□ 楊雪鋒 何興斕 金家棟
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn),居民生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加而垃圾處理能力不足的矛盾日漸突出,特別是傳統(tǒng)以衛(wèi)生填埋為主的處理方式多數(shù)進(jìn)入填埋容量飽和狀態(tài)。垃圾焚燒處理由于其占地面積小,無害化、資源化、減量化效果顯著,在寸士寸金的大中型城市,僅依靠垃圾的衛(wèi)生填埋、生化堆肥等處理方式已經(jīng)無法滿足生活垃圾處置需求,生活垃圾焚燒將在垃圾處置中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而,由于存在鄰避效應(yīng),垃圾焚燒設(shè)施的規(guī)劃選址卻屢遭附近居民抵制,甚至引起鄰避沖突。伴隨著居民環(huán)保意識(shí)的不斷提高、城市化的快速發(fā)展,中國(guó)進(jìn)入“鄰避時(shí)代”,特別是近年來,垃圾焚燒設(shè)施鄰避沖突頻發(fā),讓諸多公共設(shè)施建設(shè)舉步維艱。在多地發(fā)生的較為嚴(yán)重的鄰避沖突事件中,有不少是在鄰避設(shè)施規(guī)劃選址階段就引發(fā)強(qiáng)烈的抗?fàn)幀F(xiàn)象,一開始就令這些公益類環(huán)境項(xiàng)目無法開展,嚴(yán)重影響到城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行,進(jìn)而制約城市整體發(fā)展。比較典型的如2016年連續(xù)發(fā)生仙桃垃圾焚燒廠、連云港核廢料處置項(xiàng)目,均是在規(guī)劃選址甚至項(xiàng)目提議階段就發(fā)生嚴(yán)重的鄰避沖突,表明周邊居民對(duì)鄰避設(shè)施的敏感性以及抗拒設(shè)施建設(shè)的堅(jiān)定性比以往大大強(qiáng)化了。然而地方政府對(duì)此卻是一籌莫展,無所適從,在城市發(fā)展與局地利益之間、在社區(qū)維權(quán)與社會(huì)維穩(wěn)之間總是處于被動(dòng)尷尬的境地,以至于出現(xiàn)“項(xiàng)目上馬——民眾抵制——暫停——重啟——再抵制”的原地循環(huán)打轉(zhuǎn)“死結(jié)”,如此困局延宕了地方政府公共事業(yè)發(fā)展進(jìn)程。鄰避抗?fàn)庁灤┼彵茉O(shè)施全生命周期,不過,在不同的階段其表現(xiàn)形式差異性很大,其成因和行為機(jī)理也不盡相同。只有弄清各階段鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生機(jī)理,才能尋求沖突化解之道。在環(huán)境鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃選址階段,由于對(duì)鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知偏差,居民的感知風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成鄰避情結(jié)的心理基礎(chǔ)。這種感知風(fēng)險(xiǎn)在外部條件的作用下很容易導(dǎo)向鄰避沖突。
在鄰避運(yùn)動(dòng)的參與者行為分析方面,龔志文提出“運(yùn)動(dòng)式政策參與”概念,[1]指出公共行政理性從“傳統(tǒng)官僚理性”的“控制”邏輯到“工具—價(jià)值”理性的“回應(yīng)”邏輯再到“治理”理性的“合作”邏輯的變遷,展示基于官民理性互動(dòng)的政策參與過程,公民參與政策空間的理性釋放有助于公民集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣窭硇缘恼邊⑴c,避免群體性極端事件的發(fā)生。張樂、童星認(rèn)為,“鄰避抗?fàn)帯边^程被一個(gè)由“價(jià)值-理性-權(quán)力”構(gòu)成的復(fù)雜鏈條的交互力量所主導(dǎo),不同行動(dòng)者在其價(jià)值觀指引下各自進(jìn)行性質(zhì)確認(rèn)、行動(dòng)定調(diào)、情感準(zhǔn)備,并在理性權(quán)衡下采取行動(dòng)策略。[2]王學(xué)棟、陳菲菲認(rèn)為,鄰避行為群體化存在居民內(nèi)在認(rèn)知、質(zhì)疑、價(jià)值訴求、動(dòng)機(jī)直至集體行動(dòng)的運(yùn)作邏輯,需要理清鄰避行動(dòng)不同階段的驅(qū)動(dòng)誘因。[3]張飛、張翔、徐建剛基于空間區(qū)劃層次將鄰避效應(yīng)影響的利益群體劃分為不同類型,分析其利益訴求和博弈關(guān)系,并從鄰避設(shè)施全生命周期提出不同階段的鄰避效應(yīng)規(guī)避策略。[4]
