韓道輝 郭 俊 沈德賽

近期，南京市委辦公廳聯(lián)合南京農(nóng)業(yè)大學，先后赴江寧區(qū)、溧水區(qū)就全市農(nóng)村空心化進行深入調(diào)研。調(diào)研組步入田間地頭實地考察體驗，聽取改革發(fā)展經(jīng)驗詳細介紹，深入鄉(xiāng)村農(nóng)莊與當?shù)馗扇航涣?，走進美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)園區(qū)現(xiàn)場觀摩，認真總結(jié)各地經(jīng)驗和做法，就破解全市農(nóng)村空心化、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展作了一些思考。

厘清農(nóng)村空心化：挑戰(zhàn)中蘊含新希望

新世紀以來，“三農(nóng)”問題逐步向“老年農(nóng)業(yè)、空心農(nóng)村、失地農(nóng)民”問題演變，特別是農(nóng)村空心化，自2013年中央一號文件提出以來，已成為繼“農(nóng)民工”后最受社會各界關(guān)注的熱詞。黨的十九大報告兩次提到了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將它列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰(zhàn)略之一。習近平總書記特別強調(diào)，農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。農(nóng)村空心化不僅事關(guān)“誰來種地”的“飯碗”問題，事關(guān)以鄉(xiāng)土文明為根源的文化傳承發(fā)展，更關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化乃至全面小康社會建設(shè)大局。因而，破解農(nóng)村空心化勢在必行、迫在眉睫。

從歷史的維度看，農(nóng)村空心化普遍存在。農(nóng)業(yè)人口大量涌入城市，是大部分國家都會經(jīng)歷的過程。有資料顯示，目前美國農(nóng)業(yè)人口占比不足1%；日本農(nóng)業(yè)人口近20年間減少了6成，其中20-40歲農(nóng)業(yè)人口減少了44%。改革開放以來，隨著城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展和戶籍制度改革的深入推進，我國農(nóng)村空心化呈愈演愈烈之勢。沿海和蘇南發(fā)達地區(qū)，城市化水平高，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移率早些年就已超過70%。

從現(xiàn)實的維度看，農(nóng)村空心化必然發(fā)生。農(nóng)民“洗腳進城”是市場配置資源的必然結(jié)果。隨著農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化、信息化水平的提高，傳統(tǒng)農(nóng)耕模式日漸式微，農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動力。為增加勞動收入以改善家庭生活，同時滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中對勞動力的大量需求，農(nóng)民在經(jīng)濟理性的驅(qū)動下選擇“出走”農(nóng)村進城務(wù)工，非農(nóng)就業(yè)已成為農(nóng)民增收的重要渠道。以南京為例，郊區(qū)農(nóng)民家庭收入的近70%來自務(wù)工收入。

從未來的維度看，農(nóng)村空心化蘊含契機。農(nóng)村空心化導致農(nóng)民房屋閑置、大量耕地需要流轉(zhuǎn)，為城市資本下鄉(xiāng)、適度規(guī)模經(jīng)營提供了較大空間，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收帶來了新的契機。同時，農(nóng)村空心化也勢必會促進村落布局的優(yōu)化調(diào)整，進而提高農(nóng)村土地集約利用水平，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。尤其是大城市周邊的空心村，吸引工商資本、大學生創(chuàng)客等新型主體入駐，既有利于農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的形成，也在客觀上提升了農(nóng)村人口的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，為村莊的復興創(chuàng)造了條件。

應對農(nóng)村空心化：盤活閑置資源的有益探索

南京作為東部沿海發(fā)達城市，大城市、小農(nóng)村的格局較為明顯。據(jù)市委農(nóng)工委選取全市103個美麗鄉(xiāng)村調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)村閑置房屋總數(shù)達到677戶、13.8萬平方米。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市農(nóng)村空心化率超過40%，近主城郊區(qū)農(nóng)村空心化率近70%，部分遠郊村如六合區(qū)橫梁街道，農(nóng)民房屋空置率（含完全空置、半空置）達到60%。針對這種情況，各區(qū)根據(jù)自身資源稟賦，以盤活閑置資源為突破口，探索資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的路子，為空心村的再造積累了經(jīng)驗。

