房紹坤

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

法律體系是由若干法律部門(mén)所組成的科學(xué)體系，民法典在其中占據(jù)重要的地位，因此，我國(guó)一直致力于編纂具有中國(guó)特色的民法典。就立法技術(shù)而言，編纂民法典不僅要保持法典內(nèi)部的體系協(xié)調(diào)，也要做好民法典與相關(guān)法律的外部體系協(xié)調(diào)。對(duì)此，應(yīng)區(qū)分情況分別對(duì)待。一方面，對(duì)于本應(yīng)屬于民法典組成部分的我國(guó)法律，如《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《合同法》《婚姻法》《收養(yǎng)法》《繼承法》《侵權(quán)責(zé)任法》，應(yīng)將其編纂為民法典各分編，在民法典頒布后，相應(yīng)地廢止這些法律。就《專(zhuān)利法》《商標(biāo)法》《票據(jù)法》《破產(chǎn)法》等商事單行法而言，盡管我國(guó)采取民商合一的立法體例，其也不應(yīng)納入民法典，仍應(yīng)作為商事單行法而存在。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議的我國(guó)《民法典各分編（草案）》并沒(méi)有設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)編。另一方面，對(duì)于不屬于民法典組成部分但又與民法典相關(guān)的我國(guó)法律，如《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《城市房地產(chǎn)管理法》等，在民法典頒布后仍將存在，因此，編纂民法典就要妥善處理好它們相互之間的關(guān)系，使之各自發(fā)揮應(yīng)有的作用。就后一方面而言，編纂民法典應(yīng)以憲法為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)行法的全部相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行全面審查、整理與補(bǔ)充、修改，以消除重復(fù)、矛盾、銜接不暢等現(xiàn)象。①這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，有的屬于民事單行法（如物權(quán)法）本身的問(wèn)題，有的則屬于相關(guān)法律的問(wèn)題。其產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)：一是法律制定時(shí)間的先后不同；二是因“部門(mén)立法”導(dǎo)致在制定法律時(shí)缺乏對(duì)其他相關(guān)法律的關(guān)注。同時(shí)，我國(guó)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》正在修改之中，這也需要考慮與民法典編纂的關(guān)系。有鑒于此，筆者于本文中試就編纂民法典的外部體系協(xié)調(diào)問(wèn)題，以物權(quán)編立法為視角，闡述自己的看法，以供立法機(jī)關(guān)參考。

一、我國(guó)《憲法》的規(guī)定在民法典物權(quán)編中的具體化

在我國(guó)，任何法律、法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件的制定，都應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)。根據(jù)憲法編纂民法典，不僅要求民法典的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合憲法的原則、精神，而且要求將憲法的相關(guān)規(guī)定具體化為民事法律規(guī)范。②參見(jiàn)張新寶：《〈中華人民共和國(guó)民法總則〉釋義》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第4頁(yè)。如何將憲法規(guī)定具體化為民法規(guī)范，在物權(quán)編立法時(shí)顯然尤為重要。

物權(quán)法具有較強(qiáng)的本土性，深受各國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度等因素的影響。因此，各國(guó)物權(quán)法都以本國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度為根基設(shè)置具體的物權(quán)規(guī)范，我國(guó)也不例外。關(guān)于我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度及其相關(guān)內(nèi)容，我國(guó)《憲法》第6至第18條作了規(guī)定，具體涉及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基本經(jīng)濟(jì)制度、公有制的實(shí)現(xiàn)方式、經(jīng)濟(jì)管理體制、公共財(cái)產(chǎn)范圍及其保護(hù)等內(nèi)容。上述規(guī)定在我國(guó)《物權(quán)法》的相關(guān)章節(jié)中有所體現(xiàn)，反映了物權(quán)法的中國(guó)特色。例如，我國(guó)《憲法》第6條、第11條、第15條的內(nèi)容體現(xiàn)于我國(guó)《物權(quán)法》第3條，我國(guó)《憲法》第8條的內(nèi)容體現(xiàn)于我國(guó)《物權(quán)法》第124條，我國(guó)《憲法》第9條的內(nèi)容體現(xiàn)于我國(guó)《物權(quán)法》第46條、第48條，我國(guó)《憲法》第10條的內(nèi)容體現(xiàn)于我國(guó)《物權(quán)法》第47條。我國(guó)《物權(quán)法》的上述規(guī)定都涉及憲法規(guī)定如何具體化為物權(quán)規(guī)范問(wèn)題，是否妥適值得研究。對(duì)此，可以從以下三個(gè)方面加以討論。

（一）復(fù)述我國(guó)《憲法》規(guī)定但沒(méi)有具體化為物權(quán)規(guī)范的處理

我國(guó)《物權(quán)法》第3條是對(duì)我國(guó)《憲法》所規(guī)定的基本經(jīng)濟(jì)制度、公有制地位、經(jīng)濟(jì)管理體制的復(fù)述，具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。（1）國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。（2）國(guó)家鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)于上述內(nèi)容，有學(xué)者將其概括為物權(quán)法的社會(huì)政治原則。③參見(jiàn)崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》（第四版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第7頁(yè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些內(nèi)容十分重要，關(guān)涉我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度乃至政治制度，是必須遵循的憲法規(guī)定。不過(guò)，民法屬于私法，其內(nèi)容應(yīng)以私法規(guī)范為核心，要使憲法規(guī)定體現(xiàn)于民法典之中，也應(yīng)當(dāng)將其具體化為私法規(guī)范。然而，上述憲法規(guī)定在我國(guó)《物權(quán)法》中并沒(méi)有具體化為物權(quán)規(guī)范，僅是復(fù)述而已。從屬性上說(shuō)，這類(lèi)憲法規(guī)定也無(wú)法具體化為物權(quán)規(guī)范。歷史地看，鑒于我國(guó)《物權(quán)法》制定的歷史背景，④在我國(guó)《物權(quán)法》起草過(guò)程中，曾有部分學(xué)者認(rèn)為《物權(quán)法（草案）》存在違憲的嫌疑，從而引起了一場(chǎng)在社會(huì)各界產(chǎn)生廣泛影響的討論。我國(guó)《物權(quán)法》復(fù)述我國(guó)《憲法》的上述規(guī)定還是情有可原的，但在編纂民法典的時(shí)代背景下，民法典物權(quán)編中再作復(fù)述就不合適了。一方面，民法典應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法制定，即民法典各編都必須遵循上述憲法規(guī)定，而不單是物權(quán)編遵循之。另一方面，如果僅在物權(quán)編中復(fù)述上述憲法規(guī)定，則顯然大大降低了其法律地位，使其僅僅成為物權(quán)法的“社會(huì)政治原則”。據(jù)此，在編纂民法典物權(quán)編時(shí)，我國(guó)《物權(quán)法》第3條應(yīng)當(dāng)刪除。同理，我國(guó)《物權(quán)法》第124條因僅復(fù)述了我國(guó)《憲法》第8條有關(guān)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的規(guī)定，⑤比較而言，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的處理就較為妥當(dāng)，該法第1條將“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”作為立法目的加以規(guī)定。并不具有物權(quán)規(guī)范的性質(zhì)，編纂民法典物權(quán)編時(shí)也應(yīng)一并刪除。那么，民法典總則編是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定上述憲法規(guī)定呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)《民法總則》第1條在立法目的中已經(jīng)明確了制定該法的目的之一是為了“適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求”，上述憲法規(guī)定恰恰是中國(guó)特色社會(huì)主義的基本要求，因此，民法典總則編也無(wú)須再?gòu)?fù)述上述憲法規(guī)定。