在鄰避沖突發(fā)生機(jī)理上,孟薇、孔繁斌認(rèn)為,政策利益分布結(jié)構(gòu)失衡是鄰避沖突產(chǎn)生的根源,其表現(xiàn)為:鄰避設(shè)施對(duì)于社區(qū)居民來說是成本集中、利益分散,但對(duì)于政府與企業(yè)來說則是成本分散、利益集中,因此,利益矯正與利益補(bǔ)償是政策首要選項(xiàng)。[5]王剛、畢歡歡從“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”視角,在“政體、精英團(tuán)體、政府意愿”三個(gè)維度,分析我國(guó)環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)具體發(fā)生邏輯。[6]楊雪鋒、孫震則從利益感知、信任感知、風(fēng)險(xiǎn)感知和公眾參與等因素的影響分析居民對(duì)鄰避設(shè)施的接受態(tài)度,揭示鄰避行動(dòng)發(fā)生機(jī)理。[7]
在鄰避設(shè)施區(qū)位選擇方面,杭正芳系統(tǒng)提出基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公眾參與的區(qū)位選擇程序和方法,建立垃圾填埋場(chǎng)區(qū)位選擇的公眾“容忍率”模型,以模型驗(yàn)證程序和方法的有效性,并為量化分析鄰避設(shè)施的社會(huì)影響提供依據(jù)。[8]
在鄰避風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)方面,楊雪鋒、章天成指出,鄰避設(shè)施選址決策的風(fēng)險(xiǎn)來源于鄰避設(shè)施的收益不均衡性,該階段的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為社會(huì)溝通風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)、決策過程風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)。[9]張樂、童星認(rèn)為,具有“鄰避”特性的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”是緊密聯(lián)系又不能相互替代的兩種評(píng)價(jià)機(jī)制,需要加強(qiáng)“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”的政策銜接,而且在項(xiàng)目“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段”就與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相結(jié)合,作為戰(zhàn)略層次上的評(píng)價(jià),能夠?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)起指導(dǎo)作用,并與“穩(wěn)評(píng)”盡早銜接,起到更佳的風(fēng)險(xiǎn)防范效果。[10]
現(xiàn)有文獻(xiàn)主要以鄰避現(xiàn)象為研究對(duì)象,忽略了不同階段鄰避發(fā)生機(jī)制和行為取向的差異性。由于社會(huì)心理的異變和場(chǎng)域的轉(zhuǎn)換,鄰避效應(yīng)的發(fā)生在鄰避項(xiàng)目生命周期中表現(xiàn)出不同的特點(diǎn),項(xiàng)目在規(guī)劃選址、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管三個(gè)階段給居民帶來的影響是不同的,即便是心理沖擊也大相徑庭。因此,有必要對(duì)其不同階段進(jìn)行分析。特別是規(guī)劃選址階段的鄰避行為迥異于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段,規(guī)劃是龍頭、是引領(lǐng),做好規(guī)劃階段的鄰避風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及規(guī)避方案,將有助于從源頭消解鄰避風(fēng)險(xiǎn)。
從現(xiàn)實(shí)來看,諸多垃圾焚燒項(xiàng)目在規(guī)劃選址階段即遭周邊居民阻止和市民抗議,導(dǎo)致垃圾焚燒項(xiàng)目遲遲不能按期落地,嚴(yán)重影響城市正常運(yùn)行,惡化生活品質(zhì)和市容環(huán)境。本文擬對(duì)規(guī)劃選址階段鄰避效應(yīng)發(fā)生的行為邏輯和多重鄰避困境進(jìn)行探討。
