高 朋

（云南民族大學(xué)，云南 昆明 650504）

任何公共政策都是特定政策環(huán)境下的產(chǎn)物，任何成功的公共政策都必然回應(yīng)了特定環(huán)境下的具體社會(huì)問題，特別是新的社會(huì)問題。但公共政策在制定和執(zhí)行時(shí)，往往是按照“漸進(jìn)主義”的模式加以展開的①［美］托馬斯?R?戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年。，即現(xiàn)有政策更多的是對(duì)原有政策的補(bǔ)充和修改，而非依據(jù)具體的社會(huì)情境和社會(huì)問題設(shè)定的。特別是一些公共政策取得過優(yōu)良的績效后，就會(huì)造成強(qiáng)大的正反饋，從而使政策發(fā)展陷入“路徑依賴”。一旦出現(xiàn)“路徑依賴”，決策者們就會(huì)不斷在既有政策上投入大量成本，并從中獲得相應(yīng)的收益。②政治活動(dòng)中路徑依賴出現(xiàn)的原因以及基本的特征，參見［美］保羅?皮爾遜：《時(shí)間中的政治：歷史、制度與社會(huì)分析》，黎漢基、黃佩璇譯，南京：江蘇人民出版社，2014年。隨著成本和收益的增加，決策者們就更不愿意脫離既有政策路線。但政策環(huán)境卻總是在發(fā)生變化，甚至在特定的時(shí)刻會(huì)發(fā)生急劇的變化。這就使得陷入路徑依賴的公共政策出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。

改革開放后，中國社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，使得各個(gè)方面的公共政策都出現(xiàn)了一定的滯后性。而在過去取得過極大正反饋的中國民族政策，更是由于深陷“路徑依賴”，其滯后就更加明顯。這一方面是中國民族政策自身發(fā)展邏輯的結(jié)果，另一方面則與改革開放后民族領(lǐng)域的巨變有著深刻的聯(lián)系。

一、改革開放后中國民族政策的演進(jìn)邏輯

為了更好地確立社會(huì)主義制度，建立全新的社會(huì)秩序，新中國成立后黨和國家立即開展了一系列的國家建設(shè)工作。特別是在“解放”和“進(jìn)步”這樣帶有革命性質(zhì)的話語體系支配下，黨和國家在國家政治層面，確立了全新的民族政策。③建國之初民族政策的國家性，參見關(guān)凱：《國家視野下的中國民族問題》，《文化縱橫》2013年第3期。在1949年之后的短短幾年間，隨著國家民委的成立、民族識(shí)別工作的開展、民族自治地方的建立和民族地區(qū)民主改革的進(jìn)行，對(duì)民族事務(wù)展開了全新的治理，使得民族地區(qū)原有相對(duì)落后的社會(huì)組織消散，少數(shù)民族民眾開始呈現(xiàn)出原子化的特征。與此同時(shí)，通過革命化的階級(jí)話語重新建構(gòu)了民族的群體化身份，客觀上有效地遏制了地方民族主義的產(chǎn)生。

這一攬子的政策，最終改變了舊中國民族壓迫和民族歧視的民族狀況，建立了平等、團(tuán)結(jié)、互助的新型民族關(guān)系，并且成功地將國家意識(shí)深入到廣大民族地區(qū)。由于取得了如此輝煌的成就，這一時(shí)期被稱為中國民族工作的“黃金時(shí)期”①國家民族事務(wù)委員會(huì)研究室 ：《新中國民族工作十講》，北京：民族出版社，2006年，第8頁。。這一時(shí)期民族政策的理論精粹，集中體現(xiàn)在1957年8月4日周恩來總理在青島民族工作座談會(huì)上《關(guān)于我國民族政策的幾個(gè)問題》的講話中。不過，隨著1957年“反右”運(yùn)動(dòng)的開展，中國的社會(huì)開始急劇“左”轉(zhuǎn)。加之國內(nèi)外形勢的變化，既有的民族政策和民族工作被否定，人們開始用階級(jí)斗爭的思維來理解民族關(guān)系。

