王魯豫

（中共洛陽市委黨校 河南 洛陽 471000）

[內(nèi)容提要]今年是改革開放的40周年，歷經(jīng)40年的法治建設(shè)，法治不僅是治國(guó)理政的基本方式，更是國(guó)家和人民的生活方式，從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”再到“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，黨對(duì)法的認(rèn)識(shí)不斷深化。

改革開放的四十年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)各方面取得前所未有巨大成就的四十年。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，我國(guó)已穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體；人民生活得到極大改善，整體小康指日可待；文化事業(yè)日漸興盛、社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。習(xí)近平同志指出：“改革開放是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的活力之源，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時(shí)代的重要法寶”①任錦華.全面深化改革：實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的強(qiáng)大動(dòng)力［N］.哈爾濱日?qǐng)?bào)，2015-04-16。。改革開放的四十年，我國(guó)的法制建設(shè)則從無到有，從簡(jiǎn)到繁，從粗疏到精細(xì)，從草率到系統(tǒng)。

一、“以法治國(guó)”開啟了治國(guó)理念的新篇章

眾所周知，我國(guó)是世界四大文明古國(guó)之一，但擁有五千年文明史的中國(guó)卻未能孕育諸如“契約”、“自由”、“意思自治”等現(xiàn)代法律術(shù)語、法治理念。新中國(guó)的法制建設(shè)起步于1949年中華人民共和國(guó)的成立。隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和生產(chǎn)力的發(fā)展，1956年黨的八大指出：“我們國(guó)內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”②權(quán)恩奉.毛澤東對(duì)有中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)道路的初步探索［J］.理論學(xué)刊，1993,（05）。這就需要集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則需法律予以維護(hù)和保障，因此法制發(fā)展迎來短暫的春天。1950年，政務(wù)院頒布了《婚姻法》和《土地改革法》，1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)憲法》，1956年，國(guó)務(wù)院起草了《刑法草案》和《民法草案》……但隨著“匈牙利事件”的爆發(fā)和蘇聯(lián)修正主義的上臺(tái)，我們對(duì)社會(huì)主要矛盾的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差，在治理國(guó)家上開始“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”、“輕法制、重人治”，法治亦由此步入20年的低谷。

1978年十一屆三中全會(huì)，黨中央在撥亂反正的同時(shí)，不斷審視歷史，反思文革的深刻教訓(xùn)，重新認(rèn)識(shí)到必須擯棄人治、厲行法治。黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)法治問題進(jìn)行了認(rèn)真討論，總結(jié)出一系列重要原則，開創(chuàng)了中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的先河，奠定了近四十年中國(guó)民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)。全會(huì)《決議》指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種法律和制度不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變”③《鄧小平文選》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第146頁。。

當(dāng)時(shí)國(guó)家百廢待興，法制建設(shè)的重點(diǎn)是立法，鄧小平同志在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話指出，“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫作‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了，‘法’也就跟著改變。所以，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”①《鄧小平文選》，第2卷，北京：人民出版社，1994，第147頁。從此，立法成為全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要工作。1982年制定了新憲法，五屆、六屆和七屆人大及其常委會(huì)先后制定了138部法律，對(duì)10部法進(jìn)行了修改，為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)②顧昂然.追尋新中國(guó)法制建設(shè)的腳步［N］.法制日?qǐng)?bào)，2004-09-02。。

與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)法制進(jìn)行了大范圍、深層次的討論并取得了一定的共識(shí)。首先，關(guān)于人治與法治。人治將人的意志作為最高權(quán)威進(jìn)行國(guó)家治理，法治則將法律作為治國(guó)理政的基本方式。傳統(tǒng)的人治受個(gè)人意志的影響較重，當(dāng)統(tǒng)治者為賢德之人時(shí)會(huì)帶來國(guó)家興盛，若非如此則勢(shì)必帶來國(guó)家動(dòng)蕩、政權(quán)更迭、民生涂炭。相較而言，法治建立在制度權(quán)威的基礎(chǔ)上，其治理更為穩(wěn)定和持久。第二，關(guān)于民主與法制。學(xué)者們一致認(rèn)為：“社會(huì)主義民主與法制相互依存，相互滲透，相互促進(jìn)，相互保障，共同為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)。在社會(huì)主義制度下，沒有無民主的法制，也沒有無法制的民主。離開民主的法制往往導(dǎo)致個(gè)人專制，離開法制的民主往往會(huì)導(dǎo)致無政府主義甚至出現(xiàn)動(dòng)亂”③吳傳毅.改革開放以來中國(guó)法治建設(shè)探索的三個(gè)階段［N］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016-07-27。。

