□　韓　強(qiáng)　牛晴葦

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施，只有付諸實(shí)施，才能發(fā)揮其在規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活等方面的應(yīng)有作用，不會(huì)成為說(shuō)在嘴上、寫在紙上的擺設(shè)。但是，徒法不足以自行，黨內(nèi)法規(guī)不可能完全依靠自己的力量有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施，必須借助于體制的、組織的、教育的、監(jiān)督的各種力量，正因?yàn)槿绱?，?gòu)建其實(shí)施的有效保障機(jī)制便顯得尤其重要。也正是從這個(gè)意義上，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“一分部署還要九分落實(shí)。制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面。”[1](P129)目前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障機(jī)制雖然已經(jīng)初步建立，但是還不夠健全，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力仍是一個(gè)普遍現(xiàn)象，甚至有的還難以落實(shí)。因此，迫切需要健全完善這一機(jī)制，提高在全面從嚴(yán)治黨形勢(shì)下依規(guī)管黨治黨的水平。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我們黨一直高度重視黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施問(wèn)題，我們黨之所以提出黨內(nèi)法規(guī)這一概念，其初衷就是試圖找到一條不靠政治運(yùn)動(dòng)而靠制度有效管黨治黨的路子。鄧小平在改革開放之初就認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，[2](P146)“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。[2](P147)并指出了在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度的必要性。此后，黨和國(guó)家歷任領(lǐng)導(dǎo)人都堅(jiān)持這一思路，不斷把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推向前進(jìn)。如江澤民在2000年5月提出：“對(duì)黨內(nèi)已經(jīng)確立的制度要嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，不斷健全各項(xiàng)制度，形成一套從嚴(yán)治黨的制度和機(jī)制。”[3](P29)胡錦濤在2006年1月6日的十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出，要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，并提出了“認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，自覺遵守黨章，切實(shí)貫徹黨章，堅(jiān)決維護(hù)黨章”的總要求。同年6月29日，中央政治局會(huì)議提出要“逐步建立健全以黨章為核心的黨內(nèi)制度體系”，由此使“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一概念正式走入黨的視野。2012年5月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是體系建設(shè)的標(biāo)志性成果，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了體系化的新時(shí)期。2012年6月，中央第一次對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面整理，摸清了黨內(nèi)法規(guī)制度家底，為健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了重要基礎(chǔ)。十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)更是步入快車道，2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》發(fā)布，這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃。綱要提出，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要部署。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確提出到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。從提出黨內(nèi)法規(guī)的概念到納入依法治國(guó)的法律體系，從單一黨內(nèi)法規(guī)概念到構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，這些都充分體現(xiàn)了我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的高度重視和認(rèn)識(shí)的不斷深化。正是基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的高度重視，我們黨制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)黨中央共制定修訂88部中央黨內(nèi)法規(guī)，占現(xiàn)行有效188部中央黨內(nèi)法規(guī)的47%左右。[4]僅僅2016年，黨中央及中央紀(jì)委、中央各部門和省(自治區(qū)、直轄市)黨委共制定出臺(tái)444件黨內(nèi)法規(guī)，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)25件，部委黨內(nèi)法規(guī)8件，地方黨內(nèi)法規(guī)411件。[5](P5)這些黨內(nèi)法規(guī)特別是一批基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)的制定出臺(tái)，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)往前邁進(jìn)了一大步，也為貫徹落實(shí)打下了良好基礎(chǔ)。

從黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的進(jìn)展來(lái)看，成績(jī)是顯著的，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是實(shí)施意識(shí)逐漸增強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施是一個(gè)主體客體自覺互動(dòng)的過(guò)程，只有主體客體皆知法、懂法、守法，才能促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)。為此，我們黨從黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育入手，在普及黨內(nèi)法規(guī)教育方面采取了許多措施，每次黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)或修訂，全黨都高度關(guān)注，掀起學(xué)習(xí)的熱潮，特別是黨章、準(zhǔn)則、條例的修訂、出臺(tái)，都吸引全黨的關(guān)注。在全國(guó)性的“七五”普法中，普法規(guī)劃首次將黨內(nèi)法規(guī)制度確定為全國(guó)法治宣傳的重要內(nèi)容，《黨內(nèi)基本法規(guī)學(xué)習(xí)讀本》也把黨內(nèi)法規(guī)列入其中，作為教材很好地發(fā)揮了教育作用。目前在全黨開展的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，對(duì)于促進(jìn)黨員干部更好地學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章也具有促進(jìn)作用。此外，干部黨內(nèi)法規(guī)課程的開設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)的普及宣講、嚴(yán)重違紀(jì)違法案例的警示教育等也都有聲有色。目前，全黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的了解和學(xué)習(xí)都達(dá)到了一定高度，提高了全黨黨內(nèi)法規(guī)遵守的自覺性。

二是實(shí)施體系日益完善。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施必須依規(guī)進(jìn)行，因此完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障體系是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。為此，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》圍繞“形成高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系”目標(biāo)，從堅(jiān)持以上率下、加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、加強(qiáng)備案審查等四個(gè)方面，著眼于高、全、要、長(zhǎng)4個(gè)字，針對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提出明確要求、作出部署安排，以切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。特別是《意見》從知規(guī)、執(zhí)規(guī)、評(píng)規(guī)、督規(guī)、護(hù)規(guī)五個(gè)方面進(jìn)行了整體部署，提出“知規(guī)”是前提，“執(zhí)規(guī)”是重點(diǎn)，“評(píng)規(guī)”是抓手，“督規(guī)”是關(guān)鍵，“護(hù)規(guī)”是保障，形成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障體系。實(shí)際上，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，有一類黨內(nèi)法規(guī)專門負(fù)責(zé)實(shí)施的保障，其健全與否決定著黨內(nèi)法規(guī)能否實(shí)施及實(shí)施的效果，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等等。其中《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》明確規(guī)定，黨的問(wèn)責(zé)工作是由黨組織按照職責(zé)權(quán)限，追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人。這些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于強(qiáng)化黨委管黨治黨的主體責(zé)任具有至關(guān)重要的意義，其制定出臺(tái)對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)體系、促進(jìn)實(shí)施的體系化顯然更具有保障作用。

三是實(shí)施效果逐漸顯現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的最主要手段，是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵。按照治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度的要求，通過(guò)在管黨治黨中嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督與巡視保障，使全面從嚴(yán)治黨的常態(tài)化機(jī)制逐漸形成，長(zhǎng)期制約黨的紀(jì)律實(shí)施的一些突出問(wèn)題得到極大的緩解，“四個(gè)意識(shí)”顯著增強(qiáng)，“四風(fēng)”問(wèn)題明顯緩解，“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”，[6](P8)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與核心地位進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)，全黨共立案審查中管干部240人，處分223人，移送司法機(jī)關(guān)105人。特別是堅(jiān)持打“老虎”與拍“蒼蠅”并重，既查處了一批大案要案，又對(duì)人民群眾身邊的違規(guī)違紀(jì)行為加大了懲處力度，黨內(nèi)政治風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，全黨實(shí)現(xiàn)了民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做到了政令暢通、令行禁止，管黨治黨呈現(xiàn)出新的局面，人民群眾對(duì)從嚴(yán)治黨成效的滿意度持續(xù)提升。遼寧省委書記陳求發(fā)最近在采訪中對(duì)拉票賄選案后的遼寧政治生態(tài)變化概括為四個(gè)方面，一是政治逐步強(qiáng)了，二是風(fēng)氣逐步正了，三是形象逐漸好了，四是干勁足了。[7]這顯然也是宏觀進(jìn)展的反映。

