■方雪嬌

中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，推進(jìn)城市網(wǎng)格化管理是提高政府治理能力的重要舉措。上海市委一號(hào)課題，將網(wǎng)格化管理作為重要內(nèi)容，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理城市管理中的問(wèn)題，規(guī)范街面秩序，推進(jìn)小區(qū)管理，完善基層社會(huì)治理體系，進(jìn)一步提高基層社會(huì)治理能力。2015年市政府工作報(bào)告指出，上海要深化城市網(wǎng)格化管理，設(shè)立街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，推動(dòng)網(wǎng)格化管理向城市住宅小區(qū)和農(nóng)村地區(qū)拓展，不斷深化城市網(wǎng)格化管理，夯實(shí)城市管理的基層基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善城市管理長(zhǎng)效機(jī)制。

當(dāng)前，上海全市絕大多數(shù)街鎮(zhèn)均已開(kāi)展網(wǎng)格化管理工作?；鶎游挥谛姓w系末梢和各類(lèi)城市管理問(wèn)題的源頭，其網(wǎng)格化管理成效、潛在問(wèn)題、優(yōu)化路徑成為社會(huì)熱議話題。近日，通過(guò)到基層的走訪和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層網(wǎng)格化管理在實(shí)踐中取得顯著成效，同時(shí)存在亟待解決的問(wèn)題。

一、基層網(wǎng)格化管理中尚存問(wèn)題

（一）基層網(wǎng)格化管理缺乏規(guī)范的制度和法律保障

首先，基層網(wǎng)格化管理平臺(tái)建設(shè)缺乏制度上的支持和制約。網(wǎng)格化管理中心工作受人為因素影響大，部分地區(qū)聯(lián)動(dòng)工作主要靠中心領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人“面子”來(lái)推動(dòng)，而不是靠制度和規(guī)范來(lái)約束，影響聯(lián)動(dòng)效果。對(duì)一些涉及職能交叉、邊界模糊、規(guī)定不明的城市管理頑癥，以及對(duì)一些缺乏責(zé)任主體的聯(lián)合執(zhí)法，職能機(jī)構(gòu)依然存在“出工不出力”的現(xiàn)象。其次，在基層網(wǎng)格化管理過(guò)程中，常常遇到聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤執(zhí)法困境。尤其在群租、車(chē)輛非法營(yíng)運(yùn)、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)等方面較為突出。譬如對(duì)車(chē)輛非法營(yíng)運(yùn)的認(rèn)定取證規(guī)定，招攬議價(jià)、旁證筆錄、當(dāng)事人承認(rèn)、車(chē)輛處于行駛狀態(tài)四個(gè)條件缺一不可，且要證明駕駛員系長(zhǎng)期從事非法營(yíng)運(yùn)的行為才可以處罰，取證難度非常大，執(zhí)法效果不盡人意。在同一類(lèi)執(zhí)法管理事項(xiàng)中存在不同的法規(guī)、規(guī)章解釋沖突，市政府文件與職能部門(mén)文件規(guī)定沖突，職能部門(mén)之間文件規(guī)定相互沖突等突出問(wèn)題。再次，網(wǎng)格員收集信息、前期處置的合法性尚無(wú)法律保障。如網(wǎng)格員在拍照取證采集信息過(guò)程中，遇到公民個(gè)人隱私與社會(huì)事件信息重合的事件，缺乏處置依據(jù)；對(duì)于巡查中發(fā)現(xiàn)的明顯違法現(xiàn)象，在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的情況下，前期控制缺乏制度和法規(guī)依據(jù)；屬于“商定、指定”的案件，往往因網(wǎng)格管理授權(quán)不充分、職責(zé)范圍和處置流程不夠細(xì)化，帶來(lái)執(zhí)法難、協(xié)調(diào)難等管理困境。

（二）對(duì)基層網(wǎng)格化管理中聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤單位缺乏有效監(jiān)管

基層網(wǎng)格化管理工作考核的權(quán)威性不夠?；鶎泳W(wǎng)格化管理大聯(lián)動(dòng)大聯(lián)勤中心對(duì)聯(lián)動(dòng)單位沒(méi)有法定、權(quán)威的考核監(jiān)督權(quán)，影響網(wǎng)格化管理中心對(duì)聯(lián)動(dòng)單位有效監(jiān)督。如何調(diào)動(dòng)聯(lián)動(dòng)單位的積極性，成為基層網(wǎng)格化管理聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤機(jī)制建設(shè)中的瓶頸。另外，體制外的社會(huì)力量及公眾的參與路徑非常有限，很難從外在方面對(duì)運(yùn)行機(jī)制形成有效的約束，這也難以確保基層網(wǎng)格化管理聯(lián)動(dòng)、聯(lián)勤工作做到流程優(yōu)化、成本低廉、效率至高等目標(biāo)。

（三）聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤尚未建立起全面的城市管理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、處置、反饋、督辦機(jī)制

