■ 薛二勇 傅王倩

(北京師范大學 中國教育與社會發(fā)展研究院，北京100875)

黨的十九大報告指出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，將教育的基礎性、先導性、前瞻性的戰(zhàn)略地位和作用推到了關系國家全局、民族復興的新高度。黨的十九大報告明確，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時代，我國教育的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的更公平更高質(zhì)量的教育需求和教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育成為解決教育發(fā)展主要矛盾的主線。2018年3月5日，李克強總理代表國務院在十三屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》，系統(tǒng)總結了過去五年的主要教育工作：一方面，有重點地促進公平，表現(xiàn)為補償性政策體系逐步完善和深入實施。包括改善農(nóng)村薄弱學校的辦學條件，提高鄉(xiāng)村教師待遇，實施營養(yǎng)改善計劃、惠及3 600多萬農(nóng)村學生，專項招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學生10萬人，資助家庭困難學生4.3億人次，完善城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展機制等。另一方面，高效率地提升質(zhì)量，表現(xiàn)為教育事業(yè)全面發(fā)展，包括財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例持續(xù)超過4%，保障教育優(yōu)先發(fā)展；著手建設42所一流大學和137個一流學科；穩(wěn)步推進教育綜合改革，改革考試招生制度；勞動年齡人口平均受教育年限提高到10.5年。同時，《政府工作報告》對2018年的工作提出了建議，明確提出“發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育”。我國教育發(fā)展進入新的戰(zhàn)略機遇期，建設教育強國、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，成為教育改革的新任務。本文基于當前教育發(fā)展的新形勢新任務，從“教育公平”和“教育質(zhì)量”維度，交叉論及民辦教育、職業(yè)教育、普通教育等領域，兼顧學前教育、義務教育、高中教育和高等教育等不同學段的特點，以五年來的政策變遷為基本依據(jù)，分析教育發(fā)展的態(tài)勢與政策，以更好地發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育。

一、當前我國教育發(fā)展的態(tài)勢判斷

(一)教育資源配置逐步合理，但學前教育資源明顯不足

黨的十九大報告提出了“幼有所育”，將其作為七項民生與社會事業(yè)之首。黨的十八大報告明確提出要辦好學前教育，之后國家有關部門出臺了系列政策文件。如《學前教育督導評估暫行辦法》《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》《幼兒園工作規(guī)程》《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》等，對學前教育事業(yè)發(fā)展的方向、規(guī)模和速度，以及質(zhì)量、效益和督導等作了系統(tǒng)部署，以規(guī)范和促進學前教育的快速發(fā)展。國家制定和實施了三期“學前教育三年行動計劃”，以加快推進學前教育事業(yè)發(fā)展。第一期“學前教育三年行動計劃”(2011-2013年)的主要目標為增加教育資源，緩解“入園難”問題；第二期“學前教育三年行動計劃”(2014-2016年)的主要目標為繼續(xù)擴大教育資源總量，解決“入園難”的問題，同時堅持公益和普惠的原則，緩解“入園貴”問題；第三期“學前教育三年行動計劃”(2017-2020年)的主要目標為完善體制機制，基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學前教育公共服務體系，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率(公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例)達到80%左右。國家積極鼓勵社會力量舉辦學前教育，逐步形成了多種形式辦園的發(fā)展格局。公辦、民辦幼兒園并舉，既部分解決了學前教育財政資金短缺的困難，又調(diào)動了民間興辦教育的積極性。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年，全國共有幼兒園23.98萬所，在園兒童(包括附設班)4 413.86萬人，學前教育毛入園率達到77.4%[1]。相較2011年，在園幼兒人數(shù)增加了989.41萬人，毛入園率提高了15.1%，學前教育發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。

雖然近年來我國逐步增加學前教育資源配置的力度，但伴隨著社會環(huán)境、家庭結構的變遷和國家“全面二孩”政策的實施，人民群眾對學前教育的需求與日俱增，學前教育的發(fā)展依然不平衡不充分，入學機會與教育質(zhì)量成為關注的焦點，“入園難”“入園貴”的問題依然突出，學前教育資源的有效供給與社會對優(yōu)質(zhì)學前教育的需求之間存在明顯差距，供需矛盾突出。學前教育的首要任務轉化為拓展有質(zhì)量的學前教育資源，保障幼兒入學機會公平，同時讓幼兒接受有質(zhì)量的學前教育?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢觯骸耙嗲涝黾訉W前教育資源供給。”這正是對這一任務的回應。學前教育的政策重心轉變?yōu)椴粩鄤?chuàng)新體制機制，形成保障性的政策體系，以大力促進學前教育發(fā)展。擴大公辦園和普惠性民辦園的覆蓋面，滿足廣大人民群眾對面向大眾、收費合理、質(zhì)量合格的普惠性學前教育資源的需求，是目前我國學前教育發(fā)展的根本出發(fā)點[2]，公平與質(zhì)量并重成為學前教育發(fā)展的重要目標。

