田杰棠

改革開放40年來，我國社會生產(chǎn)能力在很多方面已經(jīng)進入世界前列，經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段?？萍俭w制改革是整體改革歷程的一個重要組成部分，在黨中央的正確領導和社會各界的共同努力下，取得了舉世矚目的成就。經(jīng)過多年的發(fā)展和積累，我國創(chuàng)新能力顯著增強，許多科技和創(chuàng)新指標已經(jīng)顯現(xiàn)出整體上的數(shù)量優(yōu)勢，部分領域甚至達到世界領先水平。黨的十九大報告對科技創(chuàng)新在未來高質量發(fā)展中的作用賦予了更加重要的定位：創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐?？偨Y科技體制改革40年來的成就與經(jīng)驗，就是為了更好地把握發(fā)展規(guī)律，繼往開來、再創(chuàng)輝煌。

“恢復-放開-重塑-優(yōu)化”是我國科技體制改革的大脈絡

科技體制改革40年的歷程大致可以分成四個發(fā)展階段。

第一階段是從1978年到1984年前后的科技體系恢復與重建階段。

眾所周知，“文革”期間我國科技體制和科研體系遭到巨大破壞，許多科研人員被下放或被迫離開科研崗位，科研機構甚至難以正常運轉。隨著改革開放大潮的到來，科技事業(yè)也迎來了“科學的春天”。在1978年3月召開的全國科學大會上，鄧小平同志提出“科學技術是生產(chǎn)力”、“四個現(xiàn)代化的關鍵是科學技術現(xiàn)代化”的重要論斷。1977年9月，國家科委正式恢復。同年12月，國家科委組織制定了《1978-1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》。國務院及國家科委先后出臺了多項法律、法規(guī)和政策，中國科學院以及各級科研機構組成的地方科研體系也恢復了建制，科研事業(yè)逐步迎來了復蘇。

第二個階段是從1985年到2000年的“向經(jīng)濟進軍”階段。“科技經(jīng)濟兩張皮”的提出就始于這一時期，其背景是計劃經(jīng)濟的遺留問題。在計劃經(jīng)濟體制下，科研單位和生產(chǎn)單位屬于兩個不同體系，各自接受政府指令完成自己的任務，不需要互相結合。為了解決這一問題，先后進行了多次科技體制改革，主要思路是“穩(wěn)住一頭、放開一片”，在保障一部分基礎研究力量的同時，鼓勵科研機構和人員走向社會和市場，推動科技成果轉化。先是鼓勵科研人員、科研院所和高校辦企業(yè)，后來又將一大批技術開發(fā)類科研院所改制為企業(yè)。在這一輪改革中,“科技經(jīng)濟兩張皮”問題在很大程度上得到了解決。在此期間，先后實施了“863”計劃、成立了高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、建立了技術市場，我國高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，聯(lián)想、方正、中興等著名企業(yè)都是源自此輪改革。

第三個階段是從本世紀初到2011年前后的“重塑”科技創(chuàng)新體系階段。經(jīng)過上一輪改革，中國科技實力獲得較大提升，初步形成了與市場經(jīng)濟相適應的科研體系。但是在高校辦產(chǎn)業(yè)、科研院所改制后，又出現(xiàn)了基礎性和共性技術研究力量不足等問題，在許多領域的自主創(chuàng)新能力薄弱，關鍵技術受制于人。為解決這些問題，“十五”計劃綱要首次提出了要建設“國家創(chuàng)新體系”。2006年以后，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》《國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》先后實施，《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》先后頒布，國家科技投入大幅增加，國家創(chuàng)新體系建設全面推進。

第四個階段是2012年以來全面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的“優(yōu)化與強化”階段。黨的十八大明確提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以來，黨中央、國務院先后發(fā)布了《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》和《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，確定了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的總體方案和路線圖。為了進一步發(fā)揮“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，中央政府在基礎研究和重大科技項目方面增加了投入，對不同部門主管的科技計劃和項目進行了統(tǒng)籌整合，財政科研項目管理制度也進一步優(yōu)化。高校和科研機構的自主權顯著增加，落實股權、期權和分紅激勵等政策大大調(diào)動了廣大科研人員的積極性。新技術的不斷涌現(xiàn)和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的積極推進，催生了一批新業(yè)態(tài)、新模式，成為經(jīng)濟增長的新動力。

40年的科技體制改革與探索歷程，為我國日新月異的科技發(fā)展提供了越來越廣闊的空間和舞臺，為我國未來進入創(chuàng)新型國家前列奠定了堅實的制度基礎。

高度重視、審時度勢、勇于探索是科技體制改革的關鍵經(jīng)驗

我國從改革開放前科技實力整體落后的狀態(tài)，發(fā)展到今天成為世界科技大國，足以證明科技體制改革的巨大成就。盡管每一階段的具體改革措施在今天看來都還存在一些不足和缺憾，但總體而言，科技體制改革的偉大實踐為我們積累了許多值得充分肯定的經(jīng)驗和做法。

