劉茂林

中南財經(jīng)政法大學教授，湖北警官學院教授、院長

全面深化公安改革作為中央全面深化改革的一項重要內(nèi)容和深化司法體制和社會體制改革的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大改革舉措。2015年2月中央審議通過并印發(fā)實施《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，系統(tǒng)構(gòu)建了全面深化公安改革的整體框架并明確了具體改革路徑。12015年2月中央審議通過并印發(fā)實施《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》《公安機關(guān)維護國家安全工作機制改革方案》《公安機關(guān)管理服務和執(zhí)法工作改革方案》《公安機關(guān)管理體制和人民警察管理制度改革方案》等相關(guān)改革方案，確立了全面深化公安改革的總目標，同時明確了改革的七項主要任務、三個聚焦點和一百多項具體改革措施。2018年3月，中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中亦涉及公安體制改革。

從本質(zhì)上講，全面深化公安改革的核心是我國憲法體制下警察權(quán)運行的科學化與法治化。警察權(quán)的有效運行和功能發(fā)揮涉及警政、警務、警技和警保四個方面的內(nèi)容及其相互關(guān)系。警政即警察政治體制，是指在我國憲法體制下從橫向與縱向?qū)⒕鞕?quán)配置給不同的國家機關(guān)及其警察人員，以及由此所產(chǎn)生的警察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系。警務是指特定國家機關(guān)及其警察人員行使法定警察職權(quán)進行社會管理和服務的過程。警技是指為實現(xiàn)警務目的所運用的各種科學技術(shù)，諸如傳統(tǒng)的痕跡檢驗技術(shù)、指紋比對技術(shù)、警犬技術(shù)等以及現(xiàn)代的DNA鑒定、心理測謊、互聯(lián)網(wǎng)信息、電子監(jiān)控、人工智能等各種新型高科技。警保則是指警察權(quán)賴以有效運行的物質(zhì)保障和財政保障等。警察權(quán)運行的上述四個面向既相互獨立，又彼此聯(lián)系而不能完全割離。需要指出的是，在上述四個面向中，警政是警察權(quán)運行的核心與基礎，因為警政決定了警察權(quán)的性質(zhì)和地位，其關(guān)涉憲法體制下國家權(quán)力的配置及由此產(chǎn)生的國家權(quán)力相互之間的關(guān)系，關(guān)涉對國家權(quán)力的監(jiān)督和控制以及公民人權(quán)保障等問題，觸及法治國家建設中最重要的本質(zhì)問題。而從某種意義上講，警務、警技、警保等都是服務于警政的，對警政這個核心起到支撐作用，進而通過這四個面向共同實現(xiàn)警察權(quán)的規(guī)范、有效運行。在新時代的中國，全面深化公安改革以促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對警政問題的深入考量是其題中應有之義。而警政的核心和關(guān)鍵則是我國憲法體制下警察權(quán)的科學配置問題。鑒于此，本文擬在警政的視野下就警察權(quán)配置以及警察法修改等相關(guān)問題作初步探討。

一、作為國家權(quán)力的警察權(quán)在中央國家機關(guān)之間的配置

作為一項具有暴力性和強制性的經(jīng)典公權(quán)力，警察權(quán)誕生伊始就是國家權(quán)力的重要組成部分，甚至是國家權(quán)力的標志。2恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，人民出版社1999年版，第120—122頁。在警政的視角下，警察權(quán)的運行體制首先表現(xiàn)為在憲法框架下對作為國家權(quán)力之一的警察權(quán)在中央國家機關(guān)之間的配置模式，以及由此產(chǎn)生的警察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系。

通過對警察權(quán)在國家權(quán)力層面進行橫向配置以確保從源頭上控制警察權(quán)，已成為現(xiàn)代各國的共識。3劉琳璘：《警察含義的憲法分析——兼議我國警察權(quán)的憲法地位》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2012年第6期。然而，基于當代各國憲法規(guī)定的政體或政權(quán)組織形式不同，警察權(quán)在中央國家機關(guān)之間的配置模式也有很大差異。在西方國家的憲法體制中，警察權(quán)一般是被作為行政權(quán)的重要組成部分總體性地納入與立法權(quán)、司法權(quán)的制衡體系之中。從這個意義上講，其警察權(quán)的性質(zhì)歸屬于行政權(quán)，并配置給作為行政權(quán)力主體的政府。

