余凌云

清華大學(xué)法學(xué)院教授

一、引言

公安管理體制，簡(jiǎn)稱公安體制，涉及公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織領(lǐng)導(dǎo)制度和工作運(yùn)行機(jī)制、管理權(quán)限劃分等內(nèi)容，1參見(jiàn)張明：《新中國(guó)公安管理體制變遷研究綜述》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。基本內(nèi)涵是警察權(quán)“在公安組織之間的制度化配置而形成的穩(wěn)定關(guān)系”，包括公安機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的“指揮隸屬關(guān)系”，以及公安機(jī)關(guān)之間因分工而形成的“協(xié)作配合關(guān)系”。2參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。對(duì)公安體制的表述略有不同，熊一新認(rèn)為，“公安體制是指公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱”。參見(jiàn)熊一新：《關(guān)于全面深化公安改革若干問(wèn)題的思考》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。王基鋒認(rèn)為，“公安管理體制指的是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各層次、各部門之間責(zé)權(quán)關(guān)系的制度化, 具體包括領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以及權(quán)責(zé)劃分三大方面”。參見(jiàn)王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。通常將這種關(guān)系高度濃縮地表述為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”。

但是，在這個(gè)提綱挈領(lǐng)的表述中，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“以塊為主”都描述領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但彼此又有沖突。“分級(jí)管理”在闡述上多與“以塊為主”趨同，指領(lǐng)導(dǎo)歸屬，對(duì)于公安機(jī)關(guān)，同級(jí)“黨委政府都有業(yè)務(wù)決策權(quán)、人事管理權(quán)和經(jīng)費(fèi)分配權(quán)”。3參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。但是，在筆者看來(lái)：第一，“分級(jí)管理”“條塊結(jié)合、以塊為主”暗含分工，卻沒(méi)有說(shuō)清楚中央與地方、上級(jí)與下級(jí)存在怎樣的事權(quán)劃分；第二，公安管理體制把中央與地方“兩個(gè)積極性”都包容進(jìn)去了，但卻充滿矛盾，當(dāng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“以塊為主”發(fā)生沖突時(shí)，以誰(shuí)優(yōu)先，并不清楚。

從法律上看，《人民警察法》（2012年修正）沒(méi)有采用警察權(quán)概念，對(duì)于學(xué)術(shù)上廣泛使用的警察權(quán)，是從公安機(jī)關(guān)職責(zé)和權(quán)限兩個(gè)維度去解構(gòu)的。其中第6條，列舉了十四項(xiàng)警察職責(zé)，并提出要“按照職責(zé)分工”，但是在《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》（2006年）等法律、法規(guī)和規(guī)章之中，并沒(méi)有對(duì)上述職責(zé)的歸屬做進(jìn)一步區(qū)分。《人民警察法》第7條至第17條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)權(quán)限，也沒(méi)有區(qū)分行使主體，不存在中央或地方公安機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。倒像是在公安部、公安廳、市縣公安局以及公安分局之間，不區(qū)分警察職責(zé)權(quán)限、管轄事項(xiàng)，如“行政發(fā)包制”理論所闡述的那樣，是統(tǒng)一事項(xiàng)、統(tǒng)一任務(wù)層層外包而已。4參見(jiàn)周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會(huì)》2014年第6期。

這與當(dāng)前中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分如出一轍，簡(jiǎn)直就是一個(gè)縮影?，F(xiàn)行《憲法》第3條第1款、第4款規(guī)定也是宣示性的，“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。從已有的研究看，對(duì)上述第3條第1款、第4款規(guī)定的解讀，一般認(rèn)為，中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分仍然處于非制度化狀態(tài)，需要雙方在實(shí)際運(yùn)作中具體博弈平衡。

同樣，從組織法上看，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年修正）等有關(guān)法律盡管對(duì)中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限做出了劃分，但是，仍然被批評(píng)為“不科學(xué)、不合理”。“沒(méi)有對(duì)中央政府和地方政府各自的職責(zé)范圍作出有明確區(qū)分的規(guī)定”；“職權(quán)的劃分不是以分工式為主，而是以總量分割式為主”；“除外交、國(guó)防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，法律賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致的、對(duì)等的，地方政府擁有的權(quán)限可以說(shuō)是中央政府的翻版”；5潘小娟：《中央與地方關(guān)系的若干思考》，載《政治學(xué)研究》1997年第3期?！笆沟弥醒胝c地方政府的關(guān)系缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)它的調(diào)整帶有較大的隨意性和不規(guī)范的行為，造成中央政府與地方政府互相掣肘、互相侵權(quán)現(xiàn)象較為普遍”。6金太軍：《當(dāng)代中國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系現(xiàn)狀及對(duì)策》，載《中國(guó)行政管理》1999年第7期。

