□ 徐邦友

治理是一個社會共同體有效形成秩序的過程。從國家結(jié)構(gòu)角度看，治理可分為國家治理、地方治理和基層治理，而從邏輯上又可以把地方治理和基層治理視為國家治理的有機組成部分。無論是國家治理、地方治理還是基層治理，都自有其體系，它們是由眾多治理因素相互聯(lián)結(jié)、相互支撐而形成的具有特定結(jié)構(gòu)功能的復(fù)合系統(tǒng)，其中包括治理主體、治理層級、治理結(jié)構(gòu)、治理行為、治理方式、治理技術(shù)等主要方面?！耙粋€國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”*習(xí)近平：《關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第21頁。作為國家治理體系重要組成部分的地方治理體系也是如此。本文認(rèn)為：自1978年改革開放以來，浙江地方治理體系發(fā)生了全面而又深刻的變化，一種適應(yīng)市場經(jīng)濟和民主政治要求、既體現(xiàn)國家治理共同價值又具有鮮明地域特色的現(xiàn)代化地方治理體系初露雛形，*國內(nèi)知名學(xué)者郁建興教授判斷：中國以地方政府為主導(dǎo)，市場參與、社會協(xié)同的地方治理體系已逐漸成型，且在國家治理中的作用已然凸顯。參見郁建興：《中國地方治理的過去、現(xiàn)在與未來》，《治理研究》，2018年第1期，第65頁。浙江這個區(qū)域性社會共同體在穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮上所取得的巨大成就，就與此種治理體系有極大關(guān)系。本文通過對浙江地方治理實踐的邏輯與歷史分析，力圖以最簡約的方式，廓約出我國地方治理體系的現(xiàn)代嬗變。

一、地方治理體系現(xiàn)代嬗變的全景描述

自改革開放以來，浙江的地方治理體系就一直處于不斷變革之中。時至今日，地方治理體系已經(jīng)全然不同于改革開放之初，一種體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理規(guī)律又明顯帶有浙江地域特色的現(xiàn)代地方治理體系已經(jīng)基本成形，并開始逐步完善。它邏輯地構(gòu)成了中國國家治理體系中橫向比較起來最具先行示范意義的部分，并為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了鮮活的地方經(jīng)驗和地方性知識。

綜觀全局，浙江的地方治理體系現(xiàn)代嬗變主要表現(xiàn)在以下幾方面的變遷趨勢上。

1.治理主體多元化

治理主體是地方治理體系中的關(guān)鍵性因素。過去，我們常以治理者和被治理者二元對立的傳統(tǒng)思維來看待地方治理，把地方治理單純看作是地方黨政機關(guān)專屬的職能事務(wù)，而把廣大人民群眾、企業(yè)經(jīng)濟組織和各種各樣的社會組織如商會協(xié)會排斥在地方治理之外。而伴隨著市場經(jīng)濟和民主政治的深入發(fā)展，我們逐漸改變了舊有的治理觀念，開始發(fā)現(xiàn)并日益重視黨政機關(guān)之外其他各類組織作為地方治理主體的可能與價值，于是，我們首先在基層打破了地方治理的壟斷格局，把最廣大人民群眾以及各種各樣的經(jīng)濟組織、社會組織和文化組織引入到基層地方治理的廣闊領(lǐng)域，讓他們根據(jù)自身的職能、專業(yè)、特長、比較優(yōu)勢契入地方治理的某一方面，為地方區(qū)域性社會的有序化作出自己獨特的貢獻(xiàn)，從而形成了一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的地方社會治理主體結(jié)構(gòu)，地方治理的多元主體在憲法法律范圍內(nèi)分工協(xié)作、相互支撐、合作共治，確保地方區(qū)域性社會共同體的和諧與穩(wěn)定、秩序與活力、發(fā)展與繁榮。

我們的各級黨組織充分發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)和政治表率作用，它負(fù)責(zé)決定地方治理的大政方針政策，協(xié)調(diào)整合地方治理的各類資源和力量，保證地方治理的政治方向；我們的人大與政協(xié)、政府和司法部門始終站在地方治理的重要位置，從地方性立法和政治協(xié)商、行政與司法角度促進著地方區(qū)域性社會共同體的有序化。在我們的地方黨政組織之外，經(jīng)濟組織、社會組織和文化組織也紛紛介入地方治理，成為地方治理的強大補充力量。一些有社會責(zé)任感的企業(yè)家和先富起來的人，在為社會創(chuàng)新財富的同時，也積極參與地方治理活動，或者投身于地方人大政協(xié)參政議政，或者投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者捐助于社會公益事業(yè)，成為慈善家或者積極參與到慈善事業(yè)當(dāng)中。*習(xí)近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第252頁。各種商會、行業(yè)協(xié)會，一頭聯(lián)系著工商業(yè)企業(yè)，一頭聯(lián)系著政府行政主管部門，它們處于地方治理體系的上下聯(lián)接點上，具有政府及行政主管部門所不具備的獨特優(yōu)勢。這些年來，溫州等地政府積極培育商會、行業(yè)協(xié)會，并選擇一些條件比較成熟的商會、行業(yè)協(xié)會，向它們轉(zhuǎn)移一部分監(jiān)管和服務(wù)職能。這既減輕了政府主管部門的職責(zé)負(fù)擔(dān)，又激發(fā)了商會、行業(yè)協(xié)會參與地方治理的積極性，從一個比較有優(yōu)勢的角度促進企業(yè)規(guī)范經(jīng)營和市場秩序健康發(fā)展。在社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，我們的基層也活躍著一大批社會組織和民間自愿服務(wù)人士，他們以各自的努力促進著基層社會的建設(shè)與和諧?？梢姡憬胤街卫淼闹黧w既包括組織，也包括個人；既包括向來從事公共事務(wù)治理的黨政組織，也包括在改革開放過程中紛紛涌現(xiàn)的各類新社會組織；既包括非營利性的公共組織，也包括營利性的企業(yè)組織；既包括第一、第二部門，也包括嶄露頭角的第三部門。這些多元主體所共同構(gòu)成的合作治理的組織架構(gòu)體系，最大化了社會內(nèi)在具有的秩序化動能，從而支撐起了浙江地方區(qū)域性社會共同體的穩(wěn)定、平安、和諧、祥和的天空。

