丁開杰

（中央黨史和文獻研究院，北京 100017）

建設服務型政府，是我國行政體制改革和政府管理創(chuàng)新的長期戰(zhàn)略任務。從歷史來看，在1978年前的計劃經濟時代，中國的政府是無所不能、無所不包、無所不辦的，也就是“全能大政府”，包攬了從經濟到政治一切事務的決策權；而在實施改革開放政策以來的四十年里，通過政府職能轉變、機構改革等一系列努力，中國的政府不斷轉型，從傳統(tǒng)的管制型政府向服務型政府轉變。進入新世紀以來，尤其是自黨的十八大以來，以“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為總目標的全面深化改革方略，對服務型政府的建設提出了新的更高要求。

一、服務型政府建設是我國改革開放的必然要求

改革開放四十年以來，中國的發(fā)展翻天覆地，取得了世界矚目的成績。國際上把中國的發(fā)展稱為“中國奇跡”，一些學者還總結提出了“中國模式”“北京共識”等話語。從時空維度看，產生“中國奇跡”的原因是多方面的，其中的三個重要變化最值得關注，可以概括為“解放思想、對內搞活、對外開放”。

一是社會主義市場經濟體制的建立，也就是我們強調的“解放思想”。中國的改革開放事業(yè)波瀾壯闊，取得巨大成就的經驗有很多，但最關鍵的一條就是鄧小平同志堅持解放思想，實事求是，帶領全黨和全國人民搞清楚了“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的問題，創(chuàng)立了中國特色社會主義理論體系。從改革開放之初提出“以計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”到“有計劃的商品經濟”，承認商品交換的存在價值，再到鄧小平同志“南巡講話”一錘定音，我們堅持在社會主義制度下發(fā)展市場經濟，不斷理順政府和市場的關系。用鄧小平同志的話講，“計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段”。

1992年，黨的十四大報告正式提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟體制的建立，推動經濟快速發(fā)展，也為服務型政府建設奠定了物質基礎和制度基礎。此后二十多年，我們不斷完善對社會主義市場經濟體制的認識和實踐。2013年，十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。從計劃經濟向市場經濟的轉變，必然要求政府從管制型向服務型轉變，以維護公平有序的市場競爭秩序。

二是城市型社會的到來，也就是我們強調的“對內搞活”。與改革開放之前相比，改革開放以來，隨著工業(yè)化的發(fā)展，大量剩余勞動力從土地禁錮中解放出來流向城市，城市化進程加快。在經歷了城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展階段（1978年至20世紀80年代中期）、城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展階段（20世紀80年代中期至90年代初）之后，中國城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展、城市群與城市特色化發(fā)展階段（1990年代初至新世紀初）。①葉明勇：《改革開放以來我國城鎮(zhèn)化進程及思考》，《中國改革開放的歷史經驗：第十六屆國史學術年會論文集》，北京：當代中國出版社，2017年。到2011年，中國人口城鎮(zhèn)化率高達51.27%，首次越過了50%的拐點。從城鎮(zhèn)人口和空間形態(tài)標準看，中國已經結束以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入以城市型社會為主體的新的城市時代。這是中國社會結構的一個歷史性變化。截至2017年年底，我國城市化率已經達到58.52%。城市型社會的到來要求促進公共服務均等化。推進服務型政府建設，構建以公共服務為主要內容、以提高公共服務效能為主要目的的服務型政府績效管理體制，顯得迫切而必要。

三是中國融入經濟全球化，也就是我們強調的深化“對外開放”。經濟全球化的含義是，包括經濟資源的配置、生產活動的開展、交換行為的實現(xiàn)等一切經濟活動都在全球范圍內按經濟規(guī)律統(tǒng)一考慮，并在較少限制的條件下進行。它體現(xiàn)的是成熟市場經濟的原則，是經濟在全球范圍內獲得發(fā)展的最好機制。歷經15年的談判，中國終于在2001年12月11日加入了WTO。加入世貿組織，是中國改革開放進一步深化的重要標志。加入WTO不僅僅是個經濟問題，而且也是一個政治的和法律的問題，它對中國政府的影響深刻而巨大，甚至是決定性的。②劉熙瑞：《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。通過學習和借鑒國際經驗和通行做法，可以促進政府職能轉變和社會主義市場經濟體制的建設，提高經濟運行的總體效率。③陳清泰：《加入WTO后的中國：戰(zhàn)略與改革》，《天津經濟》2002年第6期。

二、十八大以來我國服務型政府建設取得大發(fā)展

相對于計劃經濟條件下中國傳統(tǒng)的管制型政府，服務型政府是一個新概念。它是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需求為尺度，努力為全社會提供高質量的公共產品和公共服務的現(xiàn)代政府。2004 年， 中國第一次正式提出服務型政府的行政改革目標。通過十多年的努力，我國已經建立相對完善的公共服務體系，初步形成了以服務對象需求為中心的行政運行機制和服務流程，較大程度地提高了服務質量。2006年，社會文教費用首次超過了經濟建設費用，成為我國財政支出的第一大項目。④姜異康：《國外公共服務體系建設與我國建設服務型政府》，《中國行政管理》2011年第2期。

