理及其立法規(guī)則的基本立場，這一前提根本不曾包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中，無所謂從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的問題，理所當(dāng)然也就不能從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)。④參見高飛：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與對策探析》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期；前注⑤，陳小君文。因而，從法律邏輯推演，所謂分離出的土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上源于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)之分，其中土地承包經(jīng)營權(quán)在債權(quán)性流轉(zhuǎn)后受讓人僅能夠獲得經(jīng)營承包地的債權(quán)性權(quán)利，且因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓在實(shí)踐中相對較少，土地承包經(jīng)營權(quán)出租成為典型乃至許多地區(qū)唯一的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地租賃權(quán)。這樣，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生只能基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)而應(yīng)排除債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)并不包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中，土地承包經(jīng)營權(quán)人也不擁有用于流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，因此，當(dāng)立法者須對土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)作出區(qū)分時(shí)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)的過程理解為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，即以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，故土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上即為權(quán)利用益物權(quán)。對土地承包經(jīng)營權(quán)人而言，自主進(jìn)行合理合法的土地流轉(zhuǎn)，亦可稱為“放活”。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)表征

土地經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，其建立于土地承包經(jīng)營權(quán)之上，為了保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人享有之各項(xiàng)權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)，該權(quán)利需要以一定的表征方式加以彰顯。同時(shí)，語淺意深之“放活土地經(jīng)營權(quán)”的“放活”還表明土地經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)也將成為交易對象活躍于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，而在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場時(shí)，“交易者需要知道其可以信賴的權(quán)利表征方式，需要知道作為交易標(biāo)的的權(quán)利的具體構(gòu)成，交易者也必須明確知道其應(yīng)當(dāng)和誰談判，方才可能完成交易”。①葉金強(qiáng)：《公信力的法律構(gòu)造》，北京大學(xué)出版社2004年版，第7頁?？梢?，從加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、形成農(nóng)地交易市場以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的角度看，以法定的表征方式明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是十分必要的。

不動(dòng)產(chǎn)以登記為物權(quán)表征方式，但根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立與變動(dòng)均采用登記對抗主義，也就是不對該權(quán)利予以必要強(qiáng)制性登記。我國《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)采用登記對抗主義，理由如下。其一，農(nóng)村社會(huì)仍然是熟人社會(huì)，人們對自己和社區(qū)內(nèi)他人的土地承包范圍和用途比較了解，也很少有爭議，即使發(fā)生爭議，通過土地承包合同也不難確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，定分止?fàn)?、?quán)利救濟(jì)簡單易行。其二，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程度很低，未登記也基本不會(huì)影響交易安全，②參見王利明：《物權(quán)法研究（修訂版）》（下卷），中國人民大學(xué)出版社2007年版，第61-62頁。有登記對抗規(guī)則足矣。然而，從我國《物權(quán)法》頒行近十年的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀觀察，對土地承包經(jīng)營權(quán)采登記對抗主義的理由已成為明日黃花，而“三權(quán)”分置政策正是在研判當(dāng)今時(shí)代之農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民利益和社會(huì)需求背景后順勢而為，將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為重要的制度目標(biāo)。據(jù)此，農(nóng)村之熟人社會(huì)的“自然法則”已難以發(fā)揮應(yīng)有功效。一方面，登記對抗主義無法滿足土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對交易安全的需求。另一方面，“三權(quán)”分置改革背景下擬定農(nóng)地權(quán)利登記制度，既有助于標(biāo)識集體成員借由成員權(quán)獲得的承包權(quán)以區(qū)別于通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)，從而真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，又有利于追蹤承包地的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，為規(guī)?；?jīng)營構(gòu)建市場化的公示渠道。③參見陳小君：《“三權(quán)分置”與中國農(nóng)地法制變革》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。因此，將土地經(jīng)營權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記范疇，明確土地經(jīng)營權(quán)的取得、喪失、變更應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法登記方可生效，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營規(guī)則

