李 丹

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)研究所，廣東廣州510320）

2015年是我國環(huán)境法治進(jìn)程中的一個(gè)界標(biāo)，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱：2015年《環(huán)境保護(hù)法》）的施行和《環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》的出臺(tái)，拉開了我國從嚴(yán)治理環(huán)境的大幕。尤其是中央環(huán)保督察制度的正式建立，實(shí)現(xiàn)了從“督查”到“督察”的轉(zhuǎn)變，從“督企”到“督政”的擴(kuò)大，從“區(qū)域”到“中央”的升級(jí)，其效果不可謂不明顯。與此同時(shí)，我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也存在人民日益增長的美好環(huán)境需要與不平衡不充分的環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。該矛盾在中央環(huán)保督察過程中可見一斑。一方面，人民群眾對(duì)美好環(huán)境的需要日益增長，在中央環(huán)保督察期間受理的公眾舉報(bào)高達(dá)13.5萬余件，反映出公眾對(duì)環(huán)保問題的關(guān)切和環(huán)保意識(shí)的提升。另一方面，盡管我國環(huán)境狀況總體上趨穩(wěn)向好，但“資源相對(duì)不足、環(huán)境容量有限，已成為我國國情的基本特征”，①李克強(qiáng)：《在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話》，http：//www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/201201/t20120104_222129_wap.shtml，2018年3月5日訪問。并呈現(xiàn)出形勢(shì)嚴(yán)峻、風(fēng)險(xiǎn)增大、利害分化的局面。②夏光：《當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)該如何評(píng)價(jià)？》，《中國環(huán)境報(bào)》2013年7月9日，第2版。另外，近兩年各地對(duì)環(huán)境督察問題進(jìn)行整改之際，有的地方政府部門錯(cuò)誤解讀環(huán)保督察而做出嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活的行為。社會(huì)主要矛盾的化解方式有多種，以定紛止?fàn)帪橹饕δ艿姆ㄖ问遣豢苫蛉钡囊环N途徑。法國啟蒙思想家愛爾維修有言：“利益是社會(huì)生活唯一和普遍起作用的因素，一切錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋?！雹坜D(zhuǎn)引自譚培文：《馬克思主義的利益理論》，人民出版社2002年版，第12頁。因此，化解人民美好環(huán)境需要與環(huán)境保護(hù)不平衡、環(huán)境治理不充分之間的矛盾，需要從環(huán)境法治的角度對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行內(nèi)容上的解構(gòu)和制度化的建構(gòu)。

一、厘清環(huán)境利益對(duì)環(huán)境法治發(fā)展至關(guān)重要

（一）關(guān)于環(huán)境利益的概念之爭

目前國內(nèi)法學(xué)界對(duì)于環(huán)境利益的理解莫衷一是，代表性觀點(diǎn)多達(dá)數(shù)十種，僅僅是從名稱來看就存在“環(huán)境利益”“環(huán)境的利益”“生態(tài)利益”“環(huán)境法益”等稱謂。其中持“環(huán)境利益”學(xué)說的占多數(shù)，有不少學(xué)者將其作為約定俗成的概念直接使用而未做界定。在同樣使用“環(huán)境利益”這一稱謂且加以界定的學(xué)術(shù)研究中，也存在著諸多不同的內(nèi)涵表述，如“環(huán)境品質(zhì)”“環(huán)境需要”“環(huán)境人格”等等。④參見劉衛(wèi)先：《環(huán)境法學(xué)中的環(huán)境利益：識(shí)別、本質(zhì)及其意義》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期。概括而言，目前環(huán)境法學(xué)研究中關(guān)于環(huán)境利益的爭議焦點(diǎn)，主要集中于環(huán)境利益的主客體、環(huán)境利益的屬性、環(huán)境利益能否分配的問題。

“環(huán)境的利益”學(xué)說不同于“環(huán)境利益”，如蔡守秋教授認(rèn)為人與自然的利益關(guān)系包括兩層含義：其一，人與環(huán)境的關(guān)系，即人與其利益的關(guān)系，這里的利益是人的環(huán)境利益；其二，人的利益與環(huán)境的利益的關(guān)系。⑤蔡守秋：《調(diào)整論：對(duì)主流法理學(xué)的反思與補(bǔ)充》，高等教育出版社2003年版，第10頁。汪勁教授在批判傳統(tǒng)法律的理念和價(jià)值觀時(shí)提到，傳統(tǒng)法是以保護(hù)人類的利益為出發(fā)點(diǎn)的，“環(huán)境的利益只能作為人類利益的‘反射利益’而間接的受到保護(hù)”，“人類以外的其他物質(zhì)只作為人類利益的客體來看待”。⑥汪勁：《倫理觀念的嬗變對(duì)現(xiàn)代法律及其實(shí)踐的影響——以從人類中心到生態(tài)中心的環(huán)境法律觀為中心》，《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第2期。所以，“環(huán)境的利益”學(xué)說的實(shí)質(zhì)是秉承生態(tài)中心主義的環(huán)境倫理觀，主張以環(huán)境為主體的環(huán)境利益。

在使用“生態(tài)利益”概念的學(xué)說中，有些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)利益是環(huán)境利益的下位概念，例如將環(huán)境利益分為生態(tài)利益和資源利益，⑦史玉成：《生態(tài)利益衡平:原理、進(jìn)路與展開》，《政法論壇》2014年第2期。或者將環(huán)境利益分為生活環(huán)境利益和生態(tài)環(huán)境利益（簡稱為生態(tài)利益）；⑧鄧禾、韓衛(wèi)平：《法學(xué)利益譜系中生態(tài)利益的識(shí)別與定位》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第5期。有的學(xué)者對(duì)生態(tài)利益與環(huán)境利益不予區(qū)分，認(rèn)為生態(tài)利益是全體社會(huì)成員在生態(tài)環(huán)境中獲取的維持生存和發(fā)展的各種益處，環(huán)境利益是不特定的主體從環(huán)境中獲得一定的利益。⑨黃錫生、任洪濤：《生態(tài)利益公平分享的法律制度探析》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2013年第3期；韓衛(wèi)平、黃錫生：《論“環(huán)境”的法律內(nèi)涵為環(huán)境利益》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）》2012年第12期。

上述兩種學(xué)說在利益客體方面沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，因此，可以將“生態(tài)利益”歸入或者等同于“環(huán)境利益”。

另外，“環(huán)境法益”或“生態(tài)法益”的稱謂多存在于研究環(huán)境犯罪問題的刑法話語體系中，刑法視野下的環(huán)境法益觀也受到人類中心主義和生態(tài)中心主義倫理觀的影響，環(huán)境法益觀內(nèi)部又存在當(dāng)代人的人身、財(cái)產(chǎn)利益，獨(dú)立的環(huán)境利益，人類的未來利益以及未來人類的利益等三種認(rèn)識(shí)。⑩參見劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對(duì)》，《政治與法律》2015年第7期；黃旭巍：《污染環(huán)境罪法益保護(hù)早期化之展開——兼與劉艷紅教授商榷》，《法學(xué)》2016年第7期。這與環(huán)境法視野下的環(huán)境利益爭論基本上如出一轍。