(二)教育公平發(fā)展逐步深入，但上好中小學校依然艱難

義務教育對兒童和青少年來說既是一種權利，又是應盡的義務[3]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，我國區(qū)域教育發(fā)展不平衡，要逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，縮小區(qū)域差距，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，特別提出均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務[4]。2006年我國修訂《義務教育法》時，義務教育在不同地方、區(qū)域、校際之間存在著巨大的辦學條件和質(zhì)量差距，修法重點在于促進均衡發(fā)展[5]。黨的十八大以來，優(yōu)質(zhì)均衡成為義務教育政策的核心，國家決策部門出臺了一系列普惠性政策和補償性政策，以政策組合拳的形式促進教育公平。

教育公平就是學生享有公平的入學機會，教育過程中受到公平的對待，教育結束后能夠得到全面而充分的發(fā)展[6]。針對區(qū)域、城鄉(xiāng)、學校之間辦學水平和教育質(zhì)量存在的明顯差距，國務院發(fā)布《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，著力提升農(nóng)村學校和薄弱學校辦學水平，全面提高義務教育質(zhì)量，努力實現(xiàn)所有適齡兒童少年“上好學”。隨后，《關于深化考試招生制度改革的實施意見》《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》等普惠性政策文件陸續(xù)發(fā)布，《關于全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014-2020年)》《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》等補償性政策文件陸續(xù)發(fā)布。普惠性與補償性政策并舉，有力促進了義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。隨著有關政策的深入實施，我國義務教育在改善辦學條件、優(yōu)化教師隊伍、縮小校際差距、促進質(zhì)量提升、關愛特殊群體等方面取得了顯著成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2013年啟動教育均衡發(fā)展督導評估認定以來，各地推進義務教育均衡發(fā)展的力度不斷加強，新建改擴建學校約26萬所 ，增加學位2 725萬個，補充教師172萬人，參與城鄉(xiāng)交流的校長和教師243萬人次[7]。截至2016年年底，已有1 824個縣(市、區(qū))通過義務教育基本均衡發(fā)展督導評估國家認定，2017年大約有500個左右的縣(市、區(qū))接受認定，兩者合計占全國縣(市、區(qū))總數(shù)的近80%。

黨的十八大以來，雖然我國在促進教育公平方面取得了巨大的成績，但不同階層、不同性別間教育機會的不均等仍然存在，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育機會不均等的現(xiàn)象甚至還有加劇的可能[8]。目前，我國的教育公平問題突出地表現(xiàn)為三個方面，一是區(qū)域問題，主要是城鄉(xiāng)教育之間的差距；二是校際問題，主要是同一區(qū)域內(nèi)不同學校之間的差距；三是群體問題，主要是不同民族之間的差距。為此，《政府工作報告》明確提出：推動城鄉(xiāng)義務教育一體化，教育投入繼續(xù)向困難地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，發(fā)展民族教育等。

(三)教育的質(zhì)量和普及程度逐步提升，但短板依然明顯

我國已經(jīng)普及義務教育，學前教育正在基本普及的進程中，這兩個學段教育的普及和質(zhì)量的提升，必然要求高中教育的普及和高等教育質(zhì)量的提升?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢觯七M普及高中階段教育。高中階段教育(包括普通高中、普通中專、成人中專、職業(yè)高中、技工學校)是國民教育體系的重要環(huán)節(jié)，是學生從未成年走向成年的關鍵時期[9]。普及高中階段教育是我國繼普及九年義務教育后進一步提升國民整體素質(zhì)、勞動力競爭能力、建設人力資源強國的重大舉措[10]。黨的十八大以來，國家出臺了一系列相關文件，如《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)》《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃(2015-2018年)》《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《教育部關于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》《關于深化職業(yè)教育教學改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》等，以促進高中階段教育的多樣化發(fā)展，大大提升了高中階段教育的普及程度和質(zhì)量水平。至2016年，我國高中階段毛入學率達到87.5%，普及水平邁上新臺階，比2012年提高2.5個百分點，高于中高收入國家83.8%的平均水平[11]。但是，我國普通高中特色不足、中等職業(yè)教育缺乏吸引力、高中類型單一等問題仍然存在，尤其是普通高中、職業(yè)中學發(fā)展不協(xié)調(diào)問題依然突出。高中教育的多樣化發(fā)展，并在此基礎之上的質(zhì)量提升成為提升教育質(zhì)量的重要任務。