盡管如此，我們也要看到，從黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施來(lái)看，問(wèn)題仍不容樂觀。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)指出：“誠(chéng)然，我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問(wèn)題在于很多制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。……制度的生命力在于執(zhí)行，有了制度沒有嚴(yán)格執(zhí)行就會(huì)形成‘破窗效應(yīng)’?！盵8]“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也是白搭?！盵1](P129)也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問(wèn)題仍普遍存在，這一點(diǎn)從相關(guān)調(diào)查研究結(jié)論也可見一斑。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心2015年研究報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的完善性的評(píng)價(jià)是70.7分，對(duì)執(zhí)行力的評(píng)價(jià)是67.1分。中央有關(guān)部門的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，黨員干部認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和執(zhí)行都很緊迫的約占41%，認(rèn)為制定更為緊迫的約占11%，認(rèn)為執(zhí)行更為緊迫的約占47%。不難看出，相對(duì)于建章立制而言，執(zhí)行短板問(wèn)題更加突出，抓好貫徹實(shí)施更為緊迫。[5](P6)因此，高度重視并抓好黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施問(wèn)題是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不夠得力的原因分析

在全黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨規(guī)意識(shí)顯著增強(qiáng)的形勢(shì)下，為什么黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)還存在執(zhí)行不力的諸多問(wèn)題呢？有學(xué)者提出了多方面的原因，包括既有“執(zhí)行難”這個(gè)幾乎所有制度實(shí)施都會(huì)遭遇到的普遍性難題，也有黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨組織黨員提出更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求從而造成執(zhí)行到位更加不易這個(gè)特殊性問(wèn)題；既有法規(guī)制度實(shí)施環(huán)節(jié)體制機(jī)制不夠健全的原因，也有制度規(guī)定不切實(shí)際、要求不清、責(zé)任不明等先天不足問(wèn)題，特別是地方和部門配套制度跟不上容易造成因“最后一公里”問(wèn)題而致制度規(guī)定懸空、落不了地；既有法規(guī)制度實(shí)施層面的寬松軟問(wèn)題，也反映出在深層次上用制度管權(quán)管人管事的思想觀念尚未牢固樹立；既有黨員干部覺悟不夠高、自覺性不夠強(qiáng)等自身“動(dòng)力”不足導(dǎo)致“守規(guī)”不力問(wèn)題，也有黨組織監(jiān)督檢查跟不上、問(wèn)責(zé)追責(zé)不到位等“壓力”不足導(dǎo)致“執(zhí)規(guī)”不力原因；既有規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)方面的原因，也有執(zhí)規(guī)守規(guī)能力水平不夠的問(wèn)題；既有對(duì)少數(shù)“害群之馬”查處不力誘發(fā)“破窗效應(yīng)”的問(wèn)題，也有法不責(zé)眾、聽之任之導(dǎo)致法規(guī)制度成為“稻草人”；等等。[5](P6)對(duì)此，本文從四個(gè)不足方面加以分析。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的體系化不足。誠(chéng)然，目前以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立起來(lái)，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，但是這四個(gè)方面的法規(guī)體系從體系化程度及制定與執(zhí)行相統(tǒng)一的角度看，仍然存在諸多不足，主要表現(xiàn)在，一是現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)存在重立規(guī)輕實(shí)施的問(wèn)題。近年來(lái)我們黨制定的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量非常驚人，雖然存在黨的全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)較少，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想、作風(fēng)等方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后等問(wèn)題，但是從數(shù)量上看已基本涵蓋了黨的建設(shè)的各個(gè)主要方面。