二、從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”，法治發(fā)展出手得盧

1992年黨的十四大不僅確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而且按下了法治建設(shè)的快進(jìn)鍵。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必需是法治經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橛惺袌?chǎng)就有競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)就有維護(hù)公平交易的契約、維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，這樣的契約和規(guī)則必須是當(dāng)事人雙方在意思自治的前提下所簽訂，不能存在任何欺騙、脅迫或引誘，我們必須先定規(guī)則后比賽，且在比賽過程中始終用這一規(guī)則規(guī)范各方的市場(chǎng)行為；因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先要求法律明確交易主體、確認(rèn)各方權(quán)利、保障各方權(quán)利的合法行使，與此同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又要求法律確定權(quán)利客體的種類和范圍，更為重要的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅要求實(shí)體法律的明確，而且要求程序法律的嚴(yán)謹(jǐn)，它需要法律進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而確保行為人行使權(quán)利的原則、方法、手段，法律更是設(shè)計(jì)了當(dāng)一方權(quán)利受不當(dāng)侵害時(shí)可以申請(qǐng)的救濟(jì)及侵犯權(quán)利的一方需要承擔(dān)的罰則。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黨的十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”上升為治理國(guó)家的基本方略；1999年憲法修改時(shí)，又將依法治國(guó)基本方略寫入了憲法。

從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”，這不是哪位學(xué)者一時(shí)興起的文字游戲，也不是某個(gè)政治家心血來潮的用語發(fā)明?！耙苑ㄖ螄?guó)”和“依法治國(guó)”看似一字之差，但文義相差甚遠(yuǎn)?！耙苑ㄖ螄?guó)”中的“以”既可以指“運(yùn)用”，又可指“依照”，是指運(yùn)用和依照法律來治理國(guó)家。因此“以法治國(guó)”的本義就是用法律來治理國(guó)家，此時(shí)至多是把法律當(dāng)作是與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、道德手段、教育手段、軍事手段一樣的一種手段，用它來治理國(guó)家，而并非一切都按法律來辦④⑤王魯豫.從法治看改革開放三十年的變遷［J］.改革與開放，2009，（05）。。而“依法治國(guó)”的意思是指一切都要“依據(jù)”法律來辦。即使是使用經(jīng)濟(jì)的、政治的、道德的乃至是軍事的手段來治理國(guó)家，這些手段也都必須納入法治的軌道，必須依照法律來辦理。在這里法律是高于其他任何手段的，具有最高的效力和至上的權(quán)威。任何手段不能與法律相抵觸，抵觸者一概無效。

此外，由于以法治國(guó)是運(yùn)用法律治理國(guó)家，此時(shí)法律是治國(guó)的工具，法律治理的對(duì)象自然是人民群眾；而依法治國(guó)，法治是國(guó)家和社會(huì)的生活方式。此時(shí)法律至上不僅僅是治理國(guó)家的行動(dòng)口號(hào)，更是治國(guó)理政的價(jià)值準(zhǔn)則，法律不僅高于權(quán)力的行使者，而且高于權(quán)力，因此法律行使的主體是人民，其治理的對(duì)象則是國(guó)家權(quán)力的行使者。可見，“以法治國(guó)”的實(shí)質(zhì)是“以法治民”，而“依法治國(guó)”的實(shí)質(zhì)是“依法治吏”。⑤

三、從“依法治國(guó)”到“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，法治理論更為成熟

改革開放四十年，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨和政府開始面臨“中等收入陷阱”、“塔西佗陷阱”和“修昔底德陷阱”。我們用短短幾十年走過了西方國(guó)家?guī)装倌晟踔辽锨臧l(fā)展路程，目前的中國(guó)矛盾多發(fā)和疊加，如何在這樣的局勢(shì)中進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，就需要法律必須有所作為。