高等教育是建設人力資源強國和創(chuàng)新型國家的關鍵抓手。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，全球性的規(guī)模擴張、質(zhì)量提升是當代高等教育發(fā)展的顯著特征，這一特征伴隨著高等教育結構、功能和性質(zhì)的根本變化[12]。近年來，我國高等教育無論在入學機會還是在質(zhì)量和水平方面，都有了顯著變化?！吨袊究平逃|(zhì)量報告》顯示，截至2016年，我國普通高校達到2 596所，普通本科高校達到1 237所，普通本科高校招生規(guī)模達到405萬，在校生規(guī)模突破1 613萬，普通本科畢業(yè)生規(guī)模突破374萬，成為名副其實的高等教育大國[13]。但是我國高等教育大而不強，尤其是高峰不高(引領性的一流大學、一流學科較少)、低谷不平(高等教育結構不合理、質(zhì)量保障體系不夠完善，不同高校質(zhì)量差距大)的問題尤為突出。為此，《政府工作報告》明確提出，以經(jīng)濟社會發(fā)展需要為導向，優(yōu)化高等教育結構，加快“雙一流”建設，支持中西部建設有特色、高水平大學，繼續(xù)實施農(nóng)村和貧困地區(qū)專項招生計劃。高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展，包括層次結構、學科結構、地區(qū)結構、學生結構等的不斷優(yōu)化，成為提升教育質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)。

二、多措并舉精準地促進教育公平

(一)均衡配置教育資源

第一，均衡配置教育經(jīng)費。教育教育經(jīng)費的投入和分配是政府采用財政手段干預教育發(fā)展的重要方式。學校教育經(jīng)費投入與學生的學業(yè)成就呈顯著正相關[14]，它為通過教育經(jīng)費投入提升教育質(zhì)量提供了實證支撐。我國對城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的配置進行了明確規(guī)定，《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》要求，繼續(xù)加大義務教育投入，重點向農(nóng)村義務教育傾斜，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，統(tǒng)籌解決城市義務教育相關問題，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展[15]。2012-2016年全國教育經(jīng)費總投入(包括財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費)累計接近17萬億元，其中2016年達到38 888億元，是2012年的1.36倍，年均增長7.9%[16]。自2013年啟動教育均衡督導評估認定以來，全國31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團義務教育階段經(jīng)費累計投入2.73萬億元，其中2013-2015年投入2.09萬億元，2016年投入6 400億元；全國近四年總投入中縣本級資金1.6萬億元，占總投入的58.7%[17]。2016年我國財政性教育經(jīng)費一半以上用于義務教育，一半以上用于中西部地區(qū)并向農(nóng)村傾斜，一半以上用于教師工資福利和學生資助，教育經(jīng)費精準使用助力教育公平[18]。

第二，均衡配置教師資源。教師是教育發(fā)展的第一資源，義務教育發(fā)展不均衡的關鍵因素是不同學校之間的師資力量差距。針對不同學校師資不均衡問題，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》提出，采取傾斜政策，切實增強農(nóng)村教師職業(yè)吸引力，激勵更多優(yōu)秀人才到農(nóng)村從教；《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確規(guī)定，優(yōu)化義務教育教師資源配置。鄉(xiāng)村教師(包括全國鄉(xiāng)中心區(qū)、村莊學校教師)隊伍建設是全面建成小康社會、阻斷貧困代際傳遞、實現(xiàn)教育基本現(xiàn)代化必須予以解決的政策問題。當前，我國鄉(xiāng)村教師約330萬人，占中小學教師總數(shù)的30%左右。受城鄉(xiāng)二元體制、自然地理條件、歷史差距積累等因素影響，加之粗放的城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)土精英抽離、鄉(xiāng)土文化喪失、人口流動加速等原因，鄉(xiāng)村教師隊伍面臨職業(yè)吸引力不強、補充渠道不暢、資源配置不足、結構不盡合理、整體素質(zhì)不高等突出問題，制約了農(nóng)村教育的持續(xù)健康發(fā)展。黨的十八以來，我國逐步形成了具有中國特色的鄉(xiāng)村教師政策，包括數(shù)量配置、質(zhì)量提升、崗位激勵政策等[19]。針對農(nóng)村教師的數(shù)量不足，2013-2016年共招聘特崗教師約28萬人，中央財政投入217.9億元經(jīng)費[20]，極大地補充了縣級及以下地區(qū)的教師隊伍，在“招得來，下得去”方面取得了一定的效果。針對農(nóng)村教師的質(zhì)量提升，國家逐步解決鄉(xiāng)村教師隊伍發(fā)展的深層次體制機制問題，不斷完善教師培訓、城鄉(xiāng)交流、專業(yè)發(fā)展等政策，綜合運用多種方式，包括設立專門的教師發(fā)展計劃、影子計劃、名師送教、網(wǎng)絡培訓、與高校合作等，提升現(xiàn)有鄉(xiāng)村教師的專業(yè)能力，盤活區(qū)域內(nèi)教師資源，均衡城鄉(xiāng)教師資源。