1979年4月的全國邊防會(huì)議上，中國的民族政策又開始新的變化。這次會(huì)議否定了1957年之后錯(cuò)誤的民族政策，強(qiáng)調(diào)要從少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，尊重少數(shù)民族的平等地位和自治權(quán)利，全面落實(shí)黨的民族政策。②烏蘭夫：《在全國邊防工作會(huì)議上的報(bào)告》，內(nèi)蒙古烏蘭夫研究會(huì)：《烏蘭夫論民族工作》，北京：中共黨史出版社，1997年，第401-421頁。1980年4月，中共中央在批轉(zhuǎn)《西藏工作會(huì)議紀(jì)要》時(shí)，更是指出：“在我國各民族都已實(shí)行了社會(huì)主義改造的今天，各民族間的關(guān)系都是勞動(dòng)人民間的關(guān)系。因此，所謂‘民族問題實(shí)質(zhì)是階級(jí)問題’的說法是錯(cuò)誤的，這種宣傳只能在民族關(guān)系上造成嚴(yán)重誤解。”③國家民族事務(wù)委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時(shí)期民族工作文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1990年，第34頁，這就徹底否定了文革時(shí)期民族政策的基本判斷。在此之后，黨和國家在民族政策領(lǐng)域進(jìn)行了全方位的“撥亂反正”，主要開展了兩項(xiàng)核心工作，一是將民族區(qū)域自治制度化和法治化，一是逐步將民族工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來，這兩項(xiàng)工作實(shí)際上都是接續(xù)50年代民族工作黃金時(shí)代的做法。

1980年，全國人大民族委員會(huì)就開始準(zhǔn)備起草民族區(qū)域自治法。為了做好這項(xiàng)工作，民族委員會(huì)辦公室編輯了《民族工作法律法令摘編》④全國人民代表大會(huì)民族委員會(huì)辦公室：《民族工作法律法令摘編（供修改憲法、起草民族區(qū)域自治法參考）》，1980年，超星電子圖書。，供修改憲法和起草民族區(qū)域自治法所用。這一文件中包括《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干指示》《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》等民族區(qū)域自治操作層面的法律法規(guī)，它們大都是在1958年之前制定的。由此可見，《民族區(qū)域自治法》在起草之初，就是在有意接續(xù)50年代的民族工作傳統(tǒng)。時(shí)任全國人大副委員長的烏蘭夫同志，在談到民族立法工作時(shí)，也明確提到：“現(xiàn)在，我們國家迫切需要一個(gè)類似于《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》而適應(yīng)當(dāng)前形勢的《民族區(qū)域自治法》?！雹轂跆m夫：《認(rèn)真做好民族立法工作》，內(nèi)蒙古烏蘭夫研究會(huì)：《烏蘭夫論民族工作》，第444-445頁。這就直接明晰了《自治法》和《自治實(shí)施綱要》之間的承繼關(guān)系。1984年最后確定的《民族區(qū)域自治法》在具體條文和自治權(quán)上，確實(shí)比《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》有了相當(dāng)程度的完善，不過在結(jié)構(gòu)體系上還是基本承襲了《實(shí)施綱要》。

在積極制定《民族區(qū)域自治法》的同時(shí)，國家也開始將現(xiàn)代化建設(shè)確立為民族工作的重心。1979年5月，時(shí)任國家民委主任的楊靜仁同志在國家民委第一次委員擴(kuò)大會(huì)議時(shí)指出黨和國家的民族工作要“充分調(diào)動(dòng)各少數(shù)民族人民的社會(huì)主義積極性，為把我國建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗。國家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，大力幫助少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)，大力培養(yǎng)有共產(chǎn)主義覺悟的少數(shù)民族干部和各種專業(yè)技術(shù)人才，逐步消除歷史遺留下來的事實(shí)上的不平等，使各少數(shù)民族能夠趕上或接近漢族的發(fā)展水平。”⑥國家民族事務(wù)委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時(shí)期民族工作文獻(xiàn)選編》，第5-6頁?？梢?，在國家民委恢復(fù)伊始就將少數(shù)民族的現(xiàn)代化，特別是消除和漢族之間的事實(shí)不平等作為一項(xiàng)核心的工作來抓。這恰恰也是接續(xù)了50年代民族工作的基本思路，周恩來總理在青島講話中就曾提到：“在平等友愛的民族大家庭中建設(shè)社會(huì)主義的強(qiáng)大的祖國，這是大家的共同目的。為著這個(gè)目的，我們要把歷史上的痕跡消除掉，要把各民族在經(jīng)濟(jì)、文化方面事實(shí)上的不平等狀況逐步消除掉。當(dāng)然這不是短時(shí)間所能做得到的，需要共同努力?！雹僦芏鱽恚骸吨芏鱽斫y(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年，第367頁。

