趙 輝

（甘肅省人民檢察院，甘肅 蘭州 730020）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出了“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”，從中央政策層面和國(guó)家治理層面上正式確立了對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施司法監(jiān)督的理念和要求。探尋建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的具體運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范行政權(quán)力，使其合法、合理、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，完善監(jiān)督體系，暢通人民群眾的司法救濟(jì)途徑，從而促進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程，是需要著力研究的問題。

一、司法監(jiān)督之下的行政強(qiáng)制措施

（一）關(guān)于行政強(qiáng)制措施的概述

行政強(qiáng)制措施雖是行政執(zhí)法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但長(zhǎng)久以來，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政強(qiáng)制措施概念的認(rèn)識(shí)和把握并不統(tǒng)一，尤其是行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政處罰的區(qū)別一直模糊不清。行政強(qiáng)制措施作為實(shí)定法意義上的概念，最早出現(xiàn)在1990年10月1日施行的《行政訴訟法》中，此次界定也使眾多散亂的強(qiáng)制性手段有了一個(gè)統(tǒng)一而明確的類別歸屬。此后，一些法律法規(guī)，如《行政復(fù)議法》和《國(guó)家賠償法》又分別將行政強(qiáng)制措施明確納入相關(guān)規(guī)定之中。然而，這些法律法規(guī)也僅是對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行了名稱上的描述，并沒有對(duì)其外延和內(nèi)涵作出規(guī)定。2012年1月1日頒布實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》明確了行政強(qiáng)制措施的概念，其第二條第二款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！蓖瑫r(shí)，該條第一款中亦明確了行政強(qiáng)制措施是獨(dú)立于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種具體行政行為。另外，根據(jù)其第十七條第二款“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”之規(guī)定，能夠看出，行政強(qiáng)制措施與部分行政處罰是具有一定重疊性的，可以視作部分行政處罰行為的先期處置方式。但不可否認(rèn)，行政強(qiáng)制措施并不等同于行政處罰，其有著獨(dú)立存在的意義和價(jià)值。

（二）關(guān)于司法監(jiān)督的理解

1.行政強(qiáng)制措施司法監(jiān)督應(yīng)包括審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督兩個(gè)方面。有學(xué)者認(rèn)為，從其前后文的邏輯關(guān)系以及修改后《行政訴訟法》中的相關(guān)內(nèi)容看，這里的“司法監(jiān)督”宜理解為專指檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的情形［1］。筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)不妥。由于行政強(qiáng)制措施一直屬于行政訴訟受案范圍，故法院審判監(jiān)督應(yīng)是該項(xiàng)制度的一個(gè)重要體現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)是二元并立狀態(tài)，除了法院之外，還包括檢察機(jī)關(guān)?！缎姓V訟法》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)行政強(qiáng)制措施的間接監(jiān)督，即行政訴訟檢察監(jiān)督是長(zhǎng)期存在的。而同時(shí)，聯(lián)系黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)探索建立公益訴訟制度的表述，以及《決定》的主旨精神，檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督是題中應(yīng)有之義，故審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督兩者缺一不可。

2.審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督兩種監(jiān)督方式都必須加以完善。應(yīng)當(dāng)說，長(zhǎng)期以來，受制于行政訴訟案件的萎縮，行政強(qiáng)制措施的審判監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)間接監(jiān)督的作用一直發(fā)揮得不夠充分。由于政策的不明確和相關(guān)法律規(guī)定的缺失，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的直接監(jiān)督基本處于一種真空狀態(tài)。黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督、探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)重大突破，實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督。行政強(qiáng)制措施作為行政權(quán)行使的一種表現(xiàn)，也自然成為了檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)的一個(gè)重要切入點(diǎn)。當(dāng)然，就檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)來說，與其說是制度完善，不如說是制度創(chuàng)新，這是一項(xiàng)重大的檢察改革，是對(duì)司法資源的重新分配，而不是簡(jiǎn)單地修修補(bǔ)補(bǔ)。

就本文而言，所述行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督僅指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制措施進(jìn)行的直接監(jiān)督，而不包括檢察機(jī)關(guān)通過行政訴訟監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制措施的間接監(jiān)督。

