陳瑞華

北京大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授

一、問(wèn)題的提出

自2014年以來(lái)，我國(guó)司法體制發(fā)生了重大的變化。為實(shí)現(xiàn)司法的“去行政化”和“去地方化”的改革目標(biāo)，司法改革決策者推行了員額制，司法責(zé)任制，省級(jí)以下法院、檢察院人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)一管理，設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院等一系列改革舉措，并在刑事司法領(lǐng)域推行了“以審判為中心的改革”以及“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬改革”。這些改革對(duì)我國(guó)司法制度產(chǎn)生了巨大的影響，對(duì)司法制度的框架和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重塑作用。但是，改革者似乎過(guò)于偏重于法院、檢察機(jī)關(guān)體制的改革，而沒(méi)有將公安體制改革和司法行政體制改革納入司法體制改革的整體框架之中。尤其是公安機(jī)關(guān)的體制，作為我國(guó)司法體制的重要組成部分，在這一輪規(guī)模宏大的改革中并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，幾乎所有涉及司法權(quán)力重新配置的改革都沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上觸及公安機(jī)關(guān)的體制問(wèn)題。

在法律定位上，公安機(jī)關(guān)是我國(guó)的“治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)”，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安和刑事偵查的使命。公安機(jī)關(guān)名義上屬于設(shè)置在各級(jí)政府之中的行政機(jī)關(guān)，卻實(shí)際發(fā)揮著一般行政機(jī)關(guān)所不可比擬的重大作用。在治安行政領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的治安處罰權(quán)。在刑事司法體制中，公安機(jī)關(guān)是大多數(shù)刑事案件的偵查機(jī)關(guān)，與檢察機(jī)關(guān)、法院具有“分工負(fù)責(zé)”“互相配合”“互相制約”的關(guān)系。多年以來(lái)，我國(guó)公安體制的改革較為滯后，逐漸暴露出一系列問(wèn)題和缺陷，已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需要。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，公安體制曾發(fā)生過(guò)一些具體的變革，如建立巡警體制，建立指揮中心，推行派出所、刑事警察相結(jié)合的偵查體制，推行“偵審合一”，1參見(jiàn)李欣：《偵審體制改革以來(lái)我國(guó)偵查與預(yù)審制度調(diào)整與運(yùn)行狀況的考察》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。實(shí)行交巡警合并，等等。2參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)大部門(mén)制改革問(wèn)題研究》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期。但這些由公安部主導(dǎo)的改革，充其量只是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職能、組織或工作方式的調(diào)整，而沒(méi)有觸及公安機(jī)關(guān)權(quán)力的重新配置問(wèn)題。2015年，改革決策者通過(guò)了一份題為《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公安改革框架意見(jiàn)》）的公安改革方案。這份改革方案提出了七個(gè)方面的改革任務(wù)，推行的改革措施達(dá)到一百多項(xiàng)，內(nèi)容涉及健全維護(hù)國(guó)家安全工作機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制、深化公安行政治理改革、完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善公安機(jī)關(guān)管理機(jī)制、健全警察管理制度以及規(guī)范警務(wù)輔助人員管理等諸多方面的問(wèn)題。改革方案提出要建立有別于公務(wù)員的警察管理制度和保障機(jī)制，大幅度提高警察的生活待遇，完善警察撫恤優(yōu)待和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。值得注意的是，改革方案也提出圍繞以審判為中心的訴訟制度改革，完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。3參見(jiàn)程姝雯：《警務(wù)管理體制改革：部省兩級(jí)公安率先啟動(dòng)》，載《南方都市報(bào)》2018年1月26日。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《公安改革框架意見(jiàn)》既指出了我國(guó)公安體制存在的基本問(wèn)題，也提出了公安體制改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)。但令人遺憾的是，有關(guān)的改革方案和制度安排卻顯得有些分散，也沒(méi)有切中公安體制存在的深層次問(wèn)題。與法院、檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)生的煥然一新的重大變化相比，公安體制改革顯得過(guò)于謹(jǐn)慎和保守，既沒(méi)有體現(xiàn)“與時(shí)俱進(jìn)”的精神，也沒(méi)有有效地解決深層次的問(wèn)題。有鑒于此，本文擬針對(duì)公安體制所存在的固有問(wèn)題，提出公安體制改革的基本課題。本著“學(xué)者畫(huà)地圖，政治家選擇道路”的原則，本文所要做的是盡可能全面的暴露問(wèn)題，揭示改革的必要性。至于未來(lái)公安體制改革的方向選擇和制度設(shè)計(jì)，可能更多地取決于“天時(shí)”“地利”“人和”等多種因素，取決于政治家的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和乾綱獨(dú)斷。

二、公安執(zhí)法的“去地方化”問(wèn)題

影響公安執(zhí)法公正性的首要難題，是公安機(jī)關(guān)的地方化問(wèn)題。本來(lái)，作為擁有一定武裝力量的公安機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，執(zhí)行國(guó)家的法律和法規(guī)，保證警察權(quán)真正成為“國(guó)家公器”。但是，公安機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物被控制在同級(jí)黨委政府之下，公安機(jī)關(guān)只能成為服從各級(jí)黨委政府指令的機(jī)關(guān)，失去最基本的獨(dú)立性和中立性。近年來(lái)，盡管公安機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，盡管隨著中央轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，中央政法經(jīng)費(fèi)被撥付給各級(jí)公安機(jī)關(guān)，在一定程度上緩解了公安機(jī)關(guān)過(guò)于依附同級(jí)政府的問(wèn)題，但是，公安機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委政府的行政隸屬關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)上的變化。結(jié)果，在一系列涉及地方黨委政府與公眾發(fā)生矛盾的案件中，公安機(jī)關(guān)都成為維護(hù)地方利益甚至個(gè)別人利益的工具，而失去了作為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)關(guān)的品質(zhì)。