（二）復(fù)述《憲法》規(guī)定并力圖轉(zhuǎn)化為物權(quán)規(guī)范

我國(guó)《物權(quán)法》在第五章“國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)”的規(guī)定（第46條至第48條）中，將我國(guó)《憲法》第9條、第10條關(guān)于社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的規(guī)定作了復(fù)述，《民法典物權(quán)編（草案）》第2條、第3條仍作如此復(fù)述。從法理上說(shuō)，我國(guó)《憲法》關(guān)于社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，是基于所有制的一種規(guī)范，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)，我國(guó)《物權(quán)法》關(guān)于所有權(quán)的規(guī)定，解決的是私法上的財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬。在我國(guó)《物權(quán)法》起草過(guò)程中，關(guān)于如何對(duì)待我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)問(wèn)題，理論上出現(xiàn)較大爭(zhēng)議，存在“一元論模式”和“三元論模式”之爭(zhēng)。前者主張，物權(quán)立法不應(yīng)區(qū)分國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)，而應(yīng)就所有權(quán)的規(guī)范事項(xiàng)統(tǒng)一加以規(guī)定；⑥參見(jiàn)梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿——條文、說(shuō)明、理由與參考立法例》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第212頁(yè)。后者主張，物權(quán)立法必須要反映我國(guó)社會(huì)主義公有制的現(xiàn)實(shí)，并通過(guò)確認(rèn)相應(yīng)的所有權(quán)形態(tài)加以保護(hù)。⑦參見(jiàn)王利明：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說(shuō)明》，中國(guó)法制出版社2001年版，第245-247頁(yè)。最終，《物權(quán)法》采取了“三元論模式”，在“所有權(quán)”一編中專(zhuān)設(shè)一章分別就國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)作了規(guī)定。筆者認(rèn)為，我國(guó)《物權(quán)法》的這種規(guī)定符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，編纂民法典物權(quán)編應(yīng)予堅(jiān)持。然而問(wèn)題在于，我國(guó)《物權(quán)法》的這種規(guī)定是否妥當(dāng)呢？從我國(guó)《物權(quán)法》第46條至第48條的規(guī)定來(lái)看，其僅是復(fù)述了我國(guó)《憲法》的規(guī)定，并沒(méi)有將憲法規(guī)定具體化為物權(quán)規(guī)范，即沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從所有制向所有權(quán)的轉(zhuǎn)化，這顯然不符合物權(quán)法的私法屬性。同時(shí)，我國(guó)《憲法》對(duì)公共財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定采取如下表述模式，即某某財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外，我國(guó)《憲法》第9條、第10條就是如此。然而，我國(guó)《物權(quán)法》第47條、第49條等規(guī)定中卻出現(xiàn)了這樣的表述：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的……，屬于國(guó)家所有?！憋@然，這改變了我國(guó)《憲法》的表述模式，但這種改變是不符合立法技術(shù)要求的。因?yàn)榉梢?guī)定屬于國(guó)家所有的，當(dāng)然屬于國(guó)家所有，這是不言自明的事情，我國(guó)《物權(quán)法》無(wú)須就此加以說(shuō)明。那么，應(yīng)當(dāng)如何將有關(guān)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的憲法規(guī)定具體化為物權(quán)規(guī)范呢？對(duì)此，筆者主張，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)從私法規(guī)范的角度即采取“客體+特殊行使規(guī)則”的方式設(shè)置國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的相關(guān)規(guī)范，以體現(xiàn)與私人所有權(quán)的不同。⑧當(dāng)然，根據(jù)我國(guó)《民法總則》第113條關(guān)于“民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)”的規(guī)定，這種不同所有權(quán)分類(lèi)保護(hù)模式并不影響各類(lèi)所有權(quán)的平等保護(hù)。具體而言，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)從國(guó)家所有權(quán)的客體角度設(shè)置相應(yīng)規(guī)范，采取如同我國(guó)《物權(quán)法》第58條列舉集體所有權(quán)客體的方式，將我國(guó)《物權(quán)法》第46條至第52條整合為一個(gè)條文，明確列舉國(guó)家所有權(quán)的客體，以體現(xiàn)出物權(quán)規(guī)范的屬性。同時(shí)，避免再出現(xiàn)“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的……，屬于國(guó)家所有”的表述方式。

（三）我國(guó)《憲法》規(guī)定已轉(zhuǎn)化為物權(quán)規(guī)范但屬贅文

我國(guó)《憲法》不僅規(guī)定了公共財(cái)產(chǎn)的范圍，而且明確宣示了“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”（我國(guó)《憲法》第12條）。同時(shí)，我國(guó)《憲法》也對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)作了明確規(guī)定（我國(guó)《憲法》第13條）。對(duì)于上述我國(guó)《憲法》的規(guī)定，我國(guó)《物權(quán)法》于第56條、第63條、第66條將其分別具體化規(guī)定為“國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞”；“集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞”；“私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上述我國(guó)《憲法》的規(guī)定在我國(guó)《物權(quán)法》中的這種具體化符合立法技術(shù)的要求，也有一定道理。然而，在編纂民法典的背景下，這樣的規(guī)定則完全沒(méi)有必要，民法典物權(quán)編應(yīng)將其刪除。因?yàn)樯鲜鏊^的侵占、哄搶、私分、截留、破壞等均構(gòu)成侵權(quán)行為，應(yīng)由民法典侵權(quán)責(zé)任編加以規(guī)范，物權(quán)編沒(méi)有必要再加以規(guī)定。