本來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一的體系，都需要有相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)各司其職，比如，有了高位階黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求，還要有低位階黨內(nèi)法規(guī)的配套，包括對(duì)其中規(guī)定的解釋、認(rèn)定和處理的程序、結(jié)果的運(yùn)用等等，這樣才能形成有效的黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施有機(jī)結(jié)合的體系，但是目前黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要靠的是自身的相關(guān)權(quán)威規(guī)定及檢查監(jiān)督，而配套黨內(nèi)法規(guī)的制定不夠及時(shí)，存在缺失現(xiàn)象，這就造成對(duì)實(shí)施中的具體黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)不夠，難以應(yīng)對(duì)大量復(fù)雜的問(wèn)題，從而影響執(zhí)行的效果。二是存在條例與規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則等不匹配的問(wèn)題。條例與規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則存在密切聯(lián)系，是構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系的重要方面，也就是說(shuō)，一個(gè)條例的出臺(tái)往往需要若干規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則的配套，這些配套黨內(nèi)法規(guī)一方面細(xì)化條例的規(guī)定，另一方面更加明確條例實(shí)施的要求、范圍、程序等，但是目前條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的匹配還沒有引起高度重視，導(dǎo)致條例雖然出臺(tái)了，但配套黨內(nèi)法規(guī)卻長(zhǎng)期杳無(wú)音訊，或者雖有相關(guān)的配套規(guī)定但緊密性不夠。實(shí)際上，有的條例可以和配套黨內(nèi)法規(guī)同步制定和出臺(tái)，這樣更有助于提升系統(tǒng)性，促進(jìn)落實(shí)。三是存在要求與需要脫節(jié)的問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)該來(lái)自現(xiàn)實(shí)需要和理論體系的結(jié)合，一方面，必須有緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，即黨的建設(shè)中有一些領(lǐng)域迫切需要黨內(nèi)法規(guī)予以約束，從而制定相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，因此在黨內(nèi)法規(guī)制定中有一個(gè)基本原則叫做“急用先立”；但另一方面，又必須從黨的理論體系和黨內(nèi)法規(guī)整體架構(gòu)的角度確定黨內(nèi)法規(guī)的定位，如果定位不準(zhǔn)，位階有誤，也會(huì)造成不利的后果。如干部工作的條例是非常需要的，但是應(yīng)該定位于整體的干部工作，而不是僅僅關(guān)注于干部選拔任用，這就會(huì)使干部管理的其他工作在黨內(nèi)法規(guī)體系中難以定位，造成工作體系的鏈條斷裂或重復(fù)。以上所說(shuō)的僅是具有代表性的三個(gè)方面，相關(guān)的不足仍有許多。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的約束力不足。約束力就是強(qiáng)制力，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全黨都有約束力，全黨必須堅(jiān)決遵守，這是對(duì)黨員干部的最基本要求，其中的黨紀(jì)更是帶電的高壓線，任何人都不能觸碰，否則就要受到黨紀(jì)的懲處。從黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性要求看當(dāng)然如此，但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中存在明顯的虛化、弱化、軟化、活化等問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的六大紀(jì)律即政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律作出了明確規(guī)定，提出了嚴(yán)格要求，但是由于其中一些規(guī)定和要求在認(rèn)識(shí)上有差異、解釋上有異議、執(zhí)行中有利益，致使在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中有的因人而異，使得大事化小、小事化了，也有的以黨紀(jì)代國(guó)法，搞高高舉起、輕輕落下，還有的動(dòng)輒搞自我保證、下不為例。雖然隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)上日益嚴(yán)格，但是存在的類似現(xiàn)象弱化了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和約束力，黨內(nèi)法規(guī)的約束力不足顯然已成為制約實(shí)施的重要方面。黨內(nèi)法規(guī)難以達(dá)到如國(guó)家法律那樣強(qiáng)大的約束力是因?yàn)椋环矫纥h內(nèi)法規(guī)往往以原則性的要求居多，而原則性要求離具體的違規(guī)違紀(jì)判斷還有很大的距離。比如，賄選是違反黨紀(jì)的行為，但是如果沒有嚴(yán)格的時(shí)間、金額、事由、對(duì)象等的限制性規(guī)定，就很難對(duì)類似行為作出是人情往來(lái)還是賄選的評(píng)判，有的人也會(huì)從中鉆空子，這是黨內(nèi)法規(guī)自身存在的不足；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)沒有國(guó)家法律那樣的嚴(yán)格規(guī)范的司法體系，沒有國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力，雖然黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，但也使一些黨員干部的違紀(jì)行為達(dá)到違反國(guó)家法律程度之前只能以黨紀(jì)處理，而許多黨員干部清楚這一界限，大都以違紀(jì)但不違法為界，如大操大辦、收受禮金、奢侈浪費(fèi)等等，而懲處這些行為時(shí)單位內(nèi)部往往有非常大的自由裁量權(quán)，這也加劇了黨紀(jì)的彈性空間和一些人的僥幸心理，降低了黨內(nèi)法規(guī)的約束力。