首先，對科技創(chuàng)新的高度重視是推動科技體制改革的前提條件。

采用圖1所示生產(chǎn)工藝制備的成品凈水活性炭抗碎強度高達94.6%，灰分(Aad)僅為11.29%，碘吸附值(I2)高達1 206 mg/g，亞甲藍吸附值(MB)為192 mg/g，四氯化碳吸附率(CTC)為65.3%，產(chǎn)品得率為43.5%。

能否在科技領域敢于投入、敢于大刀闊斧地實施改革，關鍵要看國家是否將科技創(chuàng)新放在經(jīng)濟社會發(fā)展全局的首要位置。從“科技是生產(chǎn)力”到“科技是第一生產(chǎn)力”，再到“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力”，充分顯示了我國歷任領導人對科技事業(yè)的高度重視和大力支持。沒有這樣的認識高度，就不可能有得力的改革措施。從國際經(jīng)驗來看，成功實現(xiàn)技術趕超的日本、韓國等國家和地區(qū)都極為重視科技發(fā)展，在加強科技創(chuàng)新能力上投入巨大。而落入“中等收入陷阱”的一些拉美國家，如巴西、阿根廷，研發(fā)總投入占國民生產(chǎn)總值的比重都長期停留在1%左右，甚至還遠不到1%。同樣作為發(fā)展中大國的印度，研發(fā)總投入占國民生產(chǎn)總值的比重也只有0.8%左右，與我國超過2%的水平相去甚遠。

其次，審時度勢、因勢利導，保障科技體制改革順利推進。每一個階段的改革方向都與當時的發(fā)展階段和實際情況息息相關，都是在時代背景下做出的戰(zhàn)略選擇。在20世紀80年代初中期，我國經(jīng)濟剛剛開始復蘇，財政實力也很有限，完全依靠政府資助全部的科研活動不太現(xiàn)實；同時，商品經(jīng)濟的發(fā)展也確實需要發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐作用，因此國家做出了科技向經(jīng)濟進軍的決策，把大批科研人員和科研機構推向市場，推動了高技術產(chǎn)業(yè)化的一輪大潮。到了本世紀初，我國的經(jīng)濟實力已經(jīng)有了一定基礎，制造業(yè)、包括高技術產(chǎn)業(yè)低端化發(fā)展的問題開始暴露出來，因此開始重建國家科研隊伍、逐步加大對重大科技項目的投入。盡管每次改革都會帶來一些新的問題，但是成績始終是毋庸置疑的。

第三，勇于實踐、敢于探索，充分發(fā)揮各地區(qū)和廣大科研人員的智慧和積極主動性?？焖侔l(fā)展的高新區(qū)是體現(xiàn)探索精神的典型代表。我們是在經(jīng)濟體制剛剛開始向市場經(jīng)濟轉軌時開始建設高新區(qū)，當時世界上大多數(shù)國家已經(jīng)形成了市場經(jīng)濟制度，然而我國高新區(qū)取得的成就并不遜色于世界其他國家和地區(qū)的大部分科技園區(qū)。高新區(qū)是改革開放的試驗區(qū)和創(chuàng)新環(huán)境建設的先行者，在行政管理體制、運行機制等方面積極探索，建立了“小機構、大服務”的管理和服務體系。北京、天津、上海等國家高新區(qū)在地方立法、人事制度、投融資制度、知識產(chǎn)權制度、信用體系制度等方面率先突破，成功地探索出一條具有中國特色的高新技術產(chǎn)業(yè)化道路?！胺o明文禁止不為過”的精神最早提出并寫入法規(guī)條文，就始自當年北京制定頒布的《中關村科技園區(qū)條例》。

多元化的“中國式創(chuàng)新”模式和路徑逐步形成

科技體制改革40年的一個重大成效就是催生了具有中國特色而又多元化的“中國式創(chuàng)新”模式和路徑。從創(chuàng)新范式的角度觀察，至少存在以下三種路徑。