（二）環(huán)境利益對(duì)環(huán)境法的重要性

1.環(huán)境利益的存在是環(huán)境法的產(chǎn)生動(dòng)因

德國利益法學(xué)派的創(chuàng)始人菲利普·赫克認(rèn)為：“利益是法律規(guī)范產(chǎn)生的根本動(dòng)因，……法律命令源于各種利益的沖突。”Philipp Heck.The Jurisprudence of Interests.Magdalena School（translated and edited）.Harvard University Press,1984.轉(zhuǎn)引自穆治霖：《環(huán)境立法利益論》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第60頁。然而，應(yīng)該看到，并不是任何利益都能催生法律的，通過法律調(diào)整的利益應(yīng)當(dāng)具備利益的正當(dāng)性、調(diào)整的必要性和調(diào)整的有效性。這就涉及環(huán)境法上的環(huán)境利益的證成問題。人類對(duì)環(huán)境的需要自古有之，但真正需要通過法律對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行調(diào)整是在第三次工業(yè)革命之后，環(huán)境問題集中爆發(fā)，環(huán)境污染嚴(yán)重威脅人體健康并影響社會(huì)發(fā)展，環(huán)境倫理和環(huán)境科學(xué)難以阻止環(huán)境污染繼續(xù)惡化的局面，環(huán)境法便應(yīng)運(yùn)而生。

由此可見，環(huán)境利益的受損促使了環(huán)境法的產(chǎn)生，環(huán)境法律規(guī)范的存在是為了解決環(huán)境利益的沖突，對(duì)環(huán)境利益沖突的正確理解和識(shí)別影響著環(huán)境法制的建設(shè)與發(fā)展。從環(huán)境利益的角度反思我國當(dāng)前的環(huán)境立法，可以發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境法存在立法數(shù)量激增但法律實(shí)效性偏低的問題，存在重污染排放監(jiān)管、輕健康風(fēng)險(xiǎn)防范的短板。其根本原因都與環(huán)境利益有關(guān)，解決這些問題需要在環(huán)境立法過程中辨識(shí)不同性質(zhì)的環(huán)境利益沖突，在遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，合理配置環(huán)境利益。利益本身并不是權(quán)利，權(quán)利是保障利益實(shí)現(xiàn)的手段，環(huán)境利益反映在環(huán)境立法上即是環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務(wù)的設(shè)定。

2.環(huán)境利益的保護(hù)與增進(jìn)是環(huán)境法的目的所在

2015年《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！痹摋l是對(duì)立法目的的明確規(guī)定，有三個(gè)層次。第一層次是直接目的，即保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害；第二層次是根本目的，即保障公眾健康；第三層次是終極目的，即推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)和改善環(huán)境是從正極為環(huán)境利益的保護(hù)與增進(jìn)創(chuàng)造基礎(chǔ)，防治污染和其他公害是從負(fù)極防范環(huán)境利益受到損害。環(huán)境法的這兩項(xiàng)任務(wù)都旨在保障公眾的健康，沒有公眾的健康，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的目的是不能實(shí)現(xiàn)的。值得注意的是，1989年通過并實(shí)施的我國《環(huán)境保護(hù)法》第1條對(duì)立法目的的表述中使用的是“保障人體健康”，從“人體健康”到“公眾健康”的轉(zhuǎn)變，表明環(huán)境立法更加側(cè)重于對(duì)群體性環(huán)境利益的保障。

3.環(huán)境利益的特性是環(huán)境法治的建設(shè)基礎(chǔ)

環(huán)境利益不同于傳統(tǒng)法中保護(hù)的人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，并且基于環(huán)境利益的特殊性，需要突破傳統(tǒng)法的樊籬對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行特殊保護(hù)。被法律所調(diào)整和保護(hù)的環(huán)境利益，除了具備稀缺性、競爭性等普遍特性外，其特殊之處主要表現(xiàn)在以下方面。

其一，環(huán)境利益具有公共性。環(huán)境最初被認(rèn)為是完全的公共物品，隨著環(huán)境被過度消耗，其開始出現(xiàn)使用限度，成為具有非排他性和可競爭性的“準(zhǔn)公共物品”，使用上的非排他性是公共物品的必備屬性，而是否具有非競爭性對(duì)公共物品屬性不產(chǎn)生本質(zhì)性影響。參見劉太剛：《對(duì)傳統(tǒng)公共物品理論的破與立》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。因此，環(huán)境的公共物品屬性決定了環(huán)境利益的公共性。需要說明的是，環(huán)境利益的公共性并不排斥環(huán)境利益的個(gè)體性，不能打著整體環(huán)境利益的旗號(hào)吞噬個(gè)人環(huán)境利益；環(huán)境利益的公共性并不代表環(huán)境利益的一致性或是同質(zhì)性，因?yàn)椴煌貐^(qū)環(huán)境要素的分布不同，資源的稟賦各異，使得不同區(qū)域的環(huán)境利益也存在差異性。

其二，環(huán)境利益具有矛盾性。環(huán)境給人類創(chuàng)造的利益兼具經(jīng)濟(jì)性和生態(tài)性，而這兩者常常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益之間的矛盾，即利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)往往容易減損環(huán)境的生態(tài)功能價(jià)值。這使得法律在對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行調(diào)整時(shí)面臨內(nèi)外雙重矛盾，既有環(huán)境利益與財(cái)產(chǎn)、人身等其他外部利益之間的矛盾，又有環(huán)境利益內(nèi)部功能與價(jià)值之間的矛盾。

其三，環(huán)境利益具有負(fù)利益性。先污染后治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，使得在環(huán)境嚴(yán)重污染地區(qū)的民眾不僅沒有享受到環(huán)境利益，而且其本身的健康利益受到了損害。盡管環(huán)境質(zhì)量可以逐步恢復(fù)，這些民眾的健康卻難以或無法恢復(fù)。環(huán)境利益的負(fù)利益性還表現(xiàn)在個(gè)體環(huán)境利益的需要可能會(huì)導(dǎo)致他人環(huán)境利益甚至社會(huì)整體環(huán)境利益的減損。因此，需要通過法律規(guī)范對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行合理的、適度的限制，也就是通過環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務(wù)的設(shè)定，增進(jìn)個(gè)人和社會(huì)環(huán)境利益的正向增長。

其四，環(huán)境利益具有不可逆性。環(huán)境一旦受損，恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)成本極其高昂，技術(shù)條件難以滿足，社會(huì)代價(jià)非常巨大。因此，環(huán)境利益不同于財(cái)產(chǎn)利益和某些人身利益能夠事后補(bǔ)損，應(yīng)當(dāng)更加著重于事先積極預(yù)防環(huán)境利益的損害。