在中國，實行人民代表大會制的政權(quán)組織形式，因此，國家權(quán)力在中央國家機關(guān)層面的橫向配置亦應圍繞人民代表大會制度展開。我國憲法在對國家權(quán)力進行配置過程中，把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)、軍事權(quán)，并分別配置給全國人民代表大會及由其所產(chǎn)生的國家主席、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會和中央軍事委員會等國家機構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》4我國現(xiàn)行憲法雖未明確使用“警察”“警察權(quán)”字眼，但這并不意味著我國憲法沒有涉及警察權(quán)的規(guī)定。現(xiàn)行《憲法》第37條、第40條、第89條、第107條、第120條和第140條共6個條款使用了“公安”概念。而根據(jù)《人民警察法》第2條的規(guī)定，公安機關(guān)的人民警察是警察隊伍的主力，故公安本身應屬于警察的外延之下。因此，我國憲法中有關(guān)公安的條款是警察權(quán)在現(xiàn)行憲法中的規(guī)范依據(jù)。和《人民警察法》《人民武裝警察法》《監(jiān)獄法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《公安機關(guān)組織管理條例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，我國警察隊伍包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)（監(jiān)獄）等政府部門的專業(yè)警察，人民法院、人民檢察院的司法警察以及武裝警察。因此，作為一種國家權(quán)力的警察權(quán)可相應區(qū)分為專業(yè)警察權(quán)、司法警察權(quán)和武裝警察權(quán)，進而在中央國家機關(guān)層面分別配置于國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及中央軍事委員會等國家機構(gòu)。

首先，關(guān)于專業(yè)警察權(quán)的配置。在中央國家機關(guān)層面，由于國務院主管公安、國家安全、司法行政等方面的工作，故專業(yè)警察權(quán)配置給了作為中央人民政府的國務院，同理在地方國家機關(guān)層面則配置給了地方人民政府。此時，專業(yè)警察權(quán)的性質(zhì)應歸屬于政府的行政權(quán)，但就其權(quán)力內(nèi)容而言，則既包括在治安管理、交通安全管理、網(wǎng)絡安全管理、戶籍和出入境管理、獄政管理等領域?qū)嵤┬姓幜P、行政強制、行政許可、行政確認等行政警察權(quán)，又包括為維護國家安全、公共安全、社會秩序和保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益而在辦理各類刑事案件中實施偵查取證、適用強制性措施以及執(zhí)行部分刑罰判決等刑事警察權(quán)。在此需要指出的是，當專業(yè)警察權(quán)配置于政府之后，其中的刑事警察權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系問題值得考量。刑事警察權(quán)是公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)（監(jiān)獄）等政府部門為履行法定的刑事訴訟職能而依法享有的一項權(quán)力，其權(quán)力性質(zhì)歸屬于行政權(quán)，但其權(quán)力功用則主要在于為刑事司法裁判的作出提供支撐或執(zhí)行生效的部分刑事司法裁判。簡言之，刑事警察權(quán)包括協(xié)助刑事司法的偵查權(quán)和執(zhí)行刑罰權(quán)，其中偵查權(quán)是刑事警察權(quán)的核心內(nèi)容。在當前以審判為中心的訴訟制度改革背景下，對偵查工作中行使刑事警察權(quán)提出了更高的標準和要求。因為推進以審判為中心的訴訟制度改革的目的，是要切實發(fā)揮審判程序應有的終局裁斷功能及其對包括偵查在內(nèi)的審前程序的制約和引導功能，糾正傳統(tǒng)的以偵查為中心的訴訟格局之偏，有效“防止事實不清、證據(jù)不足的案件或者違反法律程序的案件‘帶病’進入起訴、審判程序，造成起點錯、跟著錯、錯到底”。5沈德詠：《論以審判為中心的訴訟制度改革》，載《中國法學》2015年第3期?？梢哉f，按照審判程序的法定定案標準來強化偵查基礎工作，是構(gòu)建以審判為中心的訴訟制度的關(guān)鍵所系、根基所在。因此，基于以審判為中心的訴訟制度改革的新要求，需要在警政的語境下對刑事警察權(quán)與審判權(quán)之間的服務、引導、制約之關(guān)系作出清晰的界定。