二、行政強(qiáng)制措施司法監(jiān)督的意義

《決定》單獨(dú)將涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施列為監(jiān)督對(duì)象，作為規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的重中之重是有其原因的。

（一）實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的政治需要

權(quán)力所具有的天然擴(kuò)張本質(zhì)在行政權(quán)中體現(xiàn)得尤為明顯。為了應(yīng)對(duì)日益龐雜的管轄事務(wù)，行政權(quán)介入的領(lǐng)域也在不斷增加。從行政權(quán)產(chǎn)生伊始單純對(duì)社會(huì)秩序和安全的維護(hù)到19世紀(jì)末20世紀(jì)初對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，繼而又在20世紀(jì)中葉開始介入環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域，行政權(quán)的觸角幾乎遍及了公共事務(wù)的各個(gè)角落。“公民‘從搖籃到墳?zāi)埂囊磺谢顒?dòng)都可能會(huì)與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系”［2］的說法就足以說明行政權(quán)的這種擴(kuò)張。黨的十八屆四中全會(huì)的主旨是全面推進(jìn)依法治國(guó)，而強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督就是其中的重中之重?！皺z察監(jiān)督范圍擴(kuò)展到訴訟外公權(quán)力的監(jiān)督，符合檢察監(jiān)督的規(guī)律”［3］。作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，開展對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，是檢察權(quán)的理性回歸，也是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，更是以檢察權(quán)約束行政權(quán)的政治架構(gòu)的需要。

（二）規(guī)范行政強(qiáng)制措施運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要

《行政強(qiáng)制法》從立法計(jì)劃至最終立法歷時(shí)23年。如此之長(zhǎng)的立法過程，一個(gè)重要的原因就在于該法對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)影響的深度和廣度可能超過所有的現(xiàn)行行政法律［4］。行政強(qiáng)制措施具有強(qiáng)制性、侵益性、預(yù)防性和獨(dú)立性等特點(diǎn)。強(qiáng)制性和侵益性決定了造成侵害的可能，預(yù)防性決定了行政強(qiáng)制措施有被濫用的可能，獨(dú)立性決定了監(jiān)督的可能，因此，行政強(qiáng)制措施必然成為規(guī)范的重點(diǎn)。同時(shí)，行政強(qiáng)制措施執(zhí)行的亂象亦為廣大群眾所詬病。作為一項(xiàng)被廣泛運(yùn)用的執(zhí)法手段，其適用領(lǐng)域非常寬泛，存在形式也多種多樣。然而，由于執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不到位、自身素質(zhì)還有待提高、執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜多變等原因，導(dǎo)致行政強(qiáng)制實(shí)施過程中問題頻出，如無權(quán)限或超越權(quán)限實(shí)施、非依法定程序?qū)嵤?、隨意延長(zhǎng)期限或擴(kuò)大范圍、非法處置和重復(fù)查封扣押凍結(jié)財(cái)物等等。因此，對(duì)行政強(qiáng)制措施的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控也是現(xiàn)實(shí)的需要。

（三）彌補(bǔ)其他監(jiān)督方式不足的制度需要

行政強(qiáng)制措施監(jiān)督主體雖然很多，但或多或少都存在不足。人大和黨委監(jiān)督相對(duì)宏觀，無法進(jìn)行具體、日常和微觀性的監(jiān)督，因而，監(jiān)督多流于形式。行政內(nèi)部監(jiān)督受制于各種因素的制約，致使監(jiān)督效果大打折扣。歷史的經(jīng)驗(yàn)也早已告訴我們，當(dāng)寄希望于一種權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)和自律時(shí)，正義常常會(huì)被擱置［5］。行政訴訟的“三難三低”，即立案難、判決難、執(zhí)行難，立案率低、勝訴率低、執(zhí)行到位率低長(zhǎng)期困擾著法院，審判監(jiān)督效果并不明顯。而公眾和輿論監(jiān)督由于沒有強(qiáng)制力，監(jiān)督效果亦不如意。檢察機(jī)關(guān)有著專業(yè)的監(jiān)督隊(duì)伍和豐富的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，與行政機(jī)關(guān)無隸屬關(guān)系，尤其在司法改革背景下即將實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的統(tǒng)管，這些因素可以較大程度地保證檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的客觀性和公正性。