“三權(quán)”分置政策是我國在農(nóng)地制度領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，主要價(jià)值在于促使土地經(jīng)營權(quán)相對獨(dú)立化，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置和承包地流動(dòng)拓展空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造條件。④參見前注⑤，張紅宇書，第218頁。土地經(jīng)營權(quán)人在通過土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)遵循農(nóng)地農(nóng)用和保有地利的原則，即將該承包地用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，且土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余承包期限。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)限制土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，其意圖在于鼓勵(lì)長期經(jīng)營、避免土地投機(jī)。⑤參見前注⑨，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部書，第16頁。此觀點(diǎn)不僅欠缺法理支持，而且與“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策精神背道而馳。事實(shí)上，土地經(jīng)營權(quán)人作為私權(quán)主體，其對承包地的支配與土地承包經(jīng)營權(quán)人沒有本質(zhì)差別，只是其不能因享有土地經(jīng)營權(quán)而成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則方面，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的弊端為鑒。盡管我國有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的制度較為完善，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中也發(fā)揮了巨大作用，但是相關(guān)現(xiàn)行法中的有關(guān)條款卻成為農(nóng)地權(quán)利行使及其權(quán)利救濟(jì)的桎梏，⑥湖北省某州（市）兩級法院2014年至2017年6月審理農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中，法院對流轉(zhuǎn)協(xié)議認(rèn)定有效率為48.4%，被認(rèn)定無效的理由多為未經(jīng)發(fā)包方同意，以及不符合我國《農(nóng)村土地承包法》第37條“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的必須經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定。參見吳衛(wèi)：《農(nóng)村土承包權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛司法裁判的實(shí)證研究——以ES市兩級法院裁判文書為分析樣本》，載《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革法治保障研究》，長江出版?zhèn)髅?、湖北人民出版?017年版，第75頁。“改變土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度設(shè)計(jì)理念，給予權(quán)利人更大的自主空間”，“取消發(fā)包人的干預(yù)，以便土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)更為便捷”，①前注⑤，高飛文。實(shí)乃未來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的趨勢。因此，應(yīng)在清晰界定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能基礎(chǔ)上遵循市場規(guī)律和財(cái)產(chǎn)法原理，賦予土地經(jīng)營權(quán)人在存續(xù)期限內(nèi)自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，無論是對土地經(jīng)營權(quán)人還是對土地承包經(jīng)營權(quán)人而言，均應(yīng)破除土地經(jīng)營權(quán)抵押融資之法律制度上的限制，②陳小君：「中國農(nóng)地法制変革と持続可能な発展」，文元春訳，日本の「比較法學(xué)」第51巻第2號，281-285頁.以回應(yīng)黨和政府對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營的政策意旨，容納數(shù)量眾多的中國農(nóng)民群體之現(xiàn)實(shí)訴求。

綜上所述，從物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)法制實(shí)現(xiàn)路徑觀察，對“三權(quán)”分置政策實(shí)行立法上的制度轉(zhuǎn)換進(jìn)一步加深了對政策問題導(dǎo)向的認(rèn)知、強(qiáng)化了對政策的目標(biāo)導(dǎo)向的理解、凸顯了對系統(tǒng)化設(shè)計(jì)的要求，該政策解決中國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)難題的意蘊(yùn)也由此得到理性揭示。在中國市場經(jīng)濟(jì)催生的農(nóng)地改革中，這一法制實(shí)現(xiàn)的邏輯進(jìn)路已不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，可以說，它既是農(nóng)地權(quán)利的創(chuàng)新也是農(nóng)地權(quán)利的回歸。