自2014年以來(lái)，司法改革決策者為解決司法的“地方化”問(wèn)題，提出了諸如省級(jí)以下法院、檢察院的人財(cái)物收歸省級(jí)統(tǒng)管，設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，最高人民法院設(shè)立六個(gè)巡回法庭等一系列重大改革舉措，在解決“司法地方化”方面探索出了一條嶄新的道路。但是，作為司法體制重要組成部分的公安體制，同樣存在“執(zhí)法地方化”問(wèn)題，而且由于公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在政治上具有高于法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的地位，公安機(jī)關(guān)的地方化甚至?xí)觿　八痉ǖ牡胤交眴?wèn)題。可以說(shuō)，解決公安執(zhí)法的“地方化”問(wèn)題，與解決司法地方化問(wèn)題相比，至少具有同等的意義，也具有極大的迫切性。

對(duì)于公安體制的“去地方化”問(wèn)題，法學(xué)界鮮有專(zhuān)門(mén)的研究，但公安系統(tǒng)內(nèi)部的有識(shí)之士早就提出過(guò)改革設(shè)想。根據(jù)這些警務(wù)專(zhuān)家的研究，公安體制改革首先應(yīng)解決公安事權(quán)的劃分問(wèn)題，也就是對(duì)中央公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)的關(guān)系做出重新調(diào)整，將公安事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)和中央與地方共有公安事權(quán)三個(gè)部分。與此同時(shí)，在公安部和各省級(jí)公安廳局分別設(shè)置警務(wù)保障部門(mén)，中央警務(wù)事權(quán)的支付由中央財(cái)政承擔(dān)，地方公安事權(quán)的支付由地方財(cái)政承擔(dān)，中央與地方共有的公安事權(quán)實(shí)行中央公安轉(zhuǎn)移支付制度。另外，還要探索實(shí)行縣級(jí)公安經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障的制度。4參見(jiàn)趙煒：《公安機(jī)關(guān)體制改革論綱》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

這種將公安事權(quán)區(qū)分為中央事權(quán)和地方事權(quán)的觀點(diǎn)，令人耳目一新，富有很大的啟發(fā)意義和參考價(jià)值。當(dāng)然，這種觀點(diǎn)多多少少受到了一些聯(lián)邦制國(guó)家將警察權(quán)區(qū)分為聯(lián)邦警察權(quán)和各州警察權(quán)的制度啟發(fā)。中國(guó)是單一制國(guó)家，對(duì)于這種發(fā)端于聯(lián)邦制國(guó)家的制度安排是否可以借鑒呢？答案顯然是肯定的。將公安事權(quán)區(qū)分為中央事權(quán)與地方事權(quán)，意味著在公安體制中設(shè)置“中央公安機(jī)關(guān)”與“地方公安機(jī)關(guān)”兩大體系，前者是指由國(guó)務(wù)院直接管理的公安機(jī)關(guān)，其主體是公安部以及公安部派駐各地的分支機(jī)構(gòu)；后者則是指由省級(jí)公安廳局主導(dǎo)的公安機(jī)構(gòu)，地市級(jí)公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于省級(jí)公安廳局的派出機(jī)構(gòu)。

要實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法權(quán)的“去地方化”，首要的改革應(yīng)當(dāng)是設(shè)置強(qiáng)大統(tǒng)一的中央公安機(jī)關(guān)。除了公安部以外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)劃，在每個(gè)省市區(qū)設(shè)置公安部特派員辦公室，在全國(guó)劃分為若干個(gè)公安部指揮分中心?？梢越梃b最高人民法院巡回法庭的設(shè)置，在全國(guó)設(shè)立六個(gè)公安指揮分中心，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公安部派出機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行統(tǒng)一管理。在轄區(qū)范圍內(nèi)，凡是涉及全國(guó)性的案件、跨省性的案件或者管轄不明的案件，都應(yīng)由公安部指揮分中心協(xié)調(diào)辦理，必要時(shí)可以指揮相關(guān)省市區(qū)的警察力量。當(dāng)然，無(wú)論是公安部還是公安部的派出機(jī)構(gòu)或人員，都應(yīng)由中央財(cái)政保證足額預(yù)算，并對(duì)各省市區(qū)公安特派員以及大區(qū)指揮分中心的人員，實(shí)行定期輪換制度，避免這些人員與地方因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間接觸而產(chǎn)生特定的利益關(guān)系或利害關(guān)系。

解決公安執(zhí)法的“地方化”問(wèn)題，關(guān)鍵的改革在于重新安排地方公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等警務(wù)保障，調(diào)整公安機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委政府的關(guān)系。根據(jù)公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，省級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對(duì)全省范圍內(nèi)公安工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于地市級(jí)和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物確立省級(jí)統(tǒng)一管理的機(jī)制。在財(cái)政撥款方面，除了中央轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)以外，三級(jí)地方公安機(jī)關(guān)的其余經(jīng)費(fèi)一律由省級(jí)公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付。在人事安排方面，地市級(jí)公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一律由省級(jí)公安機(jī)關(guān)提名，由地方黨委政府加以考核，由地方同級(jí)人大常委會(huì)加以任命?？梢越梃b法院、檢察院?jiǎn)T額制的改革經(jīng)驗(yàn)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“員額警官”制度，由省級(jí)警官遴選委員會(huì)決定入額警官。

