閆 麗

珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編審與信息中心，廣東珠海 519000

1 西方理論發(fā)展中不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段下土地的作用

從古典學(xué)派開始，土地資源就始終被認(rèn)為是一種重要的生產(chǎn)要素參與市場活動，如威廉·配第“勞動是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”的經(jīng)濟(jì)思想、亞當(dāng)·斯密“地租高低與土地肥沃程度及市場遠(yuǎn)近有關(guān)”的分配論認(rèn)識、大衛(wèi)·李嘉圖的土地報(bào)酬遞減規(guī)律；而后的馬克思主義地租理論、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、克里斯泰勒的中心地理論和廖什的市場區(qū)位理論，又進(jìn)一步闡釋了土地規(guī)劃布局與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系；土地學(xué)說始終與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，為突破有限的土地對經(jīng)濟(jì)增長的制約，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派柯布-道格拉斯、羅伊·福布斯·哈羅德、羅伯特·索羅等認(rèn)為資本和技術(shù)進(jìn)步可以抵消土地對經(jīng)濟(jì)增長的制約作用，西奧多·舒爾茨提出人力資本理論認(rèn)為人力資本在經(jīng)濟(jì)增長中會更多地代替其他生產(chǎn)要素成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力；隨著生態(tài)環(huán)境的發(fā)展變化，20世紀(jì)70年代可持續(xù)發(fā)展觀念指導(dǎo)著土地管理實(shí)踐，由世界糧農(nóng)組織公布的《土地評價(jià)剛要》為土地利用效果建立了評價(jià)指標(biāo)；近期為控制城市蔓延，精明增長理論強(qiáng)調(diào)對城市存量空間的充分利用，提倡高效、集約的城市發(fā)展方式。

從西方發(fā)展歷程可以看出，土地管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和政策目標(biāo)緊密相連，發(fā)展初期，土地要素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用，不容易被替代；而當(dāng)發(fā)展進(jìn)入高度城市化后，土地政策與理念會隨著社會環(huán)境的發(fā)展變化而調(diào)整，土地利用結(jié)構(gòu)變化較小。但無論在什么時(shí)期，土地管理的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的最大提升。

2 國內(nèi)城市新區(qū)土地利用發(fā)展中遇到的主要問題

城市新區(qū)的土地利用必然要經(jīng)歷一個由高速發(fā)展到逐漸趨于穩(wěn)定的過程，可以視為西方土地利用與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程的縮影。在借鑒歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本應(yīng)可以避免重蹈過度開發(fā)、布局不善等覆轍，但國內(nèi)學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，在短期發(fā)展目標(biāo)及績效的驅(qū)動下，我國城市新區(qū)在發(fā)展過程中仍存在一些問題。

規(guī)模偏大、擴(kuò)張過快。方創(chuàng)琳、馬海濤 （2013） 指出我國新區(qū)建設(shè)數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷增大，截至2013年2月，全國各類新區(qū)達(dá)105個，其中有19個新區(qū)面積超過1000km2，有10個新區(qū)面積在500～1000km2。丁璐、張亞嫻 （2015） 對我國城市土地運(yùn)營存在的問題及對策研究中指出了存有注重短期效益、忽視可持續(xù)發(fā)展問題。

規(guī)劃布局不合理，用地功能結(jié)構(gòu)有待提高。呂曉、趙雲(yún)泰、張曉玲 （2014） 在對我國城市新區(qū)發(fā)展中的土地利用和管理問題研究綜述中提出部分新區(qū)用地布局不合理，方創(chuàng)琳、馬海濤（2013） 也指出部分新區(qū)功能規(guī)劃與主城區(qū)趨同，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、無法正常發(fā)揮其城市功能、土地利用效益較低，同時(shí)存在土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題。葉劍平 （2015）對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度改革的建議中，通過對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對比，得出我國住房已經(jīng)從原來的短缺時(shí)代進(jìn)入了基本平衡時(shí)代，我國城鎮(zhèn)人均住房面積32.9m2已超過中高收入國家29.3m2的國際平均水平。

土地城市化與人口城市化不相匹配。傅建春、李鋼、趙華、張季一 （2015） 和呂曉、趙雲(yún)泰、張曉玲 （2014） 都指出土地城市化快于人口城市化這一問題，傅建春等還對中國城市人口與建成區(qū)土地面積異速生長關(guān)系進(jìn)行了分析。新區(qū)開發(fā)過程中，在占用耕地、農(nóng)田，把農(nóng)用地報(bào)批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，需要考慮城鎮(zhèn)人口是否可以實(shí)現(xiàn)同步增長，各類產(chǎn)業(yè)是否有如期發(fā)展的基礎(chǔ)，避免資源閑置與浪費(fèi)。

管控指標(biāo)、評價(jià)要素有待完善。虞卓華 （2015） 以浙江舟山群島新區(qū)為例分析指出其規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符，年度計(jì)劃用地指標(biāo)缺口較大。張憲濤、丁峻強(qiáng)、雷霞 （2016） 在對成都國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地集約評價(jià)研究中認(rèn)為，2014年國土資源部頒布的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程，僅能反映出某一階段土地利用的靜態(tài)水平，而沒能反映出開發(fā)區(qū)土地利用的動態(tài)特征；評價(jià)要素主要關(guān)注利用結(jié)構(gòu)、合理布局、配置效率、持續(xù)發(fā)展等，但缺乏對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征這一宏觀驅(qū)動因素的關(guān)注。

