吳先寧

（中國國民黨革命委員會中央委員會，北京 100006）

習(xí)近平同志在《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》（以下簡稱《講話》）中指出：“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式?！痹谧鞒鲞@一重要論斷時，講話用五個“源自”，即“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實(shí)踐，源自新中國成立后各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實(shí)現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新”①，從政治文化、政治制度、政治實(shí)踐等角度和層面，闡明了社會主義協(xié)商民主的淵源所自。其中，第五個“源自”，強(qiáng)調(diào)了改革開放作為一個歷史階段在我國協(xié)商民主發(fā)展史上的重要地位。2018年是改革開放四十周年，本文謹(jǐn)從觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)引發(fā)體制創(chuàng)新這一思路，對改革開放以來協(xié)商民主觀念的演進(jìn)作一梳理和論述，揭示其內(nèi)在的發(fā)展階段和創(chuàng)新邏輯，以求加深對習(xí)近平同志上述論斷和十八大以來黨中央關(guān)于協(xié)商民主頂層設(shè)計的理解和把握。

本文將分三個階段來論述：自黨的十一屆三中全會到1991年多黨合作和政治協(xié)商制度入憲為第一個階段，這是“廣泛性”、“制度化”等嶄新的內(nèi)涵注入“民主”概念并在國家政治制度中得到體現(xiàn)的階段；自20世紀(jì)90年代初到2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱2006年《意見》）的頒布為第二個階段，這是“協(xié)商民主”概念正式提出并引起極大關(guān)注和廣泛討論的階段；此后到黨的十九大為第三個階段，這是黨中央把協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和方略的一項(xiàng)重要內(nèi)容并系統(tǒng)規(guī)劃作出協(xié)商民主頂層設(shè)計的階段。

需要說明的是，協(xié)商民主觀念的不斷演進(jìn)和豐富深化，是黨和國家決策層、學(xué)術(shù)界共同推進(jìn)的結(jié)果，因此，在本文的論述中，兩者往往是交織在一起的，并不刻意加以區(qū)分。

一、“民主”含義的豐富和擴(kuò)展

1978年12月黨的十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著我國進(jìn)入了改革開放新的歷史階段。這次會議摒棄“以階級斗爭為綱”的極左路線，作出了把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來的戰(zhàn)略決策，開啟了我國經(jīng)濟(jì)、政治和各方面體制改革創(chuàng)新的契機(jī)。按照鄧小平的說法，黨的十一屆三中全會就國內(nèi)而言提出了兩條最重大的決策：”一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革，同時相應(yīng)地進(jìn)行社會其他領(lǐng)域的改革。”①《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第116頁。這兩條決策，決定了改革開放四十年來的全部內(nèi)容和基本走向。

作為發(fā)展社會主義民主政治的重要領(lǐng)域，我國多黨合作和政治協(xié)商在改革開放之初就受到極大的關(guān)注，著眼點(diǎn)在于民主范圍的擴(kuò)大和體制的制度化、程序化建設(shè)。時任全國政協(xié)主席的鄧小平1979年在五屆政協(xié)第二次會議上所作的開幕詞，是這方面一篇劃時代的文獻(xiàn)。這篇講話從實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化必須發(fā)揚(yáng)社會主義民主和加強(qiáng)社會主義法制的需要出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織”，其主要功能是“就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用?！雹凇多囆∑轿倪x》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第187頁。這就在新的歷史條件下從根本上對人民政協(xié)的性質(zhì)和功能作出了新的定位，糾正了極左路線對多黨合作和政治協(xié)商制度的種種扭曲和詆毀。更為重要的是，這一定位使制度內(nèi)在的發(fā)展社會主義民主的潛能和可能性得到了極大的開拓，為其之后確定為社會主義協(xié)商民主的兩大渠道政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，奠定了新的堅實(shí)基礎(chǔ)。