黨的十八大做出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的重大決策，明確提出：“法治是治國(guó)理政的基本方式”。十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的重大決定，把全面深化改革與法治建設(shè)緊密結(jié)合起來，開創(chuàng)性地提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。十八屆四中做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定，繪就了全面依法治國(guó)具體的“路線圖”、制定了全面依法治國(guó)的“時(shí)間表”。十八屆五中全會(huì)提出法治是發(fā)展的可靠保障，必須把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道。黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的深度結(jié)合。黨的十九大報(bào)告，對(duì)依法治國(guó)高度重視，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想由一個(gè)總?cè)蝿?wù)、八個(gè)明確、十四個(gè)堅(jiān)持所組成，其中都包含了全面依法治國(guó)。全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略。從“依法治國(guó)”到“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，我們黨的法治理論更為成熟。

第一，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”不僅是范圍的擴(kuò)大更是制度的設(shè)計(jì)。“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的重點(diǎn)在于“依法治國(guó)”，難點(diǎn)在于“全面”，這一全面不僅僅是指在中國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)推進(jìn)依法治國(guó)，也不僅僅是指無論是中國(guó)人還是生活在中國(guó)的外國(guó)人都需要遵守中國(guó)的法律，更為重要的是要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，這就要求我們不能僅僅是“有法可依”，而更應(yīng)是“科學(xué)立法”。如前文所述，改革開放初期，百廢待興，我們面臨的重點(diǎn)問題是立法；而經(jīng)歷了40年的發(fā)展，我們已然建立了由250多部法律、700多部行政法規(guī)、9000多部地方性法規(guī)及11000多部行政規(guī)章組成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系①袁曙宏.開啟新時(shí)代全面依法治國(guó)新征程［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2018-03-21。，立法的數(shù)量問題初步緩解，但立法的質(zhì)量亟需提升，目前我國(guó)還有許多重點(diǎn)領(lǐng)域急需法律引導(dǎo)規(guī)范，個(gè)別領(lǐng)域尚存“立法真空”，這就需要我們繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，推動(dòng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；積極進(jìn)行民主政治的立法，平穩(wěn)進(jìn)行政治體制改革；重點(diǎn)進(jìn)行社會(huì)領(lǐng)域的立法，從而增強(qiáng)人民的安全感、獲得感和幸福感，保障和改善民生；加快進(jìn)行科技領(lǐng)域立法，促進(jìn)科技體制改革、加快自主創(chuàng)新步伐；持續(xù)進(jìn)行生態(tài)文明領(lǐng)域立法，打造綠水青山、建設(shè)美麗中國(guó)。中國(guó)的立法任務(wù)還很艱巨，我們還有很長(zhǎng)的路要走，在不斷前行的過程中，我們不僅要制定“科學(xué)的”法，而且要“科學(xué)地”制定法，即為了提高立法質(zhì)量，必須堅(jiān)持民主立法，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，確保人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。要保障立法的公眾參與，拓寬公眾參與立法的途徑和渠道，廣泛聽取各種利益群體的意見。要一步完善立法程序,健全程序運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)立法后評(píng)估機(jī)制及合憲審查機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)法律法規(guī)的系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。唯有如此，我們才能以“良法”促“善治”。