一是科技成果轉化模式。主要形式包括科技人員下海、高校和院所辦企業(yè)、科研院所轉制，以及政府資助科技成果的商業(yè)化應用。在改革開放之前的計劃經(jīng)濟時代，中國的科技部門和生產(chǎn)部門基本上屬于兩個相互獨立的系統(tǒng)?？蒲性核òù罅康能姽ぴ核┘辛私^大部分科研人員和設備，作為生產(chǎn)部門的工廠一般只配備一些工程師和技術員，兩個部門之間的合作主要依靠政府管理部門的指令來進行。改革開放以來，中央關于科技體制改革的一系列政策性文件，極大地激發(fā)了科技部門和廣大科研人員的積極性，科技部門開始逐步融入經(jīng)濟和市場大潮。隨著時代的不斷發(fā)展，“從科技到創(chuàng)新”的發(fā)展范式經(jīng)歷了多種形式的演化，最終產(chǎn)生了大量的科技型企業(yè)，包括廣為人知的聯(lián)想集團、北大方正、清華紫光等著名校辦、院所辦企業(yè)，以及中國鋼研科技集團（原鋼鐵研究總院）等一大批由科研院所轉制而來的骨干企業(yè)。這些企業(yè)在中國的創(chuàng)新體系中發(fā)揮著重要作用，對本行業(yè)的影響更是至關重要。

二是從模仿到創(chuàng)新的技術追趕模式。主要形式包括從制造、工藝到產(chǎn)品中的不斷學習，通過中外合資尋求技術合作，以及各種形式的技術進步和升級等。由于技術積累、創(chuàng)新能力方面的差距，多數(shù)中國本土企業(yè)都經(jīng)歷了“引進、消化吸收、再創(chuàng)新”的歷程。從低端制造環(huán)節(jié)起步，通過引進設備進行技術改造，逐步掌握制造工藝和一些關鍵零部件技術，再通過集成的方式進行創(chuàng)新，逐步向“微笑曲線”的研發(fā)一端邁進。中國企業(yè)利用對本土市場多層次需求的理解和滿足，不斷縮小與國外的技術差距，逐步形成了自身的競爭優(yōu)勢并在長期的市場競爭中逐步加以鞏固，典型案例包括汽車、高鐵、計算機和通信設備等行業(yè)。在這個過程中，相關政府部門在制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重大計劃，制定和落實各項產(chǎn)業(yè)政策，引進技術、外資及促進融入全球市場和全球產(chǎn)業(yè)鏈，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的資金、技術、人才，營造不斷改善的市場環(huán)境、制度環(huán)境等諸多方面都扮演著重要角色。外資企業(yè)則起到了新興市場投資、開發(fā)和技術轉移的作用，尤其是外資企業(yè)設立的一些研發(fā)中心對中國本土的知識溢出、人才培養(yǎng)都發(fā)揮了一定的促進作用。

三是發(fā)端于市場機制的“準硅谷模式”。這一創(chuàng)新模式代表“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的精神，企業(yè)家在高新技術及其成果的基礎上進行創(chuàng)業(yè)，資本為其提供天使投資、風險投資，推動這些技術和成果產(chǎn)業(yè)化，直到企業(yè)成熟后進入資本市場上市融資，從而獲得快速發(fā)展，企業(yè)壯大后又投入技術開發(fā)，形成技術進步的良性循環(huán)。其特點在于：與風險投資緊密結合、市場發(fā)揮決定性作用、新技術應用特征明顯，而且留學海歸人才扮演了重要角色，典型企業(yè)如搜狐、阿里巴巴、騰訊、光啟理工等。

科技體制改革任重道遠，仍需不斷開拓、砥礪前行

一是科技投入和產(chǎn)出數(shù)量居世界前列，但質量和效率仍需提升。目前，我國研發(fā)經(jīng)費（R&D）支出總量穩(wěn)居世界第二，占GDP的比重達到2.1%，超過了經(jīng)合組織（OECD）國家的平均水平，研發(fā)人員總數(shù)也居世界第一。自2011年起，中國專利部門受理的專利申請量已連續(xù)6年為世界第一；國際科技論文發(fā)表量連續(xù)6年位居世界第二，接近美國。但是，基礎研究投入占研發(fā)總支出的比例較低，與主要發(fā)達國家有很大差距?？萍籍a(chǎn)出質量仍需進一步提升，論文引用率、專利質量等指標與數(shù)量相比存在明顯劣勢。成果轉化效率與歐洲國家大體上處于相近的水平，但是與美國相比還有非常大的改善空間。

二是新技術應用、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，但核心技術仍是短板。新材料、新能源、機器人、生物制藥、第五代移動通信等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在線醫(yī)療、在線教育、移動支付等新業(yè)態(tài)保持高速增長，為中國經(jīng)濟轉型升級提供了新活力和新動能。中國數(shù)字經(jīng)濟總體規(guī)模僅次于美國，而且趕超勢頭強勁。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動踴躍，2016年全國新登記企業(yè)達到552.8萬戶，平均每天新登記1.51萬戶；風險投資總額在大約占全球的1/4，“獨角獸”（估值超過10億美元的科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)）的數(shù)量超過全球的1/3，基本與美國相當。但是，許多新興業(yè)態(tài)仍以商業(yè)模式創(chuàng)新為主，核心技術水平與發(fā)達國家仍有較大差距。如，我國互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)阿里巴巴和百度的全球專利申請量僅為美國谷歌公司的1/5左右，而且大部分是國內(nèi)專利。