有的實(shí)質(zhì)性聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤僅僅停留在各職能部門(mén)的輔助隊(duì)伍層面，整體隊(duì)伍素質(zhì)無(wú)法勝任現(xiàn)代化管理的要求。尤其在“發(fā)現(xiàn)”這一首要關(guān)節(jié)上，相關(guān)部門(mén)大都是單打獨(dú)斗，“看到的部門(mén)管不了、管得了的部門(mén)看不見(jiàn)”的現(xiàn)象依然存在，違背了聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的初衷。在基層網(wǎng)格化管理中，政府更為注重的是市容環(huán)境等方面的問(wèn)題，沒(méi)有將經(jīng)?？梢?jiàn)的街面“黃、賭、毒”現(xiàn)象、“偷、盜、搶”行為納入聯(lián)動(dòng)范疇，公安元素未能充分體現(xiàn)。同時(shí)，聯(lián)動(dòng)工作的時(shí)空覆蓋面不大，參與聯(lián)動(dòng)的部門(mén)“朝九晚五”的傳統(tǒng)工作模式還難以打破，夜間、休息日的聯(lián)動(dòng)更為困難，而這些時(shí)段的街面治安、市容環(huán)境等問(wèn)題更為突出，單純“為聯(lián)而聯(lián)”的形式聯(lián)動(dòng)很難有所成效。

（四）基層網(wǎng)格化管理主體中社會(huì)力量參與不足

基層是各類(lèi)城市綜合管理問(wèn)題的承載區(qū)，傳統(tǒng)的政府單一主體的管理模式受制于公共資源的有限性以及政府失靈問(wèn)題的存在無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等多元化主體是前端發(fā)現(xiàn)和矛盾化解的重要幫手，彌補(bǔ)基層政府資金、物資、人員等方面的不足，在網(wǎng)格化管理中扮演關(guān)鍵角色。然而眾多因素導(dǎo)致基層網(wǎng)格化管理中社會(huì)力量參與不足。其一，社會(huì)力量參與集中于事中、事后階段，事前參與不足。公共政策過(guò)程中封閉式?jīng)Q策色彩明顯，特別是政策制定過(guò)程中社會(huì)力量參與缺失，降低決策合理性，誘發(fā)城市管理問(wèn)題。其二，政府關(guān)于網(wǎng)格化管理中社會(huì)組織的角色定位不明確。在傳統(tǒng)的政府管制理念的主導(dǎo)下，處于維穩(wěn)的客觀需要，社會(huì)管理中排斥社會(huì)組織，一定程度上導(dǎo)致社會(huì)組織參與渠道閉塞。即使引入社會(huì)組織參與，也對(duì)其參與范圍、方式、程度等多加限制。其三，公眾的參與意識(shí)薄弱。宣傳不到位、渠道不充分等導(dǎo)致公眾參與動(dòng)力不足。

（五）基層網(wǎng)格化管理中技術(shù)層面仍需突破

布控到位、技術(shù)跟進(jìn)是社區(qū)網(wǎng)格管理的前提和保障，社區(qū)網(wǎng)格管理中心現(xiàn)有的探頭已基本與公安復(fù)接，但探頭使用必須以公安為主；小區(qū)探頭也在逐步布控，但各職能部門(mén)根據(jù)自身工作特點(diǎn)的需求點(diǎn)位尚未整合，需要的信息共享仍有障礙。網(wǎng)格平臺(tái)的信息流、數(shù)據(jù)流未能充分整合、利用。街鎮(zhèn)網(wǎng)格管理中心的運(yùn)作，雖然強(qiáng)調(diào)了與“12345”市民服務(wù)熱線、社區(qū)服務(wù)熱線等受理服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，但上述平臺(tái)之間并未實(shí)現(xiàn)信息共享，致使街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心重復(fù)接單、重復(fù)派單，一定程度上浪費(fèi)了有限的人力、物力資源。此外，街鎮(zhèn)在如何運(yùn)用網(wǎng)格平臺(tái)生成的大數(shù)據(jù)、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)歸納分析方面，尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、進(jìn)一步優(yōu)化基層網(wǎng)格化管理模式的思考

基層網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵在于全面整合基層治理資源，提高治理能力，形成長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市管理的可持續(xù)發(fā)展。今后必須進(jìn)一步優(yōu)化基層網(wǎng)格化管理模式，整合資源，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。主要思路如下：

（一）健全法規(guī)制度，提高規(guī)范性和有效性

在推進(jìn)基層網(wǎng)格化管理一步完善的過(guò)程中，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化進(jìn)程，平衡好社會(huì)治理與市民權(quán)利保護(hù)之間關(guān)系，從網(wǎng)格化管理平臺(tái)的功能、流程、考核、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)規(guī)范化，將提高公共服務(wù)和市民權(quán)益保護(hù)結(jié)合起來(lái)，使網(wǎng)格化管理成為政府寓服務(wù)于管理中的平臺(tái)、成為保護(hù)市民權(quán)益載體。健全的法律體系為網(wǎng)格化管理提供法治支撐，是行政執(zhí)法、職責(zé)劃分的依據(jù)。針對(duì)因法律法規(guī)不完善導(dǎo)致部分案卷派單對(duì)象不明確的問(wèn)題，首先需要從頂層設(shè)計(jì)方面構(gòu)建完整的法律體系，嚴(yán)格界定各類(lèi)城市管理問(wèn)題，明確網(wǎng)格中部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、責(zé)任歸屬，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法有法可依，各種案卷對(duì)應(yīng)清晰的處置主體。其次，賦予網(wǎng)格中心一定的管理、執(zhí)法權(quán)限，針對(duì)一些職責(zé)交叉、職責(zé)歸屬不明的管理頑癥，由網(wǎng)格中心依法協(xié)調(diào)或指定相關(guān)部門(mén)處置。