環(huán)境公益性項(xiàng)目在規(guī)劃階段表現(xiàn)出的鄰避抗?fàn)帥_突主要是設(shè)計(jì)方案整體受益和局部受損之間的利益沖突,垃圾處理是全市域的公共品,垃圾處理選址是在全市域進(jìn)行的規(guī)劃,從全市看也是最優(yōu)選擇,但對(duì)屬地來說,肯定最好“不要放在我家附近”?;诃h(huán)境公益性項(xiàng)目客觀存在的局部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),雖然項(xiàng)目還沒有實(shí)施,但是由于既往類似事件的后續(xù)影響和公眾對(duì)垃圾焚燒類項(xiàng)目的主觀認(rèn)知偏差,放大了鄰避感知風(fēng)險(xiǎn),并在輿論傳播中建構(gòu)新的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),[11]進(jìn)而引起個(gè)體認(rèn)知框架的改變,并直接影響其行為動(dòng)作。[12]在個(gè)體層面,人的行為總是受到一定意識(shí)支配的。理性人遵循一定邏輯行事,或因本能的趨利避害,或因價(jià)值觀、或因利益驅(qū)動(dòng)。環(huán)境類鄰避事件發(fā)生有其復(fù)雜的社會(huì)因素和個(gè)體因素,特別是像垃圾焚燒廠建設(shè),兼有公益性和經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)濟(jì)屬性,社會(huì)心理更為復(fù)雜,個(gè)體行為動(dòng)機(jī)多樣。此類項(xiàng)目在規(guī)劃選址階段即遭周邊居民抵制和鄰近市民抗議,在其行為的背后,邏輯上可分為三大類:一是技術(shù)理性支配下對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐懼,二是經(jīng)濟(jì)理性支配下對(duì)鄰避補(bǔ)償失衡的擔(dān)憂,三是價(jià)值理性支配下對(duì)環(huán)境正義乃至空間正義的訴求。
技術(shù)理性是遵循技術(shù)規(guī)則的思維方式和行動(dòng)能力。環(huán)境鄰避效應(yīng)首先起因于環(huán)境設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),這種風(fēng)險(xiǎn)具有客觀實(shí)在性,因厭惡這種風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)橐?guī)避這種風(fēng)險(xiǎn),技術(shù)理性支配的行動(dòng)者會(huì)關(guān)注鄰避設(shè)施的技術(shù)特征及其環(huán)境影響效應(yīng),進(jìn)而表達(dá)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度。哈貝馬斯認(rèn)為,技術(shù)規(guī)則是作為一種目的理性的(或工具的和戰(zhàn)略的)活動(dòng)系統(tǒng)。[13](P49)技術(shù)理性是人類追求技術(shù)合理性、規(guī)范性、有效性和理想性的抽象思維活動(dòng)、智慧和能力,它通過最佳地運(yùn)用對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有用的方法手段,考慮到環(huán)境(如人力資本和資金等)和自身?xiàng)l件的限制,調(diào)整屬于本能的行為,盡可能排除偶然性,減少風(fēng)險(xiǎn),從而使整個(gè)過程處于可控制的情況之下。
理性和技術(shù)的結(jié)合,在于控制危險(xiǎn),但實(shí)質(zhì)還凸顯著技術(shù)理性,進(jìn)而導(dǎo)致技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。技術(shù)理性的興起和擴(kuò)張不斷地構(gòu)建技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),兩者循環(huán)演化。[14]垃圾焚燒發(fā)電具有一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,是新型環(huán)境治理手段,但是這種技術(shù)也會(huì)因各種原因產(chǎn)生二次污染,如二惡英超標(biāo)排放、飛灰不當(dāng)處置、滲濾液未能有效分解、噪音擴(kuò)散等,也包括技術(shù)后果的不確定性產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)濟(jì)理性則是最基本的經(jīng)濟(jì)人行為邏輯。按照利弊得失,行動(dòng)者會(huì)做出自己的判斷和決策,進(jìn)而采取相應(yīng)的行動(dòng)。而人的決策是在約束條件下做出的,這種條件包括外部環(huán)境和自身的認(rèn)知能力。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙所說,人的認(rèn)知能力也是單純的,人的行為的復(fù)雜性也不過是反映了其所處環(huán)境的復(fù)雜性,在這樣的環(huán)境中,人不可能做出最優(yōu)的決策。[15](P77)西蒙關(guān)于人的有限理性假設(shè)推論出人的思維是理性的,但是他不會(huì)追求最優(yōu)結(jié)果,只是尋求符合要求的或令人滿意的措施。
環(huán)境設(shè)施的鄰避效應(yīng)主要表現(xiàn)為因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)造成的健康損害和周邊農(nóng)作物的減產(chǎn)降質(zhì),以及因設(shè)施的視覺污染和環(huán)境影響導(dǎo)致周邊資產(chǎn)價(jià)格貶值。經(jīng)濟(jì)理性支配的行為人通常會(huì)表達(dá)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或利益平衡的訴求。經(jīng)濟(jì)理性是工具理性,以獲得利益滿足為目的。
