曹 飛

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、研究緣起

中國土地用途管制的主要特點是中央向地方政府層層分解建設(shè)用地指標(biāo)，這是城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用的前提條件。自上而下配額式的指標(biāo)管控由于政府間的博弈往往使得指標(biāo)配置在同級政府間缺乏效率[1]而在上下級政府間缺乏公平[2]。主體功能區(qū)確定后，城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)必須差異化進(jìn)行，但這種缺乏公平與效率尤其是缺乏效率的建設(shè)用地指標(biāo)分解制度不利于提升土地利用效率，建設(shè)用地資源錯配嚴(yán)重[3]，使城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)仍將囿于傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化的陷阱[4-5]，對集約節(jié)約利用土地、保障糧食與生態(tài)環(huán)境安全均不利。在基本的土地用途管制框架內(nèi)，可以通過差異化的政策和績效評價對上述弊端進(jìn)行改善，但如何通過重構(gòu)差異化的建設(shè)用地資源配置制度成為核心問題。

本研究主要關(guān)注如何誘導(dǎo)不同主體功能區(qū)的地方政府高效集約利用建設(shè)用地資源。已有的研究主要有如何改進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)分配方法，如基于資源承載力的建設(shè)用地配置模型[6]、根據(jù)邊際產(chǎn)出決定建設(shè)用地差別化管理[7]、綜合評價法分配建設(shè)用地指標(biāo)[8]、計量經(jīng)濟分析與資源稟賦指標(biāo)評價結(jié)合[9]等。同時還有一些研究分析了現(xiàn)有土地計劃管理的激勵機制[10]、建設(shè)用地指標(biāo)市場化交易[11]等。少數(shù)研究基于博弈論的方法分析了地方政府間土地供給的行為[12]。

已有研究主要集中于運用古典經(jīng)濟學(xué)邊際分析法進(jìn)行的某一區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)的分配。有很少的文獻(xiàn)將建設(shè)用地資源配置看作利益主體間的利益沖突運用博弈論進(jìn)行分析。實際上，在目前自上而下管控的建設(shè)用地指標(biāo)分配制度下，建設(shè)用地資源配置中的政府力量與國外以城市增長邊界——UGB為主要介入手段的作用差別很大，上級政府與地方政府及地方政府間的互動博弈在極大程度上影響了建設(shè)用地資源的利用效率。因此，區(qū)別于已有研究，本文從不同主體功能區(qū)的政府間互動博弈為出發(fā)點研究建設(shè)用地資源在不同政府或地區(qū)間的配置及相關(guān)利益主體的策略行為，進(jìn)而從相關(guān)利益主體的策略行為及影響因素出發(fā)提供相關(guān)提升建設(shè)用地利用效率政策。

二、模型前提假設(shè)及演化博弈模型建立

(一)問題描述

城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設(shè)用地利用均建立在上級政府向地方政府無償劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上。地方政府用地還有另外兩個途徑：一是爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，這與無償劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)類似；二是突破了建設(shè)用地指標(biāo)計劃的各種類型違法土地利用，含各級政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)與個人的各類違法用地。不論是前兩種合法的建設(shè)用地指標(biāo)的過度利用，還是違法用地規(guī)模的擴大，都將導(dǎo)致建設(shè)用地資源的粗放利用。在城鎮(zhèn)化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)與上級政府間橫向、縱向的不斷博弈中，加大了計劃內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)配置的低效。對于農(nóng)業(yè)地區(qū)和城市化地區(qū)來說，這種土地資源的低效配置造成了土地城鎮(zhèn)化、耕地與生態(tài)保護(hù)壓力增大等一系列后果。因此，本研究著眼于土地利用中城市化地區(qū)與農(nóng)業(yè)地區(qū)間的互動行為。

(二)問題假設(shè)與符號設(shè)定

本文以河南省為例，重點開發(fā)地區(qū)為城市化地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)歸類為農(nóng)業(yè)地區(qū)，這里假定P地區(qū)為城市化地區(qū)即優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，R地區(qū)為農(nóng)業(yè)地區(qū)即限制發(fā)展地區(qū)。