二、我國(guó)《物權(quán)法》與其他法律中重復(fù)規(guī)定的取舍

在我國(guó)，不同法律從不同角度設(shè)置物權(quán)規(guī)范是正?，F(xiàn)象，這是法律分工不同所導(dǎo)致的結(jié)果。然而，不同法律應(yīng)從不同維度設(shè)置物權(quán)規(guī)范，不能對(duì)同一物權(quán)問(wèn)題作出重復(fù)性規(guī)定。在我國(guó)現(xiàn)行法中，物權(quán)規(guī)定的重復(fù)現(xiàn)象是比較常見(jiàn)的，這在一定程度上導(dǎo)致了立法資源的浪費(fèi)。從完善的法律體系這一角度看，這種重復(fù)現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以避免。筆者認(rèn)為，在編纂民法典物權(quán)編時(shí)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》與其他法律中的重復(fù)規(guī)定的不同情況分別加以處理。

（一）土地征收的重復(fù)規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》第42條、我國(guó)《土地管理法》第2條第4款和第45條至第51條、我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第71條都涉及對(duì)土地征收的規(guī)定。同時(shí)，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第6條、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)于國(guó)有土地上的房屋收收也作了規(guī)定。上述規(guī)定的根據(jù)均為我國(guó)《憲法》第10條第3款與第13條第3款。除我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》外，其他規(guī)定均表明了征收的目的是“為了公共利益的需要”。相比較而言，我國(guó)《土地管理法》關(guān)于土地征收的內(nèi)容較多，但許多規(guī)定都已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)盡快加以補(bǔ)充完善。在法理上，我國(guó)《憲法》規(guī)定征收問(wèn)題是完全正確的，因?yàn)檫@涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本保障問(wèn)題，并且憲法上的征收條款也完全有必要通過(guò)法律加以具體化，形成更有操作性的征收法律規(guī)范。然而，通過(guò)什么樣的法律途徑解決這一問(wèn)題是值得探討的。筆者認(rèn)為，我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)業(yè)法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》分別規(guī)定征收問(wèn)題，顯然并不合適，形成了“九龍治水”的格局，不利于形成統(tǒng)一的征收法律制度。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定統(tǒng)一的征收法全面規(guī)范財(cái)產(chǎn)征收問(wèn)題，將上述法律、條例中所規(guī)定的征收內(nèi)容全部歸入統(tǒng)一的征收法之中?？紤]到目前制定統(tǒng)一的征收法還沒(méi)有被立法機(jī)關(guān)提上立法日程，作為過(guò)渡措施可以在民法典中規(guī)定征收條款?？紤]到我國(guó)《民法總則》第117條和《物權(quán)法》第42條均設(shè)置了征收條款，由此產(chǎn)生了民法典總則編與物權(quán)編如何取舍征收條款的問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)《民法總則》第117條關(guān)于征收的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)調(diào)整出民法典總則編，回歸物權(quán)編。⑨參見(jiàn)柳經(jīng)緯：《論我國(guó)民法典形成之時(shí)總則編之調(diào)整》，《政治與法律》2018年第6期。筆者認(rèn)為，征收條款究竟應(yīng)當(dāng)規(guī)定于民法典總則編還是物權(quán)編，取決于征收標(biāo)的的范圍。在學(xué)理上，征收是國(guó)家剝奪私有財(cái)產(chǎn)的行為，并不限于所有權(quán)，也及于所有權(quán)以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。凡屬憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障范圍內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，皆屬于征收的標(biāo)的，既包括物權(quán)（所有權(quán)和他物權(quán)），也包括其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，如債權(quán)（租賃權(quán)）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。⑩參見(jiàn)房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第226-257頁(yè)。正如有外國(guó)學(xué)者所指出的：“（所有權(quán)以外的）其他的（公法和私法性質(zhì)的）財(cái)產(chǎn)權(quán)，不同各類(lèi)的物權(quán)，專(zhuān)有權(quán)（如專(zhuān)利），不動(dòng)產(chǎn)負(fù)擔(dān)和其他債權(quán)也可因征收而被轉(zhuǎn)讓?！?Randa s.620.轉(zhuǎn)引自［俄］M.B.維涅茨諾夫：《從民法的角度看征收》，張建文譯，載易繼明主編：《私法》（2007年第2期），華中科技大學(xué)出版社2007年版，第231頁(yè)。就此而言，征收條款應(yīng)規(guī)定于總則編，并且應(yīng)明確征收具體規(guī)則由特別法規(guī)定。

（二）土地所有權(quán)重復(fù)的規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》第47條與我國(guó)《土地管理法》第8條都是有關(guān)土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定，且兩者規(guī)定的內(nèi)容基本相同，都源于我國(guó)《憲法》第10條第1款，其不同點(diǎn)有如下幾方面。其一，我國(guó)《物權(quán)法》第47條使用了“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有……，屬于國(guó)家所有”的表述，而我國(guó)《土地管理法》第47條采取的表述方式與我國(guó)《憲法》第10條第1款一致，即“除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于（農(nóng)民）集體所有”。如前所述，我國(guó)《物權(quán)法》的表述方式不符合立法技術(shù)的要求。其二，我國(guó)《憲法》和我國(guó)《土地管理法》都特別強(qiáng)調(diào)了“宅基地和自留地、自留山，屬于（農(nóng)民）集體所有”，我國(guó)《物權(quán)法》則沒(méi)有這樣的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前兩者的規(guī)定在邏輯上存在一定的問(wèn)題，因?yàn)檎?、自留地屬于農(nóng)村土地的組成部分，在法律沒(méi)有特別規(guī)定的情況下，當(dāng)然屬于農(nóng)民集體所有，沒(méi)有單獨(dú)強(qiáng)調(diào)的必要，同時(shí)，按照我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)土地的劃分方法，自留山并不屬于土地，應(yīng)屬于山嶺的范圍，而山嶺原則上歸國(guó)家所有（我國(guó)《憲法》第9條、我國(guó)《物權(quán)法》第45條）。筆者認(rèn)為，從物權(quán)法、土地管理法的分工來(lái)看，前者應(yīng)著重從土地所有權(quán)作為私權(quán)的角度設(shè)置相應(yīng)規(guī)范，后者應(yīng)當(dāng)從土地所有權(quán)管理的角度設(shè)置相應(yīng)規(guī)范，兩者均不應(yīng)簡(jiǎn)單地重述憲法的規(guī)定。就此而言，民法典物權(quán)編應(yīng)從所有權(quán)客體的角度規(guī)范土地所有權(quán)，而土地管理法應(yīng)當(dāng)從如何管理的角度規(guī)范土地所有權(quán)。