2.治理層級扁平化

治理層級是治理體系的縱向結(jié)構(gòu)，它包括不同層級政府之間的關(guān)系，如中央與地方關(guān)系，地方與基層關(guān)系，也包括一級政府內(nèi)部的上下層級之間的關(guān)系。一個國家的治理層級結(jié)構(gòu)是由這個國家的國家結(jié)構(gòu)決定的。我們是一個單一制國家，中央集權(quán)制是國家治理層級結(jié)構(gòu)的基本制度安排，在其中，包括省、自治區(qū)、直轄市在內(nèi)的所有行政建制，都是普通行政單位，只具有中央政府依法授予的有限政治與行政治理權(quán)力，這些權(quán)力雖然為憲法所確認(rèn)，但在法理上并不是地方政府的固有權(quán)力。在省級行政區(qū)域內(nèi)，各層級政府之間的關(guān)系也具有等級服從和層級節(jié)制的屬性。就治理層級而論，過去，我們的地方治理體系呈現(xiàn)一種高聳垂直的尖峰狀態(tài)，主要表現(xiàn)為組織層次多、上下節(jié)制強、橫向合作散、頭重腳輕根底淺，基層基礎(chǔ)不牢靠，上下溝通傳動緩慢，左右協(xié)作聯(lián)動松散，上層積極主動，基層消極被動，職是之故，社會出現(xiàn)局部性和偶發(fā)性的失序。浙江的改革開放是一種基層先發(fā)、底層驅(qū)動的發(fā)展邏輯，基層和底層很早就充分展示出其在經(jīng)濟發(fā)展和社會治理方面的巨大作用，浙江的地方黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)也相對更早地敏感到市場、社會、基層所內(nèi)生具有的不可替代性，敏感到基層基礎(chǔ)的重要性，敏感到黨政機關(guān)治理能力上無法克服的局限性，因此，相對較早地進行治理層級結(jié)構(gòu)調(diào)整，將治理體系的重心下移、權(quán)力下放、資源下沉，使整個治理層級結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定程度的扁平化。比如，從上世紀(jì)80年代中期開始，我國普遍推廣了市管縣的行政體制，但浙江除寧波外，卻一直沒有實行真正意義上的市管縣體制，特別在財政體制和人事制度上，浙江長期堅持“省管縣”的做法，實施行政性分權(quán)，給予縣市許多經(jīng)濟社會發(fā)展方面的行政管理權(quán)限和激勵性政策，這就使浙江的治理層級結(jié)構(gòu)事實上比其他省份少了一級，縣市區(qū)等基層政府的自主權(quán)力也相對更多一些，由此激發(fā)了基層社會競相發(fā)展的活力。1992年，浙江又進行了“強縣擴權(quán)”的改革實驗，選擇一些發(fā)展基礎(chǔ)好、增長潛力強的縣市擴大其管理自主權(quán)。此后，“強縣擴權(quán)”的試點縣市越來越多，下放的權(quán)力也越來越大，能放的都要下放，并最終演變成“擴權(quán)強縣”的新發(fā)展戰(zhàn)略。在浙江，通常的做法是省直接向縣市布置工作，逐級布置越來越少，中間層形同虛設(shè)。*柴松岳：《政府改革——地方政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變研究》，浙江人民出版社2002年版，第235頁。自2005年以來，浙江省委省政府更加重視基層的地位與作用，要求執(zhí)政重在基層，工作傾斜基層，更多地關(guān)愛基層；*習(xí)近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第110—112頁。省委決定加強基層基礎(chǔ)工作，集中精力、人力、物力、財力強基固本，真正使基層“有錢辦事、有人干事、有章理事”，不斷改善基層工作環(huán)境。2013年以來所做的“四張清單一張網(wǎng)”，也是致力于地方治理體系重心下移、權(quán)力下放、資源下沉的一種改革努力，旨在使治理體系對來自于社會與民眾的秩序需求、服務(wù)需求、發(fā)展需求有更好的回應(yīng)。

3.治理體系網(wǎng)絡(luò)化

治理體系是由一個國家的歷史社會文化條件所決定且由該國統(tǒng)治階級所選擇的有關(guān)政治統(tǒng)治和社會治理的一整套制度安排，其中包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排。*習(xí)近平：《關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第24頁。它在很大程度上決定了國家治理的能力與成效。形成于計劃經(jīng)濟背景下的國家治理體系，既縱向分條，也橫向分塊，而且條塊之間常常相互分割，因此，很難實現(xiàn)對國家和社會的有效治理。這種條塊分割的治理體系結(jié)構(gòu)在省級行政區(qū)域內(nèi)也同樣有所體現(xiàn)，并同樣也影響了地方區(qū)域性社會共同體的治理成效。改革開放以來，浙江的地方治理體系變革就力圖打破相互分割互為壁壘的局面。首先在政府內(nèi)部進行組織結(jié)構(gòu)的重組，打破原有職能細(xì)分化帶來的條塊分割，按照大部制模式，將相同或相近職能進行歸類，并以專門委員會的組織形式對相關(guān)職能部門的工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，在黨政機關(guān)之間，圍繞著中心工作或重點工作形成網(wǎng)絡(luò)化的治理體系，其中，黨組織負(fù)責(zé)政治領(lǐng)導(dǎo)、政治決策和監(jiān)督督察，政府負(fù)責(zé)日常管理和協(xié)調(diào)推動，人大負(fù)責(zé)立法引領(lǐng)、法制法規(guī)，為中心工作或重點工作的推進提供地方性法規(guī)依據(jù)，政協(xié)則發(fā)揮自身所長，積極參政議政、凝聚人心，或者為黨委政府決策提供咨詢服務(wù)。再次，在黨政機關(guān)和社會組織之間形成網(wǎng)絡(luò)化的治理體系。改革開放以來，浙江的社會組織大量涌現(xiàn)，除了傳統(tǒng)的群團組織之外，還有許多其他類型的社團組織，如協(xié)會、商會、志愿者組織、慈善基金會等，截至2016年11月，全省經(jīng)各級民政部門依法登記的社會組織46752個，每萬人擁有社會組織數(shù)8.3個，納入備案管理的社區(qū)社會組織11.8萬個。社會組織數(shù)量和每萬人擁有數(shù)均居全國前列。*浙江省民政廳2016年工作總結(jié)。這些社會組織與黨政機關(guān)之間存在著各種形式的合作結(jié)構(gòu)，并且相互支撐形成網(wǎng)絡(luò)狀的治理體系。最后，在基層村居社區(qū)，實行網(wǎng)格化管理組團式服務(wù)，將傳統(tǒng)的村居社區(qū)進一步劃分為網(wǎng)格，每個網(wǎng)格都配備網(wǎng)格管理人員和服務(wù)人員，為網(wǎng)格內(nèi)的居民提供信息咨詢、溝通聯(lián)系、事務(wù)代辦、情感慰藉和其他一些便民小服務(wù)，并借用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成區(qū)域全覆蓋的管理網(wǎng)絡(luò)，使基層社會和社區(qū)真正成為一個有生命力、凝聚力、向心力和共同價值關(guān)懷的命運共同體。