假設(shè)1：P地區(qū)和R地區(qū)均通過計劃內(nèi)和計劃外指標(biāo)及違法用地等途徑擴大用地規(guī)模進(jìn)行土地城鎮(zhèn)化。歷年全國土地違法利用面積和全國土地利用總體規(guī)劃調(diào)整表明了這一點，這是1998年以來中國城鎮(zhèn)化推動的典型模式。假設(shè)兩類地區(qū)均實施合作主義行為(不積極擴大用地規(guī)模)，則可以獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。與此相反，如果一方實施了非合作主義行為則將受到一定懲罰，另一方獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。

假設(shè)2：YP、YR為P地區(qū)和R地區(qū)競次競爭模式下發(fā)展經(jīng)濟時的GDP。建設(shè)用地指標(biāo)的實際使用通過征地和土地一級開發(fā)、出讓等實現(xiàn)，期間產(chǎn)生的成本為CP、CR。

假設(shè)3：μP、μR分別為上級政府對兩類地區(qū)的政績考核指數(shù)，其為經(jīng)濟增長的考核比重與生態(tài)保護(hù)、糧食安全的考核比重兩個系數(shù)之比。在競次發(fā)展模式下，該指數(shù)影響了資本在農(nóng)業(yè)地區(qū)和城市化地區(qū)間流動時的數(shù)量，此指數(shù)與資本流入地區(qū)資本流入量成正比。城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)不同，實際中一般來說μP>μR。令μP=wPD/wPE，μR=wRD/wRE。MP、MR則分別為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地合作利用策略時的資本流出量。wPD、wPE分別為城市化地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和糧食安全生態(tài)保護(hù)的考核系數(shù)。wRD、wRE分別為農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和糧食安全、生態(tài)保護(hù)的考核系數(shù)。

假設(shè)4：TP、TR為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地合作利用行為時獲得的土地利用指標(biāo)交易收益或轉(zhuǎn)移支付收入 。PP、PR為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地粗放利用時上級政府對不同發(fā)展地區(qū)實施的懲罰額度或其他潛在損失。

假設(shè)5：當(dāng)演化結(jié)果為P地區(qū)和R地區(qū)都不積極擴大用地規(guī)模時表明地方政府間為健康穩(wěn)定的橫向府際關(guān)系。其他建設(shè)用地利用行為組合為非良性的地方政府競爭關(guān)系。

假設(shè)6：P地區(qū)和R地區(qū)爭取建設(shè)用地指標(biāo)的概率分別為x和y，即P地區(qū)選擇不積極擴大用地規(guī)模的概率為x， P地區(qū)選擇積極擴大用地規(guī)模的概率為1-x，R地區(qū)選擇不積極擴大用地規(guī)模的概率為y，R地區(qū)選擇積極擴大用地規(guī)模的概率為1-y。

(三)基本模型建立

P地區(qū)和R地區(qū)擴大用地規(guī)模粗放用地是一種常態(tài)，按照地方政府間的競爭與合作關(guān)系及外部獎勵或懲罰政策，將不同地區(qū)地方政府間的競爭與合作關(guān)系分為四個類型。第一種為城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)同時爭取用地指標(biāo)以擴大用地規(guī)模，此時P地區(qū)的收益為YP-CP，R地區(qū)的收益為YR-CR，此時的結(jié)果往往為土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)總額被各地的超前土地利用所提前突破。第二種情況為城市化地區(qū)不爭取建設(shè)用地指標(biāo)而農(nóng)業(yè)地區(qū)爭取用地指標(biāo)以擴大城市規(guī)模的不符合資源稟賦的狀態(tài)，此時P地區(qū)的收益為-MP+TP，R地區(qū)的收益為YR-CR+μRMP-PR。第三種情況為城市化地區(qū)積極爭取建設(shè)用地指標(biāo)而農(nóng)業(yè)地區(qū)不擴大用地規(guī)模的狀態(tài)，此時P地區(qū)的收益為YP-CP+μPMR-PP，R地區(qū)的收益為-MR+TR。第四種情況為兩類地區(qū)均不積極擴大用地規(guī)模，此時P地區(qū)的收益為TP，R地區(qū)的收益為TR。