（三）集體土地所有權(quán)行使的重復(fù)規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》第60條、我國(guó)《土地管理法》第10條對(duì)集體所有權(quán)的行使規(guī)則作了規(guī)定，基本內(nèi)容相同，所不同的是前者明確了集體土地所有權(quán)由相關(guān)組織代表行使，后者則直接規(guī)定由相應(yīng)組織經(jīng)營(yíng)、管理。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前者的規(guī)定更為合理，更符合作為私權(quán)的所有權(quán)行使規(guī)則。從法理上說(shuō)，集體土地所有權(quán)如何行使純屬所有權(quán)人的自治范疇，宜由我國(guó)《物權(quán)法》加以規(guī)定，我國(guó)《土地管理法》不宜規(guī)定這方面的內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)《物權(quán)法》關(guān)于土地所有權(quán)行使規(guī)則的規(guī)定，也不是強(qiáng)制性規(guī)范，所有權(quán)人完全可以決定其他的行使規(guī)則，只要不違反法律禁止性規(guī)定即可。因此，即使我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則，其也只能是指引性規(guī)范，不排除所有權(quán)人約定其他的行使規(guī)則。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限重復(fù)規(guī)定的取舍

我國(guó)《物權(quán)法》第126條、我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第20條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限作了明確規(guī)定，且內(nèi)容完全相同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限物權(quán)，自應(yīng)當(dāng)由法律對(duì)其設(shè)置相應(yīng)的期限，但問(wèn)題在于，是否有必要由兩部法律作出完全相同的規(guī)定。對(duì)此，筆者的意見(jiàn)是：民法典物權(quán)編屬于規(guī)范物權(quán)的基本法，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》則屬于特別法，兩者規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限都不存在學(xué)理上的障礙，但從節(jié)約立法成本的角度講，兩者完全可以取其一。相比較來(lái)說(shuō)，由民法典物權(quán)編規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限更合適一些。

（五）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式與流轉(zhuǎn)登記重復(fù)規(guī)定的取舍

我國(guó)《物權(quán)法》第127條、我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第22條和第23條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立均采取了意思主義，?參見(jiàn)王利明：《物權(quán)法研究（下卷）》（第四版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第816頁(yè)。即自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生效時(shí)設(shè)立（取得）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)登記，我國(guó)《物權(quán)法》第129條、我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第38條亦作了相同規(guī)定，即當(dāng)事人未辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的，不得對(duì)抗善意第三人。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與流轉(zhuǎn)的效力問(wèn)題屬于典型的物權(quán)規(guī)范，宜由民法典物權(quán)編加以規(guī)定，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》沒(méi)有必要予以重復(fù)規(guī)定，其立法重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立與流轉(zhuǎn)的程序性規(guī)則。應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)于現(xiàn)行法所規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式與流轉(zhuǎn)登記的效力是否有必要調(diào)整，學(xué)理上存在不同的認(rèn)識(shí)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)行的實(shí)際情況，以及“三權(quán)分置”政策的落實(shí)與推進(jìn)態(tài)勢(shì)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定宜改為采用登記生效主義。與此同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)等亦應(yīng)改采用登記生效主義。?參見(jiàn)房紹坤：《民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議》，《清華法學(xué)》2018年第2期。

（六）建設(shè)用地使用權(quán)抵押后新增建筑物處理重復(fù)規(guī)定的取舍

我國(guó)《物權(quán)法》第200條、我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第52條均是對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)抵押后新增建筑物的處理規(guī)則，其基本法理為房地關(guān)系上的“房地分離”規(guī)則，即土地與地上建筑物分別為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)。當(dāng)然，“房地分離”規(guī)則并不影響建設(shè)用地使用權(quán)與建筑物的一并抵押，其基本法理即為我國(guó)《物權(quán)法》第182條規(guī)定的“房地一體處分”規(guī)則。筆者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)抵押后新增建筑物的處理屬于抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則，宜由民法典物權(quán)編加以規(guī)定，并且，從我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地產(chǎn)抵押的規(guī)定來(lái)看，其內(nèi)容基本上已被《物權(quán)法》所吸納，因此，前者的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有存在的必要和適用的空間，應(yīng)當(dāng)適時(shí)予以刪除。

三、我國(guó)《物權(quán)法》與其他法律中矛盾規(guī)定的處理

相對(duì)于大量存在的物權(quán)規(guī)定重復(fù)現(xiàn)象，我國(guó)《物權(quán)法》與其他相關(guān)法律中的物權(quán)規(guī)定之間矛盾或不一致的問(wèn)題并不多見(jiàn)，但也在一定范圍內(nèi)存在。

