■文／向春華

核心提示：特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時間是否累計達到法定年限，凡是從事特殊工種時間累計達到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。對于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請?zhí)崆巴诵莸?，可由所在單位申報、主管部門同意、社會保險機構(gòu)審核、勞動部門批準的方式進行。

基本案情

劉某退休前系中核某公司（以下簡稱公司）員工， 1963年11月7日出生，1980年9月1日參加工作。1980年9月至1990年3月工種為生產(chǎn)劑量防護工，為有毒有害、放射性工作(等級甲3)，計9年6個月；1996年1月至2013年9月，累計從事有毒有害工作（等級丙2）時間為3年10個月；合計從事有毒有害工作時間為13年4個月。全部繳費年限33年2個月。1996年5月至退休前在礦區(qū)司法局（屬于公司的職能機關）工作。2008年11月，劉某年滿45周歲，自2008年11月至2013年11月，經(jīng)劉某申請，公司同意，劉某享受“彈性退休”政策，填寫了“特殊工種彈性退休備案表”4份，公司確定劉某延遲5年退休。2013年11月延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，公司為劉某辦理退休手續(xù)。2013年11月25日，礦區(qū)人社局在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險人員提前退休（職）審批表”中“社會保障部門批準意見”欄中加蓋印章，并簽注：自2013年12月1日起執(zhí)行。2013年12月2日，公司向劉某所在職能機關下發(fā)《關于劉××同志退休的通知》，告知劉某已經(jīng)人社局批準退休，從2013年12月1日起計發(fā)基本養(yǎng)老金。劉某認為礦區(qū)人社局作出的批準其按特殊工種提前退休的具體行政行為違法，要求賠償損失并恢復其正式編制干部身份，并訴至法院。

審判

一審法院認為：根據(jù)國務院辦公廳《關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》（國辦發(fā)[1999]10號）第四條規(guī)定:“男職工年滿60歲、女干部年滿55歲、女工人年滿50歲退休的仍由縣級人民政府勞動保障部門審批；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康的工種，因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的企業(yè)職工退休，改由地級勞動保障部門審批；按照國家有關規(guī)定提前退休的，改由省級人民政府勞動保障部門審批。”甘肅省人社廳《關于完善參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員退休工作的通知》（甘人社通［2010］189號）第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)職工特殊工種提前退休，因病完全喪失勞動能力提前退休（退職）、特別困難國有企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部提前退休，仍由市級以上人力資源和社會保障行政部門審批；政策性關閉破產(chǎn)企業(yè)提前退休由省級以上人力資源和社會保障行政部門審批?！睋?jù)此，礦區(qū)人社局作為地級市人社行政部門，具有對特殊工種提前退休進行審批的法定職權(quán)。原勞動部《關于嚴格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險字［1993］3號）第二條規(guī)定：“職工退休須經(jīng)所在單位報經(jīng)主管部門同意，當?shù)厣鐣ｋU管理機構(gòu)審核后，由當?shù)貏趧硬块T批準。凡未按規(guī)定審批程序報批的，社會保險管理機構(gòu)不予支付其退休金和其他待遇?！痹拭C省勞動廳《甘肅省統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施細則》（甘勞發(fā)［1998］30號）第二十五條規(guī)定：“企業(yè)職工履行了繳費（指單位和個人同時足額繳費）的義務，符合上述享受基本養(yǎng)老保險條件，由企業(yè)報主管部門同意、社會保險機構(gòu)審核、勞動部門批準，辦理離休、退休、退職手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險待遇?！睋?jù)此，企業(yè)職工退休的法定程序應為：所在單位申報、主管部門同意、社會保險機構(gòu)審核、勞動部門批準。本案，礦區(qū)人社局提交的“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險人員提前退休（職）審批表”上，分別有劉某所在單位、主管部門公司勞動人事處、礦區(qū)社保中心、礦區(qū)人社局加蓋印章并簽署意見，礦區(qū)人社局批準劉某按特殊工種提前退休的行政行為符合法定程序。劉某訴稱職工本人提出退休申請為特殊工種提前退休法定程序的主張于法無據(jù)，不予支持。國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)［1978］104號）第一條規(guī)定：全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關、群眾團體的工人，符合“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲，女年滿45周歲，連續(xù)工齡滿10年的”，應該退休。“本項規(guī)定也適用于工作條件與工人相同的基層干部”。國務院《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)［1995］6號）規(guī)定：“對國家規(guī)定可以提前退休的從事高空、井下、高溫、低溫、有毒有害工作和特別繁重體力勞動的職工，仍可按國家規(guī)定的離退休年齡執(zhí)行，離退休時按本辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金?！痹瓌趧颖Ｕ喜俊蛾P于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發(fā)［1999］8號）規(guī)定“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲”；“按特殊工種退休條件辦理退休的職工，從事其他有害身體健康工作的必須在該工種崗位上工作累計滿8年?！鄙鲜鲆?guī)定表明，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時間是否累計達到法定年限，而并不以職工從事特殊工種時的崗位性質(zhì)或者退休時的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時間累計達到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），因其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張于法無據(jù)，不予支持。劉某所在單位為直接從事核產(chǎn)品生產(chǎn)的核工業(yè)企業(yè)，劉某從事的計量防護工種工作內(nèi)容為對放射性劑量進行檢測、防護，符合《核工業(yè)放射性、有毒有害作業(yè)提前退休工種范圍表》所列工種范圍；劉某在放射性、有毒有害作業(yè)崗位工作超過8年，且其中有9年6個月享受保障程度較高的甲3等級保??；全部繳費年限33年2個月；年滿45周歲后經(jīng)與所在單位協(xié)商同意延遲5年退休，2013年11月延遲退休期滿后，經(jīng)公司上報，礦區(qū)人社局批準劉某按特殊工種提前退休，主體適當，程序合法，事實清楚，依據(jù)充分。劉某稱其所在崗位不屬于有毒有害特殊工種，不符合特殊工種退休條件的主張與事實不符，于法無據(jù)，不予支持。判決維持礦區(qū)人社局作出的批準劉某按特殊工種提前退休的具體行政行為。