第三，執(zhí)紀(jì)主體的權(quán)能不足。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)紀(jì)的主體主要是各級(jí)紀(jì)委，但是全國(guó)各級(jí)紀(jì)委的工作人員只有幾萬(wàn)人，要靠他們管好我們黨的8900萬(wàn)黨員是困難的，更何況紀(jì)委的很大一部分精力用在了查辦大案要案上，這造成了他們?cè)诰湍芰ι系牟蛔?。同時(shí)，紀(jì)委目前普遍實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)也受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，雖然許多紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)都是上級(jí)委派的，甚至其工資福利、組織關(guān)系都由上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，但是，由于其長(zhǎng)期在特定單位工作，和單位領(lǐng)導(dǎo)及黨員干部存在密切的聯(lián)系，在查處違規(guī)違紀(jì)行為時(shí)必然受到許多因素的掣肘，比如要向上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委先行匯報(bào)，證據(jù)搜集手段也受到諸多限制，不能采用檢察機(jī)關(guān)的辦法，而留置取代“雙規(guī)”在符合黨內(nèi)法規(guī)要求的同時(shí)也降低了對(duì)嫌疑人的約束力和震懾力。此外，紀(jì)委工作的考核機(jī)制也限制了其權(quán)威性，目前紀(jì)委都參加所在單位的考核，積極作為、查處違紀(jì)現(xiàn)象多則往往得到較多的負(fù)面評(píng)價(jià)，而且也可能導(dǎo)致單位考核的一票否決，從而影響單位領(lǐng)導(dǎo)的升遷和職工福利；而無(wú)所作為又有失職之嫌，也辜負(fù)了黨和人民的期待。所有這些都使執(zhí)紀(jì)主體受到種種制約，權(quán)威受到削弱。

第四，黨員群眾的監(jiān)督動(dòng)力不足。落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)、全面從嚴(yán)治黨絕對(duì)不能離開廣大黨員群眾的參與，因?yàn)檫`反黨內(nèi)法規(guī)的行為首先侵犯了黨和人民的利益，制定黨內(nèi)法規(guī)就是為了從根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度保障黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活有利于實(shí)現(xiàn)黨的宗旨，保持黨的先進(jìn)性。因此，從根本上說(shuō)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)和黨員群眾的根本利益是一致的，應(yīng)該通過(guò)激發(fā)黨員群眾參與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督來(lái)促進(jìn)其落實(shí)。因此，我們必須把廣大黨員群眾動(dòng)員起來(lái)，把大家的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓大家有動(dòng)力有能力有渠道參與黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)，發(fā)揮監(jiān)督作用，只有這樣才能把黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把人民監(jiān)督落到實(shí)處，這也正是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督的基本要求。雖然在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代到來(lái)的大背景下，廣大黨員群眾參與監(jiān)督的熱情被激發(fā)出來(lái)，許多大案要案的線索也都來(lái)源于黨員群眾的監(jiān)督，但是，其作用仍是有限的，除非是與自己利益相關(guān)或者是非常重大的一些問(wèn)題，黨員群眾尚有監(jiān)督的動(dòng)力，否則大家仍多持多一事不如少一事的旁觀者心態(tài)，再加上有些領(lǐng)導(dǎo)干部極力壓制甚至打擊報(bào)復(fù)，讓廣大黨員群眾積極參與監(jiān)督仍任重道遠(yuǎn)。這個(gè)問(wèn)題不解決，黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)就難免成為領(lǐng)導(dǎo)干部的獨(dú)角戲，最終成為無(wú)本之木、無(wú)源之水。