（一）農(nóng)村土地和建設(shè)用地在范圍界定上的矛盾規(guī)定及其處理

我國(guó)《土地管理法》第2條根據(jù)土地的用途，將土地分為如下三類(lèi)：農(nóng)用地（用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）；建設(shè)用地（建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等）；未利用地（農(nóng)用地、建設(shè)用地以外的土地，包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎等）。顯然，這只是從經(jīng)濟(jì)利用的角度對(duì)我國(guó)領(lǐng)域范圍內(nèi)的土地所作的分類(lèi)，與域外法中的法律意義上的土地并不同義。?例如，在德國(guó)法上，法律意義上的土地是指以地籍塊方式進(jìn)行測(cè)量與標(biāo)記的，并在土地登記簿中以“土地”進(jìn)行登記的地球表面的一部分。參見(jiàn)［德］鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法（上冊(cè)）》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第285頁(yè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地的分類(lèi)是最具基礎(chǔ)性的分類(lèi)，其他法律應(yīng)予以遵循。然而，我國(guó)《物權(quán)法》和我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》并沒(méi)有嚴(yán)格按照這個(gè)分類(lèi)界定相應(yīng)的土地范圍。例如，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第2條、我國(guó)《物權(quán)法》第124條所稱(chēng)的“農(nóng)村土地”，是指耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。這里的“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”，指的應(yīng)是“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”（此為《農(nóng)村土地承包法》的提法）或者“荒地”（此為《物權(quán)法》的提法，具體也指荒山、荒溝、荒丘、荒灘，通常稱(chēng)“四荒”土地?參見(jiàn)前注③，崔建遠(yuǎn)書(shū)，第278頁(yè)。）。從上述法律規(guī)定來(lái)看，“農(nóng)村土地”與“農(nóng)用地”均指的是用于農(nóng)業(yè)（生產(chǎn)）的土地，而所謂“農(nóng)業(yè)”是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)（我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第2條）。不過(guò)，這兩者所涵蓋的范圍卻不一致。一方面，“農(nóng)用地”包括養(yǎng)殖水面，但“農(nóng)村土地”卻不包括養(yǎng)殖水面（按照我國(guó)《物權(quán)法》第123條的規(guī)定，使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利并不屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。另一方面，按照我國(guó)《土地管理法》，“四荒”土地應(yīng)屬于“未利用地”，而依我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和我國(guó)《物權(quán)法》，“四荒”土地則屬于“農(nóng)用地”。再如，在我國(guó)《物權(quán)法》中，“建設(shè)用地”僅指用于建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的國(guó)有土地，在特殊情形下也包括集體土地，但不包括農(nóng)村宅基地，這顯然與我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定不一致。筆者建議，在編纂民法典物權(quán)編時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)《土地管理法》關(guān)于土地分類(lèi)的規(guī)定，確定民法典中土地的含義與范圍。如果需要改變我國(guó)《土地管理法》關(guān)于土地分類(lèi)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以特殊說(shuō)明。

（二）建設(shè)用地使用權(quán)在出讓方式上的矛盾規(guī)定及其處理

按照我國(guó)《物權(quán)法》第137條的規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。按照我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓?zhuān)梢圆扇∨馁u(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。對(duì)比這兩者規(guī)定，存在兩點(diǎn)沖突：一是在出讓方式的選擇上，我國(guó)《物權(quán)法》使用的是“應(yīng)當(dāng)”一詞，而我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》使用的則是“可以”一詞；二是在出讓方式的類(lèi)型上，我國(guó)《物權(quán)法》要求出讓?xiě)?yīng)當(dāng)采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，而我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》卻允許采取“雙方協(xié)議”的非公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式。筆者認(rèn)為，這種沖突，雖然可以通過(guò)新法與舊法的關(guān)系原理加以解決，但不應(yīng)允許這種情形長(zhǎng)期存在。對(duì)此，在編纂民法典物權(quán)編時(shí)，應(yīng)當(dāng)維持我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，并適時(shí)修改我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。

（三）建設(shè)用地使用權(quán)在提前收回上的矛盾規(guī)定及其處理

在我國(guó)法律中，建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回有兩種情形：一種是處罰性提前收回，即因權(quán)利人違反法律的相關(guān)規(guī)定而收回建設(shè)用地使用權(quán)；?例如，我國(guó)《土地管理法》第37條規(guī)定，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，權(quán)利人超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。另一種出于公共利益需要的提前收回。我國(guó)《物權(quán)法》第148條、我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第20條、我國(guó)《土地管理法》第58條第1款第1項(xiàng)以及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條所規(guī)定的收回，就屬于出于公共利益需要的提前收回。對(duì)于處罰性提前收回，我國(guó)《物權(quán)法》并沒(méi)有作出規(guī)定，這種選擇是適宜的，民法典物權(quán)編不宜再作規(guī)定。?參見(jiàn)前注?，王利明書(shū)，第934-935頁(yè)。對(duì)于已有的法律規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)適時(shí)作出修改或廢止。這里僅就后一種提前收回，從體系協(xié)調(diào)的角度作一討論。

從上述法律的規(guī)定來(lái)看，至少存在三點(diǎn)不一致的地方：第一，在對(duì)待出讓金問(wèn)題上，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定在“給予補(bǔ)償”的同時(shí)，還要“退還相應(yīng)的出讓金”，而我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》和我國(guó)《土地管理法》僅規(guī)定了“給予補(bǔ)償”；第二，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》和我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的是“相應(yīng)的補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”，而我國(guó)《物權(quán)法》僅規(guī)定了“補(bǔ)償”；第三，在補(bǔ)償對(duì)象上，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》和我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償對(duì)象是土地使用權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)），而我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償對(duì)象是土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。這種矛盾的現(xiàn)象，盡管可以基于新法與舊法的關(guān)系原理加以解決，?有學(xué)者主張，不能停留于文義解釋理解“退還相應(yīng)的出讓金”，而應(yīng)當(dāng)參考我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定來(lái)確定征收補(bǔ)償額。參見(jiàn)朱廣新：《論建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回》，《法學(xué)》2011年第4期。但立法上還是應(yīng)當(dāng)避免的，且作為新法的我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定也未必合適。一方面，“退還相應(yīng)的出讓金”，就意味著出讓人基于公共利益而任意解除土地使用權(quán)出讓合同，這顯然賦予了出讓人以過(guò)大的權(quán)力，并且“退還相應(yīng)的出讓金”也只是退還剩余年限的部分，?參見(jiàn)胡康生主編：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第331頁(yè)。并沒(méi)有考慮市場(chǎng)變化的因素。?筆者認(rèn)為，這其中的原因可能是：在收回建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)已經(jīng)對(duì)“土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償”，權(quán)利人的利益已經(jīng)得到彌補(bǔ)，故“退還的出讓金”只能是剩余年限的部分。然而，這樣的理由顯然是不能成立的，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)與土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)是各自獨(dú)立的，不能相互替代。另一方面，我國(guó)《物權(quán)法》僅規(guī)定了按照第42條的規(guī)定給予補(bǔ)償，并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”，這對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)人是極為不利的。對(duì)此，筆者提出如下兩點(diǎn)建議。其一，基于公共利益的需要提前收回建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)納入征收的范圍。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，理論上存在著征收說(shuō)與非征收說(shuō)兩種不同的觀點(diǎn)。非征收說(shuō)以征收是一種改變所有權(quán)的行為為依據(jù)，主張城市土地歸屬于國(guó)家所有，國(guó)家收回本來(lái)屬于自己的土地當(dāng)然不屬于征收，?參見(jiàn)前注，胡康生主編書(shū)，第331頁(yè)。在性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定終止權(quán)的行使。?參見(jiàn)梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》（第六版），法律出版社2016年版，第245頁(yè)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)顯然誤解了征收的本意。如前所述，征收作為國(guó)家剝奪私有財(cái)產(chǎn)的行為，不僅包括所有權(quán)，也及于所有權(quán)以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前，征收說(shuō)得到了學(xué)界普遍認(rèn)同。?參見(jiàn)前注，王利明書(shū)，第935頁(yè)；前注，朱廣新文；申衛(wèi)星：《物權(quán)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第287頁(yè)；韓松等：《物權(quán)法》，法律出版社2008年版，第323頁(yè)。其二，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的征收法。據(jù)此，我國(guó)《物權(quán)法》以及其他法律中規(guī)定的基于公共利益的需要提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的條款都應(yīng)當(dāng)刪除，相關(guān)內(nèi)容則納入統(tǒng)一征收法之中。即使在民法典中仍保留征收條款的情況下，這種提前收回的內(nèi)容也應(yīng)納入征收條款之中，不宜再單獨(dú)設(shè)置規(guī)范。