（二）建立考評(píng)體系，監(jiān)督聯(lián)動(dòng)主體

為解決網(wǎng)格化管理平臺(tái)中各主體責(zé)任不明確，監(jiān)督不到位問(wèn)題，一要健全考核機(jī)制。將考核的內(nèi)容集中在群眾關(guān)注的城市管理頑癥上。建立每年10%執(zhí)法力量間的交流機(jī)制，激勵(lì)個(gè)人發(fā)展、團(tuán)隊(duì)協(xié)同。對(duì)已下沉到街鎮(zhèn)，但人事權(quán)仍在區(qū)職能部門(mén)的執(zhí)法人員，建立有利于個(gè)人發(fā)展和績(jī)效優(yōu)化的獎(jiǎng)懲機(jī)制。二要建立效果、效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。用效果指標(biāo)衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的結(jié)果，包括監(jiān)管（市場(chǎng)秩序和市容秩序）、公共服務(wù)、公眾滿意率（“12345”的萬(wàn)人報(bào)案率、結(jié)案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標(biāo)衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等效益。在此基礎(chǔ)上建立區(qū)級(jí)督察組，實(shí)行半月或一月一次不定點(diǎn)或定時(shí)地對(duì)網(wǎng)格化管理效能進(jìn)行督察。

（三）統(tǒng)一指揮，促進(jìn)基層網(wǎng)格化管理主體協(xié)同與高效

一是整合聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤指揮體系。城管、市容、房辦下沉至街鎮(zhèn)，進(jìn)一步推動(dòng)形成“街鎮(zhèn)牽頭、各方參與、各司其職、形成合力”，尤其要體現(xiàn)牽頭、整合和協(xié)調(diào)作用，讓聯(lián)動(dòng)“聯(lián)”得起、“動(dòng)”得順。二是整合聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤人員。派出所、城管、交警等相關(guān)職能部門(mén)派專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)駐網(wǎng)格化管理中心，由臨時(shí)的集中性整治向常態(tài)化管理發(fā)展，發(fā)揮基層網(wǎng)格化管理的長(zhǎng)效功能。

（四）動(dòng)員社會(huì)力量，推動(dòng)管理主體多元化

社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等社會(huì)力量具備資源豐富、靈活度高等特性，是完善基層治理的重要參與主體，整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的多元共治是網(wǎng)格化管理的發(fā)展趨勢(shì)。一是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。針對(duì)當(dāng)前社區(qū)管理任務(wù)重，僅僅依靠公安、城管、交警等執(zhí)法主體無(wú)法做到管理的精細(xì)化，適當(dāng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既是現(xiàn)實(shí)也是方向。同時(shí)，必須嚴(yán)格管理好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，制定工作規(guī)范，建立考核獎(jiǎng)懲、淘汰機(jī)制，認(rèn)真開(kāi)展崗前培訓(xùn)，上崗員工輔助執(zhí)法人員有序開(kāi)展工作。二是培育社會(huì)組織。大力培育社會(huì)急需的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、心理疏導(dǎo)、文化融合等各類(lèi)社區(qū)服務(wù)社會(huì)組織，推廣社區(qū)范圍內(nèi)的有償性和公益性的文化、就業(yè)、房屋租賃、入學(xué)、安全等方面的服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)的包容、接納、同化工程，營(yíng)造社區(qū)各類(lèi)人群的歸屬感和家園感。三是發(fā)揮志愿者作用。將“12345”熱線、街道微信號(hào)收集意見(jiàn)、媒體輿情等信息接入分中心平臺(tái)，借鑒平安志愿者、市民巡訪團(tuán)等，讓志愿者成為“發(fā)現(xiàn)”問(wèn)題的重要力量，提高轄區(qū)居民參與社區(qū)管理的覆蓋面。

（五）將技術(shù)改進(jìn)與人文關(guān)懷結(jié)合，提升網(wǎng)格化管理效率

在推進(jìn)基層綜合治理模式創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，有效運(yùn)用網(wǎng)格化管理大數(shù)據(jù)。制定全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)接口，將“12345”市民熱線、“12319”城建熱線、“962121”物業(yè)服務(wù)熱線與市級(jí)網(wǎng)格化管理中心信息互聯(lián)互通；增強(qiáng)網(wǎng)格化管理中心信息平臺(tái)的信息分析功能，及時(shí)整合服務(wù)需求信息，通過(guò)網(wǎng)格化管理技術(shù)的升級(jí)，提升城市管理的現(xiàn)代化水平，讓技術(shù)真正服務(wù)于市民，使得城市更加人性化和宜居化。□