隨著《民族區(qū)域自治法》確立，民族區(qū)域自治的制度化和法治化工作可以說是告一段落，此后民族工作的重心就徹底轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面上來，特別是在1987年中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問題的報(bào)告》中明確將經(jīng)濟(jì)工作放到民族工作的首位，中共中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)了這份報(bào)告。從此中國的民族工作的重心就徹底轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并一直延續(xù)至今。

必須承認(rèn)的是，改革開放之初，主持民族工作的領(lǐng)導(dǎo)人基本上都是深度參與過50年代民族工作的同志。對(duì)于他們來說，接續(xù)50年代黃金時(shí)期的民族工作和民族政策，是完成未竟事業(yè)的應(yīng)然之舉。正是由于50年代民族政策曾經(jīng)表現(xiàn)出的巨大成效以及政策執(zhí)行者代際的延續(xù)性，使得人們繼續(xù)加大對(duì)既有民族政策的“成本投入”，使得中國民族政策出現(xiàn)了明顯的路徑依賴特質(zhì)，并沒有抓住改革開放這一重大制度改革的機(jī)會(huì)②研究者在分析制度發(fā)展時(shí)明確指出，關(guān)鍵時(shí)刻是非常重要的，因?yàn)樗鼈儠?huì)把制度安排到路徑和軌道上，之后就很難加以改變。參見［美］保羅?皮爾遜：《時(shí)間中的政治：歷史、制度與社會(huì)分析》，第159頁。改革開放正是這樣的關(guān)鍵時(shí)刻，而且在中國社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至人口領(lǐng)域，也確實(shí)發(fā)生重大的制度變革。。而這一具有明顯路徑依賴特質(zhì)的接續(xù)，實(shí)際上卻是“將1950年代初期定型的民族政策‘重新安裝’進(jìn)國家政治的制度體系之中”。③關(guān)凱：《國家視野下的中國民族問題》，《文化縱橫》2013年第3期。這種“重新安裝”由于脫離時(shí)代的具體情境，產(chǎn)生一定的不適應(yīng)幾乎是必然的。

二、改革開放后社會(huì)的轉(zhuǎn)變及其對(duì)民族領(lǐng)域的影響

自改革開放起，中國社會(huì)就處在轉(zhuǎn)型中，方方面面都發(fā)生了急劇的變化。經(jīng)過四十年的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，中國社會(huì)在某種層面上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重構(gòu)。由于中國的民族工作和民族政策針對(duì)的不是具體的事務(wù)，而是少數(shù)民族這一特定的人群，因此，中國社會(huì)的各種轉(zhuǎn)變不免都會(huì)影響到民族領(lǐng)域。這其中，以下四個(gè)方面的變化對(duì)于民族領(lǐng)域尤為重要。

首先，中國經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)。改革開放前，中國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體制是以蘇聯(lián)為模板建立起來的，屬于典范式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，國家?guī)缀踔鲗?dǎo)一切經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)。改革開放后，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國家不斷地從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中撤出，將資源配置的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)交給市場。各個(gè)經(jīng)濟(jì)的主體不再依據(jù)國家的指令行事，而是按照市場的要求展開行動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)主體自由度的加強(qiáng)，由于稟賦和能力的差異，經(jīng)濟(jì)主體之間的貧富差距越來越明顯。中國社會(huì)開始由一個(gè)相對(duì)平均的社會(huì)，向一個(gè)分層明顯的社會(huì)轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，伴隨著全國統(tǒng)一市場的確立，相關(guān)的行政壁壘被打破，人口從過去相對(duì)固化的狀態(tài)轉(zhuǎn)向高度流動(dòng)的狀態(tài)。這些變化，自然也對(duì)少數(shù)民族產(chǎn)生了深刻的影響。少數(shù)民族內(nèi)部也開始出現(xiàn)了明顯的社會(huì)分層，那些稟賦更好、更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的人，在收入和社會(huì)地位上，開始脫穎而出。與此同時(shí)，少數(shù)民族人口的流動(dòng)性極大增強(qiáng)，他們開始大量走出聚居區(qū)，來到東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。據(jù)估算，目前全國少數(shù)民族流動(dòng)人口約有2000多萬，已經(jīng)占到了少數(shù)民族總?cè)丝诘奈宸种弧?/p>