劉某不服一審法院判決，提起上訴。二審法院認為：甘肅省人民政府辦公廳《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》（甘政辦發(fā)[2006]87號，以下簡稱《實施辦法》）第三條規(guī)定：“本辦法適用范圍：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員，以及離退休、退職人員。”劉某在公司企業(yè)化管理下的礦區(qū)司法局工作，屬于《實施辦法》調(diào)整的范圍。該《實施辦法》第十九條第（一）項規(guī)定，女工人退休年齡可以實行彈性退休年齡制度，即符合退休條件的女職工，身體健康，工作需要，按照企業(yè)結(jié)合自身實際制度的相應操作辦法，在到達法定退休年齡一個月之前，經(jīng)本人申請，企業(yè)同意，勞動保障部門備案，其退休年齡可以適當延遲，延遲的年限最短不得少于一年，并應按整年操作，但最長不得超過55周歲。第（二）項規(guī)定：特殊工種退休條件為“凡從事高空和特別繁重體力勞動工作累計滿10年；從事井下、高溫工作累計滿9年；從事其他有害身體健康工作累計滿8年的職工，男年滿55周歲以上，女年滿45周歲以上，繳費年限累計滿15年?！北景钢?，劉某1980年9月至1990年3月，從事有毒有害、放射性工作9年6個月，全部繳費年限33年2個月。2013年11月劉某延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，在其本人不愿書寫退休申請的情況下，由其單位書寫同意意見，公司進行了申報。2013年11月25日礦區(qū)人社局批準劉某提前退休，事實清楚，法律法規(guī)依據(jù)充分。關于劉某提出在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險人員提前退休（職）審批表”中沒有其本人簽字確認，審批程序違法的問題，對于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請?zhí)崆巴诵莸?，可根?jù)原勞動部《關于嚴格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險字[1993]3號）第二條規(guī)定由所在單位申報、主管部門同意、社會保險機構(gòu)審核、勞動部門批準的方式進行。劉某認為礦區(qū)人社局違反法定程序批準其退休錯誤的上訴理由沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)，上訴理由不能成立。判決駁回劉某的訴訟請求。

劉某不服一、二審判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院認為，根據(jù)國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時間是否累計達到法定年限，而并不是以職工從事特殊工種時的崗位性質(zhì)或者退休時的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時間累計達到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），并以其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張缺乏法律依據(jù)。礦區(qū)人社局批準劉某按特殊工種提前退休，事實清楚，依據(jù)充分。裁定駁回劉某的再審申請。[（2014）甘行終字第103號行政判決，（2016）最高法行申4258號行政裁定]

評析

█ 一、特殊工種退休的目的與條件

特殊工種退休制度是我國一項特殊的退休制度，鑒于長期從事高空、高溫、井下、特別繁重體力勞動以及其他有毒有害工作對身體健康存在一定程度的損害，為了彌補這一損害，特殊工種退休制度允許這類工人早于正常退休年齡退休。從養(yǎng)老保險關系來看，這一制度也具有合理性。長期從事有毒有害工作者的人均壽命可能更低，其可以獲得的養(yǎng)老金凈值也會更低，為了使每位被保險人獲取的養(yǎng)老金凈值更趨公平，亦有必要讓這類勞動者更早退休，更早領取養(yǎng)老金，拉長其養(yǎng)老金領取期限，提升其養(yǎng)老金領取凈值。