4.治理過程公開化

公開透明是現(xiàn)代國家治理和地方治理的基本價值取向，它是基于民主政治和責(zé)任政府的政治原則而對政府治理過程提出的要求，也是政府治理行為確保規(guī)范、廉潔和有效的前提條件。浙江的治理過程公開化起步于金華市的“兩公開一監(jiān)督”改革。1994年6月，金華市委市政府在總結(jié)開發(fā)區(qū)政務(wù)公開初步實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上下發(fā)文件，決定在各級政府機關(guān)部門和基層組織全面推行以“兩公開一監(jiān)督”為主要內(nèi)容的政務(wù)公開制度；后來又把財務(wù)、干部選拔任用增列為公開的內(nèi)容，政務(wù)公開不斷走向深入。1999年，杭州市決定建立“12345”市長公開電話受理中心，受理市民反映的各類問題；2004年杭州市出臺《政府信息公開規(guī)定》，要求凡不涉及保密的政府信息一律免費向社會公眾開放；2007年杭州市委市政府又推出“開放式?jīng)Q策”，鼓勵和引導(dǎo)市民有序參與市政府重大公共決策；2009年，杭州又搭建了“杭網(wǎng)議事廳”，這是國內(nèi)首家黨政、市民、媒體“三位一體”民主促民生網(wǎng)絡(luò)互動平臺。在村級層面，各地黨委政府著力推進村務(wù)公開，解決長期以來由于村務(wù)不公開不透明引發(fā)的種種矛盾和緊張對立。到2000年底，浙江有99.23%的村實行了村務(wù)公開。2004年，浙江省委省政府專門發(fā)文要求在全省縣以上行政機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度，置權(quán)力于陽光之下，切實加強對行政權(quán)力的過程監(jiān)督。浙江的治理過程公開并非僅局限于行政領(lǐng)域，在立法、司法領(lǐng)域也同樣有所體現(xiàn)。一些與民生密切相關(guān)的地方性法規(guī)也通過各種形式向社會公開征求意見；2013年，浙江省高級人民法院首創(chuàng)“陽光司法指數(shù)”，委托獨立第三方對全省法院進行陽光司法指數(shù)測評，以司法公開防范司法腐敗、促進司法公正。

5.治理行為法治化

伴隨著市場經(jīng)濟和民主政治的深入發(fā)展，浙江社會內(nèi)部產(chǎn)生出對法治化治理的強烈要求，中共浙江省委敏感于此種內(nèi)生要求，于2006年作出了《關(guān)于法治浙江建設(shè)的決定》，要求全省上下在總結(jié)前些年依法治省實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，牢固樹立社會主義法治理念，堅持社會主義法治正確方向，以依法治國為核心內(nèi)容，以執(zhí)政為民為本質(zhì)要求，以公平正義為價值追求，以服務(wù)大局為重要使命，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，在浙江全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中，通過扎實有效的工作，不斷提高經(jīng)濟、政治、文化和社會各個領(lǐng)域的法治化水平，使浙江省法治建設(shè)工作整體上走在全國前列。從此，地方治理的法治化就從一種因應(yīng)性的應(yīng)對行為變成各個治理主體的理性自覺，各級各類治理主體切實按照省委要求，把治理行為置于憲法、法律和地方性法規(guī)的約束之下，在法治的軌道上行使公權(quán)、維護私權(quán)，務(wù)必使一切治理行為都處于法治化狀態(tài)。治理行為法治化緊緊圍繞著規(guī)則對權(quán)力的控制這條主線展開，它首先要求行為主體具有合法的主體資格，其次，要求行為具有明確的法律依據(jù)，起碼不與現(xiàn)代法律規(guī)定相抵觸，再次，要求行為遵循法定程序，以法定程序保障治理行為的公平公正性，進而保障治理結(jié)果的公平公正性，最后，要求行為符合法律精神或當(dāng)初立法的意圖。浙江地方治理行為法治化正是從上述幾個方面不斷提高治理的法治化水平。

6.治理方式科學(xué)化

治理方式是人們在一定的技術(shù)條件下基于對治理系統(tǒng)的哲學(xué)認(rèn)知而作出的行動方法論選擇，它是人們有效達(dá)成治理目標(biāo)的理性工具。改革開放以來，浙江各地干部與群眾非常注重治理方式的探索。習(xí)近平總書記在浙江工作時也十分重視治理方式問題，他指出：“基層組織和基層干部要提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力，就要不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，綜合采用政治、經(jīng)濟、行政、法律和民主協(xié)商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)、控制在局部的能力。”*習(xí)近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第226頁。在習(xí)近平同志的親自示范下，浙江干部群眾普遍重視治理方式創(chuàng)新，初步實現(xiàn)了地方區(qū)域性社會共同體的系統(tǒng)治理、依法治理、民主治理、綜合治理和源頭治理。一是堅持系統(tǒng)治理，促進全局優(yōu)化。浙江的各級黨委、政府和干部群眾把整個浙江作為一個系統(tǒng)放置到全國甚至全球這個更大系統(tǒng)當(dāng)中來謀劃，跳出浙江來思考浙江、謀劃浙江、發(fā)展浙江，“浙商回歸”、“山海協(xié)作”、“五水共治”，都是體現(xiàn)系統(tǒng)治理的經(jīng)典公共政策。二是堅持綜合治理，促進整體合力。任何問題的形成都有其極為復(fù)雜的原因，都會涉及到系統(tǒng)的方方面面，因此，還必須堅持綜合治理，調(diào)動一切可能的有序化力量，形成治理上的整體合力，這一點在“平安浙江”建設(shè)上體現(xiàn)最為充分。在“平安浙江”建設(shè)過程中，各地根據(jù)實際情況，打造“楓橋經(jīng)驗”升級版，著力建立警民聯(lián)防、群防群治、治安與保安相結(jié)合的體制機制；針對流動人口多、人口流動頻繁的特點，我們首創(chuàng)了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、各方共同參與、資源有效整合”的管理體制和工作機制，積極做好流動人口管理服務(wù)工作，促進了基層社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是堅持依法治理，促進公平正義。價值哲學(xué)層面的公平正義具有主觀性和不確定性，必須通過法律轉(zhuǎn)化成制度層面人們可感知體驗的公平正義，這就要求治理行為必須處于法治化狀態(tài)，通過公平正義的程序機制實現(xiàn)人們夢寐以求的實質(zhì)公正?！胺ㄖ握憬苯ㄔO(shè)中的相當(dāng)一部分內(nèi)容就是屬于完善治理的程序機制，置權(quán)力與權(quán)利于法律的約束與保護之下，時至今日，那種“遇事找法、辦事依法、解決問題靠法、化解矛盾用法”的行為方式已經(jīng)開始成為浙江干部群眾的理性選擇。四是堅持源頭治理，促進標(biāo)本兼治。古人云：“揚湯止沸不如釜底抽薪”，地方社會治理中毫無疑問必須有日常的動態(tài)治理和危機時刻的應(yīng)急處理，但更為重要的的源頭治理，即如老子所言的“治之于未亂”。浙江的地方治理始終堅持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，注重基層風(fēng)險隱患排查，注重細(xì)微矛盾糾紛的防范化解，努力做到“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”，達(dá)到“預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時期早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理”的社會治安防治效果。五是堅持民主治理，促進治理為民。習(xí)總書記指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決。”這一論述為地方治理指明了一個重要方向——民主治理。浙江的基層民主發(fā)展較早，也一直走在全國前列。溫嶺的民主懇談和武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會，是浙江基層民主發(fā)展的兩塊金字招牌，它們對于集聚民眾智慧、平衡利益關(guān)系、化解基層矛盾、聚力重大民生工程、約束村莊公共權(quán)力、理順黨群關(guān)系干群關(guān)系都起到了巨大作用。而杭州市各城區(qū)普遍推行的“開放式?jīng)Q策”和“以民主促民生”的做法，在舊城改造、社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域都收獲了優(yōu)良的治理效果，真正體現(xiàn)了民生工程“以人民意愿為依據(jù)、以人民需求為取向、以人民福利為追求”的本質(zhì)意涵。由于有充分的民主參與，杭州市各城區(qū)庭院改造工程如期圓滿結(jié)束，受到老百姓交口稱贊。廣大農(nóng)村在民主選舉之后，也努力把民主管理、民主決策和民主監(jiān)督做實，凡重大事項均按照“五議兩公開”的程序進行決策，充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從此，曾經(jīng)讓人頗感棘手的村莊治理也不再像以前那么困難了。