三、公安機(jī)關(guān)的“去創(chuàng)收化”問(wèn)題

影響公安執(zhí)法公正性的第二大難題，是公安機(jī)關(guān)通過(guò)辦案來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題，也就是通常所說(shuō)的公安機(jī)關(guān)的“辦案創(chuàng)收”問(wèn)題。本來(lái)，作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)在治安行政執(zhí)法和刑事偵查中所查獲的涉案財(cái)物，要么應(yīng)當(dāng)予以暫時(shí)查封、扣押或者凍結(jié)，要么依法上繳國(guó)庫(kù)，而絕對(duì)不能自行處置，更不能直接將其變?yōu)檗k公經(jīng)費(fèi)。但是，由于多年來(lái)公安執(zhí)法存在普遍的“地方化”問(wèn)題，一些地方政府將公安機(jī)關(guān)變成事實(shí)上的“創(chuàng)收部門(mén)”，并實(shí)行所謂的“收支兩條線”制度，使公安機(jī)關(guān)可以按比例提取在行政執(zhí)法和刑事偵查中查扣的涉案財(cái)物，造成公安機(jī)關(guān)通過(guò)辦案獲取經(jīng)濟(jì)收益的后果。在一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣踔凉室饨档凸矙C(jī)關(guān)的財(cái)政撥款幅度，為公安機(jī)關(guān)設(shè)立“罰款指標(biāo)”，而公安機(jī)關(guān)層層加碼，為辦案警察設(shè)置“罰沒(méi)款指標(biāo)”，并將其作為考核獎(jiǎng)勵(lì)和晉升的主要依據(jù)。

經(jīng)驗(yàn)表明，在公安機(jī)關(guān)與辦案結(jié)果存在直接利益關(guān)系的情況下，該機(jī)關(guān)是不可能維護(hù)執(zhí)法活動(dòng)公正性的。在我國(guó)刑事訴訟法中，任何與案件或者當(dāng)事人存在利害關(guān)系的辦案人員，都應(yīng)被列入回避的對(duì)象，退出案件的訴訟程序。之所以設(shè)置這種回避制度，就是因?yàn)檗k案人員一旦與案件發(fā)生利害關(guān)系，就失去了基本的中立性和超然性，有可能為了一己之私利而錯(cuò)誤地認(rèn)定事實(shí)，扭曲對(duì)法律的理解與適用，甚至有可能故意制造冤假錯(cuò)案。而如今，在公安機(jī)關(guān)負(fù)有“創(chuàng)收責(zé)任”的體制下，無(wú)論是辦案人員還是辦案機(jī)關(guān)，都與案件結(jié)果發(fā)生了利害關(guān)系。在行政執(zhí)法過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)面對(duì)那些違反行政法規(guī)的“相對(duì)人”，動(dòng)輒采取巨額罰款、沒(méi)收違法所得或非法財(cái)物等措施。在刑事偵查過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌犯罪的嫌疑人，則動(dòng)輒采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣(mài)、變現(xiàn)等強(qiáng)制性處分，將巨額資金、財(cái)產(chǎn)予以查扣甚至直接加以處置。5在遼寧袁誠(chéng)家案件中，公安機(jī)關(guān)在偵查階段查封、扣押、凍結(jié)了嫌疑人價(jià)值76億元的巨額財(cái)產(chǎn)和存款，并對(duì)其中一部分進(jìn)行了非法處置。兩級(jí)法院的判決書(shū)均認(rèn)定其中部分財(cái)產(chǎn)與犯罪行為無(wú)關(guān)，責(zé)令予以返還。二審判決生效后，公安機(jī)關(guān)只是象征性地返還了近4億元財(cái)物。2017年5月，袁誠(chéng)家等人委托律師向遼寧省公安廳遞交國(guó)家賠償申請(qǐng)書(shū)，要求返還被公安機(jī)關(guān)非法扣押的37.5億元財(cái)物。該公安廳最終只是返還近7億元。參見(jiàn)徐豪：《黑老大袁誠(chéng)家憑什么申請(qǐng)37億元巨額國(guó)家賠償？》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第48期。而對(duì)于嫌疑人、被告人提交的保證金，一些公安機(jī)關(guān)也千方百計(jì)地將其轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的罰沒(méi)款。在一些涉及經(jīng)濟(jì)糾紛的刑事案件中，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門(mén)享有很大的自由裁量權(quán)，動(dòng)輒對(duì)價(jià)值數(shù)百萬(wàn)、數(shù)千萬(wàn)甚至上億元的“涉案財(cái)物”進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)甚至拍賣(mài)、變現(xiàn)，在偵查階段即進(jìn)行處置。6在湖北聯(lián)誼公司涉嫌非法經(jīng)營(yíng)一案中，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在案件偵查之初，即封鎖聯(lián)誼公司總部，對(duì)全部公司高管予以拘留，查封了該公司的銀行賬號(hào)，將該公司5000萬(wàn)元資金予以劃扣，轉(zhuǎn)入公安機(jī)關(guān)賬戶。經(jīng)歷重重曲折，法院于2013年作出一審判決，認(rèn)定該公司不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，但構(gòu)成高利轉(zhuǎn)貸罪。參見(jiàn)陳紅霞、崔錫程：《“中國(guó)典當(dāng)?shù)谝话浮倍彛轰撹F貿(mào)易商合法典當(dāng)還是非法放貸？》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015年8月20日。這一方面違反無(wú)罪推定原則，將“涉案財(cái)物”等同于“贓款贓物”，將嫌疑人視為犯罪人，損害了司法裁判的權(quán)威性；另一方面也造成檢察機(jī)關(guān)、法院為遷就公安機(jī)關(guān)對(duì)涉案財(cái)物的處置結(jié)果，而將一些本來(lái)沒(méi)有達(dá)到定罪標(biāo)準(zhǔn)的案件提起公訴或者宣告有罪，使審查起訴和法庭審判全都流于形式，進(jìn)而造成冤假錯(cuò)案。在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)任意處置涉案財(cái)物，已經(jīng)與刑訊逼供一起被視為公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的兩大痼疾。