綜上所述，在通過環(huán)境立法解決環(huán)境領(lǐng)域主要矛盾問題時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到環(huán)境需要有其特殊之處，與一般物質(zhì)生活需要有不同之處，環(huán)境法律制度的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵照環(huán)境質(zhì)量供求規(guī)律，遵從環(huán)境利益的特性。

二、以規(guī)范分析視角對(duì)環(huán)境利益的識(shí)別

（一）對(duì)環(huán)境利益探討語境的界定

從馬克思主義的利益觀來看，利益是社會(huì)生活中建立在需要基礎(chǔ)上的主體與客體之間的所屬關(guān)系?！耙欢ǖ耐饨缥锸菫榱藵M足已經(jīng)生活在一定的社會(huì)聯(lián)系中的人的需要服務(wù)的。”《馬克思恩格斯全集》（第19卷），人民出版社1995年版，第406頁。所以，人類首先應(yīng)滿足基本生存的需要，因而在一定程度上需要是人與生俱來的本性，利益不僅滿足人們的生物性需求，同時(shí)還滿足人們的社會(huì)性需求。談?wù)摥h(huán)境利益問題時(shí)，存在利益主體和利益客體之分。從法律的視角來看，由統(tǒng)治階級(jí)的“共同利益所決定的這種意志的表現(xiàn)，就是法律”?！恶R克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1995年版，第378頁。馬克思·韋伯曾指出：“直接統(tǒng)治人的行為的不是思想，而是利益（物質(zhì)的和理想的）?！奔热焕鏇Q定了人的行為，那么各種法律行為同樣也脫離不開利益的支配。利益的出現(xiàn)和分化是法律產(chǎn)生的原動(dòng)力，利益的范疇決定著法的內(nèi)容，利益的變化會(huì)引起法律發(fā)展方向和法律內(nèi)容的變化。這表現(xiàn)在作為法律行為內(nèi)容的權(quán)利、義務(wù)，是以利益為前提和基礎(chǔ)的，離開利益無所謂權(quán)利、義務(wù)，利益又以權(quán)利、義務(wù)為其表現(xiàn)形式和手段。武步云：《人本法學(xué)的哲學(xué)探究》，法律出版社2008年版，第81頁。由此看來，環(huán)保督察表面上是調(diào)整各類主體的行為，實(shí)質(zhì)上也是調(diào)整各主體間的利益關(guān)系，具體而言，環(huán)保督察中的整改問題涉及的是整改企業(yè)私益與環(huán)境保護(hù)公益之間的利益配置關(guān)系。

學(xué)界關(guān)于環(huán)境利益的多種代表性觀點(diǎn)都是從基礎(chǔ)理論角度對(duì)環(huán)境利益應(yīng)然層面進(jìn)行的探討，這對(duì)環(huán)境污染的反思和環(huán)境治理的推動(dòng)不無裨益。然而，在立法體系和司法適用層面，環(huán)境利益的清晰界定及其與傳統(tǒng)利益的接洽，仍然是當(dāng)前環(huán)境法無法回避的重要問題。當(dāng)下需要以馬克思主義利益觀為指導(dǎo)，結(jié)合我國現(xiàn)行的環(huán)境法律規(guī)范，從當(dāng)今環(huán)保領(lǐng)域的主要矛盾問題出發(fā)，對(duì)實(shí)然層面的環(huán)境利益進(jìn)行解構(gòu)分析。簡而言之，環(huán)境利益就是人對(duì)環(huán)境的需要。“環(huán)境法領(lǐng)域的利益需求的內(nèi)核與外延均顯現(xiàn)為人的生存和發(fā)展的持續(xù)性需求即持續(xù)的提升生活質(zhì)量的需求?！崩顔⒓遥骸董h(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。。進(jìn)一步闡釋，環(huán)境利益是“主體的需要”和“客體的功能”之間滿足與被滿足的關(guān)系范疇。由此，需要厘清環(huán)境利益的兩個(gè)核心問題：其一，哪些“人”對(duì)環(huán)境有需要，即環(huán)境利益的主體問題；其二，對(duì)環(huán)境存在哪些需要，即環(huán)境利益的客體問題。

（二）環(huán)境利益主體的識(shí)別

關(guān)于環(huán)境利益的主體，目前學(xué)術(shù)界最大的爭議在于環(huán)境的地位以及人類的范圍。

首先，環(huán)境只能作為利益的客體還是能夠成為利益的主體，取決于討論問題的視角。如果從環(huán)境倫理角度來看，將環(huán)境作為利益主體有助于人類反思人與環(huán)境的關(guān)系。從生態(tài)學(xué)角度來看，人類是自然（環(huán)境）的一部分，自然（環(huán)境）為主體，人類為客體。從法律的角度而言，立法者無從代表自然（環(huán)境）進(jìn)行立法，只能是人類意志和利益的代表。從法學(xué)理論邏輯來看，將環(huán)境作為利益主體則會(huì)顛覆現(xiàn)行法律制度，或者需要重構(gòu)一套獨(dú)立于傳統(tǒng)法的環(huán)境法學(xué)體系。實(shí)際上地球和自然在人類誕生之前就已經(jīng)存在，人類如果消亡了，地球和自然可能依舊會(huì)存在，它們無需人類的保護(hù)，需要保護(hù)的其實(shí)還是人類自己。因?yàn)樽匀徊皇恰碍h(huán)境要素的無意義組合”，而是富于“人的價(jià)值期望”的自然?？沙掷m(xù)發(fā)展給人類指引的道路是一條人與自然和諧相處的道路，我們既不能陷入“人類中心主義”的沼澤中狂妄自大，也不能走入“生態(tài)中心主義”的迷霧中固步自封，人與自然和諧的關(guān)鍵在于堅(jiān)持“以人為本”。因此，筆者認(rèn)為從生態(tài)學(xué)角度，可以說人類與環(huán)境具有主體與客體同體性，從法律角度，二者不具有主客一體性，環(huán)境不具有法律意義上的利益主體地位。