7.治理技術(shù)現(xiàn)代化

技術(shù)與治理歷來具有緊密的邏輯關(guān)聯(lián)。中心多元、重心下沉、結(jié)構(gòu)扁平的地方治理體制之所以能夠在20世紀(jì)末出現(xiàn)，就得益于20世紀(jì)五六十年代發(fā)展起來的信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)；而此種治理結(jié)構(gòu)與體制的有效運行也要求我們必須更多地依賴信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。我們的地方治理向來比較重視信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。衢州的“農(nóng)技110”、寧波的81890公共信息服務(wù)平臺是政府利用信息技術(shù)提供公共服務(wù)的早先案例。后來，各級政府都根據(jù)自己的工作需要和財政實力，打造各種各樣的綜合性或?qū)I(yè)性信息處理系統(tǒng)。比如麗水市松陽縣在2010年開始探索運用“民情地圖”的治理技術(shù)，該圖一套共有六張：詳細(xì)標(biāo)注了村情民情、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織體系、重點人員、結(jié)對幫扶、防災(zāi)避險的基本情況，作為地方治理的基本依據(jù)和技術(shù)工具；2012年，該縣又建立了“松陽縣民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，“民情地圖”由紙本文本向電子文本轉(zhuǎn)變。2016年，德清縣開始進行全國首個縣級智慧城市時空信息云平臺建設(shè)試點，以解決當(dāng)前電子政務(wù)面臨的“互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”問題，實現(xiàn)優(yōu)政、惠民、興業(yè)以及價值導(dǎo)向生成和傳播的目標(biāo)。在“平安浙江”建設(shè)過程中，政法部門研究制定了全省政法綜治信息化建設(shè)規(guī)劃和行動方案，實現(xiàn)社會治安信息資源整合共享一體化、數(shù)據(jù)采集分析應(yīng)用一體化、線上線下工作機制一體化；基層公安機關(guān)利用圖像采集、傳輸、控制、顯示等設(shè)備和控制軟件組成一張現(xiàn)代化的視頻監(jiān)控網(wǎng)，對固定區(qū)域進行實時監(jiān)控和信息記錄，為社區(qū)平安提供了技術(shù)保障，為偵破各類治安案件和刑事犯罪案件提供了一把利器。近年來，許多基層政府又紛紛開設(shè)官方政務(wù)微博，這是互聯(lián)網(wǎng)﹢政務(wù)的最新形態(tài)。目前，基層微博占到了總量的97.9%，縣處級以下機構(gòu)成為了政務(wù)微博發(fā)展的主力軍，而且多數(shù)官方政務(wù)微博展現(xiàn)了比較好的活躍度、傳播力和互動性。杭州市上城區(qū)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開發(fā)出“領(lǐng)導(dǎo)干部實績記錄研判系統(tǒng)”，使傳統(tǒng)的督查、考核、批示辦理等工作變得更加便捷和智能，也使干部績效考評建立在更加扎實的數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)上。在借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)促進政府治道變革方面，影響最大的還是2014年6月25日正式上線的“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，該網(wǎng)已經(jīng)將省、市、縣三級政府3300多個政府部門的所有審批事項都納入其中，成為集全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)門戶、行政權(quán)力(行政審批)事項庫、行政審批運行系統(tǒng)、集約建設(shè)的政務(wù)云基礎(chǔ)設(shè)施公共平臺四大功能于一體，提供網(wǎng)上曬權(quán)、行權(quán)、辦事三大主題服務(wù)的綜合性網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺。由此，浙江省實現(xiàn)了網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)在本省范圍內(nèi)的“一體建設(shè)，三級聯(lián)動”。

二、地方治理體系現(xiàn)代嬗變的歷史軌跡

浙江的地方治理體系現(xiàn)代嬗變是與改革開放、市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展相伴啟航的。眾所周知，浙江的改革開放、市場經(jīng)濟和基層民主政治起步都相對較早。1978年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立浙江對外貿(mào)易口岸，允許浙江開始自營進出口業(yè)務(wù)，1984年，寧波和溫州被國務(wù)院列為第一批沿海開放城市，后來，整個浙江又作為長三角的重要組成部分而整體列入沿海開放地區(qū)。而市場經(jīng)濟尤其是那種以務(wù)工經(jīng)商為最初表現(xiàn)形式的草根市場經(jīng)濟在計劃經(jīng)濟的理念、制度體制還非常強固的時候就已經(jīng)萌發(fā)，并在政治、法律、道德和意識形態(tài)的多重擠迫之下頑強求生、艱難成長。改革開放、市場經(jīng)濟以及隨后逐步展開的基層民主政治為地方治理體系的現(xiàn)代化變遷提供了內(nèi)源性動力，由此，浙江的地方治理體系開始了現(xiàn)代化變遷的歷史進程。

1.二十世紀(jì)八九十年代以機構(gòu)編制調(diào)整為著眼點的地方組織結(jié)構(gòu)改革：地方治理體系變革的濫觴

自1978年以來，隨著黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移，各級政府開始大規(guī)模介入經(jīng)濟事務(wù)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟事務(wù)組織、經(jīng)營、管理的政府機構(gòu)也越來越多，并最終導(dǎo)致部門林立、機構(gòu)臃腫、運轉(zhuǎn)不靈的窘境。為了更好促進經(jīng)濟發(fā)展，減輕社會負(fù)擔(dān)，黨中央和國務(wù)院決定從1982年開始進行全國范圍內(nèi)的政府機構(gòu)改革，此后，我國又進行過多次政府機構(gòu)改革，著眼于精簡機構(gòu)、縮減編制、控制員額的政府機構(gòu)改革幾乎成了改革開放前二十年政府治理結(jié)構(gòu)變革的主基調(diào)。