價(jià)值理性相信的是一定行為的無條件的價(jià)值,強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)機(jī)的純正和選擇正確的手段去實(shí)現(xiàn)自己意欲達(dá)到的目的,而不管其結(jié)果如何。是以主體人為中心而不是以客體為中心的理性,是本質(zhì)理性(Substantive Rationality)。它渴望通過反思、批判、變革,從而實(shí)現(xiàn)超越,建構(gòu)一個(gè)理想的、應(yīng)然的、合乎人的本性和目的的美好世界。價(jià)值理性解決主體“做什么”的問題,而“如何做”的問題只能由工具理性來解決。
環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)的興起不僅有前述的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的技術(shù)理性思維和利益損害補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)理性思維,還有對(duì)公平正義的追求。這種超越技術(shù)和物質(zhì)的動(dòng)機(jī)可以歸結(jié)為價(jià)值理性支配,這種價(jià)值理性表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境公平和空間正義的堅(jiān)持。環(huán)境(空間)正義的主要目的在于有效地保護(hù)人們平等的環(huán)境權(quán)利和空間權(quán)利,并盡量減少人們之間因不平等關(guān)系而導(dǎo)致的不平等環(huán)境影響和空間資源配置,從而維護(hù)人們的價(jià)值與尊嚴(yán)。
鄰避運(yùn)動(dòng)中的環(huán)境正義有多個(gè)維度:在性質(zhì)上,表現(xiàn)為社會(huì)意義上的環(huán)境正義(強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家、民族、地區(qū)、群體承受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比例相當(dāng));在時(shí)空上表現(xiàn)為弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體之間的群際正義。這些正義問題是基于環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)的對(duì)等性而提出的。因此,在環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)中,與技術(shù)理性追求技術(shù)規(guī)則不同的是,價(jià)值理性不會(huì)認(rèn)同技術(shù)先進(jìn)性、管理規(guī)范性對(duì)環(huán)境設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的改變;與經(jīng)濟(jì)理性追求經(jīng)濟(jì)效益不同的是,價(jià)值理性反對(duì)通過“賄賂”方式解決鄰避問題。技術(shù)理性是以人類能動(dòng)性活動(dòng)為其根本內(nèi)容、以人造物為目的的思維活動(dòng)過程;而價(jià)值理性則體現(xiàn)人對(duì)價(jià)值問題的理性思考,關(guān)懷人性的世界,相信人對(duì)價(jià)值和意義的追問、人的最終歸宿和終極關(guān)懷是這個(gè)世界的重心所在。[16]因此,價(jià)值理性支配的行為者抗?fàn)幮袨闀?huì)更堅(jiān)定、更持久。
1.局部負(fù)外部性是城市鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因
負(fù)外部性是居民對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目產(chǎn)生抵制心理的最主要因素。垃圾焚燒項(xiàng)目作為重大鄰避設(shè)施的一種,會(huì)對(duì)其周邊生活的居民產(chǎn)生許多負(fù)面影響,也就是所謂的負(fù)外部性。這些負(fù)外部性主要可以分為以下兩方面:第一,對(duì)附近居民身體健康的影響。眾所周知,垃圾焚燒廠若是在居住地附近建成,在其運(yùn)營(yíng)過程中會(huì)產(chǎn)生一氧化碳、二氧化硫二噁英等許多不利于人體的有毒物質(zhì),這些有毒物質(zhì)中又首推二噁英,它會(huì)導(dǎo)致癌癥的發(fā)病率大幅上升。而且目前業(yè)內(nèi)有二噁英促使癌癥發(fā)病率上升的例子,如李坑垃圾焚燒廠致使附近居民癌癥發(fā)病率的增加,類似的垃圾焚燒項(xiàng)目使得附近居民健康水平下降的例子導(dǎo)致了垃圾焚燒項(xiàng)目更加受到民眾的抵制。