其次，中國社會(huì)的組織形式實(shí)現(xiàn)了從單位社會(huì)到核心家庭本位的轉(zhuǎn)變。改革開放前，為了更好地傳達(dá)國家意識(shí)，政府通過嚴(yán)格的戶籍制度等手段建立起了在城市以單位、在農(nóng)村以大隊(duì)為基本單元的單位制社會(huì)。當(dāng)時(shí)絕大部分的公民所需的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)保障乃至部分的人身權(quán)利都由它們掌控和分配。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人的權(quán)利和自由不斷地受到重視，單位在一般公民生活中的重要性不斷下降，單位社會(huì)趨于解體。教育、醫(yī)療和養(yǎng)老這樣的基礎(chǔ)性社會(huì)服務(wù)已經(jīng)從單位供給轉(zhuǎn)向國家提供。并且，現(xiàn)代國家在提供這樣的公共產(chǎn)品的時(shí)候，往往是以單個(gè)公民身份為單位開展的。在這樣的情況下，人們開始逐漸地回歸自己所在的核心家庭，以家庭利益為歸依展開各種活動(dòng)。④譚同學(xué)：《橋村有道》，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2010年。這種轉(zhuǎn)向也同樣發(fā)生在少數(shù)民族身上，不論是社會(huì)主義傳統(tǒng)下的單位，還是本民族固有的血緣、地緣共同體，在社會(huì)生活中的重要性都相對(duì)下降。對(duì)于少數(shù)民族民眾來說，特別是少數(shù)民族流動(dòng)人口來說，目前也更多的是以個(gè)體的身份參與到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中去，他們所屬的核心家庭也變成了最終的利益歸依。

再次，中國民眾的社會(huì)身份實(shí)現(xiàn)了從單一到多樣的轉(zhuǎn)變。改革開放前，由于單位社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，中國普通民眾的社會(huì)身份相對(duì)單一，個(gè)人的職業(yè)身份比如工人、農(nóng)民，幾乎可以代表其所有的社會(huì)身份。而少數(shù)民族民眾，特別是聚居區(qū)的少數(shù)民族民眾往往由于特定的經(jīng)濟(jì)文化類型，比如哈薩克族和游牧經(jīng)濟(jì)之間就有著緊密的聯(lián)系，其民族身份和職業(yè)身份甚至在某種層面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。改革開放后，隨著社會(huì)力量的復(fù)蘇，流動(dòng)性的加強(qiáng)，人們在各個(gè)方面的選擇更為多元，加之現(xiàn)代社會(huì)“認(rèn)同政治”①［英］曼紐爾?卡斯特：《認(rèn)同的力量》，曹榮湘譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年。的興起，這就使得個(gè)體不再僅僅擁有單一層次的社會(huì)身份。現(xiàn)在除了職業(yè)身份外，人們開始在性取向、宗教信仰、業(yè)余愛好和生活方式等多個(gè)方面建構(gòu)自身的社會(huì)身份。在這種情況下，族裔身份對(duì)于個(gè)體來說的重要性開始下降。而且，一旦超越傳統(tǒng)的單一民族身份，各民族內(nèi)部的關(guān)系和樣態(tài)都會(huì)變得更為復(fù)雜，像回族佛教徒這樣在原有的社會(huì)身份觀念體系下無法顯現(xiàn)和被理解的社會(huì)群體，開始浮出水面。

最后，民族主義思想又一次成為中國社會(huì)思潮中的重要組成力量。改革開放前，中國社會(huì)的思想高度統(tǒng)一在“革命”話語體系下，人們都是通過所謂的“階級(jí)情”來理解自我與他人之間的關(guān)系，并且用革命和解放的話語來理解中國和其他各國的關(guān)系。改革開始后，隨著革命話語的相對(duì)衰落，加之世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)在80年代末90年代初遭遇到了巨大的挫折，基于防御意識(shí)和自我優(yōu)越感的民族主義思潮開始在中國大為復(fù)興，甚至出現(xiàn)了《中國可以說不》這樣的聲音。在國家民族主義復(fù)興的同時(shí)，族裔民族主義也開始越來越普遍，以致當(dāng)下不僅少數(shù)民族的族裔民族主義開始不斷增強(qiáng)，漢族的族裔民族主義也大為增強(qiáng)，甚至出現(xiàn)了“皇漢”這樣帶有一定的種族主義色彩的極端思想，這就使解決民族問題的難度大為增加。