三、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要對(duì)策

要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，最根本的是建立一套體系化的保障機(jī)制，因?yàn)槟壳案鱾€(gè)事物在新的條件下已空前緊密地聯(lián)系起來(lái)，在一個(gè)體系化的工作中一旦存在某一短板或漏洞，那么制度就會(huì)產(chǎn)生“破窗”效應(yīng)，系統(tǒng)就有崩潰的危險(xiǎn)，因此我們要著眼于機(jī)制建設(shè)，并抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和中央的權(quán)威。推進(jìn)事業(yè)需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)核心負(fù)責(zé)把握方向、統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、協(xié)調(diào)各方、組織力量，使參與各方形成一個(gè)整體，我們的領(lǐng)導(dǎo)核心就是以習(xí)近平同志為核心的黨中央。越是改革到攻堅(jiān)階段，發(fā)展到關(guān)鍵時(shí)期，越需要領(lǐng)導(dǎo)核心的正確領(lǐng)導(dǎo)，這一點(diǎn)已為中國(guó)革命的歷史所反復(fù)證明。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、中國(guó)的改革開放和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的新形勢(shì)下，中央特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的高度重要性，要求全黨遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，與黨中央保持高度一致。特別是黨的十九大報(bào)告也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，明確指出中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。保證全黨服從中央，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)。在新修訂的黨章中也進(jìn)行了相應(yīng)的修改，充分體現(xiàn)了上述要求。所有這些，都是為了使全黨思想更統(tǒng)一，行動(dòng)更一致，更能集中全黨的力量，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗。黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)也是如此，凡是中央、中央機(jī)關(guān)和各省、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，黨員干部必須無(wú)條件遵守，尤其是全黨性的黨內(nèi)法規(guī)，全黨都應(yīng)無(wú)條件服從，絕不能出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象，這是黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的一個(gè)基本前提。如果黨員干部不能夠敬畏、遵從黨內(nèi)法規(guī)，不認(rèn)同中央的權(quán)威意志，而是搞合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行，那么不僅黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性蕩然無(wú)存，黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)更是無(wú)從談起，黨也會(huì)成為一盤散沙，難以履行自己的歷史使命，這是黨的性質(zhì)和紀(jì)律所難以允許的。

第二，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系是由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則這些相互聯(lián)系相互配合的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的有機(jī)整體?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步概括為“1+4”體系，即黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大領(lǐng)域。雖然這樣的體系化分類有其科學(xué)之處，但是問(wèn)題也同樣突出，因?yàn)榘创藰?biāo)準(zhǔn)劃分，有一部分黨內(nèi)法規(guī)難以準(zhǔn)確歸類，或者會(huì)從屬于其中的兩類或三類，由此出現(xiàn)的交叉會(huì)制約黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性，也影響其有效實(shí)施。當(dāng)然類似問(wèn)題也有很多，由此也證明黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)理解與正確構(gòu)建是一個(gè)極大的問(wèn)題，需要我們深入研究。而且不僅要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)本身的研究，還要加強(qiáng)對(duì)黨建理論和一般法學(xué)理論的研究，從更深層次把握黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的規(guī)律，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起科學(xué)的體系。從目前情況看，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)該是一個(gè)多元化的體系，根據(jù)其功能和任務(wù)需要，我們可以多方位多層次地建構(gòu)這一體系，而不是單一體系，比如說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)有立法體系、執(zhí)法體系，在立法體系當(dāng)中有立、改、廢、釋的體系，同時(shí)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，還有七類黨內(nèi)法規(guī)的自身結(jié)構(gòu)問(wèn)題，如黨內(nèi)條例本身也有它的內(nèi)在體系。而且執(zhí)行體系也包括職責(zé)、體制、程序、監(jiān)督等各個(gè)方面，既相互聯(lián)系又自成一體。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問(wèn)題上，我們還要深入研究，反復(fù)比較，使這一體系既具有科學(xué)性，又真正務(wù)實(shí)管用，最終在多體系的構(gòu)建中，達(dá)到體系化的目的。