其次，人類作為環(huán)境利益的主體毋庸置疑，但是不同學(xué)者對(duì)“人”的范圍有不同認(rèn)識(shí)。比如，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境利益的主體包括私人、社會(huì)公眾和國家，分別對(duì)應(yīng)環(huán)境私益、環(huán)境公益和環(huán)境國益。參見肖建國：《利益交錯(cuò)中的環(huán)境公益訴訟原理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。從我國環(huán)境訴訟制度的實(shí)踐發(fā)展來看，此觀點(diǎn)是具有說服力的，但從環(huán)境義務(wù)主體的角度來看，地方各級(jí)人民政府、企業(yè)事業(yè)單位（包括其他生產(chǎn)經(jīng)營者）的環(huán)境利益沒有得到直接體現(xiàn)。對(duì)此有兩種可能的解釋，要么這兩類主體的環(huán)境利益可以分別融入到環(huán)境國益和環(huán)境私益中，要么就是這兩類主體的環(huán)境利益被忽略了。同時(shí)，“環(huán)境國益”中反映的是國家進(jìn)行環(huán)境管理的環(huán)境主權(quán)，是一種權(quán)力而非權(quán)利。另外，有的學(xué)者主張“環(huán)境利益的主體只能是生物人或其群體，法律擬制的人不能成為環(huán)境利益的主體”。參見王春磊：《法律視野下環(huán)境利益的澄清及界定》，《中州學(xué)刊》2013年第4期。。在主張環(huán)境利益主體只能是生物人及其群體的觀點(diǎn)內(nèi)部，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境利益只屬于人類整體，而不能被人類個(gè)體各自享有。參見徐祥民：《從利益主體看環(huán)境法與財(cái)產(chǎn)法的區(qū)別》，《公民與法》2012年第1期。筆者認(rèn)為，環(huán)境利益的主體應(yīng)該包括公民、法人和其他組織。因?yàn)閺募扔蟹梢?guī)范來看，我國《環(huán)境保護(hù)法》總則部分第6條直接對(duì)各類主體的環(huán)保義務(wù)作出了原則性規(guī)定，該條第1款規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，第2至第4款分別規(guī)定了地方各級(jí)人民政府、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、公民這三類主體的環(huán)保義務(wù)。沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。根據(jù)權(quán)利、義務(wù)是以利益為前提和基礎(chǔ)的理據(jù)，可以推導(dǎo)出一切單位和個(gè)人也應(yīng)該享有環(huán)境利益，倘若沒有環(huán)境利益，前述三類主體的環(huán)境義務(wù)則無從談起，并且，2015年《環(huán)境保護(hù)法》第53條第1款明確規(guī)定了公民、法人和其他組織的程序性環(huán)境權(quán)利。

（三）環(huán)境利益客體的識(shí)別

關(guān)于環(huán)境利益的客體，學(xué)界的觀點(diǎn)不勝枚舉。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境利益不限于物質(zhì)利益，還包括精神生活。參見前注，李啟家文。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境利益包括非物質(zhì)性的生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)性的資源利益。參見史玉成：《生態(tài)利益衡平:原理、進(jìn)路與展開》，《政法論壇》2014年第2期。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)利益是一種安全利益。參見梅宏：《“生態(tài)損害”的法學(xué)界定》，載《中國環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論》（2007年卷），人民出版社2008年版，第134頁。筆者認(rèn)為，既然利益的范疇決定著法的內(nèi)容，那么從環(huán)境法的內(nèi)容可以反推環(huán)境利益的范疇。從環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定可以看出，環(huán)境問題主要表現(xiàn)為環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境污染行為的客體是對(duì)環(huán)境容量的過度使用，生態(tài)破壞行為的客體是對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能的不當(dāng)利用。從人類對(duì)環(huán)境的利用和需求，以及環(huán)境法的體系建設(shè)來看，環(huán)境利益的客體表現(xiàn)為環(huán)境實(shí)物、環(huán)境容量和環(huán)境功能三個(gè)方面。其一，對(duì)環(huán)境要素的使用，即對(duì)環(huán)境要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用，表現(xiàn)為人類的環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益，比如水資源的開采、發(fā)電、航運(yùn)等。在此情形下的環(huán)境利益表現(xiàn)為具有排他性和競爭性的私人利益。對(duì)此類行為主要是依靠傳統(tǒng)自然資源法的調(diào)整，如水法、礦產(chǎn)資源法、森林法等。其二，對(duì)環(huán)境容量的使用，即對(duì)環(huán)境要素承載納污能力的利用，比如污水的排放、尾氣的排放等。在此情形下的環(huán)境利益表現(xiàn)為不具有排他性但有一定競爭性的私人利益。對(duì)此類行為主要是依靠污染防治法的調(diào)整，如水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法等。其三，對(duì)環(huán)境功能的使用，即對(duì)環(huán)境要素所產(chǎn)生的生態(tài)功能的利用，比如森林的氣候調(diào)節(jié)功能、濕地的水源涵養(yǎng)功能等。這些生態(tài)功能所產(chǎn)生的利益是不可分割由每個(gè)公民享有，在此情形下的環(huán)境利益表現(xiàn)為不具有排他性和競爭性且不可分割的公共利益。對(duì)此類行為主要是依靠生態(tài)保護(hù)法的調(diào)整，如生物多樣性保護(hù)法、特定自然區(qū)域保護(hù)法等。

（四）關(guān)于環(huán)境利益的性質(zhì)

法律規(guī)范層面環(huán)境利益或者法學(xué)理論層面關(guān)于環(huán)境權(quán)的性質(zhì)探討，目前主要圍繞私人利益還是公共利益等不同的學(xué)術(shù)主張展開，存在人權(quán)說、公益說、人格權(quán)說、財(cái)產(chǎn)權(quán)說等多種觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)作為現(xiàn)代社會(huì)一項(xiàng)基本人權(quán)，在實(shí)體法上應(yīng)兼具公權(quán)和私權(quán)性質(zhì)。參見馬俊駒：《人格和人格權(quán)理論講稿》，法律出版社2009年版，第265-266頁。反對(duì)者則認(rèn)為不存在個(gè)體性的環(huán)境利益，個(gè)體性環(huán)境利益最終都可以納入人身利益和財(cái)產(chǎn)利益之中，參見徐祥民、張鋒：《質(zhì)疑公民環(huán)境權(quán)》，《法學(xué)》2004年第2期?；蛘呤钦J(rèn)為環(huán)境利益應(yīng)納入人格權(quán)。參見劉長興：《環(huán)境利益的人格權(quán)法保護(hù)》，《法學(xué)》2003年第9期。