第三，提升學校治理水平。相較于鄉(xiāng)村學校，城市學校除了在經(jīng)費投入和教師隊伍方面的優(yōu)勢之外，學校整體的治理水平也比較高，這是決定學校教育質(zhì)量的重要因素。學校教育治理水平的提升依賴于依法治教、依法治校的落實。國家頒布的多項政策均要求，建立學校章程，學校要以法律為依據(jù)、以自身實際為基礎完善章程，提升治理水平，提高學校管理水平與效益，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。教育部發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》規(guī)定，學校應從依法制定具有自身特色的學校章程、提高學校章程及其他規(guī)章制度的建設質(zhì)量、建立規(guī)范性文件審查和清理機制三個方面入手，著力完善學校章程的制定、實施、評估機制，健全學校依法辦學、自主管理的制度體系[21]?！兑婪ㄖ谓虒嵤┚V要(2016-2020年)》提出，大力推進學校依章程自主辦學，地方教育部門要結合實際，對普通中小學、中等職業(yè)學校章程建設提出指導意見，健全核準制度，到2020年，全面實現(xiàn)學校依據(jù)章程自主辦學。鄉(xiāng)村學校治理水平提升的核心在于全面落實“一校一章程”*國務院：《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕4號)。，確保鄉(xiāng)村學校依章治校，提高學校管理水平，促進教育現(xiàn)代化。

第四，拓展緊缺教育資源。當前，我國學前教育資源緊缺，是教育發(fā)展的短板，完善辦園體制機制、夯實多渠道增加學前教育資源供給的基石至關重要?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確規(guī)定建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。政府在學前教育改革和發(fā)展中承擔主導職責，包括辦學、引導、監(jiān)管、服務等，但并非唯一的辦學主體。第三期“學前教育三年行動計劃”明確規(guī)定，地方政府應落實發(fā)展和監(jiān)管學前教育的責任，建立健全確保學前教育可持續(xù)發(fā)展的體制機制。學前教育資源的供給應鼓勵不同主體參與辦園，社會力量辦園，在學前教育辦園體制機制創(chuàng)新方面發(fā)揮了極為重要的作用。多渠道增加學前教育資源供給既鼓勵多主體舉辦幼兒園，也鼓勵通過多種形式參與辦園?！蛾P于深化教育體制機制改革的意見》明確指出，創(chuàng)新學前教育普惠健康發(fā)展的體制機制，強調(diào)鼓勵多種形式辦園。社會力量不是與政府力量相對立的概念，在堅持學前教育公益性和普惠性的原則下，探索公辦民助、公建民營、公辦民管、民辦公助等多種辦園形式，可以有效推進解決入園難、入園貴的問題。新建小區(qū)配套幼兒園作為創(chuàng)新學前教育辦園體制機制的代表，其辦園和運營充分利用了政府和社會力量的比較優(yōu)勢。從產(chǎn)權屬性來看，它隸屬于政府，由政府提供土地、園舍和基礎設施，以免租或收取少量租金的形式，由國家機構以外的社會組織或者個人投入資金舉辦。在物權和事權的劃分上，新建小區(qū)配套幼兒園因土地、園舍和基礎設施屬于公有財產(chǎn)，故其占有、收益和處分權歸國家所有；舉辦者即使用者對其享有使用權、運營權以及基于運營的收益權。政府通過承擔部分辦園成本、監(jiān)管辦學質(zhì)量、限制收費價格等方式落實了自身主導職責；舉辦者由于辦學成本被政府分擔，故而有更多的財力提供收費較低而又質(zhì)量較高的學前教育，辦成品質(zhì)較高、收費較低的普惠性幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園已經(jīng)成為解決入園難、入園貴問題的重要抓手，成為普惠性幼兒園的重要組成部分，發(fā)展的關鍵在于建立系統(tǒng)科學的政策體系，將其作為新型公辦園，即政府產(chǎn)權、社會力量運營的普惠性幼兒園，保障其持續(xù)發(fā)展。