這里還需要提及的一個(gè)問(wèn)題是，現(xiàn)行法混淆了“收回土地使用權(quán)”與“收回土地”。實(shí)際上，上述非征收說(shuō)即是犯了這樣的錯(cuò)誤。我國(guó)《物權(quán)法》第148條中規(guī)定的是“收回土地”，其本來(lái)含義應(yīng)當(dāng)是收回土地使用權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)），?參見(jiàn)前注，朱廣新文。從而基于混同而使之消滅；而我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條第2款、我國(guó)《土地管理法》第58條第1款第3項(xiàng)所規(guī)定的“收回土地使用權(quán)”，其實(shí)應(yīng)當(dāng)是“收回土地”。這是因?yàn)?，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的情況下，土地使用權(quán)應(yīng)歸于消滅。此時(shí)，并不存在國(guó)家“收回土地使用權(quán)”問(wèn)題，只能是“收回土地”。

四、我國(guó)《物權(quán)法》與其他法律相互欠缺銜接規(guī)定的完善

在法律體系中，不同的法律應(yīng)當(dāng)有不同的規(guī)范事項(xiàng)，即使是規(guī)范相同事項(xiàng)也應(yīng)做到有序相互銜接，但從我國(guó)《物權(quán)法》與其他法律的規(guī)定來(lái)看，在涉及相同物權(quán)規(guī)定時(shí)，有時(shí)還存在著相互銜接不到位的現(xiàn)象。

（一）法律概念不統(tǒng)一的現(xiàn)象應(yīng)予糾正

由于法律制定的時(shí)間有先后，法律表述同一事項(xiàng)的概念并不一致。例如，關(guān)于在國(guó)有土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，我國(guó)《土地管理法》、我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中稱(chēng)為“土地使用權(quán)”，我國(guó)《物權(quán)法》則稱(chēng)為“建設(shè)用地使用權(quán)”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)“土地使用權(quán)”這一概念的修正。然而，遺憾的是，在我國(guó)《物權(quán)法》頒布之后，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》于2007年、2009年進(jìn)行了兩次修正，但僅涉及征收問(wèn)題，并沒(méi)有將“土地使用權(quán)”改稱(chēng)為“建設(shè)用地使用權(quán)”。筆者建議，民法典物權(quán)編應(yīng)繼續(xù)使用建設(shè)用地使用權(quán)的概念，并且要在以后修改我國(guó)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》時(shí)，相應(yīng)地將“土地使用權(quán)”改稱(chēng)為“建設(shè)用地使用權(quán)”。

（二）我國(guó)《物權(quán)法》中提到的應(yīng)由“法律規(guī)定”的事項(xiàng)應(yīng)予落實(shí)

我國(guó)《物權(quán)法》在國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的規(guī)定中多處提到依“法律規(guī)定”確定所有權(quán)，如第47條、第48條、第49條、第51條、第52條等，但遺憾的是，某些規(guī)定并沒(méi)有通過(guò)法律加以落實(shí)，導(dǎo)致所有權(quán)無(wú)法依法律確定。例如，《物權(quán)法》第49條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有?！睂?duì)于野生動(dòng)物的所有權(quán)，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第3條明確了“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”。同時(shí)，該法第2條和《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》對(duì)野生動(dòng)物的范圍做了界定。不過(guò)，我國(guó)對(duì)于野生植物，我國(guó)并無(wú)相關(guān)法律規(guī)定歸國(guó)家所有，《野生植物保護(hù)條例》僅對(duì)受保護(hù)的野生植物作了界定（第2條）。再如，我國(guó)《物權(quán)法》第52條規(guī)定，鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照“法律規(guī)定”為國(guó)家所有的，屬于國(guó)家所有。不過(guò)，我國(guó)《鐵路法》《公路法》《電力法》《石油天然氣管道保護(hù)法》并沒(méi)有規(guī)定鐵路、公路、電力設(shè)施、油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施歸國(guó)家所有，電信方面尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律。顯然，這些法律之間并沒(méi)有做到有效相互銜接，從而使這類(lèi)“國(guó)家所有”的財(cái)產(chǎn)無(wú)法通過(guò)法律加以認(rèn)定。據(jù)此，筆者建議，對(duì)于需要由其他法律加以具體落實(shí)的事項(xiàng)，應(yīng)以“包裹立法”的方式，統(tǒng)一加以落實(shí)。