筆者認(rèn)為，環(huán)境利益是一種獨(dú)立的利益形態(tài)，表現(xiàn)為公共環(huán)境利益和私人環(huán)境利益，這是由環(huán)境利益內(nèi)容的特殊性決定的。傳統(tǒng)法學(xué)通常將法律關(guān)系的客體分為物、人身、智力成果和行為（也有學(xué)說認(rèn)為法律關(guān)系的客體是利益），其中存在爭議的涉及“環(huán)境物權(quán)說”和“環(huán)境人格權(quán)說”。一方面，私法中財(cái)產(chǎn)利益的客體一般需要滿足有用性和可控性兩個(gè)條件，且以經(jīng)濟(jì)性或物質(zhì)性利益為特征，而環(huán)境利益的客體具有不可控性，并以生態(tài)性利益為主要特征，因此，環(huán)境利益難以完全融入到私法上的財(cái)產(chǎn)利益之中。另一方面，私法中人身利益包括人格利益和身份利益，環(huán)境利益會(huì)影響到人格利益中的生命健康利益的實(shí)現(xiàn)，“環(huán)境人格利益”與環(huán)境利益在一定范圍內(nèi)有重疊，但是二者不能等同視之，因?yàn)楦鶕?jù)上述對(duì)環(huán)境利益特征和內(nèi)容的分析可知，環(huán)境利益無法完全符合人格權(quán)必備的絕對(duì)性、對(duì)世性特征。王澤鑒教授認(rèn)為：“個(gè)人對(duì)其人格利益有自主決定的權(quán)利，得同意（允諾）他人侵害其人格法益而阻卻違法?！蓖鯘设b：《人格權(quán)保護(hù)的課題與展望（上）——人格權(quán)的性質(zhì)級(jí)構(gòu)造：精神利益與財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)》，載《人大法律評(píng)論》（總第七輯，2009年卷），法律出版社2009年版。王利明教授認(rèn)為：“人格權(quán)是一種對(duì)世權(quán)，無須義務(wù)人實(shí)施一定的行為即可實(shí)現(xiàn)，并可以對(duì)抗不特定人?！蓖趵鳎骸度烁駲?quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第33-34頁。由于個(gè)人無法因同意他人侵害其環(huán)境利益而阻卻違法，并且現(xiàn)代社會(huì)中的環(huán)境利益也不是唾手可得，當(dāng)今環(huán)境保護(hù)理念更加側(cè)重于國家積極的環(huán)保義務(wù)和環(huán)境治理，因此，環(huán)境利益難以完全融入到私法上的人格利益之中?！碍h(huán)境物權(quán)”和“環(huán)境人格權(quán)”所無法包攬的環(huán)境利益，恰恰就是有獨(dú)立存在價(jià)值的私人環(huán)境利益和公共環(huán)境利益。

馬克思主義理論認(rèn)為社會(huì)利益和個(gè)人利益是辯證統(tǒng)一的，社會(huì)利益需要寓于個(gè)人利益之中，個(gè)人利益需要受到社會(huì)利益的制約。如果漠視私人環(huán)境利益的存在，則會(huì)把私人環(huán)境利益作為基于公共環(huán)境利益保護(hù)而產(chǎn)生的反射性利益，也容易導(dǎo)致公共環(huán)境利益更加泛化和虛化。該問題在下文所述的環(huán)保督察中存在的“一刀切”和“寧靜日”現(xiàn)象中就可見一斑。

三、環(huán)保督察中環(huán)境利益配置的困境與出路

盡管法律并不直接創(chuàng)造利益，但法律為利益的分配和調(diào)整創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。按照羅斯科·龐德關(guān)于法律進(jìn)行社會(huì)控制的觀點(diǎn)，羅科斯·龐德認(rèn)為：“法律制度實(shí)現(xiàn)其終極目的的方式有三種：其一，確認(rèn)個(gè)人、公共和社會(huì)利益；其二，對(duì)這些應(yīng)為法律確認(rèn)和國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的利益進(jìn)行限制；其三，對(duì)法律已經(jīng)確認(rèn)和進(jìn)行限制的利益進(jìn)行充分的保護(hù)?！保勖溃蔟嫷拢骸镀胀ǚǖ木瘛?，唐前宏、廖湘文、高雪原譯，法律出版社2010年版，第53頁。環(huán)境法律制度實(shí)現(xiàn)其目的需要對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行證成、確認(rèn)、限制、分配和維護(hù)，從而使法律主體的環(huán)境權(quán)利得到保障。我國理論界對(duì)環(huán)境利益認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致環(huán)境權(quán)的證成都還是個(gè)存疑的理論問題，同時(shí)，這也映射出現(xiàn)行法上對(duì)環(huán)境利益的確認(rèn)、配置和保護(hù)存在不盡合理之處。

（一）環(huán)境利益的立法表達(dá)有待明確

在國家的根本法層面，1978年《中華人民共和國憲法》第11條第3款規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！痹撘?guī)定第一次為我國的環(huán)境保護(hù)立法提供了憲法基礎(chǔ)。2018年《中華人民共和國憲法》修正案寫入生態(tài)文明，以生態(tài)文明建設(shè)的高度統(tǒng)領(lǐng)國家保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到，憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定看不到對(duì)環(huán)境利益的積極的、全面的肯定。2018年修正后的我國《憲法》第9條和第10條是從自然資源所有權(quán)角度進(jìn)行的規(guī)定，這主要是一種資源利用觀，不是資源保護(hù)觀。該法第26條規(guī)定的是國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，沒有對(duì)公民享有的環(huán)境利益或者環(huán)境權(quán)利進(jìn)行直接的規(guī)定，該條無法像有的學(xué)者主張的那樣可以視為對(duì)環(huán)境權(quán)的保障。作為根本大法的憲法對(duì)環(huán)境利益的消極保護(hù)影響到環(huán)境法體系的整體發(fā)展，造成下位法對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)有心無力。

在部門法層面，利益法律化以后主要以權(quán)利的形式呈現(xiàn)。盡管現(xiàn)行環(huán)境法有助于環(huán)境利益保護(hù)，但其權(quán)利化的程度并不充分，嚴(yán)格來看并沒有實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)利化。即使環(huán)境權(quán)的證成是存疑的，但環(huán)境利益的享有已是共識(shí)?？v觀我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，在國家立法層面沒有對(duì)環(huán)境利益或環(huán)境權(quán)實(shí)體內(nèi)容的直接表述。2015年《環(huán)境保護(hù)法》義務(wù)規(guī)范條款遠(yuǎn)多于權(quán)利規(guī)范條款，直接針對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利規(guī)范條款只有第53條第1款和第57條。第53條第1款實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民、法人和其他組織程序性環(huán)境權(quán)利的規(guī)定，并不包含實(shí)體性環(huán)境權(quán)利。第57條的規(guī)定盡管體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境利益的精神，但其規(guī)定相當(dāng)模糊。該條相比1989年我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條的規(guī)定有進(jìn)步之處，指明了具體向誰檢舉和控告，但是沒有具體的行使方式和救濟(jì)方法，這項(xiàng)殘缺和沒有保障的檢舉、控告權(quán)與一般意義上的法律權(quán)利有著很大的差距，因此嚴(yán)格地說，這也不是環(huán)境利益法律化而形成的權(quán)利。就保護(hù)能力來看，權(quán)利無疑是利益法律保障的有效途徑，我國環(huán)境法僅規(guī)定單位和個(gè)人保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，規(guī)定環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，不從正面規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利或利益，使得原本就難以廓清的環(huán)境權(quán)益越發(fā)撲朔迷離，從而會(huì)對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)產(chǎn)生不利影響。