1．空宅生金。將閑置農(nóng)宅變身農(nóng)家樂和民宿，為游客提供吃住服務(wù)，實現(xiàn)生活資料向生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)變，讓全市越來越多的創(chuàng)業(yè)者嘗到了甜頭，農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也漸成風氣。江寧石塘村以前是戶均收入不足萬元的偏遠貧困山村，全村僅有64位老人留守。如今，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶動下，在村干部的典型引路下，“出走”村民爭相回村創(chuàng)業(yè)，通過開辦農(nóng)家樂和民宿，村民生產(chǎn)方式從一產(chǎn)成功過渡到三產(chǎn)，實現(xiàn)了致富增收。迄今全村開辦的農(nóng)家樂已超200家、民宿超40家，其他如茶樓、酒吧、酒坊等新業(yè)態(tài)28家，村民人均收入超4萬元，帶動相關(guān)就業(yè)人員600余人。村民王宜成兒媳家兩次落淚的故事，形象刻畫了石塘村農(nóng)民利用空宅創(chuàng)業(yè)致富的生動實踐。王宜成兒媳婦家第一次來家看“門檔子”，看到破舊的村莊和親家的貧窮，想著女兒將來肯定要受苦而含淚離開。2013年，王宜成家開辦的農(nóng)家樂生意紅火，還做起了民宿，年盈利20余萬，到兒媳家看后，想著女兒今后會過上好日子，又不由地留下了開心的眼淚。截止到2018年10月，全市六郊區(qū)已建民宿近400家，床位超過5000張。全市民宿投資總額達33.52億元，帶動就業(yè)1700人，去年全年接待住宿總?cè)舜芜_173.26萬人次。據(jù)市委農(nóng)工委2017年12月統(tǒng)計，全市美麗鄉(xiāng)村農(nóng)家樂經(jīng)營者平均年收入25萬元，高的達四五十萬元。在美麗鄉(xiāng)村示范村，當?shù)卮迕衿骄司晔杖朐黾?000元。

2．空地聚財。通過“土地確權(quán)→賦權(quán)→合作組織→引導+市場”全環(huán)節(jié)手段，實現(xiàn)對空心農(nóng)村撂荒耕地、閑置宅基地以及低效用地集中整理、開發(fā)和利用，并以此帶動旅游等相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)民增收。江寧區(qū)谷里街道2012年以來累計投入3.37億元，完成土地綜合整治2.66萬畝，引進南京大生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)控股有限公司等5家農(nóng)業(yè)公司參與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，建成占地2000畝“金陵國花園”項目、農(nóng)產(chǎn)品集散中心、世界農(nóng)業(yè)科技文化園等多個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，直接帶動農(nóng)民就業(yè)300人。其中，熱門景點大塘金村，已不再是原先的破敗小農(nóng)村。借助土地股份合作社，將村民的土地集中起來，種植了400畝“梯田式薰衣草”，打造了江寧版的“普羅旺斯”，形成了以薰衣草為媒的生態(tài)旅游特色，高峰時期日均接待游客近10萬人；高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)椏溪村158戶農(nóng)民，在省“農(nóng)民創(chuàng)業(yè)之星”汪國華的帶領(lǐng)下，開發(fā)閑置低效農(nóng)地，從事水草栽培，種植的輪葉黑藻，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營規(guī)模達到5000多畝，形成了種植、捕撈、銷售等一條龍產(chǎn)業(yè)鏈，畝均效益近6000元等。

3．空村換顏。在空村再造中，文化注入、特色引領(lǐng)、多元融合是最“摩登”的實現(xiàn)手法，特別是規(guī)劃設(shè)計，被置于更加重要和突出的地位，不規(guī)劃、不建設(shè)，不設(shè)計、不動工成為了一條改造的準則。經(jīng)過精心設(shè)計和精致施工，往往起到化腐朽為神奇的效果。經(jīng)過“爆改”后的農(nóng)村，讓人眼前一亮，有了脫胎換骨般的變化。江寧區(qū)秣陵街道蘇家自然村，采用政府+企業(yè)+市場+農(nóng)戶的多元主體共建模式，由上海原圃發(fā)展有限公司統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營，在保留村舍原樣的基礎(chǔ)上，用現(xiàn)代元素、現(xiàn)代文化重新整體包裝，并配套建設(shè)特色民宿、饗食餐廳、文創(chuàng)商店兒童樂園、集裝箱營等業(yè)態(tài)，打造出了長三角首個特色文創(chuàng)小鎮(zhèn)，用文化元素復興了搬遷的“空村”。六合區(qū)橫梁街道規(guī)劃建設(shè)的“E田園”項目，擬采取PPP合作模式，由央企葛洲壩公司負責項目開發(fā)運營，計劃打造休閑旅游、文化產(chǎn)業(yè)、影視基地等多種新業(yè)態(tài)，集教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多種民生公共服務(wù)保障為一體，實現(xiàn)以鎮(zhèn)街為單位整體推進農(nóng)村再造，為將來全市連片打造現(xiàn)代化新農(nóng)村提供了無限遐想。