面對(duì)社會(huì)各界對(duì)公安機(jī)關(guān)隨意處置涉案財(cái)物問(wèn)題的批評(píng)，為提高公安執(zhí)法公信力，公安部曾于2011年在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展了涉案財(cái)物管理問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年還印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見(jiàn)》。近年來(lái)，一些地方公安機(jī)關(guān)也圍繞著涉案財(cái)物管理問(wèn)題進(jìn)行了改革探索。例如，北京市公安機(jī)關(guān)在銀行開(kāi)設(shè)“涉案外幣專(zhuān)用賬戶”，建立涉案物品集中管理，將涉案財(cái)物統(tǒng)一移交涉案財(cái)物管理中心，嚴(yán)格禁止辦案部門(mén)和辦案人員自行保管涉案財(cái)物。7參見(jiàn)王霞：《北京市公安機(jī)關(guān)以涉案財(cái)物管理為抓手促執(zhí)法規(guī)范化》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2012年1月18日。遼寧省大連市公安機(jī)關(guān)除了實(shí)行辦案人員與財(cái)物保管人員相互分離的制度以外，還實(shí)行涉案財(cái)物登記制度，對(duì)涉案財(cái)物出入庫(kù)房過(guò)程進(jìn)行電子監(jiān)控。8參見(jiàn)車(chē)輝：《省際交叉檢查，“清白”涉案財(cái)物》，載《工人日?qǐng)?bào)》2012年1月14日。福建省上杭公安機(jī)關(guān)還建立了由當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)主導(dǎo)、公檢法三機(jī)關(guān)共同使用、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的“涉案財(cái)物管理中心”，實(shí)行對(duì)涉案財(cái)物的系統(tǒng)使用、臺(tái)賬登記和條形碼管理，實(shí)行涉案財(cái)物的“集中管理，網(wǎng)上移件”。9參見(jiàn)張春波：《上杭公安、檢察、法院三部門(mén)共用涉案財(cái)物管理中心，涉案財(cái)物“一物一碼”，隨案流轉(zhuǎn)案結(jié)物清》，載《人民公安報(bào)》2016年8月4日。

這些由各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)自行探索實(shí)施的改革，已經(jīng)產(chǎn)生了積極的效果。在未來(lái)的公安體制改革中，有必要吸收其中較為成熟、可行的改革經(jīng)驗(yàn)，使之轉(zhuǎn)化為全國(guó)性的制度安排。在筆者看來(lái)，要防止公安機(jī)關(guān)任意處置涉案財(cái)物，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持辦案部門(mén)、辦案人員與涉案財(cái)物管理人員相互分離原則的前提下，繼續(xù)探索涉案財(cái)物管理部門(mén)的中立化問(wèn)題。其實(shí)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行辦案人員與財(cái)務(wù)管理人員相互分離還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，真正治本的做法應(yīng)當(dāng)是將涉案財(cái)物的管理交由公安機(jī)關(guān)以外的中立機(jī)構(gòu)加以負(fù)責(zé)。無(wú)論是公安機(jī)關(guān)查扣的涉案財(cái)物，還是監(jiān)察委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)查扣的財(cái)物，甚至法院依法追繳、沒(méi)收的涉案財(cái)物，都應(yīng)交由一個(gè)中立的涉案財(cái)物管理中心進(jìn)行統(tǒng)一和集中的管理。在這一方面，有必要發(fā)揮當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的作用，由不參與案件辦理的司法行政機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一的“涉案財(cái)物管理中心”，由司法行政機(jī)關(guān)的工作人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。對(duì)于處于辦案過(guò)程之中的案件，該涉案財(cái)物管理中心對(duì)于涉案財(cái)物進(jìn)行嚴(yán)格管理；而對(duì)于法院經(jīng)過(guò)生效判決加以追繳、沒(méi)收的涉案財(cái)物，管理中心則應(yīng)在依法返還被害方應(yīng)得部分之后，及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)。這種制度安排可能是解決涉案財(cái)物任意處置問(wèn)題的治本之道。

當(dāng)然，建立中立的涉案財(cái)物管理中心，僅僅是在涉案財(cái)物管理環(huán)節(jié)杜絕了公安機(jī)關(guān)任意處置的問(wèn)題，要從根本上解決公安機(jī)關(guān)通過(guò)辦案進(jìn)行“創(chuàng)收”的問(wèn)題，還需要解決公安機(jī)關(guān)的“地方化”問(wèn)題，使公安機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物的管理上不再受制于當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)的控制，使公安機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算得到足額保障，并避免這種財(cái)政保障與涉案財(cái)物的查扣和追繳發(fā)生任何聯(lián)系。唯有如此，公安機(jī)關(guān)通過(guò)辦案進(jìn)行創(chuàng)收的問(wèn)題才能得到真正的解決，公安機(jī)關(guān)與辦案結(jié)果的利益聯(lián)系才能得到徹底斷絕，公安機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法才能得到制度上的保障。