三、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與其它監(jiān)督機(jī)制的銜接

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督并非是孤立的，而是我國(guó)監(jiān)督體系中的一環(huán)。只有在眾多的監(jiān)督體系中合理定位檢察監(jiān)督，協(xié)調(diào)好與其他監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系，才能最大限度地發(fā)揮檢察監(jiān)督的效應(yīng)?！缎姓?fù)議法》第六條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：……（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的……”《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的……”根據(jù)上述法律規(guī)定，涉及公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施均屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。故此時(shí)，當(dāng)事人究竟是選擇行政復(fù)議、行政訴訟或是申請(qǐng)檢察監(jiān)督，就需要作出判斷。選擇判斷之后，還會(huì)涉及后續(xù)的銜接問題。根據(jù)上文所述，對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行的人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、公眾和輿論監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制與檢察監(jiān)督并不存在競(jìng)合關(guān)系，故下文僅對(duì)檢察監(jiān)督與行政復(fù)議和行政訴訟之間的關(guān)系進(jìn)行論述。

（一）價(jià)值功能定位的異同

要合理確定行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與行政復(fù)議、行政訴訟之間的關(guān)系，還必須從制度設(shè)計(jì)的本意出發(fā)。檢察監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟這三種制度都具有監(jiān)督與救濟(jì)兩種功能，從相關(guān)法律規(guī)定中均可得出上述結(jié)論。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控權(quán)機(jī)制，似應(yīng)以監(jiān)督為主要目的。但其啟動(dòng)方式是被動(dòng)的，即只有當(dāng)公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，行政復(fù)議程序才能啟動(dòng)。這一特點(diǎn)，決定了這種制度設(shè)計(jì)的最終目的其實(shí)是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。復(fù)議機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)了最初行政行為的錯(cuò)誤，也不能自行啟動(dòng)復(fù)議程序，而只能通過其他方式予以糾正。訴訟歷來是以司法救濟(jì)、保障當(dāng)事人合法權(quán)益為主要立足點(diǎn)的，其監(jiān)督作用也多是基于訴訟而產(chǎn)生的一種附隨功能，行政訴訟自然也不例外。而檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，故檢察監(jiān)督制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。從此意義上而言，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與行政復(fù)議及行政訴訟的設(shè)計(jì)初衷并不完全相同，雖然都會(huì)體現(xiàn)救濟(jì)與監(jiān)督殊途同歸的效果，但側(cè)重點(diǎn)仍有區(qū)別。

（二）相關(guān)機(jī)制的銜接

基于上文所述行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與行政復(fù)議、行政訴訟價(jià)值理念和制度定位的差異，那么，實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)如何協(xié)調(diào)與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系呢？對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的行政強(qiáng)制措施案件，筆者傾向于在檢察監(jiān)督前設(shè)立行政復(fù)議前置程序。因?yàn)樘嵴?qǐng)行政復(fù)議是法律已經(jīng)賦予行政相對(duì)人在行政框架內(nèi)可以獲取的救濟(jì)途徑，也是行政權(quán)完整運(yùn)行的重要體現(xiàn)。設(shè)置行動(dòng)復(fù)議前置程序有利于避免行政相對(duì)人消極行使救濟(jì)權(quán)力，能夠充分發(fā)揮行政權(quán)自行糾錯(cuò)的作用。當(dāng)然，由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督是立足于公權(quán)力之間的監(jiān)督，故對(duì)于當(dāng)事人未申請(qǐng)的而由檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的違法行政強(qiáng)制措施案件，檢察機(jī)關(guān)自然有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，無需行政復(fù)議前置程序。

對(duì)于行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與行政訴訟而言，筆者傾向于兩者之間的可選擇性，不設(shè)行政訴訟前置程序或檢察前置程序，即當(dāng)事人既可以向法院提起行政訴訟，也可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。具體可分以下幾種情形：其一是如果當(dāng)事人先向法院提起行政訴訟，又向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)不受理，可以在宣判后開展行政訴訟監(jiān)督，通過對(duì)訴訟結(jié)果的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督。其二是如果當(dāng)事人先向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)尚未辦結(jié)，又向法院提起行政訴訟的，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查，以法院的行政訴訟結(jié)果為準(zhǔn)，并可以開展行政訴訟監(jiān)督。其三是如果當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)已辦結(jié)并作出最終決定，當(dāng)事人不服監(jiān)督結(jié)果，能否向法院提起行政訴訟呢？筆者認(rèn)為，這種情形下，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督?jīng)Q定的終局性效力，當(dāng)事人不能再提起行政訴訟，如果當(dāng)事人不服，可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。