第二,對(duì)附近環(huán)境的影響。在垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)過程中,會(huì)產(chǎn)生“三廢”,即廢水廢渣廢氣,對(duì)周邊的環(huán)境造成污染,從而間接性地影響居民的生活水平。也許有些地方政府和垃圾處理廠家會(huì)信誓旦旦地保證說妥善處理產(chǎn)生的各類廢棄物,也的確有些垃圾焚燒企業(yè)對(duì)周邊環(huán)境負(fù)責(zé),并且變廢為寶,將“三廢”變?yōu)榘l(fā)電和可供熱的清潔再生能源。但是在垃圾焚燒處理技術(shù)水平參差不齊、企業(yè)社會(huì)責(zé)任良莠雜存、政府監(jiān)管松緊不一的社會(huì)背景下,[17]選址建造一個(gè)新的垃圾焚燒廠變得更加困難。
2.居民生活水平提高而產(chǎn)生的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變
改革開放初期,我國(guó)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的思想深入人心,或多或少影響著社會(huì)公眾的價(jià)值觀念,在那時(shí),價(jià)值觀是以經(jīng)濟(jì)利益為重,只要存在經(jīng)濟(jì)上的利益,社會(huì)公眾對(duì)于政府的決策普遍持贊同態(tài)度。相信若是在改革開放時(shí)期,政府在給予足夠鄰避補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下,在一些生活較為貧困的居民區(qū)附近選址建設(shè)垃圾焚燒廠并不是什么難事,甚至還會(huì)出現(xiàn)各貧困村落熱切希望垃圾焚燒廠建在附近以獲得資金、娛樂設(shè)施、公益場(chǎng)所等作為鄰避補(bǔ)償從而提高生活水平的現(xiàn)象。但進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著我國(guó)居民經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善,生活水平的不斷提高,對(duì)生活質(zhì)量、生活環(huán)境的需求也日漸增加,從過去的只認(rèn)錢的生活態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦膬A向于錢少但追求高品質(zhì)高質(zhì)量的生活態(tài)度,該轉(zhuǎn)變?cè)斐闪宋覈?guó)目前垃圾焚燒項(xiàng)目選址落地困難的局面。
3.關(guān)于鄰避項(xiàng)目信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的抵制推脫心理
隨著社會(huì)產(chǎn)生的生活垃圾的不斷增加,讓居民意識(shí)到生活垃圾焚燒處理勢(shì)必成為處理垃圾的主流方式并不是難事,但困難的是改變居民對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目因未知而產(chǎn)生的抵觸心理。這種未知包括對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)施工條件以及未來設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理缺乏較充分的了解,對(duì)未來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)沒有得到相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保障。
在跟居民交流溝通的過程中發(fā)現(xiàn),通過我國(guó)目前生活垃圾的產(chǎn)生量以及填埋堆肥量的比較與垃圾填埋廠能夠填埋處理垃圾的土地日漸減少的現(xiàn)實(shí)情況,很容易使居民意識(shí)到生活垃圾進(jìn)行焚燒處理是一大趨勢(shì),但由于居民無法判斷目前我國(guó)企業(yè)垃圾焚燒的技術(shù)是否先進(jìn),同時(shí)選址過程又缺少社會(huì)公眾的切身參與,使得居民總存在這樣的一個(gè)心理:“既然垃圾焚燒廠對(duì)人生活、健康影響這么小,那為什么不建在別人家附近呢?”歸根到底,居民內(nèi)心深處因?qū)贌?xiàng)目的不了解而產(chǎn)生的抵觸依然存在,對(duì)它的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍較為擔(dān)心,加之我國(guó)土地廣闊,可選擇建造垃圾焚燒廠的土地不止一處,導(dǎo)致居民普遍存在垃圾焚燒廠最好建到別處,別建在我家邊上的鄰避心理。
1.預(yù)期的直接經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償不足導(dǎo)致訴諸抗?fàn)幮袨?/p>