四、公安機(jī)關(guān)權(quán)力的合理配置問(wèn)題

作為現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)的主要職能應(yīng)當(dāng)是維護(hù)社會(huì)治安和開(kāi)展刑事偵查。但是，由于歷史的、社會(huì)的和政治上的原因，我國(guó)公安機(jī)關(guān)一度承擔(dān)了大量與維護(hù)社會(huì)治安和實(shí)施刑事偵查沒(méi)有太大聯(lián)系的管理職能，成為一個(gè)全面進(jìn)行社會(huì)控制的超級(jí)行政機(jī)關(guān)。到2017年年底，公安機(jī)關(guān)的管理職能仍然包括以下幾大部分：一是國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)，包括國(guó)保、反邪教、警衛(wèi)、技術(shù)偵查等職能；二是刑事偵查職能，包括刑事犯罪偵查、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、證券犯罪偵查、網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、反恐怖、禁毒、看守所監(jiān)管等偵查職能；三是治安行政管理職能，包括特種行業(yè)、交通、消防、邊防、出入境管理、計(jì)算機(jī)安全管理等職能；四是戶籍管理職能，包括對(duì)每一公民從出生到死亡的戶籍登記、戶籍遷移以及諸如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之類(lèi)的復(fù)雜管理職能。除此以外，各級(jí)公安機(jī)關(guān)還隨時(shí)聽(tīng)從地方黨委政府的調(diào)遣，從事各種旨在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和處置非常事態(tài)的活動(dòng)。10參見(jiàn)中共公安部黨委：《改革開(kāi)放30年公安工作的光輝歷程》，載《公安教育》2009年第1期。

在警力、物力、財(cái)力十分有限的情況下，我國(guó)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了過(guò)于復(fù)雜和繁重的社會(huì)管理職能。這必然造成警力使用過(guò)度分散，社會(huì)管理效率低下，在承擔(dān)公共管理方面難以提升專(zhuān)業(yè)化和法制化水平。尤其是，對(duì)諸多行政職能的承擔(dān)，還大大影響了公安機(jī)關(guān)的“主業(yè)”——治安維護(hù)和刑事偵查的有效展開(kāi)。在一定程度上，公安機(jī)關(guān)動(dòng)輒采取運(yùn)動(dòng)式的治安管理和刑事偵查方式，刑事案件的破案率處于低水平徘徊的局面，與公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了不該承擔(dān)的行政管理職能具有密切的關(guān)系。11參見(jiàn)程姝雯：《十九大以后公安改革尋求新突破》，載《南方都市報(bào)》2018年1月23日。

經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)公安機(jī)關(guān)唯有繼續(xù)壓縮管理職能，減少權(quán)力清單，才能轉(zhuǎn)型為專(zhuān)業(yè)化的現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的管理職能就處于不斷被壓縮和限制的過(guò)程中。一些社會(huì)管理職能或者被移交給其他國(guó)家機(jī)關(guān)，或者直接被廢止，這非但沒(méi)有影響公安機(jī)關(guān)管理社會(huì)、維護(hù)治安的水平，反而在不同程度上釋放和提升了公安機(jī)關(guān)的社會(huì)管理能力。1983年，隨著國(guó)家安全機(jī)關(guān)的組建，維護(hù)國(guó)家安全的職能從公安機(jī)關(guān)分離出去；隨著司法行政體制改革的推進(jìn)，勞動(dòng)改造和勞動(dòng)教養(yǎng)職能也從公安機(jī)關(guān)脫離出來(lái)，被整體移交司法行政機(jī)關(guān)。自1996年以來(lái)，原來(lái)為公安機(jī)關(guān)所行使的收容審查、收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)等行政處罰措施，逐漸廢止。自2013年以來(lái)，公安機(jī)關(guān)原來(lái)所承擔(dān)的強(qiáng)制禁毒職能，也被移交給司法行政機(jī)關(guān)，并為后來(lái)組建的強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)所取代。12參見(jiàn)趙煒：《公安改革的歷史回顧與前景展望》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第6期。

2018年3月，全國(guó)人大通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政職能作出了重大調(diào)整。根據(jù)這一決定，國(guó)務(wù)院設(shè)置“國(guó)家移民管理局”，將公安部的出入境管理、邊防檢查職能予以整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)對(duì)原來(lái)的公安邊防部隊(duì)進(jìn)行改制，不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役，將其交由國(guó)家移民管理局加以管理。盡管這一移民管理局由公安部加以管理，但其獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性將得到大大加強(qiáng)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院組建“應(yīng)急管理部”，將公安部的消防管理職責(zé)與其他職能加以整合，作為武警部隊(duì)組成部分的公安消防部隊(duì)，也將進(jìn)行轉(zhuǎn)制，作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，轉(zhuǎn)由應(yīng)急管理部進(jìn)行管理。13參見(jiàn)蔡如鵬：《機(jī)構(gòu)改革方案解讀：一場(chǎng)前所未有的整合》，載《中國(guó)新聞周刊》2018年第11期。

2018年的這一輪改革，對(duì)于公安機(jī)關(guān)職能配置的科學(xué)化具有重大的意義。經(jīng)過(guò)改革探索，我國(guó)公安機(jī)關(guān)原有的邊防、出入境和消防職能已經(jīng)轉(zhuǎn)由新組建的國(guó)家機(jī)關(guān)加以管理。但是，改革似乎并不能到此為止。迄今為止，我國(guó)公安機(jī)關(guān)仍然承擔(dān)了任務(wù)繁重的國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、戶籍管理、交通管理等行政職能。這一方面造成在行政管理上存在與其他國(guó)家機(jī)關(guān)管理職能重疊和沖突的問(wèn)題，另一方面也無(wú)法順應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的重大轉(zhuǎn)型，即實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、法制化和有效化的治安行政管理。對(duì)于公安機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的主要職能——治安維護(hù)和刑事偵查而言，上述改革實(shí)施后的公安職能仍然過(guò)于龐雜，公安機(jī)關(guān)仍然承擔(dān)著在其他國(guó)家和地區(qū)要由若干個(gè)機(jī)關(guān)分別承擔(dān)的管理職能。因此，為確保公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代意義上的警察機(jī)構(gòu)，使其專(zhuān)門(mén)承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安和開(kāi)展刑事偵查的使命，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)的管理職能進(jìn)行進(jìn)一步的壓縮和限制。