(二)精準促進優(yōu)質(zhì)均衡

第一，切實降低農(nóng)村學生的輟學率?！?016年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》顯示，部分地區(qū)農(nóng)村初中學生輟學問題仍未完全解決，個別學校學生輟學率有抬頭現(xiàn)象[22]。2016年義務教育鞏固率為93.4%，“控輟保學”、保證每個適齡少年兒童接受完義務教育仍是一項重要任務。學生入學機會的解決是教育質(zhì)量提升的起點，關鍵在于教育過程、結果的質(zhì)量提升，輟學是影響教育質(zhì)量提升的重要因素。農(nóng)村學生輟學問題的產(chǎn)生受到諸多因素的影響，如家庭教育觀念、學生心理狀況、農(nóng)村教育質(zhì)量、教育社會輿論等。減少乃至消除輟學現(xiàn)象需要家校合作、多方聯(lián)動，在有針對性、深入了解輟學原因之后，制定有差異而精準的解決方案，綜合運用家長教育引導、學生心理疏導、提高學校質(zhì)量等多種措施，以提高農(nóng)村人口的基本素養(yǎng)，支撐鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的實施。

第二，逐步解決“大班額”的問題。大班額是城鎮(zhèn)化進程中義務教育面臨突出問題，部分貧困地區(qū)的班額甚至達到了150人以上，由于班級人數(shù)過多，影響因材施教、學生創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，成為教育質(zhì)量提升的掣肘?！蛾P于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》要求，到2018年基本消除66人以上的“超大班額”，到2020年基本消除56人以上的“大班額”。大班額現(xiàn)象是多種因素共同作用的結果，其表面原因為城鎮(zhèn)地區(qū)教育資源的不足，其實質(zhì)原因是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、鄉(xiāng)村地區(qū)撤點并校、農(nóng)村家長“上好學”的需求、隨遷子女進城入學等因素導致的。大班額問題的解決，需要強化城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌力度，包括教育經(jīng)費、學校布局、教師編制、學區(qū)劃分等，加快縮小城鄉(xiāng)教育的差距、校際差距等。

第三，著力解決課外負擔重的問題。中小學學生課外負擔重導致的減負問題在我國由來已久，《政府工作報告》明確提及減負，表明了國家治理的決心和部署?！吨袊行W寫作業(yè)壓力報告》顯示，中小學生日均寫作業(yè)時長為2.82小時，是全球水平的近3倍[23]，學生課外負擔非常重。這不僅占用了學生睡眠、休息的時間，影響學生的健康發(fā)展，而且也與創(chuàng)新人才的培養(yǎng)背道而馳。我國的教育教學長期重視智育，德育、智育、體育、美育、勞動教育的協(xié)調(diào)和融合不夠，為了片面的追求學業(yè)成績，對學生布置的課外作業(yè)比較多，影響了黨和國家教育方針的落實。著力解決中小學生課外負擔重問題是一項系統(tǒng)工程，需要政府、學校、家庭和社會等不同部門的聯(lián)合，改革和完善入學招生、考試評價、管理體制、監(jiān)督機制等；在教育教學活動中，尊重中小學生的身心發(fā)展規(guī)律，改革教師的評價方法，將校外培訓機構納入《民辦教育促進法》的管理范圍，清理不規(guī)范的校外培訓利益鏈條，有效治理教育亂象。

第四，保障幼兒園辦園、保教質(zhì)量。學前教育入學機會的擴大并不等于兒童的健康發(fā)展和高的教育質(zhì)量，近期在學前教育領域出現(xiàn)多起“虐童”事件，引起政府與社會的強烈關注，成為輿論焦點和家長最為關心的問題，如何保障學前教育質(zhì)量成為學前教育健康發(fā)展的關鍵問題。《政府工作報告》專門提出，重視對幼兒教師的關心和培養(yǎng)，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強監(jiān)管，一定要讓家長放心安心。一方面，加強幼兒教師隊伍建設。幼兒教師是保育、教育開展的主體，優(yōu)質(zhì)的學前教育有賴于優(yōu)質(zhì)的教師隊伍。目前幼兒教師普遍存在低工資、低待遇、低地位的問題，使得幼兒教師職業(yè)不具備吸引力，教師綜合素質(zhì)及專業(yè)化水平不高，要完善幼兒教師隊伍建設支持體系，構筑教師培養(yǎng)、編制、待遇、培訓、專業(yè)發(fā)展等方面的支撐政策，形成保障體系。另一方面，加強對學前教育的監(jiān)管。根據(jù)幼兒本身的年齡特點和身心發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新監(jiān)管手段，運用現(xiàn)代化技術，對保教過程加強監(jiān)管?！督逃綄l例》明確規(guī)定對各級各類教育實施教育督導，學前教育應納入督導體系并作為當前教育督導的重點，除了對規(guī)范辦園、幼兒發(fā)展水平進行督導之外，還應將幼兒教師的保障工作納入督導內(nèi)容，公開發(fā)布督導結果，將督導結果納入政績考核指標，以此不斷提升學前教育質(zhì)量。