第三，提高黨員干部自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)的積極性。黨員干部嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)得以實(shí)施的最深厚的土壤，也是黨內(nèi)法規(guī)的生命力之源，要賦予黨內(nèi)法規(guī)以旺盛的生命力，必須把培育黨員干部遵規(guī)的自覺性作為根本。對(duì)此，我們首先要讓黨員干部敬規(guī)，即真正把黨內(nèi)法規(guī)作為全黨的統(tǒng)一意志、作為黨員的義務(wù)、作為中央愛護(hù)黨員干部、永葆黨的生機(jī)活力、保持黨的先進(jìn)性和執(zhí)政地位的重大舉措來(lái)理解和接受，而不能片面理解為約束和管制，從而產(chǎn)生抵觸心理；其次要知規(guī)，即知曉和了解黨內(nèi)法規(guī)，不能有學(xué)習(xí)上的畏難情緒。目前看黨內(nèi)法規(guī)的確越來(lái)越多，對(duì)于黨員干部來(lái)講，要全面理解、準(zhǔn)確把握和運(yùn)用這些黨內(nèi)法規(guī)，難度還是非常大的。但是，對(duì)于黨員干部來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)并不是要把所在黨內(nèi)法規(guī)都做到耳熟能詳，甚至倒背如流，而是要通過(guò)學(xué)習(xí)了解黨內(nèi)法規(guī)的基本精神、原則要求、基本構(gòu)成，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨章和準(zhǔn)則，同時(shí)對(duì)與自己的工作、思想、生活相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)有進(jìn)一步了解，從而形成遵規(guī)的依托；再次要守規(guī)，黨員干部要自覺按照黨內(nèi)法規(guī)的要求統(tǒng)一思想，規(guī)范言行，與中央保持高度一致，同時(shí)要提高守規(guī)的能力，即善于依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)要求對(duì)自己的言行作出正確判斷，對(duì)于工作中的各種權(quán)力和非權(quán)力行為是否違規(guī)有正確認(rèn)知，不能是非不分，甚至把違規(guī)當(dāng)成合規(guī)，以致釀成大錯(cuò)。最后要維規(guī)，即維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不僅自己要遵守，更要能夠向他人宣傳黨內(nèi)法規(guī)，同各種違規(guī)現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，監(jiān)督、制止各種違規(guī)行為。

第四，構(gòu)建以各級(jí)黨委和紀(jì)委為主體的黨內(nèi)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)體系。執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)體系是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要保障，執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)體系嚴(yán)密可以很好地促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)?，F(xiàn)在我們黨執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)的主體是各級(jí)黨委和紀(jì)委，但是在執(zhí)紀(jì)中紀(jì)委的主體地位日益堅(jiān)實(shí)，相比較而言，黨委的執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)責(zé)任則落實(shí)不足。實(shí)際上，根據(jù)黨章規(guī)定，“黨組織對(duì)黨員作出處分決定，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地查清事實(shí)?！薄包h組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須問(wèn)責(zé)?！盵9](P54)黨組織的執(zhí)規(guī)責(zé)任是顯而易見的，但目前看，黨委在執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)中存在過(guò)分向紀(jì)委傾斜的傾向。實(shí)際上，黨委和紀(jì)委執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)有著緊密聯(lián)系，但又有所不同，黨委執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)更具有普遍性直接性，對(duì)于黨員干部存在的任何違規(guī)違紀(jì)行為黨委都有權(quán)給予處分，而紀(jì)委由于機(jī)構(gòu)設(shè)置層次問(wèn)題，其執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)往往針對(duì)的是更嚴(yán)重的情況。比如，黨章規(guī)定，對(duì)黨員的紀(jì)律處分，必須經(jīng)過(guò)支部大會(huì)討論決定，報(bào)黨的基層委員會(huì)批準(zhǔn)；如果涉及的問(wèn)題比較重要或復(fù)雜，或給黨員以開除黨籍處分，應(yīng)分別不同情況，報(bào)縣級(jí)或縣級(jí)以上黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)審查批準(zhǔn)。因此，黨委尤其是基層黨組織執(zhí)規(guī)應(yīng)該更加予以重視，以做到防微杜漸。當(dāng)然還有一個(gè)黨組執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)權(quán)力的問(wèn)題，十九大報(bào)告中提出：“賦予有干部管理權(quán)限的黨組相應(yīng)紀(jì)律處分權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)?！盵6](P66)這個(gè)提法實(shí)際上是一個(gè)創(chuàng)新。由于黨組并未賦予執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)權(quán)限，作為本單位的領(lǐng)導(dǎo)核心，其在保證黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)、處分違紀(jì)違規(guī)黨員干部方面缺乏有力的手段和權(quán)限，也制約了其管黨治黨主體責(zé)任的落實(shí)，因此強(qiáng)化其執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)責(zé)任勢(shì)在必行。總的來(lái)說(shuō)，在通過(guò)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)方面，應(yīng)改變紀(jì)委唱獨(dú)角戲的局面，發(fā)揮黨委的執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)職責(zé)，理順兩者的關(guān)系，共同構(gòu)建起執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)的有機(jī)體系。