破解農(nóng)村空心化：全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

伴隨著城市化的發(fā)展，城區(qū)、郊區(qū)、農(nóng)村的區(qū)位價值落差日漸縮小，郊區(qū)、農(nóng)村的土地、生態(tài)和文化價值正加速地凸顯出來，鄉(xiāng)村發(fā)展迎來一個歷史性的機遇。破解農(nóng)村空心化，應注重把握三個辯證關(guān)系，將農(nóng)村空心化與農(nóng)民脫貧致富、鄉(xiāng)村治理等問題進行整體性思考。一是把握城市化與逆城市化的關(guān)系。整體看,農(nóng)村空心化是工業(yè)化、城市化發(fā)展中不可避免的現(xiàn)象，但在一定階段后又會發(fā)生農(nóng)村人口回流或所謂“逆城市化”情況。國際研究表明，當城市化率超過70%時，開始出現(xiàn)逆城市化。南京經(jīng)濟發(fā)展水平高，城市化率2013年底就已超過80%，農(nóng)村空心化趨勢相較中西部及欠發(fā)達地區(qū)，已明顯趨緩，部分村社開始出現(xiàn)回流跡象。有專家預計，今后5—10年將迎來回鄉(xiāng)的高峰期。因此，破解全市農(nóng)村空心化問題，應立足南京所處逆城市化初期的階段特點，因勢利導、科學施策。二是把握撤并與保留的關(guān)系?？招拇宓脑僭?，應有的放矢。不是所有空心村都保留并加以改造，而應考慮在全市村莊布局規(guī)劃的指引下，有所為有所不為。對于既無資源也無特色的空心村，該撤并的撤并。按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理布局、規(guī)模適度、有利于發(fā)展的要求，選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便利、具有民俗文化特點的村，進行重點打造、精品再造。三是把握輸出與引進的關(guān)系。破解空心化困局，不是簡單的農(nóng)民“回流”問題，也不是以往傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的重復，而是應該吸引城市精英群體“反哺”家鄉(xiāng)，引入新產(chǎn)業(yè)新技術(shù)新業(yè)態(tài)，用現(xiàn)代文明改造“鄉(xiāng)土文化”，讓城市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源覆蓋農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)村的再造與復興。

全面破解農(nóng)村空心化，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民各項工作，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、要素配置科學化、居民收入均衡化、公共服務(wù)均等化，走出一條具有南京特點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路子。

1．培育“特而優(yōu)”的產(chǎn)業(yè)，打牢鄉(xiāng)村振興根基。產(chǎn)業(yè)是發(fā)展之基，特色是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力。應根據(jù)資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化等比較優(yōu)勢，重點扶持發(fā)展最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)，為就業(yè)提供崗位，為人口集聚提供動力。目前，南京的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游，高淳的螃蟹、浦口的苗木等特色產(chǎn)業(yè)，都形成了一定的規(guī)模，品牌也逐步唱響。但相較近鄰浙江，在“特”和“優(yōu)”上依然有差距。應結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和社會需求，推動新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，努力形成一批新的發(fā)展亮點。南京的空心村，有的靠近著名旅游點，可著重發(fā)展餐飲服務(wù)業(yè)，為景區(qū)配套；有的生態(tài)環(huán)境良好，山清水秀，可以發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；有的資源稟賦好、歷史悠久，可以發(fā)展特色旅游。總之，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商，宜游則游。