四、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的基本原則

（一）堅(jiān)持效率與公平相結(jié)合的監(jiān)督原則

司法權(quán)和行政權(quán)，在公平與效率的權(quán)衡與選擇方面各有側(cè)重。司法是正義的最后一道防線，如果法律不能保證公平公正，那么當(dāng)當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到法律的維護(hù)時(shí)，必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的進(jìn)一步激化，使社會(huì)秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。故在價(jià)值評(píng)判上，司法視公平為生命，偏重公平。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，現(xiàn)代行政國(guó)家由于行政職能繁多，且其權(quán)力行使最終的獲益者是社會(huì)大眾，因此過多地將精力花費(fèi)在煩瑣的程序上以保證所有行政決定的公平是得不償失的。行政強(qiáng)制措施作為一種偏重于程序的行政行為，行政效率更是其存在的基礎(chǔ)，尤其是一些即時(shí)性的行政強(qiáng)制措施。如果一味以最終的行政處理結(jié)果來判斷行政強(qiáng)制措施的對(duì)錯(cuò)，是不利于對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)的。但是由于行政強(qiáng)制措施與公民利益切實(shí)相關(guān)，不當(dāng)適用會(huì)嚴(yán)重侵害公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有的影響甚至是不可逆的。所以開展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督時(shí)，要注重把握效率和公平之間的均衡點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧。

（二）堅(jiān)持合法性與合理性相結(jié)合的監(jiān)督原則

依法行政是對(duì)行政執(zhí)法的基本要求，其具體內(nèi)容通常包括以下幾點(diǎn)：行政權(quán)的來源和設(shè)定合法、行政權(quán)的運(yùn)用和行使合法、一切行政違法主體都應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任等?！缎姓?qiáng)制法》第四條也規(guī)定了行政強(qiáng)制法定原則。因此，檢察機(jī)關(guān)開展行政強(qiáng)制措施監(jiān)督時(shí)，必須將落腳點(diǎn)放在對(duì)行政強(qiáng)制措施的合法性監(jiān)督上?！缎姓?qiáng)制法》在總則中確立了行政合理性原則，《行政訴訟法》對(duì)行政行為的合理性司法審查亦有明確規(guī)定，但部分行政強(qiáng)制措施存在較大的自由裁量空間，故從立法本意、現(xiàn)行法律規(guī)定及行政強(qiáng)制措施自身運(yùn)作現(xiàn)狀等角度出發(fā)，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)關(guān)注合理性監(jiān)督問題，關(guān)注行政強(qiáng)制措施的實(shí)施是否符合立法目的、是否具有正當(dāng)動(dòng)機(jī)、是否符合客觀情勢(shì)及是否符合公正法則等。

（三）堅(jiān)持有限性與必要性相結(jié)合的監(jiān)督原則

行政強(qiáng)制措施是運(yùn)用較為廣泛的行政執(zhí)法手段，適用領(lǐng)域非常寬泛，存在形式也多種多樣，因此，必須要對(duì)監(jiān)督范圍進(jìn)行一定限制，沒有必要、也不可能對(duì)所有的行政強(qiáng)制措施都實(shí)施檢察監(jiān)督，否則必將淡化監(jiān)督效果，削弱監(jiān)督影響，損害檢察權(quán)威。其實(shí)，《決定》中已經(jīng)明確了有限監(jiān)督的范圍，即僅對(duì)涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行司法監(jiān)督。要確定有限監(jiān)督的范圍，需從行政強(qiáng)制措施實(shí)施的必要性出發(fā)，即哪些行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。筆者認(rèn)為，必要性應(yīng)符合以下幾個(gè)條件：一是應(yīng)為行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民實(shí)施的行政強(qiáng)制措施，不包括對(duì)法人和其他組織采取的行政強(qiáng)制措施。二是行政強(qiáng)制措施涉及的是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不包括行政管制、限期整改等其他行政強(qiáng)制措施。三是行政強(qiáng)制措施沒有造成損害后果的不予監(jiān)督。四是行政強(qiáng)制措施實(shí)施手段和目的明顯不恰當(dāng)、不合理，存在濫用裁量權(quán)的情況。