第五，鼓勵(lì)和保障黨員干部依法行使民主權(quán)利。針對(duì)黨員干部行使監(jiān)督權(quán)利動(dòng)力不足的問(wèn)題，我們應(yīng)該進(jìn)一步激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，拓寬監(jiān)督渠道，保障監(jiān)督積極性。正如黨的十九大報(bào)告所提出的，要暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級(jí)黨組織提出意見和建議的渠道。渠道暢通才能使監(jiān)督無(wú)梗阻，更加健康有序。要堅(jiān)持黨內(nèi)民主是黨的生命的基本論斷，把保障黨員民主權(quán)利作為增強(qiáng)黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)工程，使廣大黨員干部在黨內(nèi)事務(wù)中有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)。黨員干部是黨的主體，是先進(jìn)性的基本保證，只有把廣大黨員干部的積極性發(fā)揮出來(lái)，我們黨才更有生機(jī)活力，也更有戰(zhàn)斗力。當(dāng)然，在此過(guò)程中還要加大激勵(lì)機(jī)制建設(shè)的力度，讓大家為黨負(fù)責(zé)，愿意監(jiān)督，同時(shí)注意把善于監(jiān)督、勇于和各種錯(cuò)誤現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的黨員干部樹為典型，為他們提供更好的保障，這樣才能使黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范下的黨內(nèi)風(fēng)氣更加健康起來(lái)。

總之，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施從根本上是黨的路線方針政策落實(shí)的問(wèn)題，是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，也是全面嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的問(wèn)題。因此，要落實(shí)好黨內(nèi)法規(guī)必須既從黨內(nèi)法規(guī)的視角又從全黨的角度加以思考和設(shè)計(jì)，從機(jī)制上進(jìn)行把握，這樣才能避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，發(fā)揮體系效能，真正使黨內(nèi)法規(guī)都落到實(shí)處，在管黨治黨中產(chǎn)生實(shí)效。

[1]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2015.

[2]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3]江澤民文選(第3卷) [M].北京：人民出版社,2006.

[4]中組部.黨的建設(shè)取得重大歷史性成就——訪中央組織部副部長(zhǎng)姜信治[N].人民日?qǐng)?bào),2017-9-23.

[5]王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度研究[M].北京：清華大學(xué)出版社,2018.

[6]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)[Z].北京：人民出版社,2017.

[7]王金海.重振遼寧老工業(yè)基地雄風(fēng)——訪遼寧省委書記陳求發(fā)[N].人民日?qǐng)?bào),2018-02-18.

[8]習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上發(fā)表重要講話[EB/OL].人民網(wǎng)，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/2014zyzfgzhy/2014-01/09/content_17226690.htm.

[9]中國(guó)共產(chǎn)黨章程[Z].北京：人民出版社,2017.