特殊工種退休制度的主要法律依據(jù)是國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》，還有國務院、國務院主管部門、地方政府及其主管部門的規(guī)范性法律文件。根據(jù)這些法規(guī)和政策，特殊工種退休的基本條件是：（1）從事法定的特殊工種。目前，國家對特殊工種實行目錄管理，只有列入特殊工種目錄的工種才屬于特殊工種。（2）從事特殊工種達到規(guī)定的年限，根據(jù)類型的不同，分別為8年、9年、10年及以上。（3）特殊工種退休年齡男性為55周歲，女性為45周歲。（4）繳費年限滿15年。本案中，劉某符合這些條件，法院對此的處理是正確的。

█ 二、特殊工種退休的申請主體

本案較大的一個爭議點是，劉某拒絕申請退休，用人單位啟動退休程序是否合法。法院對此認為，可由所在單位申報、主管部門同意、社會保險機構(gòu)審核、勞動部門批準的方式進行。

從目前的退休申請(養(yǎng)老金申領)實踐看，對于在用人單位參保的職工，其退休申請均由用人單位辦理，無論是社會保險行政部門還是經(jīng)辦機構(gòu)不直接面向參保職工個人辦理手續(xù)。從這一政策及慣例來看，社會保險行政部門依據(jù)用人單位的申報材料批復同意劉某特殊工種退休，且劉某確實符合特殊工種退休條件，因此人社部門的退休審批具有合法性。

但是，如果深入分析退休審批行政行為的法律屬性，其合理性值得進一步探討。退休審批行政行為屬于依申請的行政行為，行政主體不能主動實施該行政行為，而需權(quán)利人或利害關系人提出申請。傳統(tǒng)實踐以及本案中法院顯然認為，用人單位有權(quán)利為勞動者申請辦理退休手續(xù)，這必然要明確，用人單位在養(yǎng)老保險關系中的法律地位是什么？其申請退休的權(quán)利淵源是什么？在基本養(yǎng)老保險關系中，用人單位僅屬于投保人，勞動者屬于投保人、被保險人和受益人，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)屬于保險人，社會保險行政部門屬于行政主管部門。對養(yǎng)老金的受領權(quán)利（申辦退休手續(xù)從屬于這一權(quán)利）是作為被保險人和受益人的勞動者的權(quán)利，用人單位作為投保人并不享有這一權(quán)利。只是基于雇主對雇員的照顧和保護義務，用人單位可以且應當幫助、協(xié)助勞動者申辦退休，此時用人單位僅是勞動者主張退休權(quán)利的履行輔助人。履行輔助人不能與權(quán)利人本人的意志相對抗。因此，如果勞動者拒絕主張退休權(quán)利，用人單位不能違背勞動者的意志。從這個角度來說，特殊工種退休申辦程序仍有完善之必要。

█ 三、退休是權(quán)利還是義務

用人單位能否直接為勞動者申辦退休，還與對退休屬于權(quán)利還是義務的認識有關。如果認為退休是義務，那么用人單位作為管理主體具有督促勞動者履行義務的職責，在勞動者拒絕履行義務時，用人單位直接履行申辦職責以強制勞動者退休，具有合理性。如果認為退休是權(quán)利，而權(quán)利是不能強制履行的，用人單位自然不能強制實現(xiàn)勞動者的退休權(quán)利，否則實際侵犯了勞動者的權(quán)利。

從國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》以及國務院《關于嚴格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》的規(guī)定來看，退休不僅是勞動者的一項權(quán)利，也具有義務的性質(zhì)，用人單位可以強制勞動者退休、退職。但是，這些規(guī)則是在計劃經(jīng)濟時期制定的，用人單位在該時期尚有行政管理職責。在現(xiàn)代養(yǎng)老保險體系已經(jīng)建立、養(yǎng)老保障體制發(fā)生根本變化的今天，已不適應現(xiàn)實需要?！渡鐣ｋU法》第十六條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養(yǎng)老金；參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務院規(guī)定享受相應的養(yǎng)老保險待遇。從文義解釋和整體解釋分析，這屬于對公民的賦權(quán)性規(guī)范而非義務性規(guī)范。

退休的本質(zhì)是養(yǎng)老金的受領，這是勞動者的權(quán)利，勞動者有權(quán)放棄自己的權(quán)利，用人單位以及其他主體不能干預；用人單位可以選擇的是，對于達到法定退休年齡、應當退休而拒絕退休者，終止勞動合同，停止支付工資?！?/p>