首先，公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)?！保┞毮?，應(yīng)當(dāng)徹底剝離出去，使其轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全機(jī)關(guān)的管理職能。多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家安全維護(hù)形成了二元化管理體系：對(duì)外安全維護(hù)由國(guó)家安全機(jī)關(guān)承擔(dān)，對(duì)內(nèi)安全保障則由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種二元化的國(guó)家安全維護(hù)體系有其存在的合理性和必要性。但是，鑒于公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的治安管理職能過(guò)于龐雜，而國(guó)家安全的維護(hù)又是一個(gè)不可分割的整體，無(wú)論是對(duì)外安全維護(hù)還是對(duì)內(nèi)安全保衛(wèi)，都應(yīng)當(dāng)交由同一國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)，這樣才能發(fā)揮整合資源、集中力量、提高效率的作用。因此，可以考慮將公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)職能整體移交給國(guó)家安全機(jī)關(guān)。當(dāng)然，對(duì)目前的“國(guó)保”職能本身也應(yīng)進(jìn)行必要的區(qū)分。其中的技術(shù)偵查職能，屬于刑事偵查職能的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)被納入公安機(jī)關(guān)刑事偵查體系之中。當(dāng)然，國(guó)保職能被移交國(guó)家安全機(jī)關(guān)之后，后者作為對(duì)危害國(guó)家安全案件的偵查機(jī)關(guān)，也享有與公安機(jī)關(guān)同樣的刑事偵查權(quán)。

其次，公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的戶籍管理職能，應(yīng)當(dāng)整體移交給其他國(guó)家機(jī)關(guān)。戶籍管理盡管與社會(huì)治安的維護(hù)具有密切的關(guān)系，但總體上屬于日常社會(huì)管理的組成部分，不僅事務(wù)繁雜，涉及每個(gè)居民的社會(huì)福利問(wèn)題，而且隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體制的轉(zhuǎn)型，這類(lèi)職能還可能發(fā)生相應(yīng)的變化?？梢钥紤]將戶籍管理職能分成兩大板塊：一是普通戶籍管理，交由民政部門(mén)加以管理；二是外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人的入籍問(wèn)題，則交由國(guó)務(wù)院國(guó)家移民管理局與民政部門(mén)共同加以管理。

再次，公安機(jī)關(guān)設(shè)置的看守所以及其他未決羈押機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)整體移交司法行政機(jī)關(guān)。早在20世紀(jì)50年代，對(duì)看守所的管理權(quán)就曾經(jīng)由司法行政機(jī)關(guān)加以管理。后來(lái)由于歷史的原因看守所才被移交公安機(jī)關(guān)。如今，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的改革探索，將看守所等未決羈押場(chǎng)所成建制地移交司法行政機(jī)關(guān)，不僅時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，而且具有極大的必要性和可行性。14參見(jiàn)樊崇義：《看守所：處在十字路口的改革觀察》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。只有將看守所從公安機(jī)關(guān)脫離出來(lái)，才能徹底解決公安機(jī)關(guān)將偵查權(quán)與未決羈押權(quán)集中行使的問(wèn)題，確?？词厮闹辛⒒?，避免看守所成為刑事偵查的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，防止看守所的管教民警通過(guò)“深挖余罪”來(lái)剝奪在押人的合法權(quán)益，通過(guò)“獄偵”機(jī)制來(lái)制造冤假錯(cuò)案，通過(guò)鼓勵(lì)在押人員相互揭發(fā)和提供情報(bào)來(lái)限制未決犯的辯護(hù)權(quán)。15參見(jiàn)李衛(wèi)平、胡建華：《加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，改進(jìn)措施，做好看守所深挖犯罪工作》，載《公安研究》2003年第3期。另參見(jiàn)尤俊波：《關(guān)于看守所開(kāi)展深挖犯罪工作的分析思考》，載《法制與社會(huì)》2017年第11期。20世紀(jì)80年代，刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)曾被整體移交司法行政機(jī)關(guān)，這不僅沒(méi)有出現(xiàn)任何問(wèn)題，反而促進(jìn)了刑罰執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化。同樣的道理，未決羈押機(jī)構(gòu)一旦被成建制地移交司法行政機(jī)關(guān)，也會(huì)大大促進(jìn)這類(lèi)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化管理，推動(dòng)在押人員合法權(quán)益的維護(hù)，減少冤假錯(cuò)案，降低看守所非正常傷亡的發(fā)生率，推動(dòng)未決羈押管理朝著人性化、文明化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

最后，在將諸如國(guó)保、戶籍和未決羈押整體剝離公安機(jī)關(guān)的前提下，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)的治安維護(hù)和刑事偵查職能進(jìn)行重新整合。一方面，有必要建立一種“大治安”的管理格局，將普通治安、網(wǎng)絡(luò)、道路交通等領(lǐng)域的治安加以統(tǒng)一管理。另一方面，有必要建立一種“大偵查”體系，將普通刑事偵查、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、恐怖犯罪偵查等進(jìn)行資源整合，并輔之以技術(shù)偵查力量的支持。不僅如此，在治安維護(hù)與刑事偵查職能之間，也要建立常規(guī)化的銜接機(jī)制，使那些可能構(gòu)成犯罪的治安行政案件可以及時(shí)進(jìn)入刑事偵查的程序，立案?jìng)刹榛顒?dòng)要受到刑事訴訟法的嚴(yán)格控制。