四、土地經(jīng)營權(quán)運(yùn)行的未來風(fēng)險(xiǎn)及其防范

（一）“租金侵蝕利潤”理論的法理解讀

在近年農(nóng)村人口大量外流，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)漸漸普遍情況下，土地承包權(quán)人與規(guī)模經(jīng)營主體往往約定向土地承包權(quán)人支付固定保底的租金性收入，或者普遍建立了租金上漲調(diào)整機(jī)制——“租賃期限超過3年的，要分段確定租金或約定浮動(dòng)比率”。③參見2016年11月29日河北省秦皇島市北戴河區(qū)人民政府印發(fā)的《北戴河區(qū)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范辦法（試行）》，ht-tp://www.beidaihe.gov.cn/index.php?a=show&c=index&catid=48&id=3921&m=content，2018年5月3日訪問；河北省衡水市人民政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管的實(shí)施意見》（衡政辦字［2016］20號）。固定保底的租金性收入或者租金上漲調(diào)整機(jī)制，既不管規(guī)模經(jīng)營主體盈利多少也不管規(guī)模經(jīng)營主體是否盈利，由此，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的新型經(jīng)營主體經(jīng)過運(yùn)營土地所形成的盈利空間十分有限。究其根源，我國農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，若農(nóng)民集體不能對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮實(shí)際的主導(dǎo)作用，那么新型經(jīng)營主體將面對諸多小農(nóng)戶單獨(dú)進(jìn)行談判，其成本偏高，同時(shí)，基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地成本日益市場化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)所實(shí)際支付的租賃費(fèi)用上漲明顯。以全國水稻、小麥、玉米三種糧食為例，2005年至2012年間土地成本年均上漲15.1%，其中流轉(zhuǎn)地租金年均上漲20.8%，自營地折租年均上漲14.4%，同期，畝產(chǎn)值年均增長10.5%，畝利潤年均僅增長4.6%，土地成本占產(chǎn)值的比重從11.33%上升到15.04%，利潤占產(chǎn)值的比重從22.38%下降到15.24%，“地租侵蝕利潤”的趨勢非常明顯。④參見葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，《中國黨政干部論壇》2014年第6期。“地租侵蝕利潤”就是指承包權(quán)人可能手握土地經(jīng)營權(quán)待價(jià)而沽，而真正的耕作人依靠土地經(jīng)營權(quán)種植糧食卻很難盈利，不多的盈利也被逐步上漲的農(nóng)地經(jīng)營租金所侵蝕?！白饨鹎治g利潤”現(xiàn)象不僅會(huì)加大規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地“非糧化”傾向，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營“非糧化”的經(jīng)營運(yùn)作又會(huì)受到市場因素、雇工因素和非機(jī)械化經(jīng)營等多方面的影響，經(jīng)營主體越來越難以盈利，這又將導(dǎo)致租金難以支付，進(jìn)而加重土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)成本。⑤參見賀雪峰：《最后一公里村莊：新鄉(xiāng)土中國的區(qū)域觀察》，中信出版集團(tuán)2017年版，第235頁。

為避免租地成本高漲誘發(fā)規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，或者逼迫規(guī)模經(jīng)營主體對租賃農(nóng)地實(shí)施“非糧化”，從制度設(shè)計(jì)上考量，一是需要實(shí)際賦予承租人享有對農(nóng)用地改良獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；二是應(yīng)當(dāng)對租地價(jià)格適度控制，特別是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的法定最短期限，以維護(hù)實(shí)際經(jīng)營者的合法權(quán)益。筆者贊同“根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)情況等綜合因素，……縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門制定并發(fā)布本縣市區(qū)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格”的做法，①參見河北省衡水市人民政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管的實(shí)施意見》（衡政辦字［2016］20號）。也支持“未經(jīng)承包農(nóng)戶同意轉(zhuǎn)租的，承包農(nóng)戶有權(quán)解除租賃合同”的舉措。②參見2016年11月29日河北省秦皇島市北戴河區(qū)人民政府印發(fā)的《北戴河區(qū)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范辦法（試行）》、河北省衡水市人民政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管的實(shí)施意見》（衡政辦字［2016］20號）。因?yàn)闊o論是政府指導(dǎo)價(jià)的發(fā)布還是層層轉(zhuǎn)租的限制，在一定程度上都有助于控制租金上漲，③參見前注⑤，高海書，第161頁。進(jìn)而緩解“租金侵蝕利潤”現(xiàn)象可能帶來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系的緊張。