浙江的地方治理體系變革也是從政府機構(gòu)改革開始的。1984年，國務(wù)院決定在縣一級進行政府機構(gòu)改革；紹興市下屬的上虞縣被國家機構(gòu)編制委員會確定為縣級政府機構(gòu)改革試點單位。當(dāng)時，機構(gòu)改革的主要做法是精簡機構(gòu)、控制機構(gòu)編制總量，而未觸及政府職能轉(zhuǎn)變。這種做法盡管有相當(dāng)明顯的局限性，但也不能否認(rèn)在當(dāng)時情境下所具有的合理價值。1999年到2000年，浙江省在前面幾輪政府機構(gòu)改革基礎(chǔ)上又進行大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，省政府工作機構(gòu)(含部門管理機構(gòu))從57個減少到46個，省政府機關(guān)行政編制精簡48%，共減編2300多名，實際分流人員1200多名。*柴松岳主編：《政府改革——地方政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變研究》，浙江人民出版社2002年版，第221頁。2001年，機構(gòu)改革延伸至市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，各地大幅度裁減政府機構(gòu)，盡可能綜合設(shè)置職能部門，形成大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)、大文化的機構(gòu)設(shè)置格局。全省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政人員編制由168579名減為134863名，精簡20%。*參見浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室匯報材料《關(guān)于浙江省省級機構(gòu)改革情況匯報》(2002年8月21日)。九十年代以來展開的政府機構(gòu)改革與之前八十年代的政府機構(gòu)改革有明顯不同，這就是抓住了政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以職能轉(zhuǎn)變推動機構(gòu)改革，以機構(gòu)改革鞏固職能轉(zhuǎn)變的成果。當(dāng)時，省委省政府決定：一是撤銷工業(yè)經(jīng)濟專業(yè)管理部門和行政性公司，其行政和行業(yè)管理職能全部劃給經(jīng)貿(mào)委；二是政府部門與所辦經(jīng)濟實體和管理的直屬企業(yè)在人財物方面脫鉤，政府部門不再直接管理企業(yè)，不再干預(yù)企業(yè)的投資決策和生產(chǎn)經(jīng)營；三是將一些輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性職能從政府職能中分離出來，交由事業(yè)單位或社會中介組織承擔(dān)。與此同時，政府切實減少審批、審核、核準(zhǔn)事項，據(jù)統(tǒng)計，省政府65個單位原有審批、審核、核準(zhǔn)事項2484項，改革后，共減少1155項，減幅46.5%，其中審批事項1372項，減少751項，減幅54.7%；對保留的審批事項，也在審批對象、內(nèi)容、條件、程序等方面作了嚴(yán)格規(guī)范。其次是界定了100多項長期交叉扯皮的職能，在明確各部門職責(zé)基礎(chǔ)上經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作理順了黨政部門之間、政府部門之間以及省與市之間的關(guān)系，解決了一些長期交叉扯皮的問題，進一步提高了政府機關(guān)的效能與效率。再次，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的撤擴并改革，合理減少建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，適當(dāng)擴大建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。從1985年到2003年，浙江全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從3240個減少到1334個，減少了58.8%，其中建制鎮(zhèn)由510個增加到791個，鄉(xiāng)由1985年的2730個減少到543個。*卓勇良：《講求實效的政府管理》，載《浙江現(xiàn)象透析》，浙江人民出版社。經(jīng)過以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)的機構(gòu)改革，浙江的政府規(guī)模局限在一個比較合理的水平上，我們以政府財政支出占GDP的比重看，2004年，浙江地方政府財政支出占GDP的9.5%，大約相當(dāng)于1978年14.1%的三分之二；黨政機關(guān)和社會團體工作人員在全省人口中的占比也低于全國平均水平1.0個千分點,居于全國前列。*何顯明主編：《浙江現(xiàn)象：優(yōu)化地方治理的探索》，中共中央黨校出版社2006年版。

2.始于2000年前后的服務(wù)型政府建設(shè)：地方治理體系變革的深入

經(jīng)過近20年的快速發(fā)展，到2000年前后，我國城鄉(xiāng)居民生活水平明顯提高，市場上私人產(chǎn)品的供求矛盾明顯緩解，而公共產(chǎn)品的供求矛盾卻開始突顯出來，人們開始向往更美好的環(huán)境、更優(yōu)質(zhì)的教育、更可靠的社會保障，而且這些公共產(chǎn)品與服務(wù)之于人們生活水平的進一步提高和生活品質(zhì)的持續(xù)改善意義日顯重要，但是，此時公共產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)卻明顯不足，這已成為制約我國經(jīng)濟進一步發(fā)展、人民生活水平進一步提高的瓶頸因素。有鑒于此，黨的十六大和十六屆三中全會明確提出“要完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”，一些地方政府也開始介入社會管理與公共服務(wù)這個全新職能領(lǐng)域，慢慢地把自己的職能重心從原先的組織經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)上來，從此，一個全新的概念——服務(wù)型政府就走入人們的視野。

浙江的服務(wù)型政府建設(shè)是在認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、努力構(gòu)建和諧社會過程中，緊緊圍繞省委實施的“八八戰(zhàn)略”，結(jié)合“平安浙江”、“文化大省”、“法治浙江”建設(shè)而有效推進的。它首先從深化行政審批制度改革著手，進一步減少行政審批事項，省級審批事項從3251項減少到630項，成為全國省級行政審批事項最少的省份之一；在減少行政審批事項的同時，還不斷改進審批方式，積極探索集中審批、網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批等多種形式，全省101個市縣區(qū)都建立了行政審批服務(wù)中心，成為服務(wù)型政府的重要窗口。2003年溫州市委市政府首先在全市黨政機關(guān)掀起“效能革命”，著力提高黨政機關(guān)的行政效能。在溫州市取得成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2004年，省委省政府決定在全省開展“大力推進機關(guān)效能建設(shè)”活動，不斷提高各級機關(guān)的行政能力和工作效率，政府行政服務(wù)效率因此有明顯提高。據(jù)《世界競爭力年鑒》(2006)顯示，浙江省的政府服務(wù)效率在參評的60個國家和地區(qū)中列第18位。其次，浙江各級政府著力構(gòu)建新型大社保體系，多層次的社會保障網(wǎng)絡(luò)初步形成，為促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。再次，率先探索引入多元供給主體，推進公共服務(wù)供給模式多樣化。政府積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，強化公共財政職能，重點保障農(nóng)業(yè)、教育、科技、公共衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)保、文化及重大公共設(shè)施建設(shè)等重點支出需要?！笆濉逼陂g，全省用于社會事業(yè)發(fā)展的支出累計2402億元，年均增長24.5%。與此同時，充分發(fā)揮浙江民間資本雄厚、社會資源豐富的優(yōu)勢，積極引導(dǎo)社會力量投資重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉辦文化、教育、醫(yī)療等社會公共事業(yè)，截至2016年上半年，浙江全省已有民營劇團近千家，占全省文藝表演團體總數(shù)的94%，*《浙江日報》，2016年11月21日。各類民辦中小學(xué)538所，民營醫(yī)院242家。最后是在公共服務(wù)領(lǐng)域積極引入市場機制，創(chuàng)新出“PPP”和服務(wù)外包等深受社會歡迎的公共服務(wù)新模式。