國(guó)內(nèi)外學(xué)者經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn),重大鄰避項(xiàng)目因存在對(duì)周邊居民生活的負(fù)面影響,需要對(duì)他們做出一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,也就是所謂的鄰避補(bǔ)償,這樣有助于重大鄰避項(xiàng)目的順利選址落地。目前,我國(guó)政府對(duì)于垃圾焚燒廠附近的居民,也會(huì)給予一定程度的鄰避補(bǔ)償,但仍存在鄰避補(bǔ)償?shù)念~度無法確定的問題。當(dāng)前我國(guó)政府選址垃圾焚燒廠的地區(qū)主要在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),這類地區(qū)的居民生活存在一個(gè)普遍特點(diǎn):農(nóng)業(yè)是他們經(jīng)濟(jì)收入的主要來源,對(duì)土地具有高度依賴性。若是垃圾焚燒廠在該地區(qū)選址建設(shè)并且開始運(yùn)營(yíng),或多或少會(huì)對(duì)土地、水源、空氣等產(chǎn)生影響,這會(huì)直接影響該地區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)收入。雖然存在著鄰避補(bǔ)償,但當(dāng)居民認(rèn)為鄰避補(bǔ)償?shù)念~度無法彌補(bǔ)可能造成的經(jīng)濟(jì)損失時(shí),他們會(huì)反對(duì)垃圾焚燒廠的選址落戶?,F(xiàn)實(shí)中居民更關(guān)注的大都是因鄰避效應(yīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的影響,而這塊的補(bǔ)償額度較大,并且影響不動(dòng)產(chǎn)的因素非常復(fù)雜,很難進(jìn)行精確測(cè)算。
2.預(yù)期的間接經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償缺失導(dǎo)致的集體抗?fàn)?/p>
建設(shè)垃圾焚燒廠還會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生間接性的經(jīng)濟(jì)利益影響。一是發(fā)展機(jī)會(huì)的影響,將垃圾焚燒廠建立在居民區(qū)附近,會(huì)因排放的各類有害物質(zhì)而對(duì)周邊環(huán)境造成一定的負(fù)面影響,會(huì)影響該區(qū)域的開發(fā)投資,會(huì)降低附近區(qū)域的土地價(jià)值,從而導(dǎo)致居民原本居住的房屋價(jià)格的下降。另一方面,由于垃圾焚燒廠的存在,使得附近一定范圍內(nèi)的區(qū)域增加了不確定性風(fēng)險(xiǎn),會(huì)減少投資商、開發(fā)商對(duì)該地區(qū)的開發(fā)投資,從而減少附近居民的就業(yè)機(jī)會(huì),減少可能因就業(yè)變化而獲得高收入的可能性。另外環(huán)境對(duì)健康的影響也很難得到準(zhǔn)確的補(bǔ)償,通常采取的體檢及健康保險(xiǎn)等措施尚不足以涵蓋可能產(chǎn)生的健康損害成本。
總之,在經(jīng)濟(jì)層面,地處垃圾焚燒廠附近居民感覺鄰避補(bǔ)償作為一種額外收益不足以彌補(bǔ)該項(xiàng)目可能給他們帶來的直接經(jīng)濟(jì)收入降低、房屋貶值等各類成本,從而使得他們不同意垃圾焚燒廠在附近選址建設(shè)。
環(huán)境正義指的是社會(huì)在對(duì)自然環(huán)境的利用過程中,全體公民都應(yīng)獲得平等對(duì)待并能有效參與到環(huán)境決策中去。目前對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目的選址程序,基本流程是首先確定哪里有空地,哪里能夠避開重要人物、地點(diǎn)等關(guān)鍵因素,然后象征性地征求下附近居民意見,之后政府就拍板決定在哪個(gè)地區(qū)選址建設(shè)垃圾焚燒廠??梢钥闯?,目前垃圾焚燒項(xiàng)目的選址過程缺少公眾的參與,違背了環(huán)境正義。在垃圾焚燒廠的選址過程中,居民作為弱勢(shì)群體認(rèn)為政府這一強(qiáng)勢(shì)群體在垃圾焚燒廠的選址過程中并沒有平等地對(duì)待當(dāng)?shù)鼐用?,政府選址具體程序的不公開、居民參與過程中話語(yǔ)權(quán)的缺失促使了環(huán)境不正義的產(chǎn)生,也是居民抗?fàn)幍淖罱K原因。[18]
同時(shí),當(dāng)下中國(guó)城市空間生產(chǎn)進(jìn)程中出現(xiàn)了一些諸如城市空間生產(chǎn)的不平等、空間資本過度化、空間正義缺失等問題,既是政治社會(huì)學(xué)問題,也是空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。諸多鄰避事件產(chǎn)生的原因是在承認(rèn)正義、程序正義、分配正義三方面不同程度地存在缺陷。[19]目前垃圾焚燒廠的選址基本在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)或是農(nóng)村,但生活垃圾大部分是由城市產(chǎn)生,而處理的地方卻選在郊區(qū)或是農(nóng)村,從空間正義方面來看,這是城市空間對(duì)鄉(xiāng)村空間的侵占與擠壓,是空間正義缺失的一種表現(xiàn)。