（四）堅(jiān)持程序性和實(shí)體性相結(jié)合的監(jiān)督原則

《行政強(qiáng)制法》中的很多條款均體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則，如第二章中關(guān)于行政強(qiáng)制措施設(shè)定程序之規(guī)定，第三章中關(guān)于行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序的一般性規(guī)定和查封、扣押、凍結(jié)程序的規(guī)定等。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，一定要切實(shí)糾正重實(shí)體、輕程序這一錯(cuò)誤觀念，重新審視程序的重要價(jià)值，把保障程序公正放到與實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正同等重要的地位，把程序正當(dāng)作為評(píng)價(jià)行政強(qiáng)制措施的重要指標(biāo)。行政強(qiáng)制措施中的程序正當(dāng)原則不僅適用于行政強(qiáng)制措施的設(shè)定，還適用于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。行政強(qiáng)制措施的設(shè)定是立法事項(xiàng)，因此，對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行程序性監(jiān)督應(yīng)將重點(diǎn)放在行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序上，著重關(guān)注審批程序缺失、執(zhí)法主體不適格、文書制作不規(guī)范和送達(dá)方式不合法等方面。

五、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

（一）案件來源

《決定》指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的過程中，其案源應(yīng)限定在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。那么，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中的案源是否應(yīng)當(dāng)同樣界定為在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的呢？在此，可以參照公益訴訟的做法。以甘肅省為例，為進(jìn)一步擴(kuò)大案源，甘肅省檢察機(jī)關(guān)先后部署了保護(hù)“母親河”公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)和祁連山自然保護(hù)區(qū)（甘肅）生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)，制定了《甘肅省人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)違法行政行為檢察監(jiān)督協(xié)作配合機(jī)制的規(guī)定（試行）》和《甘肅省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》等制度，開展了行政執(zhí)法檢查工作，并高度關(guān)注輿論媒體曝光的公益訴訟事件。應(yīng)當(dāng)說，這里對(duì)前文所述的檢查機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案源的標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)行了適當(dāng)突破。雖然行政強(qiáng)制措施與違法行政行為是種屬關(guān)系，但基于《決定》并未就行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的案源作出類似違法行政行為檢察監(jiān)督的限制，且在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索非常有限，加之行政強(qiáng)制措施直接關(guān)系到行政相對(duì)人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，故應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人申請(qǐng)檢察監(jiān)督。這樣不僅可以為行政相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)渠道，也可以為行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督提供更多有價(jià)值的案源線索。同時(shí)，筆者認(rèn)為，即使案源線索最終限定于在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐操作中，檢察機(jī)關(guān)也可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)木€索轉(zhuǎn)化。

這里，還需要注意是否有必要與行政機(jī)關(guān)建立行政強(qiáng)制措施信息共享平臺(tái)或行政強(qiáng)制措施檢察備案制度，以便于檢察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)掌握和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施?？紤]到很多行政強(qiáng)制措施多為暫時(shí)性的、非終局性的行為，且在臨時(shí)控制相對(duì)人之后，行政主體還將會(huì)做出最終的行政行為。故在行政主體采取行政強(qiáng)制措施后，與檢察機(jī)關(guān)共享信息或者向檢察機(jī)關(guān)備案，檢察機(jī)關(guān)審查時(shí)，該臨時(shí)性措施可能已經(jīng)轉(zhuǎn)化為終局性的行政行為，檢察機(jī)關(guān)的審查也就失去了意義。另外，適用行政強(qiáng)制措施的情形很多，且較為復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)無法也無必要承擔(dān)全面監(jiān)督的職能。