在這個階段，政府對公共服務(wù)、公共事務(wù)治理等領(lǐng)域的獨家壟斷被逐漸打破。一方面，政府主動開放公共事務(wù)治理領(lǐng)域，以社會力量來彌補政府自身在公共服務(wù)能力方面的不足；另一方面，一些新社會組織在政策引導(dǎo)下也紛紛參與到公共事務(wù)治理，發(fā)揮自己所長，提供專業(yè)性公共服務(wù)，比如參加治安巡邏、提供法律援助、參與環(huán)保執(zhí)法的社會監(jiān)督，拓展工會職能、實現(xiàn)社會化維權(quán)。這些探索，逐步打破了傳統(tǒng)的地方治理由政府包辦的局面，形成了政府與非政府組織、營利性組織與非營利性組織、本地居民與外來務(wù)工人員共同參與、合作共治的新治理結(jié)構(gòu)。另外，社會治理方式也有大量創(chuàng)新，溫嶺市的“民主懇談”、杭州市以民主促民生的開放式?jīng)Q策、舟山市的網(wǎng)格化治理組團式服務(wù)、寧波市的81890信息服務(wù)平臺、諸暨市的新楓橋經(jīng)驗和多元復(fù)合大調(diào)解機制、武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會、麗水松陽縣的民情地圖等等，它們共同促進著浙江地方治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

3.法治浙江建設(shè)：地方治理體系變革的縱深推進

市場經(jīng)濟和民主政治對國家治理和地方治理都有規(guī)則化的要求。因此，隨著市場經(jīng)濟和民主政治更進一步的發(fā)展，國家治理和地方治理的法治化也必然越顯緊要和迫切。

浙江的法治建設(shè)作為整個國家法治建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)該說是和共和國法治建設(shè)同步前進的。然而，由于浙江的市場經(jīng)濟發(fā)展相對較早，市場化程度高于全國平均水平，*房寧、贠杰主編：《浙江經(jīng)驗與中國發(fā)展》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第196頁。浙江廣大人民群眾較早經(jīng)受了市場經(jīng)濟的洗禮，其產(chǎn)權(quán)意識、權(quán)利意識、契約意識、規(guī)則意識和自由意識相對其他地方更早萌發(fā)，他們對以規(guī)則限制公共權(quán)力、保護公民的權(quán)利與自由有著更強烈的渴望；與此同時，浙江地方經(jīng)濟社會發(fā)展中也率先遭遇到了“成長中的煩惱”，一些錯綜復(fù)雜的問題困擾著浙江的進一步發(fā)展，而這些復(fù)雜難題的破解也需要法治的引領(lǐng)和保障。正是這樣一個歷史大背景下，一場深刻影響浙江經(jīng)濟社會發(fā)展和地方治理體系的制度變革悄然推開。

早在1996年，中共浙江省委就作出了“依法治省”的決定，開始在地方治理法治化方面進行了初步探索。2006年，時任省委書記習(xí)近平在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)分析論證，推動省委果斷作出了建設(shè)“法治浙江”的歷史性決定，對法治浙江建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和主要工作作出了明確規(guī)定和部署安排。從此，浙江的地方治理體系變革就朝著法治化方向縱深發(fā)展。這期間最具有影響力的標(biāo)志性事件是2006年杭州市余杭區(qū)成功推出的“余杭區(qū)法治指數(shù)評估”，該項目對“法治余杭”建設(shè)所涉及的九個方面分別進行量化評估，得出“法治余杭”建設(shè)的總體指數(shù)，以此作為“法治余杭”建設(shè)的指示與導(dǎo)向，從而開啟了以法治量化評估為主線的“法治系統(tǒng)工程”，并創(chuàng)造了一條“以評估促建設(shè)”的“法治浙江”建設(shè)經(jīng)驗。2014年12月，中共浙江省委又通過了《關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》，要求全省在總結(jié)堅持八年來法治浙江建設(shè)成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不斷根據(jù)所面臨的形勢和任務(wù)把問題解決好、工作開拓好，不斷拓展法治浙江建設(shè)的內(nèi)涵，不斷提升法治浙江建設(shè)的水平，為法治中國建設(shè)貢獻(xiàn)更多更好的浙江經(jīng)驗。

十多年來，浙江省的各級黨委堅持依法執(zhí)政，帶頭遵守憲法法律和地方性法規(guī)，黨委領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的體制機制日趨完善；省市人大圍繞中心工作開展立法活動，為中心工作的有效推進提供法制規(guī)范和法制保障，人大科學(xué)立法、民主立法和依法立法的體制機制也日趨完善，一個比較系統(tǒng)且具有浙江地域特色的地方性法規(guī)體系已基本形成；政府以中心工作為抓手，把中心工作作為推進“法治浙江”建設(shè)的大平臺、試驗田和試金石，依法行政的意識不斷增強，依法行政的制度、體制、機制、程序與標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，綜合執(zhí)法改革有序推進，執(zhí)法責(zé)任制漸次落實，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例達(dá)到81.1%，行政法治化水平明顯提高；司法機關(guān)堅持司法為民、公正司法的主旨，深化司法改革，完善司法程序，推進司法公開，司法公信力有所提升，司法總體狀態(tài)和一些單項指標(biāo)均處于全國前列；整個社會堅持全民普法、全民守法，不斷深化“法律六進”活動，建立健全法律援助服務(wù)體系，初步形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治風(fēng)尚；針對公共權(quán)力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)進一步完善，公示制度、聽證制度、問責(zé)制度進一步健全，對公權(quán)力的監(jiān)督不斷加強。

4.“四張清單一張網(wǎng)”和“最多跑一次”：地方治理體系變革的決勝之戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”，這就為地方治理體系變革指明了新的突破方向。因為治理結(jié)構(gòu)的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)，是權(quán)力與法律的關(guān)系。現(xiàn)代國家在政府權(quán)力來源上是認(rèn)定權(quán)力來源于人民的讓渡，也止限于人民的讓渡，凡人民沒有讓渡的都視為人民保留的權(quán)利。既然如此，政府的權(quán)力必須有一個明確的列舉，它的最高表現(xiàn)形式是憲法和法律，相對具體一點的則是政府的權(quán)力清單。凡是法律沒有授權(quán)的或沒有列入權(quán)力清單的，都是政府不得涉入的禁地。這就為政府權(quán)力劃出一個非常明確清晰的范圍，政府只能在范圍之內(nèi)行使權(quán)力，而絕不能超越到范圍之外。這是憲法政治或者法治的精髓。