不僅如此，現(xiàn)行環(huán)境法在運(yùn)用“義務(wù)本位”的方式保護(hù)環(huán)境利益的過程中，還存在著對(duì)環(huán)境私益的歧視?，F(xiàn)有的環(huán)境法律、法規(guī)只確認(rèn)了國家環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，以及單位和個(gè)人保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，這些規(guī)定基本上針對(duì)的都是環(huán)境公益，對(duì)污染和破壞環(huán)境行為的制裁也是對(duì)環(huán)境公益的救濟(jì)。比如2015年《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟……?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國水法》第28條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益?！边@種立法思路導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境法對(duì)環(huán)境私益的保護(hù)多是保護(hù)環(huán)境公益的反射性結(jié)果，環(huán)境私益成為一種反射性利益。參見［德］漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法（第一卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第504-505頁。由于法律沒有把環(huán)境私益具體化為環(huán)境權(quán)利，相應(yīng)的義務(wù)性規(guī)定也含糊不清，因此環(huán)境私益受到侵害時(shí)，絕大多數(shù)情況下無法得到法律上的認(rèn)定與救濟(jì)，一般只有利益主體受到了經(jīng)濟(jì)損失或人身傷害之后，才可能依據(jù)有關(guān)法律得到一定的賠償，但此時(shí)的賠償已經(jīng)改變了性質(zhì)，實(shí)際上不屬于對(duì)環(huán)境利益的救濟(jì)。

反觀地方立法層面，倒是對(duì)環(huán)境利益或是特定領(lǐng)域環(huán)境權(quán)有明文規(guī)定。如《貴州省環(huán)境噪聲污染防治條例》（2018年1月1日施行）中“任何單位和個(gè)人享有在安靜環(huán)境中生活、工作和學(xué)習(xí)的權(quán)利，負(fù)有保護(hù)聲環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成環(huán)境噪聲污染的行為進(jìn)行投訴、舉報(bào)和控告”的規(guī)定，首次在立法上確認(rèn)了聲環(huán)境權(quán)。又如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》和《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》兩部地方性法規(guī)直接提及了環(huán)境利益。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2017年修正）第64條規(guī)定：“單位和個(gè)人可以依法參與環(huán)境決策活動(dòng)，提出意見和建議。決策部門應(yīng)當(dāng)對(duì)單位和個(gè)人提出的意見和建議予以研究，并及時(shí)反饋。除依法需要保密的情形外，編制規(guī)劃、制定政策和審批建設(shè)項(xiàng)目等與公眾環(huán)境利益密切相關(guān)的重大決策，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式公開聽取公眾意見。聽證會(huì)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，并作為決策的參考。”《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》（2014年通過）第3條規(guī)定：“本條例所稱公眾參與，是指公民、法人和其他組織為了保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益或者社會(huì)公共環(huán)境利益，依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和促進(jìn)環(huán)境法律、法規(guī)實(shí)施等活動(dòng)。”從正面規(guī)定環(huán)境權(quán)利，并非是形式要求，更為關(guān)鍵的是對(duì)環(huán)境權(quán)利受到侵犯后的救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這才是從立法上明確規(guī)定環(huán)境權(quán)益且能落到實(shí)處的關(guān)鍵所在。為此，有必要在我國環(huán)境法中環(huán)境利益的保護(hù)框架上區(qū)分公共環(huán)境利益和私人環(huán)境利益。對(duì)公共環(huán)境利益而言，需要進(jìn)行正面利益的積極保護(hù)，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的實(shí)體性環(huán)境權(quán)益；對(duì)私人環(huán)境利益而言，需要進(jìn)行負(fù)面利益的積極防范，構(gòu)建以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為目的的程序性環(huán)境權(quán)利。

（二）環(huán)境利益的配置規(guī)則需要明晰

在環(huán)保督察過程中，有些地方在中央督察組進(jìn)駐期間不加區(qū)分地要求當(dāng)?shù)仄髽I(yè)集中停工停業(yè)停產(chǎn)，這種“一律關(guān)停”“先停再說”的“一刀切”執(zhí)法，造成環(huán)境治理領(lǐng)域的利益沖突一波未平一波又起。例如，在已經(jīng)走完司法程序的“蘇耀華訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告案”中，參見廣東高級(jí)人民法院（2013）粵高法行終字第699號(hào)行政判決書，https://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1519533.shtml，2018年3月18日訪問。蘇耀華與廣東省博羅縣農(nóng)業(yè)科技示范場簽訂了《承包土地合同書》，并先后領(lǐng)取了《稅務(wù)登記證》《排放污染物許可證》《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》。后博羅縣人民政府發(fā)布《關(guān)于將羅浮山國家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園劃入禁養(yǎng)區(qū)范圍的通告》（以下簡稱：《通告》），要求此前禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)已有的畜禽養(yǎng)殖場（點(diǎn)）于當(dāng)年6月30日前自行搬遷或清理，違者將依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處理，直至關(guān)閉。此后，博羅縣環(huán)境保護(hù)局、畜牧局均以《通告》為由不予通過蘇耀華所辦養(yǎng)殖場的排污許可證、動(dòng)物防疫合格證的年審；縣國土資源局以該養(yǎng)殖場未按規(guī)定申請(qǐng)辦理用地手續(xù)，未取得縣人民政府批準(zhǔn)同意擅自興建畜禽養(yǎng)殖房為由，要求養(yǎng)殖場自行關(guān)閉并拆除畜禽養(yǎng)殖房，恢復(fù)土地原狀；縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)養(yǎng)殖場發(fā)出了《行政處罰告知書》，以養(yǎng)殖場的建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，擬給予限期拆除的處罰。該案二審法院判決《通告》合法，但應(yīng)當(dāng)由博羅縣政府對(duì)合法經(jīng)營者蘇耀華因環(huán)境公共利益需要被變更行政許可后遭受的損失依法予以補(bǔ)償。該案例的判決對(duì)環(huán)?！耙坏肚小爆F(xiàn)象具有啟示意義，行政機(jī)關(guān)依法履職的環(huán)保監(jiān)管行為得到了司法的維護(hù)，但是筆者認(rèn)為，環(huán)保執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境公共利益與私人合法利益之間的平衡。

馬克思曾指出，利益的本性是盲目、片面的，具有“不法的本能”，《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第179頁?，F(xiàn)代社會(huì)中的利益日趨多元化，紛繁復(fù)雜的利益之間更容易造成利益沖突。環(huán)境利益的沖突，是競爭性環(huán)境功能在環(huán)境資源稀缺性條件下發(fā)生沖突的外在表現(xiàn)形式。夏光：《環(huán)境政策創(chuàng)新》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2001年版，第52頁。環(huán)境利益沖突的表現(xiàn)形式既有可能是利益內(nèi)容本身的差異，也有可能是主體之間的差異。在環(huán)保督察整改過程中，交織著人民群眾的環(huán)境利益、生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和執(zhí)法主體的行政利益，在各種環(huán)境利益的沖突中，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突十分明顯，此外還有公眾環(huán)境利益與政府經(jīng)濟(jì)利益的沖突、環(huán)境公共利益與環(huán)境個(gè)體利益的沖突等，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)?！耙坏肚小敝写嬖诘睦鏇_突進(jìn)行正確識(shí)別和處理。其一，對(duì)于沒有合法手續(xù)，且達(dá)不到環(huán)境保護(hù)要求的生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅整治，這是一種假性的利益沖突，在環(huán)境公共利益面前，個(gè)人的非法經(jīng)濟(jì)利益不具有正當(dāng)性，毫無疑問應(yīng)該讓位于環(huán)境公共利益。其二，對(duì)具有合法手續(xù)且符合環(huán)境保護(hù)要求的生產(chǎn)企業(yè)下達(dá)集中停工停產(chǎn)停業(yè)的整治通知，這是一種執(zhí)法不當(dāng)?shù)睦鏇_突，通過精準(zhǔn)執(zhí)法即可避免該類沖突。其三，對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)原來具有合法經(jīng)營手續(xù)，但現(xiàn)在達(dá)不到環(huán)境保護(hù)要求，倘若行政部門只是一味關(guān)停禁止，而不采取針對(duì)性整改措施，就會(huì)產(chǎn)生利益沖突。以上三種利益沖突中，只有第三種才是法律真正需要協(xié)調(diào)的環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突，具體而言是公眾的環(huán)境質(zhì)量利益與企業(yè)的環(huán)境容量利益之間的沖突。