其次，關(guān)于司法警察權(quán)的配置。在中央國家機關(guān)層面，由于最高人民法院、最高人民檢察院均設有相應的司法警察，故司法警察權(quán)配置給了最高人民法院和最高人民檢察院。在地方國家機關(guān)層面，司法警察權(quán)配置在地方各級法院和檢察院系統(tǒng)。司法警察權(quán)的功用在于維護司法工作秩序，輔助審判權(quán)和檢察權(quán)的有效運行。因此，司法警察權(quán)并不屬于審判權(quán)或檢察權(quán)的范疇，而是一種具有執(zhí)行性的司法協(xié)助權(quán)。

再次，關(guān)于武裝警察權(quán)的配置有一個變化的過程。雖然現(xiàn)行的《人民武裝警察法》規(guī)定武裝警察部隊在領導體制上由國務院和中央軍事委員會共同領導，即武裝警察權(quán)原本配置于國務院和中央軍事委員會；但是，根據(jù)2017年11月中共中央印發(fā)實施的《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》，自2018年1月1日零時起，武裝警察部隊由黨中央、中央軍事委員會集中統(tǒng)一領導，不再列國務院序列。62017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議決定：人民武裝警察部隊改革期間，暫時調(diào)整適用《國防法》《人民武裝警察法》中有關(guān)人民武裝警察部隊領導指揮體制、職能任務、警銜制度、保障體制、部隊部署和兵力調(diào)動使用的規(guī)定。此外，根據(jù)2018年3月中共十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將列武警部隊序列、國務院部門領導管理的現(xiàn)役力量全部退出武警，7根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的規(guī)定：第一，公安邊防、警衛(wèi)部隊轉(zhuǎn)到地方后，仍由同級公安機關(guān)管理，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制；第二，公安消防部隊轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應急管理部；第三，按照先移交、后整編的方式，將武警黃金、森林、水電部隊整體移交國家有關(guān)職能部門，官兵集體轉(zhuǎn)業(yè)改編為非現(xiàn)役專業(yè)隊伍。并按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武裝警察部隊。據(jù)此，武裝警察權(quán)此后只配置在中央軍事委員會而不再配置給國務院。故而，武裝警察權(quán)的性質(zhì)自此只應歸屬于軍事權(quán)。實際上，武裝警察權(quán)亦可稱為軍事警察權(quán)，其始終處于傳統(tǒng)的警察權(quán)和軍事權(quán)二者交叉的邊界地帶。在武裝警察部隊領導體制和隊伍范圍實施改革之后，倘若各級政府及其相關(guān)部門遇到需要武裝警察部隊根據(jù)《人民武裝警察法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行各種安全保衛(wèi)任務的情形，8例如《人民武裝警察法》第14條規(guī)定：“人民武裝警察部隊協(xié)助公安機關(guān)、國家安全機關(guān)執(zhí)行逮捕、追捕任務，根據(jù)所協(xié)助機關(guān)的決定，協(xié)助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者違法物品的場所、交通工具等。”應按照何種途徑、批準權(quán)限和具體程序去啟動有關(guān)安全保衛(wèi)任務的執(zhí)行？這涉及政府警察權(quán)與武裝警察權(quán)之間的關(guān)系，顯然是當前亟須明確的重要問題。