表1 P地區(qū)和R地區(qū)博弈支付矩陣

三、演化博弈模型均衡及影響因素分析

(一)演化穩(wěn)定策略分析

P地區(qū)選擇合作利用建設(shè)用地的收益期望函數(shù)為：

EPY=y(TP)+(1-y)( -MP+TP)

(1)

P地區(qū)選擇非合作利用建設(shè)用地的收益期望函數(shù)為：

EPN=y(YP-CP+μPMR-PP)+(1-y)(YP-CP)

(2)

P地區(qū)的平均收益期望函數(shù)為：

EP=xEPY+(1-x)EPN

(3)

因此，P地區(qū)土地利用隨時間演化的動力復(fù)制方程為：

F(x)= dx/dt=x(1-x)(EPY-EPN) =

x(1-x)[y(MP-μPMR+PP) + (CP+TP-MP-YP)]

(4)

同理R地區(qū)的平均收益期望函數(shù)為：

ER=yERY+(1-y)ERN

(5)

因此，R地區(qū)土地利用隨時間演化的動力復(fù)制方程為：

F(y)= dy/dt=y(1-y)(ERY-ERN) =

y(1-y)[x(MR-μRMP+PR) + (CR+TR-MR-YR)]

(6)

當(dāng)P地區(qū)和R地區(qū)通過不斷調(diào)試自己的策略行為而達(dá)到穩(wěn)定的博弈狀態(tài)時達(dá)到均衡狀態(tài)，令

(7)

得到

(8)

根據(jù)P地區(qū)和R地區(qū)的復(fù)制動態(tài)方程，得到下列雅克比矩陣：

(9)

根據(jù)式(9)，我們可以得到矩陣的行列式Det(J)和矩陣的跡Tr(J)：

(10)

利用式(10)對(0,0)(1,0)(1,1)(0,1)(x,y)等5個平衡點的局部穩(wěn)定性進(jìn)行判斷，可以判斷0≤x≤1且0≤y≤1時區(qū)域內(nèi)演化博弈的均衡點和穩(wěn)定性如表2。

表2 演化博弈的均衡點和穩(wěn)定性

其中T= -[ (MP-μPMR+PP) + (CP+TP-MP-YP)] ×{-[ (MR-μRMP+PR) +(CR+TR-MR-YR)]}

由表2可知：只有E1(0,0)和E3(1,1)為穩(wěn)定點，而E2(1,0)和E4(0,1)為不穩(wěn)定點。E5((MR+YR-CR-TR)/(MR-μRMP+PR), (MP+YP-CP-TP)/(MP-μPMR+PP))為鞍點，其位于0≤x≤1且0≤y≤1平面范圍內(nèi)。綜上城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)兩類博弈復(fù)制動態(tài)方程和穩(wěn)定性分析可以得到博弈演化的演化路徑如圖1所示：其中四邊形E2E3E4E5內(nèi)的點為理想中的博弈演化狀態(tài)，這時城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府將演化到均實施合作主義行為，而四邊形E1E2E5E4內(nèi)的任意點則不是理想的博弈演化狀態(tài)。因此E5越靠近(0,0)點時四邊形E1E2E5E4面積越大，這是所期望的理想演化狀態(tài)。而鞍點表達(dá)式中參數(shù)的變化將引起鞍點位置的變化從而改變演化狀態(tài)和方向。