（二）案件范圍

《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施?！碑?dāng)然，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的案件范圍不能僅僅局限于《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，也可以適用于其他一些法律，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《禁毒法》《治安管理處罰法》等規(guī)定的行政強(qiáng)制措施。后續(xù)立法如不采取類似《行政強(qiáng)制法》的列舉式立法方法，可結(jié)合前文所述的必要性原則，在實(shí)踐中就案件范圍設(shè)定相關(guān)條件，在此不再贅述。

（三）調(diào)查核實(shí)

《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！痹摋l明確了檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟監(jiān)督中享有的有限調(diào)查取證權(quán)。相關(guān)司法解釋又進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟工作中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。此處的調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅涵蓋訴訟活動(dòng)，而且也涵蓋檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序中的調(diào)查取證工作。同理，在行政強(qiáng)制措施中，為確保正確行使行政強(qiáng)制措施法律監(jiān)督權(quán)，必須賦予檢察機(jī)關(guān)充分的調(diào)查取證權(quán)，即有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)案件材料并依法進(jìn)行必要的調(diào)查。這里需要注意的問題是，是否應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)中具有一定的強(qiáng)制權(quán)力。筆者認(rèn)為，對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的調(diào)查取證權(quán)應(yīng)當(dāng)有別于檢察機(jī)關(guān)自行偵查部門對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，因?yàn)椋瑢?duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的調(diào)查取證權(quán)不是《刑事訴訟法》和《刑法》意義上的刑事司法行為，而是在履行《憲法》及相關(guān)行政法律法規(guī)賦予的行政法律監(jiān)督權(quán)。因此，可適當(dāng)參照法院審判中的調(diào)查核實(shí)程序，賦予檢察機(jī)關(guān)使用查封、扣押、凍結(jié)、罰款甚至是拘留等手段的權(quán)力，以避免相關(guān)單位和個(gè)人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的現(xiàn)象，提高調(diào)查核實(shí)工作的實(shí)效。

（四）監(jiān)督方式

檢察建議是我國(guó)法律明確規(guī)定的一種檢察監(jiān)督方式，具有方便靈活、效率高、適用范圍廣、柔性監(jiān)督等特性。上述特性使其能夠妥善協(xié)調(diào)和處理行政權(quán)與檢察權(quán)之間的關(guān)系，既不妨礙行政權(quán)的運(yùn)作，同時(shí)又避免了冗長(zhǎng)的訴訟時(shí)限，易為行政主體所采納，不失為一種理想的監(jiān)督方式。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的過程中，檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序制發(fā)的檢察建議，絕大多數(shù)行政主體都能采納，在糾正違法行為和積極履行職責(zé)方面都取得了較好的效果。以甘肅省為例，訴前程序中行政主體整改率達(dá)65%以上。因此，在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，檢察建議的監(jiān)督方式應(yīng)能發(fā)揮積極作用。但是，應(yīng)當(dāng)看到，檢察建議沒有法律強(qiáng)制力。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，能否被相對(duì)方采納完全取決于行政主體的態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)因無剛性的法律依據(jù)或剛性的跟進(jìn)措施，導(dǎo)致無法最終解決問題。因此，在后續(xù)立法中應(yīng)明確檢察建議的效力，并注重其落實(shí)與反饋，以達(dá)到監(jiān)督目的。同時(shí)，積極加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的主管部門、紀(jì)委監(jiān)察委、黨委以及人大的銜接，提升檢察監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

當(dāng)前，在司法改革的大背景下，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督尚處于探索階段，仍存在諸多重大的理論和實(shí)踐難題。檢察機(jī)關(guān)必須始終立足中國(guó)法治實(shí)踐和社會(huì)需求，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，才能構(gòu)建具有鮮明中國(guó)特色的行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度，不斷推動(dòng)法治政府和法治國(guó)家建設(shè)。

［1］楊建順.完善對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的檢察監(jiān)督制度［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2014-12-22（03）.

［2］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究［M］.北京：法律出版社，2004.17.

［3］任學(xué)強(qiáng).論檢察監(jiān)督范圍的擴(kuò)展及其邊界—以保障房項(xiàng)目檢察監(jiān)督為例［J］.河北法學(xué)，2015，（3）.

［4］姜明安.《行政強(qiáng)制法》的基本原則和行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)研究［J］.法學(xué)雜志，2011，（11）.

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