最后，關(guān)于警察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系問題。2018年3月修改《憲法》和公布實施新的《監(jiān)察法》，使國家監(jiān)察體制改革中新成立的各級監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)具備了憲法和法律依據(jù)。監(jiān)察權(quán)作為一項新型的國家權(quán)力，是我國憲法體制下國家權(quán)力體系發(fā)展的重要成果。從警政的視角來看，對于監(jiān)察權(quán)這種新型權(quán)力至少有兩個問題值得考量：第一，如何在專業(yè)警察權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、互相制約的良性銜接機制。根據(jù)《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”那么，作為重要執(zhí)法部門的公安機關(guān)如何實現(xiàn)與監(jiān)察機關(guān)之間“互相配合，互相制約”？在《憲法》和《監(jiān)察法》均已確立監(jiān)察權(quán)的當下，亟須進一步厘清政府警察權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系并構(gòu)建科學合理的銜接機制。第二，警察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的重合問題。根據(jù)《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會及其工作人員在辦理公職人員職務犯罪案件的過程中，依法享有調(diào)查權(quán)、留置權(quán)等權(quán)力。這些權(quán)力雖名義上乃監(jiān)察權(quán)，但從功能主義的視角來看，其本質(zhì)上亦屬于具有即時暴力性和特殊強制性特征的警察權(quán)。從這個意義上講，警察權(quán)的一部分在憲法框架下橫向配置在了監(jiān)察機關(guān)。

二、作為行政權(quán)的警察權(quán)在政府體制內(nèi)的配置

（一）警察權(quán)在政府內(nèi)不同部門之間的配置

根據(jù)近現(xiàn)代國家權(quán)力配置原理，在憲法框架下已配置于政府的警察權(quán)還需在政府體制內(nèi)將其再橫向配置給不同的政府部門。這種配置主要涉及警察權(quán)的職能分工問題，即警察權(quán)在橫向配置時不能由政府的某一個部門獨自享有，應在政府不同部門間進行配置并形成相互牽制、相互監(jiān)督的平衡關(guān)系，以實現(xiàn)對警察權(quán)的有效監(jiān)督和控制。

當今世界各國從維護國家安全和社會治安的實際需要出發(fā)，一般都會在重要政府部門配置相應的警察權(quán)，但由于各國歷史發(fā)展和具體國情不同，警察權(quán)在各國政府部門的配置路徑也各有不同。例如，美國聯(lián)邦警察權(quán)分散配置于聯(lián)邦政府的司法部、國土安全部等政府部門及其所屬的多個單位中。其中，隸屬于司法部且享有警察權(quán)的機構(gòu)主要包括聯(lián)邦調(diào)查局、緝毒局、聯(lián)邦監(jiān)獄管理局和社區(qū)警務服務部等。聯(lián)邦調(diào)查局是最大的也是最重要的聯(lián)邦警察機構(gòu)。而國土資源部下設的享有警察權(quán)的機構(gòu)則主要有海岸警衛(wèi)隊、移民和歸化局、海關(guān)總署、聯(lián)邦應急管理局等。此外，郵政總局（前身是美國郵政部）下屬的郵檢處也是一個聯(lián)邦警察機構(gòu)。上述警察機構(gòu)均由所在的聯(lián)邦政府部門管理和指揮，相互之間沒有隸屬關(guān)系。9張小兵：《美國聯(lián)邦警察制度研究》，中國人民公安大學出版社2011年版，第287—291頁。在法國，警察權(quán)在政府層面的橫向配置實行所謂的“雙軌制”，即把國家警察力量劃分為內(nèi)政部領導的國家警察（負責1萬人以上的城市治安）和國防部領導的國家憲兵（負責1萬人以下的城鎮(zhèn)和所有農(nóng)村地區(qū)的治安）兩大并列警察系統(tǒng)，即由這兩大警察系統(tǒng)各自享有法定范圍內(nèi)的部分警察權(quán)。10程小白：《法國警察管理概述》，載《江西公安?？茖W校學報》2002年第5期。