圖1 P地區(qū)和R地區(qū)演化博弈模型的演化路徑

(二)影響演化穩(wěn)定的因素分析

下文對影響演化穩(wěn)定的相關(guān)因子作出詳細(xì)分析。

S(E2E3E4E5)=1-(x+y)/2= 1- [(MR+YR-CR-TR)/ (MR-μRMP+PR)+(MP+YP-CP-TP)/(MP-μPMR+PP)]/2

1.外部約束和激勵機制及考核政策對演化結(jié)果的影響

結(jié)論1：建設(shè)用地資源集約利用過程中激勵機制和約束機制一樣重要，兩種機制的共同建立實施對優(yōu)化發(fā)展地區(qū)和限制發(fā)展地區(qū)地方政府間均實施合作主義有正面作用。

2.優(yōu)化開發(fā)地區(qū)行為和資本流動對演化結(jié)果的影響

結(jié)論2：對實施合作主義的城市化地區(qū)來說，資本流出數(shù)量的增加使農(nóng)業(yè)地區(qū)獲得了較多的正外部溢出效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)地區(qū)加大搭便車行為從而造成演化博弈更易偏離最優(yōu)均衡。提高城市化地區(qū)單位土地產(chǎn)出，逐步以市場化價格補償失地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將有利于演化博弈達(dá)到最優(yōu)均衡。

3.限制開發(fā)地區(qū)行為和資本流動對演化結(jié)果的影響

結(jié)論3：在不考慮激勵和約束制度及政績考核政策的情況下，限制開發(fā)地區(qū)與優(yōu)化開發(fā)地區(qū)實施合作或投機行為的影響因素和方向一致。即隨著資本流出量的增大，博弈演化到最優(yōu)均衡的可能性在降低，反之則增加最優(yōu)均衡實現(xiàn)的可能性。增加農(nóng)業(yè)地區(qū)土地指標(biāo)使用成本和用地成本將有利于演化博弈達(dá)到均衡。

四、情景仿真與演化穩(wěn)定性分析

下文將使用MATLAB分析代表城市化地區(qū)的河南省ZMD市和代表農(nóng)業(yè)地區(qū)的ZMD市XP縣在不同影響因素作用下地方政府間實施合作主義或機會主義行為的演化規(guī)律特征。模型中變量和系數(shù)的初始值來源于相關(guān)土地利用總體規(guī)劃、《國土資源違法用地處罰標(biāo)準(zhǔn)》及已有相關(guān)研究文獻(xiàn)。

初始值如表3所示，表4為參數(shù)μP、μR不同狀態(tài)下的賦值。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》等文件并結(jié)合研究需要設(shè)置如下三種情況：第一種情況下城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的考核制度完全相同；第二種情況下城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)都重視經(jīng)濟增長的考核，差別在于數(shù)量上的差別；第三種情況下兩種地區(qū)則完全按照主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行考核。

表3 P地區(qū)與R地區(qū)變量部分參數(shù)值

表4 μP、μR參數(shù)的不同情況

μP、μR分別為表4第一種情況時，模擬P地區(qū)和R地區(qū)在土地利用上的博弈演化路徑與系統(tǒng)穩(wěn)定性，仿真演化結(jié)果為圖2(a)。由圖2知，在中央或上級政府對P地區(qū)和R地區(qū)實施相同的考核政策、P地區(qū)和R地區(qū)存在既有的資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展差異且上級或中央政府的T、P兩項政策賦值均為0的情況下，P地區(qū)和R地區(qū)的利用行為趨向于非合作行為。分別調(diào)整TP、TR、PP、PR，μP，μR，MP、MR，PP、PR，TP、TR，CP、CR參數(shù)如表5所示，對應(yīng)的仿真演化結(jié)果為圖2(b)-(h)所示。

從參數(shù)賦值2到參數(shù)賦值4的演化博弈結(jié)果看，對城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)同時施加獎勵和懲罰措施有助于降低兩個地區(qū)的非合作行為，而足夠大的差異化政績考核指標(biāo)體系則最終促進(jìn)兩地區(qū)之間在建設(shè)用地利用上的合作。從參數(shù)賦值5到參數(shù)賦值8看，降低減少地方政府競次競爭經(jīng)濟發(fā)展行為、加大獎勵及懲罰力度、促進(jìn)征地市場化提高補償水平有利于形成政府間實施合作的集約利用土地機制。