本文討論的前提就是建立在上述基本判斷之上，也就是當(dāng)下警察權(quán)在中央與地方之間的劃分不甚清晰，仍處于在互動(dòng)過(guò)程之中隨機(jī)調(diào)整的非制度化狀態(tài)。本文在勾勒公安管理體制的歷史沿革之后，分別從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“以塊為主”兩個(gè)方面去觀察、分析實(shí)踐運(yùn)行的基本方式與表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是雜亂的，無(wú)論條塊，都并存著干預(yù)過(guò)度與能力不足。而且，總體的運(yùn)轉(zhuǎn)方向趨向中央集權(quán)，尤其是對(duì)地方亂象的治理，解決問(wèn)題的基本思路往往是權(quán)力上收。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，地方治理的能力被忽略了，另一方面，加強(qiáng)“條”上的領(lǐng)導(dǎo)，也有不少問(wèn)題。因此，必須明確警察權(quán)在中央與地方之間的劃分，對(duì)條塊體制做法治化構(gòu)造。只有在事權(quán)劃分的格局上，才能實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的良性互動(dòng)。

二、歷史沿革

中華人民共和國(guó)成立之后逐漸形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機(jī)關(guān)管理體制，源自戰(zhàn)爭(zhēng)年代，是對(duì)根據(jù)地公安工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，“定型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代”，7程小白、章劍：《事權(quán)劃分——公安改革的關(guān)鍵點(diǎn)》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中華人民共和國(guó)成立前，“警察（公安）體制主要是學(xué)習(xí)借鑒了蘇聯(lián)‘契卡’（肅反委員會(huì)）的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行‘垂直領(lǐng)導(dǎo)’”。之后，經(jīng)過(guò)“中國(guó)化的改造和改革”，開(kāi)始實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。并延續(xù)迄今。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)地之間、根據(jù)地與中央之間聯(lián)系不便，多是各自為戰(zhàn)，地方上的治安、司法事務(wù)亦當(dāng)便宜從事、當(dāng)機(jī)立斷，在財(cái)政上也是自力更生、自給自足，強(qiáng)調(diào)“以塊為主”，這也十分自然而合理。中央、上級(jí)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”多體現(xiàn)在思想、政策與組織上，對(duì)具體事項(xiàng)干預(yù)不多。根據(jù)地的經(jīng)驗(yàn)對(duì)后來(lái)公安管理體制的形成產(chǎn)生了深刻的影響。

新中國(guó)成立之后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于嚴(yán)格的戶籍制度和獨(dú)特的單位制度，限制了人口在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、單位之間的隨意流動(dòng)，而且強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)和思想改造的政治運(yùn)動(dòng)，以及群眾路線上形成的群防群治，構(gòu)建起來(lái)一個(gè)以單位治理為重點(diǎn)的頗為有效的治安模式。所以，秩序的維護(hù)、危害的防止、違法犯罪的打擊，很大程度上都可以依靠單位、地方解決，“以塊為主”基本上還是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)需要。“以塊為主、條塊結(jié)合”之中的籠統(tǒng)矛盾，也沒(méi)有引發(fā)太大的問(wèn)題。“這種公安管理體制適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、靜態(tài)封閉、低犯罪率的社會(huì)治安狀況?！?參見(jiàn)王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。

但是，改革開(kāi)放之后，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口流動(dòng)的頻繁，以及由此引發(fā)的跨地區(qū)流動(dòng)作案的加劇，上述體制之中的事權(quán)不清，也就是中央與地方之間權(quán)力和責(zé)任的劃分變動(dòng)不居，可以隨時(shí)隨地上收或下放，甚至權(quán)力上收、責(zé)任下放的狀態(tài)，便暴露出了諸多不適應(yīng)。對(duì)于上述體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的問(wèn)題，相關(guān)文獻(xiàn)都做了大致相同的現(xiàn)象描述，9比如，萬(wàn)長(zhǎng)松：《現(xiàn)行公安體制存在的幾個(gè)問(wèn)題》，載《公安大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第2期。但是，對(duì)產(chǎn)生的原因卻缺乏深入的理論分析。近年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的學(xué)者也加入了對(duì)中央與地方關(guān)系的深入研究。其中，周黎安的“行政發(fā)包制”、周雪光的“權(quán)威體制與有效治理”最值得關(guān)注，為我們提供了深層次的理論分析工具。10參見(jiàn)周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會(huì)》2014年第6期；周黎安：《再論行政發(fā)包制——對(duì)評(píng)論人的回應(yīng)》，載《社會(huì)》2014年第6期；周雪光：《行政發(fā)包制與帝國(guó)邏輯——周黎安〈行政發(fā)包制〉讀后感 》，載《社會(huì)》2014年第6期；周雪光：《權(quán)威體制與有效治理——當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期；周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制——中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，載《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期；周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯——中國(guó)國(guó)家治理的歷史線索》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第4期。