三、路徑依賴下的民族政策及其影響

改革開放后，一方面民族工作接續(xù)著上世紀(jì)50年代的黃金時(shí)期，形成了典型的路徑依賴，另一方面中國社會(huì)則在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式、社會(huì)組織形式和思想觀念方面發(fā)生著翻天覆地的變化。在這種情況下，民族政策與社會(huì)環(huán)境之間，難免會(huì)出現(xiàn)一定的錯(cuò)位。目前看來主要出現(xiàn)了治理措施中行政干預(yù)與市場主導(dǎo)之間，治理對(duì)象上群體導(dǎo)向和個(gè)人需求之間，治理機(jī)制上固定與流動(dòng)之間三種形式的錯(cuò)位。

首先，治理措施中行政干預(yù)與市場主導(dǎo)之間的錯(cuò)位。從1987年至今，民族工作就一直是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的，民族事務(wù)管理部門相繼推出了一系列的措施來幫助少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可以說一直在積極地動(dòng)員行政力量來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。盡管做了大量的努力，但少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然非常落后，國家確定的14個(gè)集中連片特困地方，一半以上都屬于民族地區(qū)。之所以如此，絕非民族政策和民族工作的力度不夠，更多的是因?yàn)樾姓深A(yù)的手段與中國社會(huì)市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)邏輯相違背。中國的經(jīng)濟(jì)在改革開放后，已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向由市場來掌管經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，而市場的邏輯恰恰是不需要考慮各個(gè)參與者的身份特征，而僅僅是以他們創(chuàng)造財(cái)富的能力來衡量參與者的價(jià)值。當(dāng)然，這相當(dāng)不利于少數(shù)民族民眾，即所謂的：“市場從來不愛我們少數(shù)民族的?！雹谥苊鞲Γ骸秾W(xué)習(xí)貫徹中央民族工作會(huì)議精神的認(rèn)識(shí)》，《大理學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。此外，在市場經(jīng)濟(jì)確立后，各個(gè)政府部門實(shí)際上不斷地退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在這樣的情況下，民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)雖然在力所能及的情況下，給予了少數(shù)民族民眾一定的支持，但相對(duì)于龐大的市場力量，這些支持顯得微不足道。曾經(jīng)顯赫一時(shí)的民族貿(mào)易也逐漸在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中趨于沉寂。當(dāng)然，這絕不意味著要在市場經(jīng)濟(jì)條件下，停止對(duì)少數(shù)民族的扶持。這樣做不僅不會(huì)讓“市場愛上少數(shù)民族”，而且會(huì)使得處于弱勢地位的少數(shù)民族群眾更加難以愛上市場?？尚械牟呗允抢眯碌募夹g(shù)和治理手段，將行政能力精準(zhǔn)地投射到各個(gè)不同的少數(shù)民族個(gè)體身上，以此，來提高他們的稟賦，使之更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)。當(dāng)下，正如火如荼開展的精準(zhǔn)化扶貧，就應(yīng)該代表著這方面政策發(fā)展的方向。

其次，治理對(duì)象上群體與個(gè)人之間的錯(cuò)位。由于民族本身就是一個(gè)群體性的概念，因此，中國民族政策雖然自確立之初非常強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的個(gè)體權(quán)益，但始終是以群體為導(dǎo)向的政策。在這種政策下，人們習(xí)慣于將各個(gè)少數(shù)民族看作是比較均一的社會(huì)集群，認(rèn)為只要保證了群體的利益，個(gè)體的權(quán)益自然就可以得以伸張。這種群體導(dǎo)向的政策，集中體現(xiàn)在民族工作的核心目標(biāo)：消除少數(shù)民族與漢族之間事實(shí)上的不平等。改革開放后，伴隨著貧富差距的加大和社會(huì)分層的加劇，原本屬于各種血緣和地緣共同體的少數(shù)民族民眾，開始變成了一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體。對(duì)這些個(gè)體來說，追求自身利益的最大化成為一切行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在大部分情況下，對(duì)于個(gè)體利益的訴求往往會(huì)超越共同的族裔身份，上海的“東方宮事件”就是這方面的明例。