第二，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”不僅是制度的設(shè)計(jì)更是總體的布局。制度設(shè)計(jì)是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”中容易衡量的一個(gè)環(huán)節(jié)，但新時(shí)代我們更需要對(duì)“依法治國(guó)”進(jìn)行總體布局，也就是進(jìn)行法治中國(guó)建設(shè)，這就要求“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”②李林.全面依法治國(guó)：堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的法治保障［J］.人民論壇，2017，（12）。。三者必須相輔相成、整體推進(jìn)。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，在共同推進(jìn)上著力，在一體建設(shè)上用勁”③習(xí)近平.《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：第188頁。。首先，依法執(zhí)政是重點(diǎn)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法律法規(guī)不斷完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不斷改進(jìn)。但一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)壓法、以言代發(fā)、徇私枉法”的情況還或多或少的存在，這就需要黨員干部養(yǎng)成法治思維，運(yùn)用法治方式，提升依法辦事的能力，從而深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。其次，法治政府是關(guān)鍵。想要建成法治國(guó)家，必須建成法治政府。法治政府是法治國(guó)家的關(guān)鍵，這是由于目前我國(guó)80%的法律，90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)都是由政府執(zhí)行的，政府管理范圍廣、服務(wù)對(duì)象多、處理事務(wù)雜，但目前“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在”，所以我們要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化和法律化，全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督④習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明，參見：http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64094-25927958-2.html。最后，法治社會(huì)是前提。在法治社會(huì)中，不同身份的人能夠分享法治的基本價(jià)值，在發(fā)生沖突時(shí)可以和平解決或以法律賦予的方式加以解決，每個(gè)人可以對(duì)自己的行為有最低限度的預(yù)期，對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)有明確的預(yù)估，對(duì)自己的命運(yùn)進(jìn)行相應(yīng)的把握。這樣的社會(huì)中，公民的生活因法治而具有最基本的確定性，有序的社會(huì)運(yùn)行則為法治國(guó)家和法治政府的建設(shè)提供基礎(chǔ)。

第三，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”不僅是總體的布局更是理論的探索。習(xí)總書記在“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的制度設(shè)計(jì)和總體布局中，進(jìn)行了深入的探索，明確了法治建設(shè)的道路。道路問題不是一個(gè)可以忽視的問題，不是一個(gè)微不足道的問題，而是一個(gè)關(guān)乎全局、關(guān)乎根本、關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題，因?yàn)榈缆穼?duì)才能方向?qū)Γ较驅(qū)Σ拍苁掳牍Ρ?。把依法治?guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為道路，是習(xí)近平同志法治思想的突出貢獻(xiàn)①楊小軍.習(xí)近平法治思想研究［J］.行政管理改革，2015，（01）。?！白咧袊?guó)特色社會(huì)主義法治道路是一個(gè)重大的課題，有許多東西需要深入探索，但基本的東西必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”②習(xí)近平.堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路［J］.求是，2015，（01）。。首先，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)。政黨是一政治組織，法律是一行為規(guī)范，對(duì)于“黨大”還是“法大”這一偽命題的爭(zhēng)論，其實(shí)是因?yàn)橛行h員干部尤其是重要領(lǐng)導(dǎo)干部“法治觀念淡薄、決策不依程序”。對(duì)此，習(xí)總書記進(jìn)行了明確回答：“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的?！雹哿?xí)近平.省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神專題研討班開班式上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-02-03。其次，必須堅(jiān)持法律面前人人平等。平等既是社會(huì)主義法律的基本屬性，又是社會(huì)主義法治的基本要求。堅(jiān)持法律面前人人平等，不僅體現(xiàn)在法律對(duì)人民權(quán)利的確認(rèn)上，同時(shí)體現(xiàn)在公民違法時(shí)法律的一體懲處上。我國(guó)憲法明文規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民，中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。一律平等就意味著人人平等，意味著所有公民不分民族、種族、性別、教育水平、文化程度都平等地享有法律權(quán)利，承擔(dān)法律義務(wù)；意味著公民的同樣行為同等處理，不同行為區(qū)別對(duì)待。最后，必須要借鑒古今中外優(yōu)秀的法治成果。法治可以規(guī)范人們行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序，法治的基本價(jià)值放之四海而皆準(zhǔn)，因此我們?cè)趫?jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路時(shí)不能夜郎自大，更不能目空一切，而應(yīng)傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀的法律文化傳統(tǒng)，參考借鑒世界各國(guó)一切有益的法治文化成果，并將其與中國(guó)現(xiàn)在的具體實(shí)際相結(jié)合，不斷探索、不斷總結(jié)、不斷創(chuàng)新，從而為經(jīng)濟(jì)全球化服務(wù)、為新技術(shù)革命服務(wù)，更為新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。