三、“以塊為主”

地方公安機(jī)關(guān)在人事、資源與工作上高度依賴地方政府，公安工作絕大多數(shù)屬于地方事權(quán)或者中央與地方的共同事權(quán)，需要由地方政府和黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，各工作部門協(xié)調(diào)配合，“以塊為主”是很明顯的，也與權(quán)力一元化、11曹正漢、薛斌鋒、周杰觀察到，地方存在權(quán)力一元化的現(xiàn)象，這是“中央集權(quán)所派生的結(jié)果”，“是通過(guò)地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的”?！暗胤秸趯?shí)際的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，有意消解權(quán)力的分立和制衡排斥橫向制約，強(qiáng)化了地區(qū)權(quán)力的一元化。”參見(jiàn)曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國(guó)地方分權(quán)的政治約束——基于地鐵項(xiàng)目審批制度的論證》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第3期。公安事權(quán)的基本屬性相契合。比如，疏導(dǎo)城市交通擁堵，需要合理規(guī)劃、建管結(jié)合，在地方政府的統(tǒng)籌下實(shí)行綜合治理。但是，“以塊為主”在實(shí)際運(yùn)行中又存在過(guò)度干預(yù)與能力不足的問(wèn)題。

首先，權(quán)力一元化和“以塊為主”進(jìn)一步強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)對(duì)地方政府和黨委的依附，不得違拗地方黨委和政府的指示命令。近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)大量卷入拆遷征地、維穩(wěn)等工作，從事非警務(wù)活動(dòng)比較突出。為保護(hù)地方利益，不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生?！皞€(gè)別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)出于本地區(qū)、本部門利益得失的考慮干擾公安執(zhí)法工作，致使辦人情案、關(guān)系案現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！?2王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。一旦地方政府要求警察機(jī)關(guān)協(xié)助開(kāi)展某些不利于群眾利益并且超越警察權(quán)限的工作時(shí)，警察機(jī)關(guān)就處于或者違反法律規(guī)定，或者違抗地方政府指示的兩難境地。

為避免地方對(duì)公安工作的不當(dāng)干預(yù)，需要引入上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向控制。13轉(zhuǎn)自曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國(guó)地方分權(quán)的政治約束——基于地鐵項(xiàng)目審批制度的論證》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第3期。各地公安機(jī)關(guān)一把手的任命，必須征得上一級(jí)公安機(jī)關(guān)的同意，就是加強(qiáng)對(duì)地方主義控制的一個(gè)重要手段，14趙煒建議，“領(lǐng)導(dǎo)班子的人員都必須跨區(qū)域或跨部門交流”。參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。也是公安工作強(qiáng)化“縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制”、趨向“委托—代理”模式的一種表征。因?yàn)椤叭绻醒肽軌蛴行У乜刂频胤焦賳T的晉升的話，中央政府不會(huì)持續(xù)地抱怨地方官員不遵從中央的命令，地方主義也不會(huì)具有威脅性”。15李芝蘭：《當(dāng)代中國(guó)的中央和地方關(guān)系：趨勢(shì)、過(guò)程及其對(duì)政策執(zhí)行的影響》，劉承禮譯，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2013年第4期。而且，“正如‘分權(quán)化威權(quán)主義’所指出的那樣，壟斷的人事權(quán)賦予了高層政府在地方層面落實(shí)自身意愿的強(qiáng)控制力，高層政府的介入能夠更快、更有效地糾正地方政府行為”。16郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員流動(dòng)加劇，“交通、通訊的大發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的普及”，公安工作面臨的一些新形勢(shì)對(duì)“以塊為主”的體制提出了挑戰(zhàn)。比如，“犯罪呈現(xiàn)一種全國(guó)化乃至全球化的態(tài)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)指揮、遠(yuǎn)程犯罪、長(zhǎng)途奔襲、高速移動(dòng)的特點(diǎn)明顯”，需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)度指揮，加強(qiáng)跨區(qū)域的公安機(jī)關(guān)之間協(xié)作。又如，地方發(fā)生恐怖事件、群體性事件等緊急突發(fā)事件，“當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在第一時(shí)間首先要上報(bào)當(dāng)?shù)攸h委政府，是否在第一時(shí)間向上級(jí)公安機(jī)關(guān)報(bào)告取決于當(dāng)?shù)攸h委政府的意愿。等到上級(jí)公安機(jī)關(guān)基本掌握情況后，往往錯(cuò)失良機(jī)”。17趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。在這些問(wèn)題的處置上，“以塊為主”的體制顯然捉襟見(jiàn)肘、弊端叢生，造成了“警令不暢”，“警力難以形成整體合力”。18尤小文：《直面公安體制改革四大問(wèn)題》，載《人民公安》2003年第21期；彭貴才：《論我國(guó)警察權(quán)行使的法律規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第4期。在國(guó)家治理的邏輯上，這種態(tài)勢(shì)又很自然地趨向于一體政策、權(quán)力上收。