在這種情況下，以群體身份為出發(fā)點(diǎn)的民族政策，一方面很難滿足不同少數(shù)民族個(gè)體的新需要，特別是當(dāng)他們離開聚居區(qū)前往沿海地區(qū)后，各種權(quán)益如何保證的問題就越來越突出；另一方面，群體導(dǎo)向的政策，使得族裔身份成為一個(gè)極為有效的社會(huì)動(dòng)員工具。一些機(jī)會(huì)主義的少數(shù)民族個(gè)體往往會(huì)利用自己的族裔身份，來盡可能地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，給政府和其他社會(huì)群體施加壓力，以此謀求各種各樣的利益，甚至一些非常不當(dāng)?shù)睦妗＿@樣就會(huì)在一定程度上，惡化民族之間的關(guān)系。除此之外，長期執(zhí)行以群體為導(dǎo)向的民族政策，客觀上強(qiáng)化了漢族與少數(shù)民族的分野，甚至促成了另類二元社會(huì)結(jié)構(gòu)①馬戎：《中國社會(huì)的另一類“二元結(jié)構(gòu)”》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第3期。的形成。

再次，治理機(jī)制上固定與流動(dòng)之間的錯(cuò)位。在民族政策確立之時(shí)，中國社會(huì)還是一個(gè)流動(dòng)性比較差的社會(huì)，大多數(shù)的少數(shù)民族居住在民族聚居區(qū)內(nèi)。因此，針對(duì)這一人口分布的客觀情況，我國確立了以民族區(qū)域自治制度為核心的民族政策。既然將民族和區(qū)域放置在了一起，也就隱含了少數(shù)民族將主要固定生活在特定區(qū)域的意味。但是改革開放后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的少數(shù)民族民眾開始走出聚居區(qū)，來到東部沿海打工生活。在這種情況下，僅僅依靠與固定區(qū)域連接的民族區(qū)域自治制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過新的機(jī)制來服務(wù)和治理這些流動(dòng)的少數(shù)民族人口。對(duì)于此，民族事務(wù)管理部門也是給予了一定的回應(yīng)，國家民委在1993年推出了《城市民族工作條例》。不過當(dāng)時(shí)市場經(jīng)濟(jì)的原則還沒有被最終確立，因此，這部條例更多的是針對(duì)城市世居少數(shù)民族的。只是在第十六條中規(guī)定：“城市人民政府有關(guān)部門對(duì)進(jìn)入本市興辦企業(yè)和從事其他合法經(jīng)營活動(dòng)的外地少數(shù)民族人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況提供便利條件，予以支持。城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人員的教育和管理，保護(hù)其合法權(quán)益?！边@至多可以被視為原則性的指導(dǎo)，還缺乏具體的針對(duì)流動(dòng)人口的舉措。目前，這部條例已經(jīng)運(yùn)作了二十五年，早已與當(dāng)代中國的城市發(fā)展和少數(shù)民族人口流動(dòng)情況不相符合。民族事務(wù)管理部門也在2006年就已經(jīng)啟動(dòng)修正條例的工作，但十余年來關(guān)于條例修改方面的問題，整個(gè)社會(huì)卻始終缺乏基本的共識(shí)，以致條例的修改“一直在路上”②崔清新：《城中有你 更加多彩——國家民委有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈城市民族工作條例（征求意見稿）〉》，《中國民族》 2016年第8期。。人口的流動(dòng)，不僅僅增加了民族事務(wù)治理的難度，更為重要的是它改變了民族政策的政策受眾范圍。民族政策的受眾，開始從民族聚居區(qū)的民眾轉(zhuǎn)變?yōu)槿?，民族工作也就變成了“少?shù)人做多數(shù)人的工作”。但是由于路徑依賴，當(dāng)下中國的民族政策實(shí)際上是將這些非聚居區(qū)的非少數(shù)民族民眾置于政策的邊緣性地位。根據(jù)制度變遷的相關(guān)研究，身處邊緣性地位的群體，是最有可能反對(duì)現(xiàn)有制度的。③參見［美］保羅?皮爾遜：《時(shí)間中的政治：歷史、制度與社會(huì)分析》，第159-160頁；唐世平：《制度變遷的廣義理論》，沈文松譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第64-65頁。實(shí)際上，正是由于邊緣性群體對(duì)于現(xiàn)有民族政策的不滿，《城市民族工作條例》才會(huì)始終難產(chǎn)。如何處理好政策邊緣群體的利益訴求，將是未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)中國民族工作的一個(gè)棘手問題。