土地價(jià)格機(jī)制不健全。林文圣 （2014） 認(rèn)為土地價(jià)格偏離市場實(shí)際，政府“看得見的手”是調(diào)控價(jià)格的主導(dǎo)因素，土地價(jià)格不是土地市場需求的真實(shí)反映，干擾了土地市場的健康有序發(fā)展。

忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用之間的相互作用與內(nèi)在聯(lián)系。方創(chuàng)琳、馬海濤 （2013） 研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)一些城市新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，部分依托老城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，甚至部分沒有任何產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)體系需要重新培育，由于新區(qū)開發(fā)初期基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較差，很難規(guī)模聚集人口與產(chǎn)業(yè)，新區(qū)開發(fā)亟需內(nèi)在持續(xù)動力和有效支撐。

新區(qū)建設(shè)投資額度巨大，地方負(fù)債攀升。方創(chuàng)琳、馬海濤（2013） 考慮新區(qū)建設(shè)涉及土地征用、房屋征收、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)綠化等，巨大的投資需求導(dǎo)致地方政府負(fù)債規(guī)模較大，債務(wù)償還若嚴(yán)重依賴土地出讓收入，將不利于土地合理利用。

3 國內(nèi)相關(guān)解決路徑與創(chuàng)新方法

（1） 協(xié)調(diào)統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。方創(chuàng)琳、馬海濤 （2013） 提出把新區(qū)建設(shè)作為協(xié)調(diào)“三規(guī)關(guān)系”的重要試驗(yàn)平臺，處理好三規(guī)之間目標(biāo)、坐標(biāo)和指標(biāo)之間的關(guān)系。廖琦、蘇墨、羅罡輝、魏小武 （2014） 研究面向規(guī)劃國土數(shù)據(jù)融合的深圳市土地利用分類體系，在技術(shù)層面上，整合規(guī)劃和國土分類標(biāo)準(zhǔn)，在數(shù)據(jù)獲取源頭為規(guī)劃國土融合打下基礎(chǔ)，便于城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、用地審批和執(zhí)法監(jiān)察等精細(xì)化管理。

（2） 節(jié)約集約用地，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。方創(chuàng)琳、馬海濤（2013） 提出城市新區(qū)要優(yōu)化用地空間布局，提高土地集約節(jié)約利用效率，形成城市發(fā)展的精明增長模式。呂曉、趙雲(yún)泰、張曉玲（2014） 對新區(qū)土地利用的綜述中指出以構(gòu)建用地開發(fā)價(jià)值評價(jià)指標(biāo)引導(dǎo)新城用地結(jié)構(gòu)及功能的合理布局。何凍民、李平 （2013）在深圳前海土地管理制度的創(chuàng)新及評析中提到土地租賃與公告出讓等制度的創(chuàng)新，提倡差異化供地，節(jié)約高效利用土地資源。

（3） 良好的土地政策要考慮地區(qū)的差異和所處不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。夏方舟、嚴(yán)金明、徐一丹 （2014） 通過計(jì)量實(shí)證分析表明，土地要素對中國經(jīng)濟(jì)增長的技術(shù)效率影響是顯著的，不同區(qū)域反映有所不同，建議要根據(jù)實(shí)際情況制定和實(shí)施土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)政策及行政手段，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的初期，重視發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用；對東部等發(fā)達(dá)地區(qū)，要適當(dāng)放寬土地宏觀調(diào)控力度。豐雷、魏麗、蔣妍 （2008） 研究得出經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長得益于制定和實(shí)施好的土地政策，好的土地政策應(yīng)當(dāng)考慮不同區(qū)域的稟賦差異。

（4） 充分發(fā)揮市場的作用。楊楠 （2012） 在新公共管理視角下探討政府管理模式創(chuàng)新，主張發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，不斷改進(jìn)與更新政府管理的方法和技術(shù)，把經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論及研究方法在政府行政管理領(lǐng)域中進(jìn)行運(yùn)用，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對政府活動進(jìn)行分析，明確績效，達(dá)到秩序與效率的雙贏。李振遠(yuǎn)、鄭傳芳 （2011） 提出以市場化的土地出讓方式和統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略提升開發(fā)區(qū)集約經(jīng)營水平。

（5） 重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地高效利用之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地政策與其他相關(guān)政策協(xié)同研究。方創(chuàng)琳、馬海濤 （2013） 提出大力發(fā)展高新技術(shù)等第三產(chǎn)業(yè)，打造城市新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市功能與產(chǎn)業(yè)功能的協(xié)同發(fā)展。游朋 （2015） 提出城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將不斷調(diào)整優(yōu)化，知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新將成為經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力，要主動適應(yīng)以土地要素供給去服務(wù)、調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力支持知識、技術(shù)創(chuàng)新，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向高級化發(fā)展。

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