最后，地方政府承擔(dān)了主要的行政事務(wù)和行政責(zé)任。19從國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央財(cái)政支出主要集中在外交、國(guó)防兩個(gè)項(xiàng)目，地方財(cái)政成為履行政府對(duì)內(nèi)職能的主要支出者，2010年地方政府在農(nóng)林水事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，以及社會(huì)保障和就業(yè)等方面的支出比重甚至超過(guò)95%。參見(jiàn)郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定的人民警察十四項(xiàng)職責(zé)，由于沒(méi)有進(jìn)一步明確“職責(zé)分工”的方式，在執(zhí)法下沉的趨勢(shì)下，一般都需要地方公安機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。因此，地方政府，包括地方公安機(jī)關(guān)，是政府職能的實(shí)際履行者。然而，與此同時(shí)，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及立法權(quán)又趨向中央集權(quán)。比如，《行政處罰法》（2017年修正）、《行政許可法》（2004年）、《行政強(qiáng)制法》（2011年）對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定權(quán)做了嚴(yán)格的限制，毫無(wú)疑問(wèn)，這是采取了傳統(tǒng)的中央集權(quán)的解決思路，通過(guò)權(quán)力上收治理地方濫設(shè)問(wèn)題。但隨之而來(lái)的是，地方性法規(guī)的創(chuàng)制性規(guī)定也缺少相應(yīng)的有效執(zhí)法手段，地方政府和公安機(jī)關(guān)“并未獲得充分的地區(qū)治理權(quán)”。20曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國(guó)地方分權(quán)的政治約束——基于地鐵項(xiàng)目審批制度的論證》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第3期。

從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的研究看，在以往中央與地方的互動(dòng)過(guò)程中，解決一統(tǒng)體制與地方治理能力之間的矛盾主要是通過(guò)地方的變通等非正式方式，也稱為“地方的共謀現(xiàn)象”。比如，在城市交通擁堵的治理中，地方性法規(guī)不時(shí)要求突破《道路交通安全法》（2011年修正）、《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等限制。以往，對(duì)于地方立法的訴求，全國(guó)人大法工委和省級(jí)人大常委會(huì)有時(shí)采取默許方式。但是，隨著法治建設(shè)的不斷完善，這種非正式方式的運(yùn)作空間受到了極大的擠壓。比如，對(duì)上海車牌號(hào)拍賣的合法性爭(zhēng)議，不絕于耳。21《上海拍賣車牌是否合法再起爭(zhēng)議》，載http://www.mzyfz.com/index.php/cms/item-view-id-34961?verified=1，2017年12月10日訪問(wèn)。對(duì)深圳交通治理的新規(guī)，也質(zhì)疑不斷。22《律師與交警交鋒，深圳交通處罰是否合理》，載http://www.360che.com/law/151104/47349.html， 2017年12月10日訪問(wèn)。

周雪光生動(dòng)地描繪出了這樣的窘境：“隨著信息技術(shù)、公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)展，政府的非正式行為——落實(shí)政策中的粗暴行為、妥協(xié)讓步、私下交易、共謀掩蓋——難以隱蔽實(shí)施。這些非正式行為一旦通過(guò)社會(huì)媒介公布于眾，就會(huì)形成巨大社會(huì)壓力，迫使上級(jí)政府做出反應(yīng)，使正式與非正式在治理過(guò)程中互為調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換的空間大為壓縮。社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)推動(dòng)著政府行為走向正式化、標(biāo)準(zhǔn)化。但在相應(yīng)的制度安排缺失的條件下，官僚體制的正式化、標(biāo)準(zhǔn)化又與各地情況的多樣化產(chǎn)生了更大張力，使一統(tǒng)體制與有效治理間的矛盾難以在官僚層級(jí)間微妙隱蔽的非正式過(guò)程中得到緩和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉，對(duì)整個(gè)體制產(chǎn)生大的震蕩，誘發(fā)新的危機(jī)?！?3參見(jiàn)周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第4期。

正如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)學(xué)者發(fā)現(xiàn)的那樣，地方的非正式方式有些是合理的，有些是不合理的。法律學(xué)者應(yīng)當(dāng)關(guān)心的是，為什么那些合理的、行之有效的非正式方式不能法治化？沿著這樣的思考路徑，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方立法的空間一直是狹窄的，即便是《立法法》（2015年修正）第72條普遍授予了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，但是，一旦從事具體立法，便會(huì)發(fā)現(xiàn)中央立法無(wú)處不在，那么，如何把握“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”呢？比如，在道路交通安全法規(guī)范體系之中，為地方立法找尋電動(dòng)自行車、老年代步車、殘疾人車輛的治理空間，便會(huì)頓感困惑與局促。