根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律以及2018年3月中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的有關(guān)規(guī)定，我國警察權(quán)在政府體制內(nèi)不同部門之間的橫向配置情況如下：其一，在中央人民政府即國務院層面，其下設的公安部作為中央最高警察機關(guān)，配置有各種行政警察權(quán)和刑事警察權(quán)，其占專業(yè)警察權(quán)之大部分；其余部分的專業(yè)警察權(quán)分別配置于國家安全部、司法部（下設監(jiān)獄管理局、戒毒管理局）、自然資源部（自然資源部管理的國家林業(yè)和草原局下設森林公安局）、交通運輸部（交通運輸部公安局下設港口公安局、航運公安局、海事公安局，交通運輸部管理的中國民用航空局下設民航公安局）、海關(guān)總署（下設緝私局）等部門11鐵路公安局作為專門警察機關(guān)之一，其領導體制已于2009年年底轉(zhuǎn)為由公安部直接垂直領導管理，經(jīng)授權(quán)鐵路總公司領導人事組織黨政工作，鐵路公安民警轉(zhuǎn)為中央國家機關(guān)公務員身份。。其二，在地方政府層面，各級地方政府下設的行政部門中均與上述國務院部門大體相對應地橫向配置了各自的警察權(quán)。通過上述橫向配置，各級政府的專業(yè)警察權(quán)可相應地劃分出諸如公安警察、國安警察、監(jiān)獄警察、森林警察、民航警察、緝私警察等不同行業(yè)類型的警察權(quán)。所謂警種的概念正是由警察權(quán)的此種橫向配置所產(chǎn)生。

我國當前處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著社會矛盾的增多，治安形勢日益復雜，為應對層出不窮的各種新型違法犯罪行為，全國許多地方公安機關(guān)相繼成立了“環(huán)保警察”“食藥（安全）警察”“旅游警察”機構(gòu)，并已呈現(xiàn)出方興未艾的發(fā)展態(tài)勢。例如，2017年1月18日，北京市公安局成立了環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊（簡稱環(huán)食藥旅安保總隊），下設環(huán)境保護、食品藥品、旅游和機動4個支隊。環(huán)食藥旅安?？傟牭闹饕ぷ魇秦撠煷驌舨樘幧婕碍h(huán)境、食品藥品和旅游等領域的違法犯罪活動，參與配合市級相關(guān)行政職能部門組織的聯(lián)合執(zhí)法，提供執(zhí)法保障。上述“環(huán)保警察”“食藥（安全）警察”“旅游警察”隊伍出現(xiàn)之后，對于打擊和查處生態(tài)環(huán)保、食藥安全和旅游治理等領域的刑事犯罪活動發(fā)揮了重要作用，但問題也隨之產(chǎn)生。如何論證警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)保、食藥安全和旅游治理等領域行政執(zhí)法活動的正當性？現(xiàn)行有關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)應如何進一步健全和完善？再者，如何在聯(lián)合執(zhí)法、提供執(zhí)法保障的實踐中科學有效地協(xié)調(diào)公安機關(guān)與環(huán)保、旅游、食藥監(jiān)管等相關(guān)行政職能部門之間的關(guān)系？這些新出現(xiàn)的問題都使警察權(quán)在政府不同部門之間的橫向配置面臨著新的挑戰(zhàn)，故而有必要在全面深化公安改革的進程中適時地加以考量。

（二）警察權(quán)在公安機關(guān)內(nèi)不同機構(gòu)之間的配置

在警政的視野下，警察權(quán)在橫向維度實行逐層配置。如果說，警察權(quán)在中央國家機關(guān)之間的配置屬于宏觀層面的橫向配置，其在政府體制內(nèi)不同部門之間的配置屬于中觀層面的橫向配置，那么，其在作為我國主要警察機關(guān)的公安機關(guān)內(nèi)部不同機構(gòu)之間的配置則屬于微觀層面的橫向配置。