表5 參數(shù)不同賦值與演化趨勢圖圖示

圖2 不同參數(shù)下的仿真結(jié)果

五、研究結(jié)論與管理啟示

(一)研究結(jié)論

運用演化博弈方法對河南省城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的地方政府在建設(shè)用地資源指標(biāo)爭取和土地資源配置中的互動行為進(jìn)行理論分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實踐數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗發(fā)現(xiàn)：(1)對于城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)來說，針對經(jīng)濟增長和糧食生產(chǎn)的差異化的考核政策對地方政府根據(jù)自身資源稟賦和主體功能區(qū)規(guī)劃合理集約利用土地的合作行為有關(guān)鍵影響，但這差異化程度要足夠大地體現(xiàn)出來，如經(jīng)驗分析中由實際的0.6∶0.4、0.6∶0.4調(diào)整到0.7∶0.3、0.4∶0.6。(2)對于促進(jìn)資源稟賦有較大差異的地區(qū)政府間實施合作主義提升建設(shè)用地資源配置效率，“胡蘿卜”政策與“大棒”政策并重更能提升政策績效，經(jīng)驗分析表明，在已有懲罰政策基礎(chǔ)上的獎勵政策能較大地促進(jìn)不同地區(qū)政府間在土地集約利用上的合作。(3)經(jīng)濟發(fā)展中土地競次競爭策略對城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)政府實施集約利用土地有負(fù)面作用，地方政府壟斷的城市建設(shè)用地一級市場則為這種競次競爭策略提供了土地利用制度基礎(chǔ)。(4)征地價格的市場化水平提高有助于地方政府間實施合作主義提升土地資源配置效率，傳統(tǒng)的以被征土地年產(chǎn)量倍數(shù)的補償方法不利于建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地資源本身配置效率的提高。

(二)管理啟示

由演化博弈模型及實證研究可以得到以下管理啟示：(1)在短期內(nèi)尚不能完全取消自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)無償分解及管控的制度環(huán)境前提下，將建設(shè)用地指標(biāo)的分配與城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設(shè)用地效率指標(biāo)直接掛鉤分配，構(gòu)建基于土地利用效率的用地約束與懲罰機制。(2)積極降低計劃配置用地指標(biāo)里的信息不對稱性，在懲罰約束機制建立的基礎(chǔ)上注重運用“胡蘿卜”政策，同時實現(xiàn)結(jié)余土地指標(biāo)充分市場化流轉(zhuǎn)。建立縣域、市域、省域范圍內(nèi)的耕地補充指標(biāo)交易平臺，探索建立縣域、市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃空間指標(biāo)轉(zhuǎn)讓平臺。(3)協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革和征地制度改革，嚴(yán)格限定征地范圍，以更加市場化的價格補償失地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，降低地方政府對土地市場的干預(yù)程度。(4)在上述幾個政策匹配的情況下，城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟增長績效考核和糧食安全、生態(tài)保護(hù)考核政策的差異化程度要足夠大，如農(nóng)業(yè)地區(qū)的兩者的比重可以分別調(diào)整分別為40%、60%，而城鎮(zhèn)化地區(qū)則為70%～80%、20%～30%。同時建立糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)出。

長期來說，要實現(xiàn)從現(xiàn)有土地用途管制下的指標(biāo)管控為主+“三區(qū)四界”為輔過渡到“三區(qū)四界”為主+指標(biāo)管控為輔的新土地用途管制，促進(jìn)新的土地用途管制制度與城鄉(xiāng)分區(qū)規(guī)劃充分融合，建立并完善土地用途管制的社會公眾參與治理機制，以用途管制引導(dǎo)政府征地行為和土地利用。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付、稅收補貼、戶籍制度改革等促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)地區(qū)人口流出并實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

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