鄧小平這篇開幕詞的另一重大貢獻(xiàn)，就是關(guān)于擴(kuò)大社會主義民主的論述和論斷。他分析了新中國成立以來的三十年中我國的社會階級狀況在工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)上所發(fā)生的根本變化，包括從舊社會過來的老知識分子、資本家階級、各民主黨派等，在社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上其階級屬性和思想面貌的根本轉(zhuǎn)變。因此，他著重提出論斷：“我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義勞動者和擁護(hù)社會主義的愛國者的廣泛聯(lián)盟。新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)，就是要調(diào)動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護(hù)和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，為把我國建成現(xiàn)代化的社會主義強(qiáng)國而奮斗?！雹邸多囆∑轿倪x》第2卷，第187頁。上述論述和論斷的重大意義，不僅在于實(shí)現(xiàn)了革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線到愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的轉(zhuǎn)化，在于為所述的社會階層“脫靴摘帽”，使其擺脫了長期以來“階級斗爭”的陰影，而且在于其與相對人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主的重要組織的定位聯(lián)系起來看，其深層意義是對于“社會主義民主”概念的外延的極大拓展，深刻體現(xiàn)了社會主義民主廣泛性的客觀要求。

“民主”的理念內(nèi)在地包含著制度化、程序化、法制化的含義。因此，在黨的十一屆三中全會兩周年之際，鄧小平又強(qiáng)調(diào)指出：“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制。……我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化?！雹堋多囆∑轿倪x》第2卷，第359頁。這一思想體現(xiàn)在我國的多黨合作和政治協(xié)商制度方面，就是1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》的制定頒布，以及1993年“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”的鄭重入憲。前者在政黨制度理論上進(jìn)行了巨大的創(chuàng)新，如“參政黨”概念及一系列有關(guān)理念的提出⑤80年代中期，對于民主黨派在我國多黨合作和政治協(xié)商制度中的性質(zhì)和地位如何定位，有人依據(jù)西方的政治學(xué)理論，提出民主黨派“也是執(zhí)政黨”，或者“次執(zhí)政黨”等，但又都感覺與現(xiàn)實(shí)不符（參見吳云立：《民主黨派也是執(zhí)政黨嗎?》，《探索與爭鳴》1988年第3期）。時任民革中央副主席的賈亦斌從民主黨派的職能是“參政議政”出發(fā)，較早提出民主黨派是“參政黨”的概念（參見曲偉：《民主黨派的地位和作用》，《群言》1988年第10期） 。，后者則以國家根本大法的形式肯定了這一創(chuàng)新。

從上述簡要回顧可以看到，第一階段中“民主”觀念內(nèi)涵的豐富和創(chuàng)新及其引發(fā)的制度創(chuàng)新，對于此后社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，具有基礎(chǔ)性的重大意義。

二、協(xié)商民主觀念的形成

這是“協(xié)商民主”概念正式提出并引起極大關(guān)注和廣泛討論的階段?？偟膩碚f有兩個特點(diǎn)，一是較為集中地探討協(xié)商民主觀念的內(nèi)涵、特征和制度表達(dá)，特別是政治協(xié)商制度作為協(xié)商民主的主要渠道問題；二是學(xué)術(shù)界的廣泛參與，在學(xué)術(shù)上極大地豐富了對于協(xié)商民主的理論認(rèn)知。

早在1991年3月，江澤民同志在七屆全國人大四次會議、全國政協(xié)七屆四次會議黨員負(fù)責(zé)人會議上的講話中就已經(jīng)提出了“選舉”、“投票”和“協(xié)商”是“我國社會主義民主的兩種形式”的論斷①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《江澤民論有中國特色社會主義》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第347頁。；2006年《意見》也指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這是對我國的人民代表大會制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在性質(zhì)、功能和表現(xiàn)形式上所作出的理論區(qū)分和概括。其內(nèi)在含義是為了明確，兩種制度都是為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一社會主義民主的本質(zhì)，但在表達(dá)形式上則有其各自的特點(diǎn)。這一理論區(qū)分和概括及其相關(guān)的制度安排如協(xié)商于決策之前，在學(xué)術(shù)界引起熱烈的討論并引出一系列重大理論問題，如協(xié)商民主與選舉民主的聯(lián)系與區(qū)別、協(xié)商民主的性質(zhì)與功能、協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)、協(xié)商民主在我國的起源等。其中，中國人民政協(xié)理論研究會的成立、一系列理論研討會的組織召開和《中國人民政協(xié)理論研究會年度論文集》的出版，對于聚集學(xué)者推動相關(guān)研究發(fā)揮了特別積極的作用。