警察權(quán)在一國主要警察機關(guān)內(nèi)部的橫向配置，其目的在于防止依法享有大部分警察權(quán)的主要警察機關(guān)對權(quán)力的占有與獨斷，因此有必要在主要警察機關(guān)內(nèi)部通過設置諸如治安秩序管理機構(gòu)、交通秩序管理機構(gòu)、特種行業(yè)管控機構(gòu)、犯罪案件偵查機構(gòu)、情報收集研判機構(gòu)等不同類型的警察機構(gòu)對警察權(quán)再次進行合理的分割與配置。例如，德國聯(lián)邦警察機關(guān)主要由刑事警察局、邊防警察局、憲法保衛(wèi)局、水上警察局和鐵路警察局等組成。此外，德國16個邦一級的州警察局一般都設置了治安警察機構(gòu)、刑事警察機構(gòu)、交通警察機構(gòu)和警備警察機構(gòu)等基本機構(gòu)。除這幾個基本警察機構(gòu)之外，有些州的警察局還根據(jù)實際需求設有水上警察、邊防警察、救援警察和反恐警察等警隊。12熊琦：《德國警察制度簡析》，載《湖北警官學院學報》2006年第6期。日本國家警察廳下設長官官房、生活安全局、刑事局、交通局、警備局、情報通信局六個警察機構(gòu)。都道府縣的警察本部內(nèi)設總務部、警務部、生活安全部、刑事部、交通部、警備部、地域部七個警察機構(gòu)。13師維：《憲政進程中的警政建設——基于對日本警察制度的考察》，載《河南公安高等專科學校學報》2009年第6期。

在我國政府層面，大部分的行政警察權(quán)和刑事警察權(quán)配置給了公安部和地方公安機關(guān)。各級公安機關(guān)又依據(jù)內(nèi)部規(guī)范性文件設置了刑偵、經(jīng)偵、技偵、國保、反恐、禁毒、治安、網(wǎng)安、交管、巡邏等諸多內(nèi)部警察機構(gòu)來進一步對警察權(quán)進行橫向配置。目前，公安部的內(nèi)設警察機構(gòu)已逾30個，其中依法享有刑事偵查權(quán)的警察機構(gòu)就有12個，而地方各級公安機關(guān)內(nèi)部亦是機構(gòu)林立。誠然，在各級公安機關(guān)內(nèi)部橫向配置警察權(quán)的實踐中，目前存在“分工過細、職能分散、權(quán)力交叉、邊界分明、壁壘森嚴、扯皮內(nèi)耗嚴重、內(nèi)部協(xié)調(diào)任務艱巨”的現(xiàn)實問題。14趙煒：《公安機關(guān)體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期。這種根據(jù)公安機關(guān)內(nèi)部業(yè)務分工對警察權(quán)的分割，導致了警察權(quán)運行的“碎片化”困境，嚴重影響了警察權(quán)運行的效率，亦與處置嚴重暴力犯罪活動背景下“一體化作戰(zhàn)”的客觀要求極不適應。鑒于此，科學設置各級公安機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)已是刻不容緩，而這涉及公安機關(guān)管理體制的完善問題。2015熊一新：《關(guān)于全面深化公安改革若干問題的思考》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第6期。年2月，中央部署全面深化公安改革，就將完善公安機關(guān)管理體制列為七項主要改革任務之一。而且在《公安機關(guān)管理體制和人民警察管理制度改革方案》中，為了解決公安機關(guān)機構(gòu)設置中存在的分工過細、職能交叉、警力分散等問題，還提出按照“精簡、統(tǒng)一、效能原則”推進公安機關(guān)機構(gòu)改革。然而，如何使“精簡、統(tǒng)一、效能原則”更加明確、具體和可具操作性仍需加以研究，同時還需考慮到這一改革舉措的實施，如機構(gòu)的精簡或合并、機關(guān)的縮小及基層的擴充，由于改變了原有的組織結(jié)構(gòu)，必然會調(diào)整相關(guān)的人事關(guān)系，使原有組織機構(gòu)中權(quán)力和地位的關(guān)系重新進行配置，從而有可能產(chǎn)生這樣或那樣的阻力。15熊一新：《關(guān)于全面深化公安改革若干問題的思考》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第6期。這些問題不妥善解決，公安改革將無法順利推進。

三、作為行政權(quán)的警察權(quán)在中央與地方之間的配置

在憲法的總體框架下，中央與地方之間的警察權(quán)力分配關(guān)系存在的基礎是憲法對國家權(quán)力在縱向進行配置的需求，其分配的依據(jù)亦是憲法所確立的國家結(jié)構(gòu)形式及其縱向配置的原則與界限。與此同時，在央地之間配置警察權(quán)的實踐探索和發(fā)展也反過來推動了中央與地方關(guān)系的演變，進而促進憲法體制在警察權(quán)央地配置方面的變革。16劉琳璘：《憲法學視野下警察權(quán)問題研究》，法律出版社2017年版，第171頁。