三是創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)量不斷增加，但整體創(chuàng)新能力和動力不足。中國創(chuàng)新型企業(yè)在國際上的地位快速提升，數(shù)量不斷增加。2016年《全球創(chuàng)新1000強企業(yè)研究報告》顯示，全球研發(fā)支出最高的1000家上市公司中有130家中國企業(yè)，研發(fā)投入增速位居全球第一。但企業(yè)的整體創(chuàng)新能力和動力仍不足，基礎工業(yè)配套能力不強。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D支出僅占主營業(yè)務收入的0.9%左右，與發(fā)達國家相比存在顯著差距。企業(yè)管理能力不強，技術擴散較慢，信息化水平比發(fā)達國家落后5-10年。有研究表明，目前中國企業(yè)只有9%擁有專利，5.8%擁有多項專利。知識產(chǎn)權保護不力、質量標準體系不健全和執(zhí)法不嚴、政府采購支持力度較小等問題，也影響了企業(yè)的創(chuàng)新動力。

四是創(chuàng)新政策體系更加豐富，但互不協(xié)調(diào)問題仍突出。中國創(chuàng)新政策已經(jīng)從以科技政策為主轉向包含創(chuàng)新鏈條各環(huán)節(jié)的綜合政策體系，政策工具從財政資助和稅收優(yōu)惠為主轉向更加注重體制機制改革和調(diào)動社會積極性。但政出多門、政策不協(xié)調(diào)、落實不到位的問題仍比較突出。如，科技成果轉化政策與國有資產(chǎn)管理制度之間、開放創(chuàng)新與對外投資管理體制之間等仍存在一些不協(xié)調(diào)、方向不一致問題。

一言以蔽之，中國正在實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、建設創(chuàng)新性國家的道路上大步向前，但是這條大路任重而道遠，仍需不斷努力。

一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)，加強政策之間的一致性?？萍紕?chuàng)新涉及多個部委的職能，政出多門的問題亟待解決。應乘新一輪政府機構改革的東風，在新成立的國務院科技領導小組的領導下，加強基礎研究、科技計劃、體制改革、創(chuàng)新政策與經(jīng)濟發(fā)展全局的宏觀統(tǒng)籌，并通過對政策一致性和實施效果的評估，促進政策落到實處。在財政科技資源配置和項目布局上多采取“自下而上”的方式，集眾人之智、聽取企業(yè)意見，更多發(fā)揮社會力量和市場選擇作用，減少決策失誤。

二是要處理好產(chǎn)、學、研的角色定位和互動關系。明確將高校和科研院所的主要任務定位于基礎研究以及共性技術研究，建立對基礎研究和原創(chuàng)性研究提供長期穩(wěn)定支持的機制，逐步完善科學中心和國家實驗室管理制度，建立和完善公益類研究機構的運行制度。培育一批社會化、專業(yè)化的技術轉移轉化服務機構，探索民辦非企業(yè)單位等新型組織形式，并在機構運行、專利交易等方面給予一定的稅費減免政策，由這些機構來承擔聯(lián)系企業(yè)和科研院所的紐帶。繼續(xù)減輕企業(yè)負擔，適度削減產(chǎn)業(yè)化和應用研究項目資金預算，減少政府對企業(yè)創(chuàng)新決策的干預和擾動，使企業(yè)在創(chuàng)新活動決策中成為真正的主體。

三是增強科技創(chuàng)新體系的開放性，從單純的技術追趕走向融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡。逐步打破藩籬、增進交流，繼續(xù)簡化對外投資的政策和程序，創(chuàng)造適宜海外人才來華創(chuàng)業(yè)的生活環(huán)境。學會適應并適時影響國際規(guī)則，建立形式上符合WTO規(guī)則的補貼政策體系，積極主動開展國際科研合作。

四是繼續(xù)改善國內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。加強對民營企業(yè)和企業(yè)家財產(chǎn)權的保護，規(guī)范政府行為、不得違法違規(guī)干預企業(yè)行為；繼續(xù)豐富全國性和區(qū)域性私募股票交易市場，探索私募債券交易市場；繼續(xù)加強知識產(chǎn)權保護，在知識產(chǎn)權法院試點基礎上，探索跨省市的知識產(chǎn)權巡回法庭試點；開放更多行政性壟斷行業(yè)的準入，給創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更大的市場空間。