在研究成果方面，王邦佐、朱勤軍的《中國協(xié)商民主的特征及其發(fā)展空間》②中央人民政協(xié)理論研究會秘書處編：《中國人民政協(xié)理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，北京：中國文史出版社，2007年，第406-417頁。，較早也較為系統(tǒng)地在結(jié)合中西政治理論與實(shí)踐闡釋“協(xié)商民主”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從歷史文化傳統(tǒng)、制度基礎(chǔ)、領(lǐng)導(dǎo)核心、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面，論述了中國協(xié)商民主的基本特征，并對其發(fā)展空間作了展望，對協(xié)商民主與選舉民主的關(guān)系，作出了“相輔相成、互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)、共同發(fā)展”這樣中肯的評論。李君如、林尚立、周淑貞等學(xué)者，則從人民政協(xié)的制度和實(shí)踐中概括和揭示協(xié)商民主的表現(xiàn)形式和要件。李君如在《人民政協(xié)與協(xié)商民主》中③中央人民政協(xié)理論研究會秘書處編：《中國人民政協(xié)理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，第305-310頁。，提出“人民政協(xié)是實(shí)行協(xié)商民主的主渠道和主要形式”，并強(qiáng)調(diào)認(rèn)真研究協(xié)商民主程序的重要性及切入點(diǎn)。林尚立的《協(xié)商政治與中國的協(xié)商形態(tài)》④中央人民政協(xié)理論研究會秘書處編：《中國人民政協(xié)理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，第311-327頁。，深入探討了中國協(xié)商政治的原則和結(jié)構(gòu)，提出“以共產(chǎn)黨為核心主體”、“以憲法為最高原則”、“以制度為基本平臺”、“以共存為基本前提”等九大原則構(gòu)建中國的協(xié)商政治。這就使得他們的研究從觀念闡述進(jìn)入到制度建構(gòu)的原則和程序?qū)用妫严嚓P(guān)研究大大深化了。

從整體上看，第二階段是改革開放以來協(xié)商民主觀念演進(jìn)十分重要的時期，使得協(xié)商民主觀念的認(rèn)知得到相當(dāng)程度的擴(kuò)展和深化。這是第一階段黨和國家大力推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)在學(xué)術(shù)上的必然反映，也是對這一制度建設(shè)的理論說明、概括和規(guī)范性發(fā)展，為下一階段協(xié)商民主頂層設(shè)計的系統(tǒng)提出，提供了有益的學(xué)術(shù)思想資料。

三、協(xié)商民主頂層設(shè)計的系統(tǒng)提出

這一階段，是協(xié)商民主觀念在黨的權(quán)威文件中得到明確規(guī)范和闡明并圍繞這一觀念完整給出社會主義協(xié)商民主頂層設(shè)計的階段。

這一頂層設(shè)計，主要內(nèi)容包含在中共中央關(guān)于協(xié)商民主的三個綱領(lǐng)性文件中。其中，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，作出了加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要部署；習(xí)近平同志的《講話》，對社會主義協(xié)商民主的性質(zhì)、意義、作用，對推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)思想、方向和主要任務(wù)等重大問題，作出了全面、深刻的闡述和說明；2015年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱2015年《意見》），系統(tǒng)建構(gòu)了協(xié)商民主的七大渠道、各個渠道的主要協(xié)商領(lǐng)域和協(xié)商參與者等制度性框架。這三個綱領(lǐng)性文件（以下簡稱“中共中央三個綱領(lǐng)性文件”），完整給出了發(fā)展社會主義協(xié)商民主、推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的頂層設(shè)計。

習(xí)近平同志的《講話》深刻闡述了我國協(xié)商民主的性質(zhì)和功能，明確指出：“社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！边@里所指的“特有形式”，即我國社會主義民主政治所深刻體現(xiàn)的人民當(dāng)家作主的特有形式。因此，黨的十九大報告進(jìn)一步具體指出，發(fā)展社會主義協(xié)商民主，就是要“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中?！边@是對我國社會主義協(xié)商民主的性質(zhì)所作出的最為集中、精辟的論述，內(nèi)在地包含了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民為中心的根本價值取向，也是黨的十九大報告所闡明的新時代中國特色社會主義思想和方略的重要內(nèi)容。

關(guān)于作為體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的特有形式的協(xié)商民主與選舉民主（或稱“票決民主”）的關(guān)系問題，《講話》指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！雹倭?xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。按照這一思想，我們能夠達(dá)成以下共識：