三、分學段有重點地提升教育質(zhì)量

(一)多樣化辦學促進高中教育的普及

高中階段教育的普及，以及在普及基礎上的質(zhì)量提升，迫切地要求推行包括普通高中、綜合高中、中等職業(yè)學校、中等技術學校等的協(xié)同辦學，以滿足不同學生的多樣化、差異化、個性化需求。2016年，全國普通高中共有1.3萬所，在校生有2 366.7萬人；中等職業(yè)學校有1.1萬所，在校生有1 599萬人，中職學生占40.3%[24]。普通中學、職業(yè)中學是我國高中階段教育的基本組成部分，高中階段普職比例大約為6∶4，這與經(jīng)合組織(OECD)主要國家高中階段教育的基本情況類似。普及高中階段教育，要推進多樣化辦學，大力發(fā)展綜合高中。如果把整個教育體系比作一個人，高中階段教育相當于一個人的腰部，起著承上啟下的作用，肩負著為創(chuàng)新人才成長、技能人才培養(yǎng)奠基的使命。如何進行考試選拔、招生錄取是高中階段教育改革的重要環(huán)節(jié)。關于高中階段的考試，主要為中考、高考，中考決定高中階段教育的進口，高考決定高中階段教育的出口，影響高等教育質(zhì)量的提升。中考、高考的改革包括考試內(nèi)容和錄取方式的改革，考試內(nèi)容的改革主要為合理確定知識與能力考試的內(nèi)容比例，錄取方式的改革主要為中考、高考之后招生名額的分配，在傳統(tǒng)錄取方式的基礎上，將部分招生名額分配到不同學區(qū)、群體、區(qū)域，以在選拔人才的效率基礎上保持一定的公平性。

顯然，由于學生具有不同的身心發(fā)展特點和職業(yè)方向，其對高中階段教育的需求是多樣的。世界上絕大部分國家均在初中階段教育以后采取分軌教育，即普通教育和職業(yè)教育。辦好不同類型的高中才能使得學生在義務教育之后，自由地選擇學校，接受適合自身的教育，以達到充分發(fā)展。高中階段是不同類型人才分類培育的分水嶺，不同類型高中的培養(yǎng)目標不同，其教育教學活動的側重點也有所區(qū)別，配置的教育資源也有所不同。為此，應該建立和完善不同類型高中階段教育的融合通道、以及高中教育與高等教育的立交橋制度。發(fā)揮比較優(yōu)勢，整合不同類型高中的優(yōu)勢資源，建立和完善普通高中、中等職業(yè)學校、中等技術學校、綜合高中之間的合作機制，利用新技術共享教育資源，如跨校選課、項目學習、學分互認等；不斷提升中等職業(yè)學校、中等技術學校的吸引力，設立并打通不同類型高中的融通渠道，完善中高職銜接、中職本科銜接機制，給予學生更多選擇和深造的機會。強調(diào)高中學生關鍵能力的培養(yǎng)、考核與評價?！蛾P于深化教育體制機制改革的意見》明確提出培養(yǎng)學生的關鍵能力，即認知能力、合作能力、創(chuàng)新能力、職業(yè)能力。關鍵能力是知識型社會背景下，支持個體終身發(fā)展、適應新時代要求所需的能力。普通高中要加強學生職業(yè)能力的培養(yǎng)，中等職業(yè)學校、中等技術學校也要加強學生認知能力、合作能力、創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。