法律對(duì)某種利益加以保護(hù)的同時(shí)也需要對(duì)該利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和限制，環(huán)境利益也不例外。環(huán)境利益已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)人們追求的較高層次的利益，人們不再一味地謀求經(jīng)濟(jì)上的利益獲取，亦希望得到環(huán)境上的美好享受，環(huán)境法應(yīng)在這兩種利益的沖突中發(fā)揮平衡作用。2015年《環(huán)境保護(hù)法》第4條第2款規(guī)定：“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！痹撘?guī)定被視為我國環(huán)境保護(hù)法的協(xié)調(diào)發(fā)展原則，相比修訂前的我國《環(huán)境保護(hù)法》中“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的表述，2015年《環(huán)境保護(hù)法》中的“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”是將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)位，體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)重要性的提升。然而，法律原則往往是抽象的指引，還需要具體制度的配合才能落地實(shí)施，我國環(huán)境立法中確立的環(huán)境與資源保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度設(shè)計(jì)都是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的貫徹，這些制度都是事前從正向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，當(dāng)事后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相沖突時(shí)，并無周全的利益衡量和協(xié)調(diào)規(guī)則。

因此，為了克制利益的不法本能，我國的環(huán)境法需要通過義務(wù)的設(shè)定來確認(rèn)利益行為的范圍和邊界?！吨腥A人民共和國民法總則》第9條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！边@條綠色原則是環(huán)境保護(hù)學(xué)者們努力呼吁的結(jié)果，來之不易，該原則自公布以來也受到了不少學(xué)者的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，盡管綠色原則與協(xié)調(diào)發(fā)展原則一樣地抽象，更多是宣示指引作用，但該條款就像誠信原則和公序良俗原則一樣，對(duì)民事行為和司法判決給出了一項(xiàng)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能在“所有權(quán)”的保護(hù)下，無所顧忌地用盡權(quán)利對(duì)自然資源進(jìn)行無節(jié)制地索取，肆無忌憚地用盡權(quán)利對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行污染破壞，而應(yīng)當(dāng)踐行資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的理念。

此外，為了協(xié)調(diào)環(huán)境利益與其他利益的沖突，環(huán)境法還需要進(jìn)一步明確利益的衡量原則和制約規(guī)則。因?yàn)椴⒎枪怖婢吞烊坏貎?yōu)先于個(gè)人利益，應(yīng)避免公共利益對(duì)個(gè)人利益的吞噬，無視道德標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人權(quán)利的原則終會(huì)導(dǎo)致暴力。并非所有的環(huán)境利益都具有天然的優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)兩種正當(dāng)利益發(fā)生沖突時(shí)，如若無法斷定價(jià)值位階高低，為保護(hù)某種較為優(yōu)越的價(jià)值，須侵及一種法益時(shí)，不得逾越此目的所必要的程度。參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館，2003年版，第284-286頁。此即所謂損失最小化，就是承認(rèn)利益的損失實(shí)際不可避免，但要求被犧牲的利益應(yīng)當(dāng)是所有利益影響范圍和程度最小的，它應(yīng)包含兩個(gè)要素：確實(shí)受到損失且必須付出；損失為別人所得，利益的獲得者必須支付對(duì)價(jià)。參見李啟家：《論環(huán)境法功能的拓發(fā)展——兼議中國第二代環(huán)境法的發(fā)展前景》，《上海法治報(bào)》2009年3月11日，第B05版。因此，環(huán)境法的制度構(gòu)架中須對(duì)個(gè)人的合法經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益進(jìn)行衡量，在這一過程中尤其需要注意以下兩個(gè)問題。其一，環(huán)境利益衡量的原則不是利益最大化，而應(yīng)該秉承損失最小化原則。何種正當(dāng)利益能居于優(yōu)先地位，取決于該種利益更具緊迫性和最小損害性。如果為保護(hù)環(huán)境而停滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能侵害到當(dāng)事人的生存利益，這無疑與環(huán)境保護(hù)的根本目的背道而馳。如何既增進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益的持續(xù)增長，又充分保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的良性發(fā)展，考量著掌握環(huán)境利益配置權(quán)力者的智慧，這也正是政府環(huán)境公共行政的價(jià)值所在。其二，環(huán)境利益配置既要實(shí)現(xiàn)分配正義，也須注重校正正義。分配正義的存在前提和基礎(chǔ)是不平等的正義，在環(huán)境利益的分配中所有主體應(yīng)共享環(huán)境利益，同時(shí)不同主體之間承擔(dān)環(huán)境責(zé)任應(yīng)區(qū)別對(duì)待，起源于國際環(huán)境保護(hù)的“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”在國內(nèi)環(huán)境法治進(jìn)程中還有用武之地和發(fā)展空間。校正正義的存在前提和基礎(chǔ)是平等的正義，是對(duì)被犧牲利益的補(bǔ)償，協(xié)調(diào)環(huán)境利益的沖突應(yīng)當(dāng)對(duì)犧牲的正當(dāng)利益進(jìn)行合理補(bǔ)償，尤其要防范利益獲得者為了逃避補(bǔ)償責(zé)任，故意找理由將合法的民事活動(dòng)認(rèn)定為違法的情形。