從上述分析看，在以往的經(jīng)驗(yàn)中，一旦地方治理出現(xiàn)亂象，中央往往傾向權(quán)力上收，隨之而來(lái)的是地方治理的能力被削弱了，使地方性法規(guī)無(wú)法有效回應(yīng)地方事務(wù)的治理。退一步說(shuō)，如果我們把弱化地方治理能力視為一種必須付出的代價(jià)，那么，加強(qiáng)中央集權(quán)，實(shí)行更強(qiáng)有力的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，能夠解決地方面臨的治理亂象嗎？加強(qiáng)自上而下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”本身又會(huì)有著怎樣的問(wèn)題呢？

四、“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”

毫無(wú)疑問(wèn)，“條塊結(jié)合、以塊為主”是嵌生在中央集權(quán)的框架之內(nèi)。新中國(guó)成立之后，“只用了約一年的時(shí)間，就在全國(guó)建立起統(tǒng)一的人民公安體制”。24朱旭東、于子建：《新中國(guó)警察制度現(xiàn)代化進(jìn)程述評(píng)》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第4期。從中央到地方，從省、自治區(qū)、直轄市到市縣，建立了上下嚴(yán)格隸屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的各級(jí)公安機(jī)關(guān)，基本上職責(zé)同構(gòu)。

從根本上講，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是為了保證中央的權(quán)威，做到政令通暢，步調(diào)一致。具體而言，“公安工作的主要法律法規(guī)由中央制定，公安工作的方針政策由中央確立，公安機(jī)關(guān)的管理制度由中央制定，公安工作的重大行動(dòng)由中央決策部署”。25趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。從已有研究，以及筆者對(duì)實(shí)踐的觀察來(lái)看，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”在公安工作中是一個(gè)基本趨向。警察隊(duì)伍具有準(zhǔn)紀(jì)律部隊(duì)性質(zhì)，擁有其他行政機(jī)關(guān)不具有的強(qiáng)制、技術(shù)手段，甚至武力。加強(qiáng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央，對(duì)于維護(hù)國(guó)內(nèi)安寧、打擊違法犯罪、防止國(guó)家分裂，意義重大。公安系統(tǒng)濃厚的“政治教化的儀式化”，26關(guān)于“政治教化的儀式化”，參見(jiàn)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀者·新知三聯(lián)書店2017年版，第34—37頁(yè)。通過(guò)不斷的政治學(xué)習(xí)和思想統(tǒng)一，又使“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”易于實(shí)現(xiàn)。但是，不區(qū)分中央與地方事權(quán)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，在實(shí)際運(yùn)行中又產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

首先，中央集權(quán)和權(quán)威體制的影響，不像周雪光表述的那樣籠統(tǒng)，是通過(guò)“一個(gè)嚴(yán)密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，從而確保不同屬地與中央政府的步調(diào)一致”，27周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。而是更進(jìn)一步，從公安部、公安廳到公安局，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的安排上，更多采取對(duì)口設(shè)置。一種解釋認(rèn)為，這“是與公安機(jī)關(guān)相當(dāng)部分事權(quán)屬于央地共同事權(quán)之故”。28石啟飛：《淺議公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分、警種、部門設(shè)置》，載《政法學(xué)刊》2015年第6期。這種解釋失之單薄。還有一種解釋認(rèn)為，這是“職責(zé)同構(gòu)”，“在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”。29黃韜：《中央與地方事權(quán)分配機(jī)制——?dú)v史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第17頁(yè)。在筆者看來(lái)，這更是為了適應(yīng)中央集權(quán)的要求。中央集權(quán)注重一統(tǒng)體制的推行，并通過(guò)激勵(lì)機(jī)制、考核、檢查與問(wèn)責(zé)等方式督促地方不折不扣的落實(shí)。這需要組織機(jī)構(gòu)的對(duì)口銜接，保持上令下達(dá)的暢通管道。