因此,鑒于垃圾焚燒廠選址建設(shè)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境正義與空間正義缺失的問題,附近居民往往會(huì)做出反對(duì)垃圾焚燒廠選址建設(shè)的鄰避舉措,期望以此來補(bǔ)救政府選址決策程序不合理所導(dǎo)致的環(huán)境正義與空間正義的缺失問題。
垃圾焚燒項(xiàng)目規(guī)劃選址涉及多個(gè)利益主體,針對(duì)這種鄰避設(shè)施,不同主體存在著一定程度上的認(rèn)知偏差。這種偏差從多個(gè)維度顯示出鄰避效應(yīng)的困境。
德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為技術(shù)理性是“通過對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待,并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’,以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的”,而價(jià)值理性是“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰,不管是否取得成就”。[20](P56)其含義是技術(shù)理性關(guān)心為了達(dá)到某種目的的手段、工具的適用性和效率,而價(jià)值理性更注重行為本身的動(dòng)機(jī)和行為所折射的價(jià)值,更加關(guān)注行為本身的意義。在垃圾焚燒廠的選址過程中,政府注重項(xiàng)目技術(shù)理性,與此同時(shí),居民更加關(guān)注價(jià)值理性,而價(jià)值理性并不考慮項(xiàng)目選擇是否合理、有效,這就造成了雙方在這方面認(rèn)知上的背離,技術(shù)理性與價(jià)值理性難以融合統(tǒng)一。
目前一旦傳出鄰避設(shè)施會(huì)在某一居民區(qū)附近選址落戶的消息,往往會(huì)引起當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈的鄰避情緒,這本身就是鄰避認(rèn)知理性與非理性的雜糅所造成的結(jié)果。一方面,作為一個(gè)理性人,居民得知垃圾焚燒廠要建造在居民區(qū)附近時(shí),出于對(duì)垃圾焚燒廠負(fù)外部性等因素的考慮,反對(duì)該項(xiàng)目選址落戶是理性的行為。但另一方面,大都數(shù)的居民并沒有真實(shí)了解到垃圾焚燒廠的選址建設(shè)所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn),并沒有充分地衡量垃圾焚燒廠將會(huì)帶來的收益和損失,只是一味地反對(duì)該項(xiàng)目,這是非理性的。當(dāng)公眾對(duì)鄰避認(rèn)知的理性與非理性混合雜糅并且非理性因素占據(jù)心理上風(fēng)時(shí),鄰避運(yùn)動(dòng)甚至鄰避沖突也就隨之產(chǎn)生了。
貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中如是說,專家代表著科學(xué)理性,民眾則代表著社會(huì)理性。[21](P30)沒有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的;但沒有科學(xué)理性的社會(huì)理性是盲目的。[22]一方面,對(duì)于科學(xué)的關(guān)懷,事實(shí)上依賴于社會(huì)的判斷,公眾的批評(píng)和焦慮主要來自于專家和反專家之間的辯論。另一方面,沒有專家的科學(xué)論證和對(duì)科學(xué)論證的批判,社會(huì)理性仍舊是乏味的;離開了專家,公眾甚至無法感受到他們“批評(píng)和擔(dān)憂的不可見的對(duì)象和事件”。公眾對(duì)垃圾焚燒的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差既包括公眾與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異,也包括公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀感知和客觀風(fēng)險(xiǎn)之間的偏差。因此,在垃圾焚燒廠選址建設(shè)的過程中,專家科學(xué)理性與公眾社會(huì)理性兩者之間應(yīng)架起“理性的橋梁”,保持一種相互驗(yàn)證、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的良性關(guān)系,當(dāng)兩者在這一過程中無法達(dá)成一致時(shí),就會(huì)產(chǎn)生鄰避運(yùn)動(dòng)。