在我國(guó)《物權(quán)法》中提到的“應(yīng)由法律規(guī)定”的事項(xiàng)方面還有兩個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)注意。一是關(guān)于“海域歸國(guó)家所有”的規(guī)定。對(duì)此，我國(guó)《海域使用管理法》第3條和我國(guó)《物權(quán)法》第46條作了規(guī)定，但我國(guó)《憲法》并沒(méi)有規(guī)定。筆者認(rèn)為，海域是與礦藏、水流等同等重要的自然資源，其所有權(quán)歸屬宜由我國(guó)《憲法》加以明確，而不應(yīng)僅停留在“法律”層面。二是關(guān)于“國(guó)防資產(chǎn)歸國(guó)家所有”的規(guī)定。對(duì)此，我國(guó)《國(guó)防法》第37條和我國(guó)《物權(quán)法》第52條作了規(guī)定，我國(guó)《國(guó)防法》同時(shí)對(duì)國(guó)防資產(chǎn)作了界定：“國(guó)家為武裝力量建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)和其他國(guó)防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國(guó)防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國(guó)防資產(chǎn)?！边@里就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家劃撥的土地應(yīng)產(chǎn)生劃撥建設(shè)用地使用權(quán)，而該建設(shè)用地使用權(quán)只能歸屬相關(guān)的使用權(quán)人，不可能歸國(guó)家所有。否則，就會(huì)產(chǎn)生國(guó)家既享有土地所有權(quán)，又享有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的矛盾現(xiàn)象。還有，技術(shù)成果屬于無(wú)形財(cái)產(chǎn)，這并不能產(chǎn)生物權(quán)法上的所有權(quán)問(wèn)題，僅能產(chǎn)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。因此，從物權(quán)法上講，籠統(tǒng)地將國(guó)防資產(chǎn)確定歸國(guó)家所有是存在一定問(wèn)題的。對(duì)此，在未來(lái)的我國(guó)法上應(yīng)當(dāng)妥善加以協(xié)調(diào)，做好制度規(guī)范上的銜接。

（三）集體土地發(fā)包人的規(guī)定存在的法律漏洞應(yīng)予彌補(bǔ)

我國(guó)《物權(quán)法》第60條規(guī)定了集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則，而我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第12條對(duì)集體土地承包的發(fā)包人作了規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包；國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，農(nóng)村土地還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有土地，盡管當(dāng)前這類(lèi)土地的數(shù)量不多，?據(jù)筆者在重慶市、阜新市的調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有土地還是存在的。但這兩部法律對(duì)該土地如何發(fā)包都沒(méi)有明確規(guī)定，這應(yīng)屬于法律漏洞，立法機(jī)關(guān)應(yīng)予彌補(bǔ)。

（四）建設(shè)用地使用權(quán)期限的不合理規(guī)定應(yīng)予修改

我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限作了明確規(guī)定，但對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的期限卻沒(méi)有規(guī)定，僅于第149條對(duì)續(xù)期及后果作了規(guī)定。其中原因可能是，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第14條已規(guī)定“土地使用權(quán)出讓最高年限由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，同時(shí)，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條對(duì)土地使用權(quán)的最高年限已有限定。筆者認(rèn)為，我國(guó)《物權(quán)法》第149條的規(guī)定存在如下四個(gè)問(wèn)題。第一，“自動(dòng)續(xù)期”含混不清，這已引起了學(xué)界廣泛爭(zhēng)議和政府的高度關(guān)注。第二，建設(shè)用地使用權(quán)的期限屬于民事基本制度，按照我國(guó)《立法法》第8條的規(guī)定精神，應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定。顯然，由作為行政法規(guī)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的期限，其效力層級(jí)不夠，而且類(lèi)比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，我國(guó)《物權(quán)法》也應(yīng)當(dāng)規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的期限。第三，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》只設(shè)定了最高年限，而沒(méi)有規(guī)定最低年限，這是不合適的，不利于保護(hù)房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)利人的利益。第四，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿(mǎn)后的續(xù)期問(wèn)題“依照法律規(guī)定辦理”，但我國(guó)《土地管理法》并沒(méi)有對(duì)此種續(xù)期問(wèn)題作出明確規(guī)定，僅《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》有所規(guī)定。然而，該條例作為行政法規(guī)，只可以在“沒(méi)有約定或者約定不明確的”情況下，用以解決“土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬”問(wèn)題。筆者認(rèn)為，針對(duì)以上問(wèn)題，在編纂民法典物權(quán)編時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”的含義進(jìn)一步明確，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)期限的最低年限與最高年限、期限期滿(mǎn)后“土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬”等作出明確規(guī)定。當(dāng)然，后兩個(gè)問(wèn)題也可以在修改我國(guó)《土地管理法》時(shí)加以解決。

五、我國(guó)《物權(quán)法》中涉及公法規(guī)定的處理

從立法技術(shù)上說(shuō)，民法典應(yīng)當(dāng)區(qū)分私法自治規(guī)范與公法管制規(guī)范，后者的內(nèi)容不應(yīng)在民法典中予以重申，但可以采用引致性規(guī)范將其納入。一般地說(shuō)，民法引致公法管制規(guī)范主要包括三個(gè)方面：一是在物權(quán)法中引入所有權(quán)的法定限制，如公法規(guī)定的所有權(quán)負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)；二是在合同法中引入管制規(guī)范，如對(duì)合同效力進(jìn)行限制；三是在侵權(quán)責(zé)任法中引入管制規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)受害人的保護(hù)。?參見(jiàn)謝鴻飛：《中國(guó)民法典的編纂歷史與愿景》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2018年2月28日，第008版。然而，遺憾的是，在我國(guó)以往民事立法中，民法不當(dāng)引入公法規(guī)定的現(xiàn)象是常見(jiàn)的。例如，我國(guó)《民法通則》第49條關(guān)于法定代表人承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定，第110條關(guān)于對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的自然人和法人追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定，第134條關(guān)于對(duì)當(dāng)事人予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、收繳、罰款、拘留的規(guī)定等。值得肯定的是，上述內(nèi)容均沒(méi)有在我國(guó)《民法總則》加以規(guī)定，這是立法上的一個(gè)進(jìn)步。從我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，不當(dāng)?shù)墓ㄒ?guī)定依然存在，同時(shí)，對(duì)于應(yīng)當(dāng)引入的公法規(guī)定卻沒(méi)有設(shè)置。對(duì)此，編纂民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下兩種情況加以處理。

（一）應(yīng)當(dāng)刪除的公法規(guī)定

從我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，其不恰當(dāng)?shù)匾牍ㄒ?guī)定的現(xiàn)象還是存在的。為此，以下內(nèi)容在編纂民法典物權(quán)編時(shí)應(yīng)予以刪除。