四、走出路徑依賴：從“即人化”邁向“即事化”

幾乎所有的政策都是在政策環(huán)境、政治制度和政策工具之間相互影響的情況下形成的，民族政策自然也不例外。對(duì)于中國的民族政策來說，當(dāng)前最突出的問題是政策環(huán)境有了翻天覆地的變化，而其卻“身陷”路徑依賴無法自拔。這三者之中，以民族區(qū)域自治制度為核心的政治制度，又是相對(duì)固定的。這是因?yàn)槊褡鍏^(qū)域自治制度對(duì)于中國民族政策乃至中國國家制度來說，是具有“憲制”①憲制指的是通過政治制度的實(shí)踐過程來整合一個(gè)國家的人民，實(shí)現(xiàn)疆域國家的存在。而對(duì)中國來說，自古以來最重要的憲制問題就是穩(wěn)定中國這個(gè)龐大的政治經(jīng)濟(jì)文化共同體。參加蘇力：《大國憲制：歷史中國的制度構(gòu)成》，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第30-37頁。意義的制度，是維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧社會(huì)主義民族關(guān)系的關(guān)鍵，是維護(hù)國家統(tǒng)一安定的重要制度設(shè)計(jì)。并且，對(duì)這一制度堅(jiān)決地貫徹與執(zhí)行，使得中國有效地應(yīng)對(duì)了上世紀(jì)80年代末和90年代初蘇東劇變、“9?11”事件之后的恐怖主義泛濫等重大的政治挑戰(zhàn)，并一直有效地促進(jìn)著中國民族地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除非在特定的“憲法時(shí)刻”②［美］布魯斯?阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢旱旎?，汪慶華譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年；［美］布魯斯?阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢簯椃ǖ淖兏铩?，孫文愷譯，北京：法律出版社，2009年。，這一制度是不容改變的。因此，對(duì)于中國的民族政策來說，在政策環(huán)境發(fā)生急劇變化的當(dāng)下，我們唯一可以做的就是調(diào)整具體的政策工具，使政策更好地與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，堅(jiān)決地走出對(duì)既有政策的路徑依賴。

結(jié)合中國社會(huì)改革開放后發(fā)生的種種變化，我們認(rèn)為中國民族政策應(yīng)該從“即人化”的政策導(dǎo)向，向“即事化”的方向轉(zhuǎn)變。所謂的“即人化”指的是以被治理的主體來確立治理的范圍，即將特定主體的所有相關(guān)事務(wù)都納入治理的范圍。這一治理策略在解放之初，少數(shù)民族群眾身份高度合一的情況下，是非常有效的。但是，在個(gè)體身份多元化的當(dāng)下，“即人化”的政策導(dǎo)向，卻可能導(dǎo)致“單一性身份的幻象”③［印度］阿馬蒂亞?森：《身份與暴力：命運(yùn)的幻象》，李風(fēng)華譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年。，進(jìn)而帶來各種意想不到的政策后果。所謂的“即事化”指的是在治理的過程中，不考慮被治理主體的個(gè)體性質(zhì)，而是從所處理的事務(wù)出發(fā)，根據(jù)事務(wù)本身的性質(zhì)來制定政策?！凹词禄笔乾F(xiàn)代治理的基本要求，韋伯在闡釋官僚制的特點(diǎn)時(shí)，就指出官僚們會(huì)“切事化”地處理各種事務(wù)。所謂的“切事化”指的是：“根據(jù)可以計(jì)算的規(guī)則，‘不問對(duì)象是誰’地來處理事務(wù)。”④［德］馬克斯?韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第46頁。客觀地講，從來沒有絕對(duì)的“即人化”或者“即事化”，人與事之間從來都是糾結(jié)在一起的。不過，從韋伯意義上的“理想型”觀念出發(fā)，“即人化”與“即事化”之間的真實(shí)區(qū)別就在于是以身份為中心，還是以事件為中心來處理事務(wù)。因此，從“即人化”向“即事化”的政策轉(zhuǎn)向，實(shí)際反應(yīng)的是政策主要著力點(diǎn)的變化。