基于政治文化傳統(tǒng)、現(xiàn)代化進程乃至于國土面積等方面的差異，各國憲法規(guī)定的國家結(jié)構(gòu)形式也存在很大區(qū)別，加之警察權(quán)較之其他行政權(quán)所具有的復雜性和特殊性，使各國警察權(quán)的央地縱向配置呈現(xiàn)出不同的模式。例如在實行聯(lián)邦制的美國，警察權(quán)的央地縱向配置表現(xiàn)出分散性的特點，首先，全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的警察組織體系，聯(lián)邦與各州享有決定自己的警察體制與警務運行模式的權(quán)力，并依據(jù)該警察權(quán)力處理各自的具體警察事務。美國警察包括聯(lián)邦警察、州警察、城市警察、縣警察四種主要類型，它們分別受各自所屬政府領導，各自為政，互不隸屬，沒有垂直的上下級關(guān)系。因而其全國范圍內(nèi)的警察著裝不統(tǒng)一、警察標志不統(tǒng)一，警察執(zhí)法也不統(tǒng)一。17盧建軍：《警察職權(quán)的界定與配置》，北京大學出版社2017年版，第53頁。其次，由于警察事務的復雜性會涉及多個領域和范圍，因此在國家層面上，聯(lián)邦政府主導著全國警務的發(fā)展方向。聯(lián)邦警察會在多領域和多層面與地方警察進行合作，并在合作過程中發(fā)揮指導和監(jiān)督作用。在實行單一制的法國，警察權(quán)高度集中在中央，警察權(quán)的行使和警員的配置完全由中央政府決定。法國內(nèi)政部下屬的國家警察總局是法國警察全國統(tǒng)一的中央警察機關(guān)，統(tǒng)一管理全國的國家警察力量。國家警察總局可以直接對各級和各地的國家警察機關(guān)作出決定或采取措施，地方的國家警察機關(guān)必須服從。20世紀80年代初，法國地方社會治安形勢和犯罪形勢日益嚴峻，地方警察權(quán)也隨之出現(xiàn)了變化，即允許地方市政當局成立了大量不屬于國家警察序列的市政警察，在市長的管理和控制下用以維持地方社會治安秩序。18宋萬年：《外國警察百科全書》，中國人民公安大學出版社2000年版，第411頁。這些市政警察的出現(xiàn)是中央考慮地方發(fā)展的需求，適度授予地方部分警察權(quán)的結(jié)果。

我國是一個有著悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家。作為行政權(quán)的警察權(quán)在我國中央與地方之間進行配置的基礎是國家權(quán)力在憲法體制下的央地縱向劃分。我國憲法對央地權(quán)力劃分關(guān)系的規(guī)定是警察權(quán)在央地之間縱向配置的憲法基礎，也是其合法性與正當性的憲法保障?，F(xiàn)行《憲法》中雖未就警察權(quán)的央地縱向配置作出明確具體的規(guī)定，但在其第3條關(guān)于中央與地方權(quán)力劃分的原則（中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則）、第89條關(guān)于國務院職權(quán)（領導和管理公安工作）和第107條關(guān)于地方各級人民政府職權(quán)（管理公安工作）等條文中可以找到警察權(quán)央地縱向配置的憲法依據(jù)。在我國的憲法體制下，我國各地方享有的警察權(quán)并不由地方自主決定，而要受制于中央。因此，警察權(quán)在央地之間縱向配置的關(guān)鍵問題是如何在堅持中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮各地方在警察權(quán)運行過程中的主動性和積極性。