1.物權(quán)糾紛的解決條款

物權(quán)糾紛與合同糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛等一樣，都屬于民事糾紛，民事糾紛的解決途徑應(yīng)由相關(guān)程序法加以確定。對(duì)此，我國(guó)《民事訴訟法》、我國(guó)《仲裁法》、我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等都規(guī)定了相應(yīng)的糾紛解決方式及其程序。關(guān)于物權(quán)糾紛的解決方式，我國(guó)《物權(quán)法》第32條規(guī)定：“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決?！保ā睹穹ǖ湮餀?quán)編（草案）》第29條）筆者認(rèn)為，這種規(guī)定是多余的。一方面，這一規(guī)定屬于程序性規(guī)范，不屬于物權(quán)規(guī)范，沒(méi)有必要設(shè)置于我國(guó)《物權(quán)法》中；另一方面，如果民法典物權(quán)編設(shè)置這種規(guī)范，就會(huì)造成物權(quán)編與合同編、婚姻家庭編、繼承編等之間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，因?yàn)槠渌骶幰泊嬖诩m紛解決的方式問(wèn)題。因此，民法典物權(quán)編不應(yīng)再保留我國(guó)《物權(quán)法》第32條的規(guī)定。

2.耕地的保護(hù)條款

我國(guó)《物權(quán)法》第43條設(shè)置了耕地特殊保護(hù)條款，強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”，“不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。（《民法典物權(quán)編（草案）》第40條）筆者認(rèn)為，盡管耕地保護(hù)十分重要，但我國(guó)《物權(quán)法》設(shè)置這類(lèi)規(guī)定是不合適的。一方面，保護(hù)耕地的規(guī)定如基本農(nóng)田的設(shè)置、耕地轉(zhuǎn)為非耕地的條件和程序、耕地的改良等，均不屬于物權(quán)規(guī)范，應(yīng)屬于公法管制性規(guī)范，而這類(lèi)規(guī)范在物權(quán)法中也無(wú)法具體化為物權(quán)規(guī)范。因此，耕地保護(hù)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由我國(guó)《土地管理法》加以解決。另一方面，從我國(guó)《物權(quán)法》第43條后半句的規(guī)定來(lái)看，“不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”的內(nèi)容顯得不倫不類(lèi)，因?yàn)槲覈?guó)《物權(quán)法》第42條已經(jīng)明確了征收須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”進(jìn)行。據(jù)此，民法典物權(quán)編不應(yīng)再保留我國(guó)《物權(quán)法》第43條的規(guī)定。

3.國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管條款

我國(guó)《物權(quán)法》在規(guī)定國(guó)家所有權(quán)的同時(shí)，還對(duì)國(guó)家所有權(quán)的行使作了規(guī)定，如國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)（我國(guó)《物權(quán)法》第45條）、國(guó)家出資企業(yè)的出資人職責(zé)與權(quán)益（我國(guó)《物權(quán)法》第55條）等，這些規(guī)定出現(xiàn)在我國(guó)《物權(quán)法》中是合適的。不過(guò)，與此同時(shí)，我國(guó)《物權(quán)法》第57條也對(duì)“履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員”的職責(zé)與法律責(zé)任作了詳細(xì)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這類(lèi)規(guī)定已經(jīng)不屬于物權(quán)規(guī)范，應(yīng)屬于行政規(guī)范，不宜規(guī)定在我國(guó)《物權(quán)法》中。因此，民法典物權(quán)編不應(yīng)再保留我國(guó)《物權(quán)法》第57條的規(guī)定，將其交由我國(guó)《國(guó)有資產(chǎn)管理法》等法律加以規(guī)范。

（二）應(yīng)當(dāng)引入的公法規(guī)定

在物權(quán)法中，物權(quán)的行使涉及第三人和社會(huì)公共利益，故其規(guī)范多為強(qiáng)行性的，學(xué)理上通常將物權(quán)法稱(chēng)為強(qiáng)行法。?參見(jiàn)王澤鑒：《民法物權(quán)》（第二版），北京大學(xué)出版社2010年版，第2頁(yè)；謝在全：《民法物權(quán)論（上冊(cè)）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年修訂五版，第2頁(yè)；王利明：《物權(quán)法研究（上卷）》（第四版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第103頁(yè)；前注③，崔建遠(yuǎn)書(shū)，第1頁(yè)；前注，梁慧星、陳華彬書(shū)，第22頁(yè)。然而，應(yīng)當(dāng)指出的是，物權(quán)法為強(qiáng)行法，絕不意味著物權(quán)法為管制性法律，?參見(jiàn)上注，王利明書(shū)，第105頁(yè)。其仍為私法。物權(quán)的行使涉及第三人和社會(huì)公共利益，因此，物權(quán)的行使必然要受到公法規(guī)范的限制。民法典物權(quán)編有必要引入適當(dāng)?shù)墓ㄒ?guī)定，主要包括以下兩個(gè)方面。

一是所有權(quán)負(fù)擔(dān)義務(wù)的規(guī)定。所有權(quán)負(fù)擔(dān)義務(wù)是各個(gè)國(guó)家或地區(qū)民法典中的基本規(guī)定，均強(qiáng)調(diào)所有權(quán)僅得在法律規(guī)定的范圍內(nèi)或在遵守法律規(guī)定的義務(wù)的前提下才能行使，但我國(guó)《物權(quán)法》第39條對(duì)于所有權(quán)僅規(guī)定了“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，顯然缺乏所有權(quán)負(fù)擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容。筆者建議，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)的規(guī)定中增加所有權(quán)負(fù)擔(dān)義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。

二是用益物權(quán)的行使應(yīng)引入管制性規(guī)范。用益物權(quán)的客體為土地等自然資源，自然資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)生態(tài)環(huán)境有重要影響，這就決定了用益物權(quán)在行使上應(yīng)有特殊要求。對(duì)此，我國(guó)《物權(quán)法》第120條作了相應(yīng)規(guī)定。然而，這一規(guī)定僅注意到了“保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源”，沒(méi)有考慮到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，顯然管制力度不夠。為此，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)在用益物權(quán)行使的規(guī)定中增加有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。?參見(jiàn)前注，房紹坤文。