黨的十八大以來，中央政府對服務型政府建設持續(xù)做出了戰(zhàn)略性安排，進一步推動了服務型政府建設。十八大報告明確指出，要建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這一論述，為服務型政府究竟是什么樣的形態(tài)確立了四大標準和四大目標，即職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意。十八大報告還提出“基本公共服務均等化”要求，并在“人民生活水平全面提高”目標中，明確強調到2020年總體實現(xiàn)基本公共服務均等化。

概括來看，十八大以來，我國服務型政府建設取得的進展突出表現(xiàn)在如下六個方面：

一是全面深化改革取得重大突破，服務型政府的建設對“雙創(chuàng)”的興起發(fā)揮了重要作用，尤其是商事制度改革和“放管服”改革。過去幾年，我國一共推出一千五百多項改革舉措，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。

二是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小。城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，八千多萬農業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民。到2017年末，我國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，比上年末增加2049萬人；城鎮(zhèn)人口占總人口比重（城鎮(zhèn)化率）為58.52%，比上年末提高1.17個百分點。

三是居民生活水平不斷提高，群眾獲得感增強。從城鄉(xiāng)居民人均消費支出的具體結構看，在2000—2016年期間，食品煙酒、衣著、居住的消費在城鎮(zhèn)居民整個消費中的比重呈下降趨勢。尤其是食品煙酒類消費，已經從2000年的39.18%降至2016年的34.37%；同時，交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健的消費比例不斷提高。①國家金融與發(fā)展實驗室：《中國居民消費升級指數報告》，2017年11月29日，http://www.js.xinhuanet.com/2017-11/29/c_1122026242.htm。2016年，全國居民恩格爾系數為30.1%，比2012年下降2.9個百分點，接近聯(lián)合國劃分的20%至30%的富足標準；交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健支出占居民消費支出的比重分別比2012年提高2.0、0.7和1.3個百分點。

四是精準扶貧精準脫貧成效顯著。黨的十八大以來，我國脫貧攻堅取得決定性進展。2013—2016年，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入年均實際增長10.7%，比全國農村居民收入快2.7個百分點，貧困地區(qū)農民收入增長快于全國。5年共減貧6600多萬人，年均減少1300萬人以上。2017年，全國減貧人數預計在1000萬人以上。②黃俊毅：《脫貧攻堅穩(wěn)步推進 取得巨大成就》，2018年1月3日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/03/t20180103_27535355.shtml。

五是社會保障體系建立健全，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合取得實質性進展。2016年，我國個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重下降到30%以下，基本醫(yī)?？傮w上實現(xiàn)了全覆蓋，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建成。截至2017年底，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險參保已基本建設成型，社會保障卡持卡人數達10.88億人。其中，全國參加基本養(yǎng)老保險人數9.1454億人，較2016年末增加2677萬人；全國參加基本醫(yī)療保險人數11.7664億人，較2016年末增加4.3272億人；全國參加失業(yè)保險人數1.8784億人，較2016年末增加695萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.90%，比2016年末下降了0.12個百分點，全國領取失業(yè)保險金人數約220萬；全國參加工傷保險人數2.2726億人，較2016年末增加836萬人，其中參加工傷保險的農民工7807萬人，增加297萬人；全國參加生育保險人數1.9240億人，較2016年末增加789萬人。③《2017年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

六是社會事業(yè)全面進步。居民受教育程度不斷提高，我國15歲及以上人口平均受教育年限由2010年的9.05年提高到2015年的9.42年。醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善，居民平均預期壽命由2010年的74.83歲提高到2015年的76.34歲，嬰兒死亡率由2012年的10.3‰下降到2016年的7.5‰，孕產婦死亡率由24.5/10萬下降到19.9/10萬。④《國家統(tǒng)計局：2017年上半年居民人均可支配收入同比實際增長7.3%》，2017年10月10日，http://f i nance.people.com.cn/n1/2017/1010/c1004-29578108.html。文化、體育事業(yè)也加快了發(fā)展。

三、在新時代繼續(xù)推進我國服務型政府建設

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。不平衡不充分的發(fā)展包括民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題。

十九大報告還強調健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，提出深化機構和行政體制改革的歷史使命，包括統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責；統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法；轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