（二）農(nóng)地“非糧化”轉(zhuǎn)變所引發(fā)的警惕及其制度應(yīng)對

保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是基于農(nóng)民的真實(shí)自愿，這是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。由于存在一些地方政府為加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)或獲得招商“錦標(biāo)賽”的勝利而強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，中央政府層面應(yīng)建立相應(yīng)的保障機(jī)制和處罰措施，必須保障外部資本給予農(nóng)民的租金是經(jīng)過雙方協(xié)商決定的，是雙方真實(shí)意思的表示，并通過其他約定的方式保障租金的支付；中央政府必須堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)地的用途監(jiān)督管制，即外部資本通過流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)地必須將其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。有學(xué)者經(jīng)過實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榉N植經(jīng)濟(jì)作物的收益通常大于種糧收益，④“據(jù)農(nóng)業(yè)部門測算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。”王顏齊、郭翔宇：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外部性問題探索——基于土地發(fā)展權(quán)的討論》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第7期。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前后，農(nóng)地的經(jīng)營結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，呈現(xiàn)“非糧化”的趨勢?！案鶕?jù)農(nóng)業(yè)部2014年的農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計(jì)來看，截止2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積共計(jì)4.03億畝，其中流入到企業(yè)的耕地面積占總值的9.6%，較2013年增幅達(dá)0.2%；而這些流轉(zhuǎn)的土地中，用于種植糧食作物的面積總數(shù)僅為2.29億畝。”⑤農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處：《2014年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計(jì)總報(bào)告》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2015年第6期。換言之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積中用于種植糧食作物的只有56.8%。另有數(shù)據(jù)顯示，“在一些流轉(zhuǎn)給公司、企業(yè)租種的耕地中，種糧的比例甚至只有6%”。⑥張洪源、周海川、孟祥海：《工商資本投資農(nóng)業(yè)面臨的問題及投資模式探究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第2期。按現(xiàn)行法的規(guī)定，農(nóng)戶對耕地有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)營內(nèi)容并不受限制，但是對基本農(nóng)田的使用卻有明確限制，禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和從事其他破壞耕作層的活動(dòng)。目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或?qū)嵉卣{(diào)查顯示，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)用地比非工商資本經(jīng)營的家庭農(nóng)場、種糧大戶等更傾向于“非糧化”。⑦參見劉良恒等：《“下鄉(xiāng)資本”跑馬圈地“爛尾”頻出》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2018年1月30日，第A05版。各級政府對于“非糧化”式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管刻不容緩，否則將助推資本下鄉(xiāng)吞噬基本糧田。隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的全面鋪開，作為監(jiān)管者的政府，除了健全土地經(jīng)營權(quán)主體的準(zhǔn)入和資質(zhì)審查制度以外，⑧參見李長健、楊蓮芳：《三權(quán)分置、農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)防范》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期。還應(yīng)重點(diǎn)配套土地經(jīng)營權(quán)主體經(jīng)營內(nèi)容的監(jiān)管制度，將一次性監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)監(jiān)管，將主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w和行為雙重監(jiān)管。此外，為更有效地遏制農(nóng)用地“非糧化”，還可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)工商資本在一定比例限制的前提下入股以農(nóng)民為主體的家庭農(nóng)場，由此既可以吸引工商資本投資于農(nóng)業(yè)——便利于以農(nóng)民為主體的家庭農(nóng)場融資，又可以通過以農(nóng)民為主體的家庭農(nóng)場控制農(nóng)用地“非糧化”，降低因工商資本企業(yè)不懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。⑨參見前注⑤，高海書，第160-161頁?！?0參見前注⑧，高海文。