對此問題，我國自改革開放以來一直都在探索和實踐。1991年第十八次“全國公安工作會議”后發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強公安工作的決定》確定了以“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”為原則的公安管理體制。19鄭潔：《警察體制研究》，西南政法大學2010年碩士學位論文，第9頁。然而，上述原則中“條塊結(jié)合、以塊為主”的表述較為籠統(tǒng)和抽象，加之1995年出臺的《人民警察法》對警察權(quán)央地劃分問題也只有些許簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定，因此對于如何理順警察權(quán)在縱向配置過程中的中央與地方即“條”與“塊”之間的關(guān)系，厘清二者相互間的權(quán)限和職責，一直欠缺實定法的支持與規(guī)范，這也導致中央與地方在警察權(quán)運行的實踐中時常出現(xiàn)缺位、越位和錯位等狀況。具體表現(xiàn)為，一方面，由于地方公安機關(guān)在機構(gòu)編制、警務經(jīng)費、警員任免等方面都過分依賴和受限于地方黨委和政府，故地方公安機關(guān)行使警察權(quán)極易受其影響，往往為保護地方利益承擔了大量非警務性行政活動，淪為地方保護主義的附庸；另一方面，地方公安機關(guān)在業(yè)務上對中央部署的全國性警務活動呈現(xiàn)出被動、應付甚至不作為現(xiàn)象，未能充分調(diào)動地方警察的自主性和積極性。鑒于此，為了更好地發(fā)揮警察權(quán)在維護國家安全和社會穩(wěn)定中的作用，2003年根據(jù)第二十次“全國公安工作會議”精神實施了地方各級公安機關(guān)主官“進班子”工程；之后，為加強全國公安警察的統(tǒng)一管理，2006年出臺的《公安機關(guān)組織管理條例》確立了公安業(yè)務管理實行上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)的領導指揮體制，加之近年來中央公安轉(zhuǎn)移支付制度的實施，更明顯加大了中央“條管”的力度。20趙煒：《公安機關(guān)體制改革論綱》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2014年第6期?？傊?，無論是中央關(guān)于公安工作的有關(guān)政策，還是作為實定法的《人民警察法》和《公安機關(guān)組織管理條例》等法律法規(guī)，都一直未能在現(xiàn)行憲法確立的“在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則”之基礎上，對中央享有的警察權(quán)、地方享有的警察權(quán)以及中央與地方共同享有的警察權(quán)（仍以中央的領導為主）的各自范圍及具體事項作出系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定。因此，在警察權(quán)的運行實踐中也就時常會出現(xiàn)中央與地方之間的缺位、越位和錯位等現(xiàn)象。

令人欣慰的是，2016年12月1日公安部向社會征求意見的《人民警察法》（修訂草案稿）的第4條和第38條對央地公安事權(quán)的劃分作了初步規(guī)定，21《人民警察法（修訂草案稿）》第4條規(guī)定：“公安機關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。國家建立與事權(quán)相適應的公安機關(guān)管理體制和人民警察保障制度?！钡?8條規(guī)定：“公安機關(guān)國家安全保衛(wèi)、境外非政府組織管理、反恐怖主義、邊防管理、出境入境管理、跨國境、跨省重大刑事案件辦理、刑罰執(zhí)行、國際執(zhí)法合作，以及國家特定人員、目標、活動警衛(wèi)等警務為中央公安事權(quán)。地方公安事權(quán)、中央和地方共同公安事權(quán)的劃分，由國務院公安部門會同有關(guān)部門確定?！边@標志著在中央與地方之間配置警察權(quán)的規(guī)范化和法治化進程的加快。22劉琳璘：《國家治理現(xiàn)代化背景下警察地方事權(quán)的重構(gòu)——以單一制國家為分析視角》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2018年第1期。但該修訂草案稿的上述條文中僅列舉了中央公安事權(quán)的范圍及具體事項，而對于地方公安事權(quán)、中央與地方共同公安事權(quán)的劃分則規(guī)定由公安部會同有關(guān)部門確定。因此，如何在現(xiàn)行憲法體制下進一步科學、合理地對警察權(quán)進行央地縱向配置，尤其是盡快厘清地方公安事權(quán)、中央與地方共同公安事權(quán)的范圍及其具體事項，已成為全面深化改革進程中亟待解決的重大問題。