浙江在前些年行政審批制度改革的基礎(chǔ)上，于2013年開始進行政府權(quán)力清單的制度創(chuàng)新，按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障”的政府職責(zé)體系和組織體系，全省行政許可事項從554項減少到516項、四年累計減少779項。*車?。骸墩憬∪嗣裾ぷ鲌蟾妗罚?017年1月。之后，各級政府又著力編制政府責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單和財政專項資金清單，并全部上網(wǎng)公布，接受社會監(jiān)督?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”的政府改革絕不是一般性的行政改革措施，而是撬動地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化、促進現(xiàn)代政治文明發(fā)展的治道變革，充分體現(xiàn)了“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”的現(xiàn)代法治精神和責(zé)任倫理精神。

2016年底，中共浙江省委根據(jù)民眾關(guān)于公共服務(wù)更加便利的政治訴求，推出“最多跑一次”改革，要求各級政府及其職能部門在“四張清單一張網(wǎng)”的改革基礎(chǔ)上，進一步梳理職能、精簡環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、消除壁壘、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)“跑一次是常態(tài)，跑多次是例外”的辦事效果。從學(xué)理上看，“最多跑一次”改革，無論就其治理理念、著力方位，還是政策意圖、目標(biāo)結(jié)果而論，與“四張清單一張網(wǎng)”的改革措施都是一致的，它們都堅持“大道至簡”、“凡無必要必須剃除”的科學(xué)管理原則，力圖通過政府職能的細(xì)致梳理、行政流程的精心再造、運行環(huán)節(jié)的合理壓縮、工作手續(xù)的刪繁簡化、最新科學(xué)技術(shù)的大力引用來打造一個“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府；而較之于“四張清單一張網(wǎng)”的改革努力，“最多跑一次”的政府改革則帶有“重點突出”、“結(jié)果倒排”、“效果可驗證”的特點，這就意味著政府把自身置于一個無回旋余地的絕境，必須鼓起最大勇氣，義無反顧地走下去。我們相信，這是一場“重塑地方治理體系”、實現(xiàn)治道變革、推動地方治理體系現(xiàn)代化，進而為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供浙江經(jīng)驗的決勝之戰(zhàn)。

三、地方治理體系現(xiàn)代嬗變的內(nèi)在邏輯

地方治理體系的現(xiàn)代化嬗變有其內(nèi)在的運行邏輯。我們透過蕪雜的表象去思辨就會發(fā)現(xiàn)：浙江地方治理體系的現(xiàn)代嬗變遵循著國家與社會互動、政府與市場互動、官員與民眾互動、上層與基層互動、制度與技術(shù)互動的邏輯。

1.國家與社會的互動

國家與社會的分化，是馬克思主義的基本觀點和方法論傾向。在經(jīng)典作家看來，國家從社會當(dāng)中產(chǎn)生又獨立自居于社會之上，且與社會大眾相分離，這就意味著，國家與社會之間存在著一種作用與反作用的關(guān)系。浙江的地方治理體系變革始終是在國家與社會的互動框架中進行，由地方黨政機關(guān)代表的國家權(quán)力通過政治上的明示或者暗示對社會內(nèi)部的訴求與行動表示態(tài)度，或者給予支持，或者不予反對，或者在條件成熟之時通過政策予以引導(dǎo)和規(guī)范；而當(dāng)一些新生事物如個私企業(yè)、股份合作企業(yè)遭遇到一些人的懷疑和質(zhì)疑時，地方黨政機關(guān)又允許它戴上集體企業(yè)的“紅帽子”，保護它順利成長。而當(dāng)民間資本和社會力量有了一定程度的發(fā)展可以介入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域后，地方黨政機關(guān)代表的國家權(quán)力又主動開放公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)民間資本進入文化、醫(yī)療、環(huán)保、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，從而形成多元主體合作共治的公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。社會層面也主動接受黨政機關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)和法律規(guī)范，在國家政策的引導(dǎo)下，在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法開展企業(yè)經(jīng)營、中介服務(wù)和村居民自治。即便是基層社會底層百姓日常生活中的細(xì)微矛盾糾紛，也是秉持法理情的統(tǒng)一而得到及時有效的化解。而當(dāng)社會創(chuàng)新出一些極具推廣價值的制度安排，國家也會在條件成熟時上升為國家法律，武義縣后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會就是一則國家與社會積極互動的典型案例。

2.政府與市場的互動

政府與市場的關(guān)系，是經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是地方治理的核心問題。*郁建興：《中國地方治理的過去、現(xiàn)在與未來》，《治理研究》，2018年第1期，第71頁。市場是一種自生自發(fā)的擴展秩序，是人類所發(fā)現(xiàn)的資源配置的最有效形式，也是一個典型的社會自由空間?！笆袌鰶Q定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律”*習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2013年11月16日。；與市場相對應(yīng)的政府，則是一種組織秩序，它是人類文明發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物，也是文明進一步發(fā)展的關(guān)鍵性變量。一個國家如果能夠正確處理好政府與市場的關(guān)系，則經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民生幸福都可能樂觀期望，反之，則會陷于凋蔽與停滯。我國改革開放之前經(jīng)濟社會發(fā)展上的一個教訓(xùn)就是以政府取代市場，結(jié)果令國家陷于“富饒的貧困”狀態(tài)。而改革開放以來的成功，正在于我們相對更好地處理了政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮越來越大的作用，并且更好地發(fā)揮政府應(yīng)該發(fā)揮的職能作用。浙江的地方治理體系變革也是在政府與市場的互動中走過來的，浙江的各級政府相對更早地認(rèn)識到自身的局限，更早地體會到市場的神奇之處，*中共浙江省委宣傳部課題組：《浙江經(jīng)濟社會發(fā)展活力探源》，《浙江社會科學(xué)》，2003年第2期。始則無奈繼則自覺地從資源配置領(lǐng)域撤退，大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)，大幅度減少政府對資源要素價格的干預(yù)，轉(zhuǎn)而專注于創(chuàng)建和維護公平競爭的市場環(huán)境，提供市場與社會還無力提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，并致力于實現(xiàn)底線性質(zhì)的公平與正義。正如習(xí)近平所言：“浙江經(jīng)濟從一定意義上講是老百姓經(jīng)濟。黨委、政府抓經(jīng)濟工作，關(guān)鍵是把方向、抓大事，抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，在改善環(huán)境、加強服務(wù)等方面積極有為?！?習(xí)近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第531頁?！皩崿F(xiàn)政府有形之手和市場無形之手的有機結(jié)合，是義烏發(fā)展經(jīng)驗的重要內(nèi)容之一?！?習(xí)近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第521頁。在浙江，發(fā)展所需的各類要素基本上都能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動，并在流動中找到自己的最佳位置和最為有效的利用方式，因此，能夠以有限的資源實現(xiàn)最充分的發(fā)展。今天，我們的市場秩序不僅在私人產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮作用，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域也大顯身手，公共服務(wù)的消費者因此具有了更多樣的消費選擇和更優(yōu)質(zhì)的消費品質(zhì)。