(二)優(yōu)化結構提升高等教育總體質(zhì)量

第一，優(yōu)化高等教育層級和學科結構。合理的結構布局是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的前提和保障。高等教育結構大體可分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀結構指各級各類高等教育機構的配置狀態(tài)、職權分配關系，包括層級結構、類型結構、科類結構、地區(qū)分布結構和管理體制結構等；微觀結構指學校的才培養(yǎng)、二級學院設置結構、教師等專業(yè)技術人員結構以及學科群結構等。層級結構與學科結構是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的兩個重要抓手。層級結構上，逐步上移，2010-2015年本科院校從47.2%提高到47.6%，普通本科招生數(shù)從66.3%增長到68.8%，網(wǎng)絡本科招生數(shù)提高了2.7%，成人?？普猩鷶?shù)有所降低[25]。高等教育層次定位愈加清晰，即普通本科教育是我國高等教育大眾化最重要的力量和主體。學科結構直接關系不同類型專門人才的培養(yǎng)，直接影響人才在勞動力和就業(yè)市場的分布，進而影響國家和區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。隨著國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會對專業(yè)人才的需求越來越高、越來越細；隨著我國在全球競爭中從“跟跑”“并跑”向“領跑”躍進，科技創(chuàng)新從“跟隨模仿創(chuàng)新”向“引領創(chuàng)新”和“原始創(chuàng)新”躍進，學科結構優(yōu)化成為質(zhì)量提升的基本途徑。

第二，不斷優(yōu)化高等教育的地區(qū)結構。中西部普通高校數(shù)和在校生數(shù)接近全國三分之二，承擔著為國家特別是中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才支持和智力支撐的重要使命[26]。一個地區(qū)高素養(yǎng)人才的數(shù)量，是影響當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。由于歷史、區(qū)位等因素的影響，中西部地區(qū)高等教育明顯落后于東部地區(qū)?！吨形鞑扛叩冉逃衽d計劃》從師資力量、學科建設、科研建設、人才培養(yǎng)、區(qū)域均衡等十個方面，力爭推動中西部高等教育總體水平到2020年接近全國平均水平。未來，教育經(jīng)費上，可以設立中西部教育資金，以專門支持中西部高校建設，逐步改善中西部高校辦學條件、師資隊伍等；專門設立定崗不跟人的人才稱號及配套獎勵措施，即該人才崗位與特定區(qū)域綁定在一起，不隨教師的流動而流動，以此為基礎形成創(chuàng)新團隊，有針對性的發(fā)展特色專業(yè)；與此同時，加強區(qū)域內(nèi)外高校的交流協(xié)作，建立和完善合作機制，如共建學科、合作設立研究院所、共同培養(yǎng)研究生等，以此帶動中西部高校的發(fā)展。

第三，不斷優(yōu)化高等教育的學生結構。隨著國家政策的宏觀調(diào)控和傾斜支持，中西部地區(qū)和農(nóng)村學生上大學的機會顯著增加，2008-2014年國家累計向中西部地區(qū)傾斜招生92萬人，2012-2014年重點高校招收的農(nóng)村貧困地區(qū)學生人數(shù)從增加1萬人上升到6.9萬人[27]。研究表明，利用學歷文憑這一制度化的概念來解釋兒童學校生涯當中的社會差異是卓有成效的，制度化的文化資本形成往往是這樣一個過程：投入大量資本——進入好的高校——獲得好的文憑——收獲大量資本[28]。農(nóng)村和貧困地區(qū)的學生接受高質(zhì)量的高等教育對于個體、家庭、社會來說，能夠顯著改進其所屬群體的階層地位，這對于服務國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的深入實施、教育脫貧具有重大的戰(zhàn)略意義。

(三)啟動“一流大學一流學科”建設

從高等教育大國向高等教育強國的轉變過程中，必然要求建立高等教育的高峰，引領我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越，“一流大學、一流學科”建設工程正是基于高等教育現(xiàn)實國情上提出的重大戰(zhàn)略。2013年，教育部提出加快建設一流大學和重點學科；2015年，國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，揭開了我國“雙一流”建設的序幕，明確提出2020年、2030年和本世紀中葉建成若干世界一流大學和一流學科。2017年，國家頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》，指明了“雙一流”建設的具體路徑、管理辦法、評價標準。遴選認定“雙一流”建設高校突出四個重點：一是堅持中國特色、世界一流，二是鼓勵和支持高水平建設，三是服務國家重大戰(zhàn)略布局，四是扶持特殊需求。《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》確定了若干一流大學、一流學科建設名單，東部、中部和西部分別有87所、25所和28所高校入選“雙一流”，占比例分別為62.1%、17.9%和20.0%；東部、中部和西部高校入選學科數(shù)分別為331、83、51，占比分別為71.2%、17.8%、11.0%。需要強調(diào)的是，認定產(chǎn)生的是“建設”高校及“建設”學科，重點在“建設”，是邁向世界一流的起點，而不是認定這些學校和學科就是世界一流大學和一流學科，能否成為世界一流大學和一流學科還要看最終的建設成效。