首先，要不斷對行政管理體制及機制進行有效的創(chuàng)新，增強政府的發(fā)展動力，將政府的效能發(fā)揮到最大，增強群眾獲得感，進而建立人民信賴的服務型政府。國家治理現(xiàn)代化是市場力量、政府力量、社會力量協(xié)同推進的結果。政府是為人民服務的重要行政機構，要想獲得人民的信賴，政府就必須從自身的實際情況出發(fā)，采取有效的創(chuàng)新策略，正確處理好政府與市場的關系。新時代的服務型政府建設應該堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，縱深推進“放管服”工作，建立與市場經濟體制相適應的公共服務體系。

第二，要堅持“共享發(fā)展”理念，推動公共服務創(chuàng)新從不均到共享發(fā)展?！肮蚕戆l(fā)展”理念是中國特色社會主義發(fā)展到特定階段理論創(chuàng)新的產物。現(xiàn)在，衡量一個地方發(fā)展的“軟實力”，關鍵是看這個地方在基本公共服務供給方面是否做到了高水平的“民生共享”。作為公共服務均等化的重要組成部分，城市公共服務均等化問題近年來更是得到了廣泛關注。在新時代，城市公共服務創(chuàng)新要努力實現(xiàn)戶籍人口與流動人口的基本公共服務均等化。

第三，要堅持加強公共文化服務供給。公共文化是公共服務供給的重點內容，是人民群眾對更美好生活的需求。我們堅定“四個自信”，其中，文化自信“最根本”，文化自信是“更基本、更深沉、更持久的力量”，是“更基礎、更廣泛、更深厚的自信”。文化自信的養(yǎng)成，離不開公共文化服務的供給。

第四，要完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確的政績觀。在我國經濟發(fā)展從高速度增長階段向高質量發(fā)展階段轉變時期，為了生產出更多社會大眾需要的公共服務，政府的機構設置和公務人員應該配置到真正為人民服務的領域，政府機構的職能應從原來的管制型轉向服務型、宏觀監(jiān)管型、調控型。對領導干部的考核評價應該擯棄GDP導向，轉而以公平正義、環(huán)境安全作為考核主體，積極建立以“親”“清”為核心內容的新型政商關系。

第五，要在“協(xié)同治理觀”下，加大政府體制創(chuàng)新的力度，打破政府壟斷公共產品供給的局面，讓其他公共機構、中介組織、社會團體和企業(yè)參與公共產品的提供。在新時代，中國服務型政府構建之根本，不僅在于完善自身，更在于結合市場與社會，創(chuàng)造一個有機和有效的治理結構， 以促進國家的全面、協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展。①林尚立、王華：《創(chuàng)造治理：民間組織與公共服務型政府》，《學術月刊》2006年第5期。要打破單中心的政府服務模式，構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。

第六，要綜合利用大數據、物聯(lián)網、云計算、人工智能等相關新興技術，提高政府等公共服務業(yè)資源的配置效率。大數據是推動政府管理方式和服務模式創(chuàng)新的重要技術手段，是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要推手。②在這方面，貴州的實踐值得借鑒?；诖髷祿馁F州省政府政務服務中心自從2014年12月17日正式運行以來，實現(xiàn)了“大廳之外無審批，清單之外無權力”。與政務服務中心相對應的是貴州省網上辦事大廳，作為服務型政府的“大數據”，不僅涵蓋了全省所有市（州）、縣（市），而且?guī)缀醺F盡了所有的行政審批和公共服務項目?！按髷祿?政府服務中心”模式簡化了行政審批流程，提高了辦事效率。有“三個100%”為證：所有審批事項按時辦結率100%，多數審批事項實際辦結時限僅為法定時限的10%；省級審批事項網上可申報率100%；服務對象滿意率100%。要加大政府數據的資源開放與共享，深度挖掘與分析數據，提高政府工作的效率與透明度，強化服務型政府建設的技術支撐，促進公共服務均等化供給。而人工智能可以極大解決傳統(tǒng)政府龐大的等級科層產生的效率緩慢、機構臃腫、部門協(xié)調和公共服務缺乏精準化等不足，從而為構建高度柔性動態(tài)和為民服務的政府體系創(chuàng)造良好的工具與渠道。③何哲：《人工智能時代的政府適應與轉型》，《行政管理改革》2016年第8期。應該積極探索人工智能在政府公共服務與公共決策領域的廣泛適應性，從而更好地滿足公民不斷提升的公共服務效率質量的要求。

第七，要進一步創(chuàng)新財政體制，建立適應服務型政府要求的公共財政體制，加大對公共服務的財政投入。公共服務均等化并不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。由于我國城市化進程不斷加快，人們的公共需求在不斷增加。在新時代，政府需要將公共服務的支出作為財政支出的主體，加大對公共服務的支出，切實為人民建立一個舒適的居住環(huán)境及生產環(huán)境，例如，市容美化、城市道路的通暢、公園綠地的建設等等。此外，政府還應該加大教育、醫(yī)療、社保等財政的支出，為人民的生活提供更多的福祉和保障。