2．塑造“小而美”的形態(tài)，提升鄉(xiāng)村振興品質(zhì)。小，是各種發(fā)展要素和服務(wù)功能的集約集成和精益求精，小就是吸引力；美，是生態(tài)環(huán)境美、特色風格美、人文風俗美，美就是競爭力。應在精而美上做文章，突出特色，以舊改為主，做好整體規(guī)劃和形象設(shè)計，軟硬件要多維展示地貌特色和生態(tài)特色，形成“一村一風格”，建設(shè)“高顏值”美麗鄉(xiāng)村。重點抓好農(nóng)村污水處理和垃圾分類處置，完善村莊環(huán)境長效管護機制，在精細化運作方面下功夫，建管并重，確保環(huán)境治理設(shè)施“建得成、管得好、用得上”，一次建成、長久使用、長效作用，營造適合生產(chǎn)、生活的宜居環(huán)境，留住生態(tài)鄉(xiāng)愁。應突出歷史文化傳承，注重保護重要歷史遺產(chǎn)和民俗文化，挖掘文化底蘊。比如，可考慮配建村史館，將村莊發(fā)展的大事記、鄉(xiāng)賢名人、好人好事以及反映鄉(xiāng)村發(fā)展變革的老物件等陳列出來，讓村民和游客記住人文鄉(xiāng)愁。

3．著眼“聚而合”的功能，完善鄉(xiāng)村振興配套。便捷齊全的基礎(chǔ)設(shè)施是集聚產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件，完善的公共服務(wù)特別是高質(zhì)量的教育醫(yī)療資源供給是增強人口集聚力的重要因素。應按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等建設(shè)，特別是寬帶網(wǎng)絡(luò)和軌道交通建設(shè)，暢通與主城區(qū)的聯(lián)結(jié)渠道。公共服務(wù)供給方面，可考慮轉(zhuǎn)變公共服務(wù)配置方式，從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置，統(tǒng)籌布局建設(shè)學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、文化體育場所等公共服務(wù)設(shè)施。應實施醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力提升計劃，采取區(qū)幫鎮(zhèn)抓村建模式，提高村衛(wèi)生室硬件設(shè)施和醫(yī)療水平。同時，大力提高教育質(zhì)量，改善教育環(huán)境，推動市區(qū)知名中小學和農(nóng)村中小學聯(lián)合辦學，讓農(nóng)民就近就地享受更有質(zhì)量的公共服務(wù)。

4．構(gòu)建“新而活”的機制，激發(fā)鄉(xiāng)村振興動力。激發(fā)鄉(xiāng)村振興的動力活力，最重要是創(chuàng)新體制機制，根本是解決“人、錢、物、權(quán)”四個問題。解決“人”的問題是核心，要注重發(fā)揮南京科教稟賦優(yōu)勢，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)、政策激勵、財政扶持等軟環(huán)境，吸引人才反哺農(nóng)村，讓人才“下得去、待得住、干得好、流得動”。解決“錢”的問題，就是要加快金融和投融資體制創(chuàng)新，探索高效可行的農(nóng)民物權(quán)抵押貸款方式。大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，拓寬投融資渠道。解決“物”的問題，就是以國家農(nóng)村改革試驗區(qū)為契機，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等具有城鄉(xiāng)市場化取向的改革，探索建立低效用地再開發(fā)激勵、進城落戶、農(nóng)民閑置資產(chǎn)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機制等，進一步激活農(nóng)村資源要素。解決“權(quán)”的問題，就是要鞏固完善村民自治權(quán)，創(chuàng)新多種形式的組織載體，如社區(qū)理事會、農(nóng)民議會、黨群理事會等，把村民自治進一步延伸到自然村，實現(xiàn)自治組織的全覆蓋。

5．制定“精而準”的政策，營造鄉(xiāng)村振興環(huán)境?？招幕僭欤且粋€系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)配套等多個方面，需要制定“精而準”的政策，掃清過程中的體制機制障礙，引領(lǐng)更多社會資源、更多發(fā)展要素，提升鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)效。比如，在土地使用、民房設(shè)計改造方面，現(xiàn)在農(nóng)村土地使用有嚴格限制，一定程度上增加了項目建設(shè)的難度，可考慮允許村民在不改變土地基本用途的情況下，將集體土地參與到項目建設(shè)中來。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，休閑旅游、民宿是農(nóng)村空心化改造的重頭戲，特別是民宿產(chǎn)業(yè)，目前發(fā)展勢頭強勁，應做好政策設(shè)計，明確經(jīng)營用房、消防安全、治安安全、衛(wèi)生安全、環(huán)境保護、食品安全、規(guī)范管理、行業(yè)服務(wù)等各個環(huán)節(jié)的準入門檻和質(zhì)量標準，完善監(jiān)管制度，保障有序、規(guī)范和健康發(fā)展。