當(dāng)前我國(guó)某些地方在“維穩(wěn)”的大背景下,政府對(duì)于鄰避運(yùn)動(dòng)的定義有欠妥當(dāng),在少數(shù)地方政府官員眼里,鄰避沖突為洪水猛獸,居民表達(dá)自己內(nèi)心訴求而發(fā)起的鄰避運(yùn)動(dòng)是一種愚昧無知但政府部門又不得不應(yīng)付的行為。政府部門在潛意識(shí)地認(rèn)為居民發(fā)起的鄰避運(yùn)動(dòng)是錯(cuò)誤的情況下,只會(huì)給居民一個(gè)消極的回應(yīng),往往著力點(diǎn)在如何消除鄰避沖突,而不是如何構(gòu)建更公平合理的鄰避效應(yīng)化解機(jī)制,但往往消極敷衍式的回應(yīng)會(huì)引起社會(huì)公眾對(duì)政府的不滿、懷疑與不信任,最終導(dǎo)致政府社會(huì)公信力的缺失,陷入“塔西佗陷阱”,產(chǎn)生鄰避運(yùn)動(dòng)。同時(shí),我國(guó)部分媒體為博人眼球,往往喜歡夸大各類新聞報(bào)道,該類媒體將我國(guó)政府污名化,將少數(shù)地方政府的錯(cuò)誤做法過分夸大,使得民眾誤以為我國(guó)政府普遍忽視民眾的訴求,普遍存在對(duì)民眾隱瞞信息的行為,進(jìn)一步加劇民眾對(duì)政府的不信任,導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目選址困難。
對(duì)未知的恐懼是人類不可避免的心理之一,也是造成居民抵制垃圾焚燒廠建在附近的重要原因之一。因此制度緩解,應(yīng)優(yōu)先保障居民參與權(quán)、知情權(quán)并為此助力。目前我國(guó)應(yīng)通過相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度的改革,使鄰避項(xiàng)目的選址過程實(shí)現(xiàn)從“政府決定——政府宣布——雙方博弈”向“居民參與——合作規(guī)劃——選址決策”的轉(zhuǎn)變,在選址的各項(xiàng)程序中都遵循“居民先知情、政府后決策,居民先同意、政府后著手”的原則。在規(guī)劃選址方面,可采用多個(gè)方案比選方式,全市討論,根據(jù)大多數(shù)人利益來定。在官民雙方信任重建初期,有必要引入第三方參與機(jī)制,既彌補(bǔ)雙方因科學(xué)性技術(shù)性不足導(dǎo)致的認(rèn)知分歧,也平衡博弈雙方因地位不對(duì)等而產(chǎn)生的話語(yǔ)權(quán)落差,縮小雙方溝通距離,逐漸累積信任。
鄰避項(xiàng)目會(huì)對(duì)附近居民造成經(jīng)濟(jì)、健康等各方面直接或間接的損失,政府理應(yīng)給予當(dāng)?shù)鼐用窈线m的鄰避補(bǔ)償,以彌補(bǔ)居民因鄰避項(xiàng)目選址建造而遭受的損失。為預(yù)防沖突,這種補(bǔ)償一定要前置。在選址的同時(shí)做好補(bǔ)償方案,并提出相應(yīng)的承諾。鄰避補(bǔ)償需保證其精準(zhǔn)性與有效性,做到受損居民受補(bǔ)償、無損居民不補(bǔ)償、較近居民多補(bǔ)償、較遠(yuǎn)居民少補(bǔ)償。目前,鄰避補(bǔ)償范圍的準(zhǔn)確界定、鄰避補(bǔ)償金額的層次劃分以及鄰避補(bǔ)償方式的多樣選擇是我國(guó)政府相關(guān)部門需要完善的重點(diǎn)工作之一。
根據(jù)目前我國(guó)的生活垃圾產(chǎn)生量及增長(zhǎng)趨勢(shì),勢(shì)必需要建造不止一處的垃圾焚燒廠來滿足處理城鄉(xiāng)居民產(chǎn)生的生活垃圾需求。同時(shí)政府部門選址又要注重城市與農(nóng)村在空間上的相對(duì)正義。因此在技術(shù)條件滿足的前提下,我國(guó)政府可效仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家,大膽嘗試鄰避選址,選址地點(diǎn)不局限于農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū),科學(xué)的合理的選址規(guī)劃方案不應(yīng)將包括市中心在內(nèi)的重要地點(diǎn)與場(chǎng)所排除在外。
目前我國(guó)政府在保證技術(shù)先進(jìn)性的前提下,在對(duì)待垃圾焚燒廠選址問題上應(yīng)注重轉(zhuǎn)變居民的價(jià)值觀念,轉(zhuǎn)變居民的思維方式,使居民從自身的個(gè)人利益與社會(huì)的公共利益兩方面看待該問題,切實(shí)權(quán)衡多方利益關(guān)系。同時(shí),積極引導(dǎo)輿論方向,建立公眾對(duì)鄰避設(shè)施的積極認(rèn)知,科學(xué)理性地看待鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),合理表達(dá)訴求;加大環(huán)境設(shè)施的科學(xué)知識(shí)普及,更多地讓廣大居民去相信政府行為決策的公益性與科學(xué)合理性,減少個(gè)人的猜測(cè)臆想與盲目跟風(fēng)媒體報(bào)道的行為,避免因認(rèn)知不到位、信息不對(duì)稱等原因引起的不必要的負(fù)面情緒及鄰避沖突。
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