首先，選舉民主與協(xié)商民主作為我國社會主義民主的兩種重要形式，共同構(gòu)成了我國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢。在我國，“人民當(dāng)家作主”的民主理念，通過一系列的國家制度表現(xiàn)出來并得到落實(shí)。其中，作為根本政治制度的是人民代表大會制度，它是選舉民主的主要制度載體。在這一制度中，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利”。2015年《意見》所建構(gòu)和規(guī)范的七大協(xié)商渠道即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商及其機(jī)制程序，是協(xié)商民主的主要制度載體。在這一制度中，“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”。可見，兩套制度體現(xiàn)了同一個理念，即“人民當(dāng)家作主”的民主理念，而在形式上又互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充，在運(yùn)作實(shí)踐中使“人民當(dāng)家作主”的內(nèi)容更豐富、更切實(shí)。

其次，選舉民主與協(xié)商民主各有其不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢。簡要地說，協(xié)商民主是以更多的民主彌補(bǔ)了選舉民主的不足與缺陷。協(xié)商民主“協(xié)商于決策之前和執(zhí)行之中”，因其廣泛而持久的參與使得決策得到更多的政治支持，推動了決策的施行，并為之后的合作互動積累起長期的信任與社會資本，促使民主政治朝著良性的方向健康發(fā)展。協(xié)商民主通過對話、商量，將不同的利益訴求和認(rèn)知通過協(xié)商形成共識，有利于社會共同體的逐步形成和持續(xù)發(fā)展，在更高層次上體現(xiàn)了少數(shù)服從多數(shù)、又保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的民主本質(zhì)。

因此，選舉民主和協(xié)商民主兩種形式，應(yīng)該相互補(bǔ)充、相得益彰。既不能認(rèn)為只有選舉（或票決）才是真正的民主，協(xié)商民主可有可無，也不能認(rèn)為有了協(xié)商民主，選舉民主就是可有可無。發(fā)展和完善我國社會主義民主政治，要把兩種形式的民主都建設(shè)好、發(fā)展好，把兩種形式的作用都發(fā)揮好。

按照“中共中央三個綱領(lǐng)性文件”的闡述，我國協(xié)商民主的功能概括起來主要有三個方面：一是保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到廣泛的國家政治生活和社會生活之中。也就是習(xí)近平同志《講話》中所闡明的，要保證人民享有民主選舉的權(quán)利，還有“進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利”。二是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于協(xié)商民主更為廣泛地賦予人民群眾進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，這就將極大地促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)矛盾，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位。三是提高全民族素質(zhì)的功能。協(xié)商民主作為協(xié)商對話的過程所包含的踐行社會主義核心價值觀的要求，通過理性交流、溝通以達(dá)致共識的要求等，對于人民群眾的規(guī)則意識、道德意識、價值追求、理性能力等具有持久的培育作用。

以協(xié)商民主觀念的性質(zhì)與功能為依據(jù)，2015年《意見》制定了我國協(xié)商民主制度以七大協(xié)商渠道為主體的宏觀框架。七大協(xié)商渠道作為宏觀制度建構(gòu)，全面覆蓋了從高層到基層各個層級，從政黨、政府到人民團(tuán)體和社會組織各種類型，包括了從人大代表、政協(xié)委員到普通群眾各種協(xié)商參與者。從協(xié)商內(nèi)容來看，協(xié)商民主涵蓋了黨和國家的大政方針、與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的政府公共政策和施政措施、人民群眾自身的社區(qū)事務(wù)等。這就從協(xié)商組織領(lǐng)域、協(xié)商參與者和協(xié)商內(nèi)容三個方面，體現(xiàn)了“廣泛”、“多層”的含義。而七大協(xié)商渠道的具體運(yùn)作機(jī)制，如政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商三大渠道，已由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》所分別建構(gòu)?？梢灶A(yù)見，黨的十九大以后，有關(guān)其他重要協(xié)商渠道運(yùn)作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)性文件也將陸續(xù)出臺。

通過上述梳理，可以看到改革開放四十年來協(xié)商民主觀念如何一步步深化和明晰，如何從制度建設(shè)的實(shí)踐中抽象、概括出來，又如何從更高層次回到制度建設(shè)的實(shí)踐，從中顯現(xiàn)了我國社會主義民主建設(shè)的發(fā)展歷程，是我們增強(qiáng)理論自信、制度自信的生動教材。