（三）環(huán)境利益的保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)均衡

在環(huán)保督察過程中，還存在地方立法為生態(tài)破壞行為放水的違法情形。例如，《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》（甘政發(fā)［2011］118號(hào)）第23條允許在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)新立探礦權(quán)和開采。然而，根據(jù)其上位法《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009年修正）第20條的規(guī)定非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)開采礦產(chǎn)資源。《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年修正）第26條明文規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開礦、采石等活動(dòng)，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。由此可知，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止開礦采石，若有例外，必須通過法律和法規(guī)規(guī)定或是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，該項(xiàng)甘肅省政府規(guī)章明顯違反上位法規(guī)定。又如，《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2016年修正）第10條第2款將《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年修正）第26條中禁止的十種行為縮減為三種，從我國《立法法》的角度而言，這在立法技術(shù)上沒有問題，但恰恰這三種行為都是近年來較少發(fā)生的，而頻繁發(fā)生且嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的另七種行為卻在地方立法中沒有直接規(guī)定。再如，有些地方政府在工業(yè)園區(qū)設(shè)立每月25天的“企業(yè)寧靜日”，參見《陜西省通報(bào)中央環(huán)境保護(hù)督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題問責(zé)情況》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180329_433271.htm，2018年3月30日訪問。規(guī)定執(zhí)法部門不得到企業(yè)進(jìn)行常規(guī)性檢查。還有地方政府專門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范園區(qū)行政涉企檢查的通知》之類的規(guī)范性文件，參見《桃源縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)關(guān)于中央環(huán)保督察反饋意見“企業(yè)寧靜日”問題整改情況的公示》，http://www.taoyuan.gov.cn/Item/117780.aspx，2018年3月30日訪問。實(shí)行準(zhǔn)入式檢查、涉企檢查備案等與法律明文規(guī)定相悖的政策，用以限制環(huán)境執(zhí)法檢查。2015年《環(huán)境保護(hù)法》第24條規(guī)定的現(xiàn)場檢查制度被地方政府的規(guī)范性文件架空，對(duì)此類“土政策”進(jìn)行整改廢止固然應(yīng)當(dāng)，但其產(chǎn)生的原因和如何防范未來類似政策的出臺(tái)更加值得思索。

上述地方立法和政策公然為生態(tài)破壞開后門，其根本目的是實(shí)現(xiàn)行政利益，直接目的是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，生態(tài)破壞并非其目的而是獲得前兩種利益的附屬犧牲品，這其中就存在地方行政利益和公共環(huán)境利益的沖突。有觀點(diǎn)認(rèn)為此類問題的原因在于環(huán)境公益論危害深重，它掩蓋了環(huán)境法對(duì)環(huán)境利益的公平分配以及對(duì)環(huán)境義務(wù)的合理承擔(dān)。參見鞏固：《公眾環(huán)境利益：環(huán)境保護(hù)法的核心范疇與完善重點(diǎn)》，載《2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集》，第39-40頁。然而，筆者認(rèn)為，諸多運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)不見良好成效并不能說明為了公共環(huán)境利益進(jìn)行的執(zhí)法存在重大問題，在保護(hù)公共環(huán)境利益的過程中，因?yàn)橹贫热笔Щ蛉毕荻鴰淼氖『蠊⒉皇枪箔h(huán)境利益自身的過錯(cuò)，而是環(huán)境行政權(quán)力濫用后導(dǎo)致公共環(huán)境利益被異化所出現(xiàn)的結(jié)果。這恰恰表明了公共環(huán)境利益需要嚴(yán)格保護(hù)。實(shí)際上，環(huán)境立法或執(zhí)法中上下其手為破壞生態(tài)行為開后門的行為正好反映了部分地方政府為了追求行政上的利益而犧牲了公共環(huán)境利益，或者將少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)利益披上公共利益的外衣，將公共利益置于一己私利之下。正因如此，才更加需要均衡環(huán)境利益的保護(hù)機(jī)制，抑止環(huán)境公共利益被異化為少數(shù)人的私益。

基于環(huán)境利益的公共性特征，環(huán)境利益的保護(hù)離不開行政權(quán)力的積極作為，同時(shí)，環(huán)境利益的保護(hù)不是行政權(quán)力的專屬任務(wù)，我國目前環(huán)境立法的制度設(shè)計(jì)中較為倚重政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)和義務(wù)，這在環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢(shì)嚴(yán)峻的當(dāng)前無可厚非，但是從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，難以持續(xù)運(yùn)用中央環(huán)保督察給地方政府施加環(huán)境保護(hù)高壓，還是需要運(yùn)用權(quán)限機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來防止侵害環(huán)境利益的“公共危險(xiǎn)”的存在。

對(duì)此，有必要正式建立并完善政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，杜絕與生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)相違背的各類文件出臺(tái)。首先，盡管我國已經(jīng)建立了立法性文件的備案審查制度和提請(qǐng)合法性審查制度，但該制度運(yùn)行中存在“只備不審”以及提請(qǐng)合法性審查嚴(yán)重不足甚至缺失的情形，參見賀海仁：《防止地方立法“放水”，完善中國特色合法性審查制度》，《人民論壇》2018年第3期。導(dǎo)致這種情形的主要原因表面上是享有立法監(jiān)督權(quán)的這些審查機(jī)關(guān)不作為，其深層原因卻在于審查的介入時(shí)間滯后、審查主體公權(quán)化、審查責(zé)任難追究三方面。審查介入時(shí)間滯后是因?yàn)椤吨腥A人民共和國立法法》第89條規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)進(jìn)行備案，等到立法文件已經(jīng)批準(zhǔn)并公布后立法監(jiān)督才介入，這實(shí)際上是屬于事后審查。審查主體公權(quán)化是指現(xiàn)有審查主要是倚重立法、行政、司法等公權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)施，雖然社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民等私主體的提請(qǐng)審查權(quán)利在《中華人民共和國立法法》第90條第2款中已有所賦予，但是其能夠充分行使并發(fā)揮作用還需配套制度支持。受到前兩個(gè)問題的影響，對(duì)已經(jīng)正式公布的立法文件提出審查意見，會(huì)有損立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，即使公權(quán)力機(jī)關(guān)之間不“官官相護(hù)”，“官官相惜”也不得不考慮，加之立法問責(zé)制度尚屬欠缺，立法性文件備案審查責(zé)任難追究自然顯現(xiàn)。其次，對(duì)于非立法性質(zhì)的規(guī)范性文件或政策的出臺(tái)，近年來在實(shí)踐中是由各級(jí)政府法制部門或政策法規(guī)部門進(jìn)行合法性審核。這種規(guī)范性文件審查的啟動(dòng)時(shí)間可以發(fā)生在規(guī)范性文件出臺(tái)之前，這種前置審查雖彌補(bǔ)了事后審查的不足，但是也未克服行政內(nèi)部審查的弊端，囿于行政干擾因素或?qū)I(yè)性障礙，仍會(huì)存在把關(guān)不嚴(yán)的情形。最后，在專業(yè)化評(píng)估不良環(huán)境影響方面，目前我國系統(tǒng)建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。2014年在修訂我國《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)新增加了第14條：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！比欢吨腥A人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2016年修正）第2條仍然規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用范圍限于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目兩類，沒有提及制定政策。2015年《環(huán)境保護(hù)法》第14條已經(jīng)為政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了鋪墊，制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策應(yīng)當(dāng)充分考慮環(huán)境影響的規(guī)定已屬進(jìn)步，但是該法中用的是“考慮”二字，而非“評(píng)價(jià)”，這表明正式確立以政策制定機(jī)關(guān)為主體、有關(guān)方面和專家充分參與的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制及技術(shù)框架體系尚存在阻力。