五、公安機(jī)關(guān)特殊行政處罰權(quán)的存廢問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)同時(shí)存在三套公共處罰體系：一是普通行政處罰體系；二是刑事處罰體系；三是特殊行政處罰體系。普通行政處罰體系是由行政機(jī)關(guān)對(duì)那些違反行政法的行為所實(shí)施的行政處罰制度。這一體系目前由行政法所調(diào)整，受到行政實(shí)體法和行政程序法越來(lái)越嚴(yán)格的約束。刑事處罰體系則主要由刑法和刑事訴訟法所規(guī)范，在實(shí)體上和程序上受到最嚴(yán)格的制度限制。而所謂特殊行政處罰體系，則是指公安機(jī)關(guān)對(duì)那些特殊“違法犯罪行為”所實(shí)施的行政處罰，這種處罰以剝奪或者限制人身自由為主要內(nèi)容，適用對(duì)象主要是特殊的行政違法者或者特殊的社會(huì)人群，他們要么被視為有傷風(fēng)化，違反社會(huì)公共道德規(guī)范（如賣(mài)淫、嫖娼者），要么被認(rèn)為對(duì)社會(huì)秩序具有潛在的威脅（如吸食毒品成癮者），要么屬于有嚴(yán)重違法行為卻未構(gòu)成犯罪的未成年人（如未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的嚴(yán)重違法者），等等。在鼎盛時(shí)期，這種特殊行政處罰體系組成了以勞動(dòng)教養(yǎng)為龍頭，涵蓋收容審查、收容遣送、收容教育、收容教養(yǎng)、強(qiáng)制醫(yī)療、強(qiáng)制戒除毒癮在內(nèi)的龐大處罰機(jī)制。16參見(jiàn)陳瑞華：《問(wèn)題與主義之間——刑事訴訟基本問(wèn)題研究》(第二版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第415頁(yè)以下。

這種特殊行政處罰幾乎成為公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)控制的重要手段，所適用對(duì)象往往是尚不夠刑事處罰但適用普通行政處罰又嫌過(guò)輕的行政違法者。公安機(jī)關(guān)一旦作出適用上述特殊行政處罰的決定，即意味著對(duì)行為人人身自由進(jìn)行短則幾個(gè)月、長(zhǎng)則達(dá)到三年之久的剝奪。除了剝奪人身自由以外，公安機(jī)關(guān)還對(duì)這些特殊違法者進(jìn)行包括強(qiáng)制勞動(dòng)、教育、治療、戒除毒癮等在內(nèi)的矯正措施。在制度控制方面，這些特殊行政處罰的適用對(duì)象既不受實(shí)體法的嚴(yán)格界定，也不受司法程序的嚴(yán)密控制，往往無(wú)法給予被處罰者獲得中立司法機(jī)關(guān)公正審判的機(jī)會(huì)，被處罰者也無(wú)法獲得辯護(hù)權(quán)、上訴權(quán)等任何程序保障。公安機(jī)關(guān)不僅無(wú)法維護(hù)基本的程序公正，存在任意剝奪公民人身自由的問(wèn)題，也容易出現(xiàn)對(duì)那些無(wú)違法行為的人濫用行政處罰權(quán)的現(xiàn)象。因此，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，包括勞動(dòng)教養(yǎng)在內(nèi)的特殊行政處罰制度一直受到社會(huì)各界的強(qiáng)烈批評(píng)，有關(guān)改革乃至廢止上述特殊行政處罰制度的呼聲一直沒(méi)有中斷。同時(shí)，國(guó)際主流社會(huì)也對(duì)這些特殊行政處罰體系的正當(dāng)性和合法性提出了質(zhì)疑。

隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，也隨著司法改革的逐步推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)所享有的上述特殊行政處罰權(quán)逐步受到限制，一些制度甚至因?yàn)槟撤N特殊事件的發(fā)生而逐步廢止。1996年3月，隨著刑事訴訟法的修訂，收容審查制度正式廢除。收容審查本來(lái)被用來(lái)處罰那些有輕微違法行為但又不講真實(shí)姓名、住址、來(lái)歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案嫌疑的人，公安機(jī)關(guān)一旦做出收容審查決定，就可以將行為人剝奪人身自由達(dá)三個(gè)月之久。2003年，隨著孫志剛案件的發(fā)生，全社會(huì)對(duì)收容遣送制度的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，國(guó)務(wù)院公布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了公安機(jī)關(guān)對(duì)非法居留的外來(lái)人員進(jìn)行剝奪人身自由的收容遣送制度，而使那種針對(duì)流浪乞討人員的收留措施回歸真正的社會(huì)救助性質(zhì)。2012年3月，全國(guó)人大通過(guò)修改刑事訴訟法，將針對(duì)精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療措施納入司法審查的軌道，要求只有經(jīng)過(guò)法庭審判，才能將那些存在危害社會(huì)行為的精神病人采取強(qiáng)制醫(yī)療措施。這種改革結(jié)束了公安機(jī)關(guān)對(duì)精神病人自行進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療的歷史。2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了廢止勞動(dòng)教養(yǎng)的決定。這項(xiàng)帶有里程碑意義的改革徹底廢止了在我國(guó)實(shí)行長(zhǎng)達(dá)50年之久的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，使公安機(jī)關(guān)的特殊行政處罰權(quán)的適用范圍大大縮小。