對(duì)口設(shè)置往往會(huì)被上級(jí)認(rèn)為是對(duì)相應(yīng)工作重視的姿態(tài)?！包c(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的回應(yīng)如果在地方斷了，就會(huì)被視為不重視相應(yīng)的上級(jí)工作，在檢查考評(píng)中就可能被“亮黃牌”。但是，對(duì)口設(shè)置第一，越到基層，越容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)泛濫、人浮于事、互相推諉；30比如，吉林省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)除派出所外平均內(nèi)設(shè)20多個(gè)部門，地市一級(jí)公安局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有30多個(gè)，有的甚至更多一些。參見(jiàn)陳占旭：《關(guān)于深化公安管理體制改革的思考》，載《公安研究》2003年第7期。第二，也束縛住地方公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)改革上的靈活性；第三，上級(jí)部門的每一個(gè)機(jī)構(gòu)為了彰顯自己的重要性，也熱衷于不斷布置各項(xiàng)任務(wù)，經(jīng)常要求檢查落實(shí)、上報(bào)執(zhí)行情況。這也成為政出多門、基層不堪重負(fù)的源頭。

2006年縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，開(kāi)始解決與上級(jí)公安機(jī)關(guān)“上下一般粗”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，但只是為了契合縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的“實(shí)戰(zhàn)特點(diǎn)和人員規(guī)模有限的實(shí)際情況”。31趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。迄今，省市與公安部的機(jī)構(gòu)設(shè)置還沒(méi)有根本觸動(dòng)。在筆者看來(lái)，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革可以考慮依據(jù)中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共同事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)中央事權(quán)的機(jī)構(gòu)由公安部設(shè)置，負(fù)責(zé)地方事權(quán)的機(jī)構(gòu)由地方公安機(jī)關(guān)決定，行使央地共同事權(quán)的機(jī)構(gòu)可以對(duì)口設(shè)置。

其次，在中央集權(quán)的觀念下，權(quán)力均屬于中央，地方的權(quán)力不是來(lái)自傳統(tǒng)的地方自治，而是從根本上來(lái)自中央的授權(quán)、放權(quán)與認(rèn)可。實(shí)際運(yùn)行的模式可以簡(jiǎn)單地概括為“中央出政策，地方對(duì)口執(zhí)行”?！罢叱雠_(tái)后，目標(biāo)向下由各級(jí)政府逐級(jí)分解，由基層政府落實(shí)執(zhí)行，形成了事權(quán)下移的局面”，32黃韜：《中央與地方事權(quán)分配機(jī)制——?dú)v史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，總序第16頁(yè)。中央與地方更像是“委托—代理”關(guān)系，或者說(shuō)，是一種行政外包制。這構(gòu)成了中央與地方一般意義上的權(quán)力關(guān)系，以及運(yùn)行的基本范式。

權(quán)威體制的核心是“一統(tǒng)的政策部署”，“一刀切”是“其制度邏輯所致”。但是，“統(tǒng)轄的內(nèi)容越多越實(shí)，或治理的范圍越大，資源和決策權(quán)越向上集中，那么，治理的負(fù)荷就會(huì)越沉重”，“其政策制定過(guò)程就越可能與各地具體情況相去甚遠(yuǎn)”，“其有效治理的程度就會(huì)越低”。33周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。而且，不論一體控制制度在理論上有多少優(yōu)點(diǎn)，它缺乏來(lái)自當(dāng)?shù)嘏械募?lì)，也不能很好地回應(yīng)由其保護(hù)的人群的訴求。34"Whatever may be the theoretic advantages of such a system of unified control, it lacks the stimulus of local criticism and does not respond readily to the needs of the population it protects." Edward Troup, "Police Administration, Local and National", Police Journal Vol.1,No.6(1928).

公安部越是積極推動(dòng)統(tǒng)一整治，越容易趨于治理目標(biāo)的單一性、臨時(shí)性，采取運(yùn)動(dòng)式的集中整治，表現(xiàn)為“一人生病、全家吃藥”。同理，從省到市，上級(jí)公安機(jī)關(guān)越是加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，過(guò)多地布置各項(xiàng)任務(wù)，下級(jí)公安機(jī)關(guān)越是疲于奔命，但又不能不擺出認(rèn)真對(duì)待、積極落實(shí)的姿態(tài)，有時(shí)不免流于形式、應(yīng)付了事。正如基層反映的，“集中統(tǒng)一的專項(xiàng)行動(dòng)過(guò)多過(guò)濫，一竿子到底，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)考核排名，基層公安機(jī)關(guān)常年疲于應(yīng)付，很少有自主空間”。35金伯中：《進(jìn)一步明晰公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)和地方事權(quán)》，載《人民公安》2013年第5期。由于集中整治的問(wèn)題不見(jiàn)得是地方上亟待解決的，在資源有限、警力不足的情況下，地方公安機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)丶毙杞鉀Q的問(wèn)題，無(wú)暇顧及，治理能力無(wú)疑就削弱了。