（三）農(nóng)地變相私有化傾向及其風(fēng)險(xiǎn)防范

在“三權(quán)”分置政策既有制度體系化與“三權(quán)”聯(lián)動(dòng)性背景下，為防范土地經(jīng)營權(quán)一權(quán)獨(dú)大，甚至吞噬所有權(quán)和承包權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)不會(huì)虛化的理由在于承包權(quán)人收益源自租金或按股分紅而非轉(zhuǎn)讓，且承包權(quán)人依然保有承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！?0不過，也有學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會(huì)將土地進(jìn)行長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營，若日后打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則會(huì)因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿無法收回承包地，導(dǎo)致其短期內(nèi)無法獲得收益而生活困難。①參見潘俊：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，《中州學(xué)刊》2014年第11期。其實(shí)，作為長期保障而言，承包權(quán)的基礎(chǔ)在于農(nóng)民集體成員之基本成員權(quán)，對其生存和發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用，這也是農(nóng)村能夠成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的蓄水池和穩(wěn)定器的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。從短期來看，因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)城農(nóng)民又想回農(nóng)村務(wù)農(nóng)確實(shí)面臨著無地可種的困境，但因其具有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，無地可種并不會(huì)影響其基本生活和社會(huì)穩(wěn)定。從制度周延設(shè)計(jì)的角度來看，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，回歸集體所有權(quán)的完整權(quán)能，明確賦予集體在“統(tǒng)分結(jié)合”中的“統(tǒng)一經(jīng)營”的地位和權(quán)利，切實(shí)維護(hù)集體作為土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時(shí)，應(yīng)對農(nóng)民集體成員權(quán)制度進(jìn)行統(tǒng)一立法，確認(rèn)承包權(quán)（資格）的法律地位。②參見陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017年第2期。從土地經(jīng)營權(quán)的邏輯視角來看，在堅(jiān)守農(nóng)地農(nóng)用的用途管制前提下，合理控制承包資格與經(jīng)營權(quán)的分離期限，應(yīng)當(dāng)以“二輪”承包時(shí)長為限，“二輪”承包到期后應(yīng)當(dāng)以“三輪”承包即三十年的期限為限，并對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，要求土地經(jīng)營權(quán)之得喪變更采取登記生效主義。③參見陸劍、陳振濤：《我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)：規(guī)則模糊及其厘清》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。由此，就可以有效克服土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“自物權(quán)”化的趨勢，使確保集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)民承包關(guān)系的雙重目標(biāo)落到實(shí)處。

（四）土地經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)際操作障礙之克服

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受制于資源稟賦條件和外在自然因素，存在風(fēng)險(xiǎn)較高、投資收益期限較長的特點(diǎn)，土地經(jīng)營權(quán)抵押固然可以解決新型經(jīng)營主體或土地承包經(jīng)營的自耕農(nóng)的融資困難，但土地經(jīng)營權(quán)抵押可能造成的抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，對于已經(jīng)基本市場化運(yùn)作的金融機(jī)構(gòu)而言卻是不可回避的難題。雖然目前有些商業(yè)銀行在政府鼓勵(lì)性項(xiàng)目配套的情況下開展了此種抵押，但事實(shí)證明其風(fēng)險(xiǎn)的確難以避免。政府支持一旦撤回，后果可想而知。④此情形系筆者在2017年5月隨中國法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)“物權(quán)法修訂專家起草組”前往西部某城市農(nóng)商銀行調(diào)研所得知。該類情況在日本農(nóng)地融資的實(shí)際操作中也出現(xiàn)過，并且其效果與我國并無二致。⑤此情形系筆者2017年9月與日本早稻田大學(xué)法學(xué)院院長、日本著名農(nóng)地法律制度專家楜澤能生教授等一行同往福島縣，對日本農(nóng)協(xié)、農(nóng)業(yè)法人和村莊等進(jìn)行為期一周調(diào)研所得知。

鑒于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)較大而補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足之現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)積極構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的長效處置機(jī)制。據(jù)此，在制度設(shè)計(jì)上，當(dāng)債務(wù)人和抵押人無法按期償還抵押貸款時(shí)，可按照事先約定的比例從風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金中支出一定資金彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)損失，以激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)，⑥參見王文鋒：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資運(yùn)行機(jī)制探索——基于山東壽光市與寧夏同心縣的考察》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第9期。并通過建立土地經(jīng)營權(quán)抵押的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，⑦參見程郁：《完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押，加強(qiáng)上層制度供給》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年4月1日，第A06版。來分散和化解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，即便開禁農(nóng)地抵押權(quán)，因流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)固有特點(diǎn)，土地經(jīng)營權(quán)抵押制度本身的精密設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)引起立法者的關(guān)注。