民族政策從“即人化”走向“即事化”，可以有效地破解改革開放后民族工作面臨的各種錯(cuò)位問題。首先，從具體的事務(wù)出發(fā)，就可以根據(jù)事務(wù)的本質(zhì)性要求來決定行政性力量和市場力量的配置問題，進(jìn)而使這兩種重要的治理措施從對(duì)立轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)。其次，從具體的事務(wù)出發(fā)，可以更好地滿足個(gè)體化的少數(shù)民族民眾的真實(shí)需要，因?yàn)樽鳛閭€(gè)體的人，其利益訴求必然會(huì)附著于具體的事務(wù)。只有將這些具體的事務(wù)處理好了，才能使個(gè)人的利益得到真正的滿足。再次，從具體的事務(wù)出發(fā)，還可以在新的《城市民族工作條例》尚未出臺(tái)的當(dāng)下，為城市民族工作尋找到合適的切入點(diǎn)，這樣既可以在城市少數(shù)民族流動(dòng)人口所面臨的具體事務(wù)中去展開治理與服務(wù)，又可以降低政策邊緣群體的焦慮感。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)“即事化”的轉(zhuǎn)向并不可能一蹴而就，還需要一定的準(zhǔn)備工作，其中最為重要的就是明晰事權(quán)，即確立民族事務(wù)的具體內(nèi)涵和包涵的范圍。目前《民族區(qū)域自治法》《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》和國家民族事務(wù)委員會(huì)的部門介紹中，都沒有對(duì)于民族事務(wù)的明確定義和范圍界定。這就使得治理者和治理對(duì)象只能依靠自身的感知，去判斷何為民族事務(wù)。在這樣的情況下，必然會(huì)使民族事務(wù)管理部門面臨“大到無所不管，小到無事可做”⑤趙麗華：《民族自治地方民族事務(wù)委員會(huì)面臨的困境及對(duì)策》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。的窘境。因此，實(shí)現(xiàn)“即事化”的前提必須是，明晰民族事務(wù)內(nèi)涵與邊界，這樣才能使得民族工作變得真正的有所為，有所不為。

除此之外，在處理涉及民族因素的各類社會(huì)問題時(shí)，必須堅(jiān)持就事不就人的原則。即在處理各種社會(huì)問題時(shí)，應(yīng)該忽略問題各方的身份要素，按照法律面前人人平等的原則，依法去核定各方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)利。最后，在當(dāng)下這樣一個(gè)公民對(duì)個(gè)體權(quán)益高度敏感的時(shí)代，在講述和闡釋民族政策時(shí)，更需要就事不就人，即應(yīng)從具體事務(wù)的要求去解釋政策安排，而不是從政策受體出發(fā)來談?wù)撨@一問題。比如，少數(shù)民族考生高考加分問題，就不應(yīng)該再過分強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的因素，而是應(yīng)該從語言入手，將其闡釋為一種語言補(bǔ)償政策，即廣大少數(shù)民族群眾為了推行國家通行語所做犧牲的一種補(bǔ)償。這樣才有可能更好地說服廣大的非少數(shù)民族民眾。當(dāng)前，少數(shù)民族高考加分不斷細(xì)致化和差異化，就是一種向“即事化”轉(zhuǎn)變的有效嘗試。

隨著中國社會(huì)進(jìn)入中國特色社會(huì)主義的新時(shí)代，中國社會(huì)的治理體制和機(jī)制發(fā)生了重大的變化，黨和國家的各個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深刻的改革。在民族工作上，正式將國家民族事務(wù)管理歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我們認(rèn)為，這一重大轉(zhuǎn)變使民族工作和民族政策的性質(zhì)更加清晰，使新時(shí)代的民族政策可以更好地回應(yīng)改革開放以來中國社會(huì)的各種變化，為民族政策從“即人化”向“即事化”轉(zhuǎn)變，提供了基礎(chǔ)性的政治保障。相信，在未來不長的時(shí)間內(nèi)，中國民族政策會(huì)從某種程度上走出對(duì)既有政策的路徑依賴，向著更有效和更有力的方向發(fā)展。