再次，從理論上講，政府享有某一領(lǐng)域的事權(quán)，就同時(shí)應(yīng)該配備相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力，以財(cái)權(quán)、財(cái)力保證事權(quán)的實(shí)施。36參見(jiàn)朱丘祥：《從行政分權(quán)到法律分權(quán)——轉(zhuǎn)型時(shí)期調(diào)整垂直管理機(jī)關(guān)與地方政府關(guān)系的法治對(duì)策研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第43頁(yè)。經(jīng)過(guò)1994年的分稅制改革，中央與地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生重大變化，客觀上財(cái)力上收中央。但是，與此同時(shí)，并沒(méi)有“對(duì)中央與地方之間的事權(quán)分配關(guān)系進(jìn)行制度性安排”，依然保持原來(lái)的彈性靈活、相機(jī)授權(quán)的格局。然而，從中央到部委部署下達(dá)的“運(yùn)動(dòng)式治理”活動(dòng)此起彼伏，各項(xiàng)指標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目都必須由基層來(lái)具體落實(shí)，事務(wù)向下轉(zhuǎn)移的同時(shí)，經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有隨之下?lián)苈鋵?shí)，實(shí)際上變成了地方出錢出力，所以，“財(cái)力逐級(jí)上收和支出責(zé)任逐級(jí)下放導(dǎo)致的事權(quán)與財(cái)力不匹配的問(wèn)題始終困擾著各級(jí)地方政府”。37黃韜：《中央與地方事權(quán)分配機(jī)制——?dú)v史、現(xiàn)狀及法治化路徑》，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第2頁(yè)。

公安機(jī)關(guān)也不例外。2003 年11月第二十次全國(guó)公安會(huì)議以來(lái)，中央對(duì)公安保障體制也做了部分調(diào)整，包括：（1）建立中央公安轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)地方公安機(jī)關(guān)的辦案費(fèi)和裝備費(fèi)進(jìn)行必要的補(bǔ)助。（2）由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)立項(xiàng)建設(shè)公安業(yè)務(wù)用房。但是，仍然“沒(méi)有建立在合理劃分公安事權(quán)的基礎(chǔ)上，沒(méi)有使支出責(zé)任與公安事權(quán)直接掛鉤”。38趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。沒(méi)有實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方事權(quán)由地方財(cái)政承擔(dān)，中央與地方共同事權(quán)按照各自比例分擔(dān)或者由中央公安轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)行公安經(jīng)費(fèi)、裝備保障主要取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致公安財(cái)物保障水平差異甚大。39參見(jiàn)陳占旭：《關(guān)于深化公安管理體制改革的思考》，載《公安研究》2003年第7期。而且，“地方政府支出責(zé)任的上升”，也意味著“公安領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和事權(quán)過(guò)度集中于地方政府”，40程小白、章劍：《事權(quán)劃分——公安改革的關(guān)鍵點(diǎn)》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。由此產(chǎn)生的流弊很多，比如，“容易形成地方保護(hù)主義下的執(zhí)法壁壘，損害國(guó)家利益和法制統(tǒng)一”。《行政處罰法》規(guī)定的“收支兩條線”“禁止罰沒(méi)款返還”難以落實(shí)。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)容易引發(fā)“三亂”、以罰代刑、以罰代處現(xiàn)象，等等。41參見(jiàn)王基鋒：《公安管理體制改革的若干探討》，載《公安研究》2009年第1期。

最后，在警察法領(lǐng)域，還有一個(gè)很突出的問(wèn)題，就是警察編制。新中國(guó)成立之后，公安編制就由中央政府直接管理，42參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。并延續(xù)至今。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第19條、第21條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)人民警察使用的國(guó)家行政編制，實(shí)行專項(xiàng)管理”，警察編制屬于中央事權(quán)。因此，地方公安機(jī)關(guān)需要擴(kuò)容，必須由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)“征求公安部意見(jiàn)后進(jìn)行審核，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟薄?/p>

但是，地方公安機(jī)關(guān)的警察規(guī)模實(shí)際上取決于當(dāng)?shù)刂伟矤顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾對(duì)安全感的訴求程度等因素，在一定程度上也屬于地方事權(quán)，不宜完全由中央壟斷。否則，在地方治安壓力之下，為快速解決警務(wù)人員不足，只能在正式制度之外采取非正式的方式，也就是在警察之外引入輔警。這也是當(dāng)前各地輔警數(shù)量急劇增長(zhǎng)，并不斷從事警察執(zhí)法活動(dòng)，與公眾發(fā)生激烈沖突的根源。

因此，必須引入中央編制與地方編制。對(duì)于地方公安機(jī)關(guān)承接的中央事權(quán)，有關(guān)警力和財(cái)政開(kāi)支也應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)擔(dān)，這決定了地方公安機(jī)關(guān)的部分警察編制可以采用國(guó)家行政編制，“實(shí)行專項(xiàng)管理”。但是，對(duì)于地方治安事務(wù)的處理，這部分的警察編制應(yīng)該由地方人大決定，并主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)論