隨著各省(市/區(qū))紛紛出臺“雙一流”建設配套政策、國內(nèi)42所一流高校集中發(fā)布“雙一流”建設方案，“雙一流”從繪制藍圖階段進入到全面實施階段?！半p一流”建設的目標為世界一流，必然關注世界一流大學的制度建設，重視并加強高校自身的管理體系和能力建設?！半p一流”建設在追求“世界一流”的同時必然彰顯“中國特色”。習近平主席指出，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色，要扎根中國大地辦大學[29]。黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義的本質(zhì)是黨的領導，中國特色的高等教育本質(zhì)也是黨的領導?！半p一流”建設高校通過競爭優(yōu)選、專家評選、政府比選、動態(tài)篩選產(chǎn)生，未來，將著力構建協(xié)同推進機制，研究制定動態(tài)監(jiān)測和績效評價辦法，推動“雙一流”建設健康發(fā)展?！半p一流”一定是立足中國、著眼世界，具有中國特色和國際水準的“世界一流”，以此形成具有中國特色的高等教育新模式。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]中華人民共和國教育部：《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html

[2]易凌云：《多渠道增加學前教育資源供給》，載《中國教育報》，2018年3月9日。

[3][12]顧明遠：《中國教育大百科全書》，上海：上海教育出版社2012年版，第2168、338頁。

[4]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》， http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html

[5]王大泉：《教育立法研究對教育立法實踐的影響分析》，載《華東師范大學學報(教育科學版)》，2018年第2期。

[6]薛二勇: 《教育充足時代教育公平內(nèi)涵要擴容》，載《中國教育報》，2018年1月12日。

[7]中華人民共和國教育部：《2017年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》， http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990.html

[8]李春玲：《“80后”的教育經(jīng)歷與機會不平等——兼評〈無聲的革命〉》，載《中國社會科學》，2014年第4期。

[9]中華人民共和國教育部：《教育部等四部門關于印發(fā)〈高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053/201704/t20170406_301981.htmhttp://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053/201704/t20170406_301981.html

[10]中華人民共和國教育部：《2020年全國普及高中階段教育》， http://edu.people.com.cn/n1/2017/0407/c1006-29193735.html

[11]中華人民共和國教育部:《介紹從數(shù)據(jù)看黨的十八大以來我國教育改革發(fā)展有關情況》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170928/201709/t20170928_315538.html

[13]《權威發(fā)布！最新版高等教育質(zhì)量“國家報告”出爐》，http://edu.people.com.cn/n1/2017/1016/c367001-29588440.html

[14]Thomas L. Jennings. A Study of the Relationship between Public Schools’ Educational Funding Sources and Academic Achievement in Ohio. Capella University. Doctoral Dissertation，2014，p.117.

[15]國務院：《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

[16]《五年來全國教育經(jīng)費總投入累計接近17萬億元》， http://www.xinhuanet.com/2017-12/23/c_1122156962.htm

[17][22]中華人民共和國教育部：《2016年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》，http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170223/170223_sfcl/201702/t20170222_297055.html

[18]薛二勇：《教育經(jīng)費精準使用助力教育公平》，載《中國教育報》，2017年12月26日。

[19]Eryong Xue & Tingzhou Li. Analysis of Policies to Develop the Teaching Force in Rural Areas of China. KEDI Journal of Educational Policy, 2017, (2).

[20][24]中華人民共和國教育部：《從數(shù)據(jù)看十八大以來我國教育改革發(fā)展新變化》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170928/mtbd/201709/t20170929_315705.html

[21]中華人民共和國教育部：《全面推進依法治校實施綱要》，http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html

[23]《中小學寫作業(yè)壓力報告：學生日均花2.82小時近8成家長每天陪寫》，http://news.sina.com.cn/c/2017-12-19/doc-ifyptfcn2270406.shtml

[25]中華人民共和國教育部新聞辦:《中國高等教育質(zhì)量怎么樣？這份權威報告告訴你》，http://www.chsi.com.cn/jyzx/201710/20171018/1636074194.html

[26]中華人民共和國教育部：《中西部高等教育振興計劃(2012-2020年)》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/22/content_2408927.htm

[27]中國教育科學研究院：《“十二五”教育政策回顧與“十三五”教育政策展望》，http://www.jyb.cn/zgjyb/201705/t20170523_644477.html

[28]Lareau Annette．Social Class Difference in Family School Relationships: the Importance of Cultural Capital. Sociology of Education. 1987(60)．

[29]張堯?qū)W: 《我們該怎樣辦大學》，載《光明日報》，2016年5月3日。