3.官員與民眾的互動

浙江民眾具有中國人普遍都具有的勤勞勇敢智慧的品質(zhì)，他們所獨具的地域性社會心理與性格是吃苦耐勞、利義兼顧、誠信務(wù)實、自立自強和敢為天下先的奮斗精神。因此，他們在填飽肚子的原始沖動之下，敢于邁出困境之中求生存的第一步。那些在全國各地到處奔波跑購銷的溫州小商人，那些挑著擔(dān)子敲著撥浪鼓“雞毛換糖”的義烏小貨郎，那些“白天做老板，晚上睡地板”的小作坊業(yè)主，是浙江民眾披荊斬棘艱苦創(chuàng)業(yè)的典型代表和真實寫照。正是這些毫不起眼的普通大眾創(chuàng)造了一個又一個經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，從橋頭紐扣市場到義烏小商品市場，從傳化化學(xué)到吉利汽車。在廣大浙江民眾中，浙商群體是一支十分活躍的生力軍，他們是浙江人民的驕傲和自豪。*習(xí)近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第99頁。他們既積極參與經(jīng)濟建設(shè)，也積極參與政治、社會、文化、生態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)，他們以商人對民主化治理和規(guī)則化治理的向往與追求推動著浙江地方治理體系的民主化和法治化轉(zhuǎn)型。另外，本身就來自于民眾的浙江黨政干部，也具有勇立潮頭、敢想敢干的擔(dān)當(dāng)精神。他們雖然不是企業(yè)家，但具有企業(yè)家的眼光、膽識和魄力，或者說是制度創(chuàng)新企業(yè)家；他們比許多人更能敏感到問題的存在，更能看到隱約展現(xiàn)的發(fā)展先機，也更具有為國為民的情懷和敢作敢為的擔(dān)當(dāng)；他們在很多人還把發(fā)展商品經(jīng)濟等同于走資本主義道路的極左年代，就悄悄地容納底層百姓謀生存的大膽做法，冒著很大政治風(fēng)險頂住壓力，保護新經(jīng)濟的萌芽；而一旦條件成熟，他們就會毫不猶豫地把一些成功經(jīng)驗上升為正式的制度安排。袁芳立、董朝才、謝高華，改革者的名字可以列出長長一串。在基層民主政治和基層社會治理領(lǐng)域，類似溫嶺的民主懇談和參與式預(yù)算、舟山的網(wǎng)格化管理組團式服務(wù)、武義的村務(wù)監(jiān)督委員會，慶元的“技能型政府”等制度創(chuàng)新，都是萌發(fā)于民眾與官員的互動創(chuàng)造。

4.上層與基層的互動

任何一個社會共同體都有上層和基層的相對劃分，如果我們把縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村視為浙江社會的基層，那么，省市則可視為浙江社會的上層，浙江地方治理體系的變革也就在上層和基層的互動中展開。以前人們都說，浙江的改革發(fā)展是自下而上的，這在一定程度上道出了浙江改革發(fā)展的一部分真相。浙江的改革源于基層，浙江的發(fā)展也源于基層，“村村點火戶戶冒煙”，生動地描繪出了浙江大地生機勃勃的景象。沒有基層按捺不住的潮流涌動，也就不會有浙江整體的發(fā)展與繁榮。基層政權(quán)組織是浙江制度變遷進程中重要的“初級行為主體”，*卓勇良：《浙江制度變遷的演進路徑與戰(zhàn)略選擇》，《浙江社會科學(xué)》1998年第6期。許多制度創(chuàng)新源于或得益于他們的默許、包容、鼓勵和支持。然而，我們再仔細(xì)觀察，也可以看到浙江以省市黨政機關(guān)為代表的社會上層那種“為生民立命、為萬世開太平”的使命擔(dān)當(dāng)，那種“上窮碧落下黃泉”的艱苦探索，那種殫精竭慮苦心孤詣的科學(xué)謀劃和夙夜在公克勤匪懈的實干精神，尤其是習(xí)近平擔(dān)任書記時的浙江省委，科學(xué)謀劃，確立了事關(guān)浙江長遠(yuǎn)發(fā)展的“八八戰(zhàn)略”，它是“在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成的”，*習(xí)近平：《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社2006年版，第530頁。為浙江的發(fā)展繁榮奠定了扎實的基礎(chǔ)。

5.制度與技術(shù)的互動

制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。*科斯等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海人民出版社1994年版，第253頁。任何一個社會的治理結(jié)構(gòu)都是由該社會所發(fā)現(xiàn)或選擇的制度型構(gòu)的，當(dāng)然，這個社會對治理制度的選擇是在特定的技術(shù)條件下進行的。因此，我們又可以說，制度與技術(shù)是型塑社會治理結(jié)構(gòu)的兩大關(guān)鍵因素。改革開放以來，浙江的地方治理體系也是在制度和技術(shù)這兩大因素的互動中逐漸演變過來的，在這一過程中，信息技術(shù)起了非常關(guān)鍵的作用。過去，我們的信息技術(shù)相對比較落后，信息收集成本高、傳播速度慢、相互之間無法互聯(lián)互通，所以，我們只能建立如同蜂窩一般的組織結(jié)構(gòu)和條塊分割猶如孤島一樣的治理體系，老百姓為了辦一件事情，既需要層層報批，又需要在多個政府部門之間來回奔跑?，F(xiàn)在，我們借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實現(xiàn)信息的即時性共享，這樣，類似“并聯(lián)審批”的制度安排和“最多跑一次”的制度創(chuàng)新就可以成功推出，治理結(jié)構(gòu)也就可以實現(xiàn)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和多中心化，通過后臺數(shù)據(jù)的流動共享，讓老百姓“辦事跑一次就成”?；鶎又卫眢w系中綜治工作、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管、便民服務(wù)“四個平臺”的建設(shè)與運作完全基于信息技術(shù)的強大支撐。另外，由于信息技術(shù)的發(fā)展，一些社會中介組織也可以獲取過去由政府掌握的信息，從而有能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的管理職能和服務(wù)職能，成為公共事務(wù)的有效治理者，而日趨發(fā)達(dá)的自媒體技術(shù)，也讓公民個人成為地方治理體系中一支不可忽視的主體力量?！?/p>