當(dāng)前警察權(quán)在中央與地方之間的劃分還處于非制度化，或者說(shuō)，法治化程度較低，一個(gè)重要表征就是上下級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工不明確，游移變動(dòng)，還處于根據(jù)上級(jí)意愿與實(shí)際需要隨時(shí)調(diào)整、不斷試錯(cuò)之中?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前公安體制的實(shí)際運(yùn)行與上述社會(huì)學(xué)對(duì)央地關(guān)系的總體判斷基本一致，是中央與地方事權(quán)劃分現(xiàn)狀及問(wèn)題的一個(gè)縮影。

在中央集權(quán)的體制下，在建設(shè)統(tǒng)一警察制度的驅(qū)動(dòng)之下，公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)秩序、保障國(guó)內(nèi)安寧的準(zhǔn)紀(jì)律部隊(duì)，在實(shí)際運(yùn)作中有著縱向上不斷統(tǒng)一行動(dòng)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的趨向，“條”的關(guān)系變得愈發(fā)重要和清晰，“塊”的關(guān)系即便重要，也退居其次。比如，尤小文根據(jù)當(dāng)前犯罪的流動(dòng)性、跨區(qū)域性不斷增大的趨勢(shì)，以及“以塊為主”應(yīng)對(duì)上的捉襟見(jiàn)肘，推導(dǎo)出刑事執(zhí)法權(quán)，尤其是經(jīng)濟(jì)犯罪偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于中央事權(quán)。43參見(jiàn)尤小文：《直面公安體制改革四大問(wèn)題》，載《人民公安》2003年第21期。趙煒甚至建議，“中央條管的力度正在不斷加大”，“不宜再使用‘條塊結(jié)合、以塊為主’的提法，只提‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’比較適宜”。44趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

這種趨勢(shì)也可以從行政發(fā)包制理論獲得解釋。當(dāng)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)增大(如政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、地方政府行為偏離失控等情形)，執(zhí)政者的選擇傾向于集權(quán)，即擴(kuò)大、強(qiáng)化自上而下的正式權(quán)威，以便壓縮、限制地方政府的剩余控制權(quán)。45參見(jiàn)周雪光：《行政發(fā)包制與帝國(guó)邏輯——周黎安〈行政發(fā)包制〉讀后感》，載《社會(huì)》2014年第6期。按照這種解釋，如果在地方政府的干預(yù)下，公安機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)發(fā)生了偏離，比如，過(guò)多地涉足非警務(wù)活動(dòng)，或者因?yàn)榉謾?quán)而誘發(fā)腐?。辉偃?，近年來(lái)，車管所頻發(fā)腐敗窩案，公安部、省公安廳便傾向于收權(quán)，降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。

這種互動(dòng)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，正如周雪光描述的，是在中央與地方關(guān)系之中，長(zhǎng)期存在權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張和不兼容。前者體現(xiàn)在中央政府自上而下推行其政策指令意圖，在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力；后者是指政府在不同領(lǐng)域或?qū)俚毓芾碇刑幚斫鉀Q具體問(wèn)題的可行性、有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力。這兩者之間的深刻矛盾是，權(quán)威體制的集中程度越高，越剛性，越是以削弱地方治理權(quán)為代價(jià)，其有效治理的能力就會(huì)相應(yīng)減弱。而地方政府治理權(quán)的增強(qiáng)，又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。46參見(jiàn)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開(kāi)放時(shí)代》2010年第10期。這意味著在中央與地方的博弈互動(dòng)過(guò)程中，地方的特殊性、治理的地方需求容易被弱化、忽視。但是，中央不可能總攬地方一切事務(wù)，權(quán)力上收也不是解決問(wèn)題的根本出路。

這些研究，讓我們深刻意識(shí)到公安管理體制的問(wèn)題只不過(guò)是央地關(guān)系的一個(gè)簡(jiǎn)版，上述社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)者提出的一些理論觀點(diǎn)恰好能夠用來(lái)解釋公安事權(quán)劃分以及條塊關(guān)系上存在的問(wèn)題。因此，在筆者看來(lái)，當(dāng)前，條塊體制運(yùn)行中產(chǎn)生的問(wèn)題，從很大程度上看，源自警察權(quán)在中央與地方之間劃分不清。我們迫切需要著手解決的問(wèn)題，就是在這種不斷趨向集權(quán)的走向之中，如何為地方治理留有足夠的空間，賦予法律上的解決能力，能夠積極調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性。因此，科學(xué)劃分中央與地方公安機(jī)關(guān)的事權(quán)，理順領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并進(jìn)行法治化建構(gòu)，使上下級(jí)公安機(jī)關(guān)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分工合作、良好互動(dòng)，變得尤為重要。這又是另外一個(gè)很重要的研究課題。