盡管在限制公安機(jī)關(guān)特殊行政處罰權(quán)方面，我國(guó)法律取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是，這一特殊行政處罰體系仍然是存在的，并繼續(xù)成為限制或者剝奪公民人身自由的依據(jù)。目前，公安機(jī)關(guān)“殘存”的特殊行政處罰權(quán)還有三種，即針對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員的收容教育措施、針對(duì)吸毒成癮人員的強(qiáng)制戒除毒癮措施以及針對(duì)那些不構(gòu)成犯罪的未成年人的收容教養(yǎng)措施。對(duì)于上述三類(lèi)人員，公安機(jī)關(guān)仍然擁有行政處罰的決定權(quán)或?qū)徟鷻?quán)，一旦作出有關(guān)決定，即可剝奪公民人身自由長(zhǎng)達(dá)兩年之久。這些特殊行政處罰措施仍然存在實(shí)體適用條件不明確、缺乏正當(dāng)程序保障等多方面的問(wèn)題。更何況，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的治安維護(hù)和刑事偵查本身就面臨重重壓力，遇到了前所未有的困難，再由這一機(jī)關(guān)承擔(dān)如此繁重的特殊行政處罰權(quán)，還要對(duì)上述特殊違法者采取諸如教育、治療、強(qiáng)制勞動(dòng)以及戒除毒癮等矯正措施，顯然就屬于勉為其難的制度安排了。

為了維護(hù)司法正義，也為了推動(dòng)教育矯正措施的專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化，有必要將公安機(jī)關(guān)的特殊行政處罰體系予以徹底廢除?；镜母母锼悸酚腥阂皇菑U除針對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員的收容教育制度，對(duì)確實(shí)構(gòu)成行政違法的賣(mài)淫、嫖娼者采取普通行政處罰措施，需要采取治安拘留措施的，可以羈押在治安拘留場(chǎng)所，不再保留收容教育場(chǎng)所；二是將吸毒成癮人員的強(qiáng)制戒除毒癮決定權(quán)交由法院行使，法院經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理，在保障行為人辯護(hù)權(quán)的前提下，經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的司法鑒定，作出是否采取強(qiáng)制戒除毒癮的決定，并交由專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)制戒除毒癮機(jī)構(gòu)進(jìn)行戒毒治療；三是廢止收容教養(yǎng)措施，對(duì)于那些實(shí)施過(guò)嚴(yán)重危害社會(huì)行為但沒(méi)有達(dá)到法定刑事責(zé)任年齡的未成年人，由檢察機(jī)關(guān)向法院提出申請(qǐng)，由法院經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理，在保障其辯護(hù)權(quán)的前提下，作出是否采取教育矯正措施的裁決，對(duì)于那些確實(shí)需要采取教育矯治措施的未成年人，可以交由少年管教機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育矯正。

六、結(jié)論

在2014年以來(lái)的司法體制改革中，公安體制改革受到了不應(yīng)有的忽略，并沒(méi)有被納入整個(gè)國(guó)家司法體制改革的框架之中。這是一件令人遺憾的事情，但也未必不是一件幸事。通過(guò)觀察法院、檢察院的司法體制改革，乃至通過(guò)對(duì)監(jiān)察體制改革的審視，我們或許可以發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)職能定位的深層次問(wèn)題，也能借此機(jī)會(huì)思考公安體制改革的幾個(gè)重大課題。在一定程度上，這或許可以算是一種“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，也就是通過(guò)吸取前一段司法體制改革的教訓(xùn)，直接切中公安體制改革的要害問(wèn)題，從而一舉取得公安體制改革的實(shí)質(zhì)性突破。

公安體制的改革可謂千頭萬(wàn)緒。但從根本上說(shuō)，解決公安機(jī)關(guān)的“地方化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)與辦案結(jié)果不再發(fā)生利益聯(lián)系，這是公安體制改革的重中之重。在此前提下，有必要考慮對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力配置作出重新調(diào)整，將那些較為復(fù)雜的社會(huì)管理職能從公安機(jī)關(guān)剝離出去，使其變成一個(gè)以維護(hù)治安和刑事偵查為主業(yè)的專(zhuān)門(mén)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。在治安維護(hù)方面，公安機(jī)關(guān)由于歷史原因所擁有的特殊行政處罰權(quán)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)受到壓縮和限制，使這一公共處罰領(lǐng)域逐漸消失，相關(guān)的處罰權(quán)逐步納入法院司法審查的范圍。

古人云，制度者，實(shí)乃智慧與機(jī)遇相結(jié)合的產(chǎn)物。對(duì)于公安體制改革，任何制度設(shè)計(jì)或改革方案的提出，都可能帶有一定的主觀性。但是，我國(guó)公安體制中存在的問(wèn)題及其所產(chǎn)生的消極后果，卻是客觀存在的，也是需要我們給予高度重視的。在司法體制改革的大背景下，公安體制改革和司法行政體制改革本來(lái)就受到了一定程度的遺忘和忽略，而大大落后于法院、檢察院和監(jiān)察委員會(huì)的體制改革。為保證司法體制改革整體協(xié)同推進(jìn)，至少為避免其他方面的改革不因公安體制改革的滯后而受到消極影響，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考困擾這一領(lǐng)域體制改革的主要因素，找到阻礙這一體制改革向前推進(jìn)的障礙，并采取一種“與時(shí)俱進(jìn)”的思維，推動(dòng)這一領(lǐng)域的改革真正啟動(dòng)，并取得積極效果。