高一飛

摘 要 若將國家認證視為一個法學(xué)概念，則可定義為公權(quán)力機關(guān)對國家范圍內(nèi)人、財、物、行、事的“身份”確認，據(jù)此，國家認證最為突出的法律屬性在于職權(quán)描述性、行為關(guān)聯(lián)性、效力滯后性。而從法的價值論出發(fā)，國家認證的意義集中體現(xiàn)在對法治的推進作用方面，主要包括提供事實依據(jù)、降低法治成本、促進法治評估。著眼于現(xiàn)實，應(yīng)將國家認證視為一項法律制度予以完善，具體則可從明確國家認證的權(quán)力邊界、建立國家認證的共享機制、加強國家認證的法律救濟三方面入手。

關(guān)鍵詞 國家認證；認證信息；法治評估；法治成本；公權(quán)力

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）01-0086-06

2016年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，由此進一步推動了“信用中國”的進程；同月，人力資源和社會保障部公示《國家職業(yè)資格目錄清單》，事實上，自從2014年7月至今，人社部已先后7次共取消400多項職業(yè)資格考試；2016年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，以作為“繼續(xù)深化商事制度改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的重大舉措……上述同社會民眾息息相關(guān)的改革措施雖然分屬不同領(lǐng)域，但均強調(diào)“在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對應(yīng)的關(guān)系”[1]，即國家認證。

不同于與生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)更為直接的質(zhì)量認證，國家認證作為“國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”，早已滲入社會運轉(zhuǎn)的方方面面，也因之存在著多維度的學(xué)科視角：如政治學(xué)中的國家認證往往建立于“國家—社會”的二元對立、統(tǒng)一框架之下，以認證的權(quán)力分析為中心；經(jīng)濟學(xué)家傾向于將國家認證同財政稅收聯(lián)系起來，強調(diào)個人財產(chǎn)認證之于國家財政的重要意義；歷史學(xué)則大多“先天性”地將國家認證納入“過去—現(xiàn)在”的預(yù)設(shè)之中，從而析出認證與國家興衰的相關(guān)性。然而，即便國家認證牽涉著公民的基本權(quán)利義務(wù)以及多方面的法律關(guān)系，卻鮮有法學(xué)層面的著述。因此本文旨在闡論國家認證的法理。具體而言，將國家認證作為一種法學(xué)概念，可以豐富其理論構(gòu)建；將國家認證作為一種法治要素，得以揭示其重要功能；將國家認證作為一種法律制度，則有利于明確其完善的路徑。

一、反思與重構(gòu)：作為法學(xué)概念的國家認證

在我國，“認證”與“國家”組合成為學(xué)術(shù)概念始于歐樹軍先生，在其著作《國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》中，根據(jù)各國人口普查、稅收征管、福利分配、社會監(jiān)管等方面的實踐，國家認證被定義為“以中央政府為代表的國家，收集、確認、識別境內(nèi)有關(guān)人（自然人、法人）、財（固定財產(chǎn)、流動財產(chǎn)）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行為、社會行為、經(jīng)濟行為）、事（重要的社會經(jīng)濟事務(wù)）的名稱、位置、數(shù)量、流動方向、真假優(yōu)劣等基本事實，進而建立并執(zhí)行相應(yīng)分類、規(guī)則、標準和規(guī)范的整個過程。”[1]以此定義為起點，得以概括出國家認證行為的獨立性和重大意義，但作為一個政治學(xué)概念，或許是受研究旨趣、視角及方法的影響，國家認證的現(xiàn)實意義和實踐問題被簡單化了，其與相關(guān)行政行為的關(guān)系也未明晰。故而，作者嘗試發(fā)掘國家認證的權(quán)力屬性，將其視為一種法學(xué)概念予以剖析，以期還原國家認證的本質(zhì)，使其更為規(guī)范化、具象化、明確化。

（一）國家認證的定義

根據(jù)歐樹軍先生的觀點，國家認證的重點在于通過合理的信息管理確?！盎臼聦崱保ǜ黝愋畔ⅲ┑恼鎸嵭院鸵?guī)范性，但這一定義卻忽略了國家認證的權(quán)力問題。按照文義解釋，國家認證作為一種公權(quán)力行為，與特定的行為結(jié)果是密不可分的：一方面，認證所照應(yīng)的英文identification不僅強調(diào)信息的可識別性，也意味著對身份的確認過程，而這種身份確認又往往與評價相關(guān)聯(lián)，因而identification天然地包含了目的傾向，故信息對應(yīng)只是認證的第一層面，之后還隱含著這種對應(yīng)性所指涉的結(jié)果或評價。另一方面，從中文上進行理解，認證可視為一種信用保證形式，“認”可理解為事實收集過程，“證”則是對收集事實處理和認可，并將其分別作為各種判斷的依據(jù)。同時，在治理實踐中，國家認證也未止步于科學(xué)的事實收集與處置，而是同特定的結(jié)果存在著必然的因果關(guān)系，如對個人財產(chǎn)的認證就必然指向稅收征管或福利保障。

所以，在作者看來，法學(xué)層面的國家認證實際上應(yīng)當涵蓋兩方面內(nèi)容，一是對基本社會事實的收集、確認、識別以及相應(yīng)的權(quán)力運行過程（如執(zhí)行分類、規(guī)則、標準和規(guī)范），二是將已認證的信息作為公權(quán)力的行動依據(jù)。由是國家認證的任務(wù)可以概括為“兩個對應(yīng)”，即在信息數(shù)據(jù)與社會事實之間建立對應(yīng)關(guān)系、在認證信息與公權(quán)力行為之間建立對應(yīng)關(guān)系。據(jù)此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，作者將國家認證定義為：“公權(quán)力機關(guān)對國家范圍內(nèi)人（自然人、法人）、財（固定財產(chǎn)、流動財產(chǎn)）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行為、社會行為、經(jīng)濟行為）、事（重要的社會經(jīng)濟事務(wù)）的‘身份確認，既包括依據(jù)一定的分類、規(guī)則、標準和規(guī)范體系，對基本社會事實的名稱、位置、數(shù)量、流動方向、真假優(yōu)劣等進行收集、確認和識別，也包括明確上述信息的基本功能、用途和意義，確定基本社會事實同具體行為之間的關(guān)系，以作為國家治理的依據(jù)或參考?！?/p>

（二）國家認證的法律屬性

根據(jù)上述定義，國家認證的公權(quán)力屬性得以彰顯，但與一般的公權(quán)力不同，國家認證最為突出的特征在于職權(quán)描述性、行為關(guān)聯(lián)性、效力滯后性。而對上述三方面特征的理解，則有利于加深對國家認證法律屬性的認知。

首先，國家認證是一項以“描述”為主要任務(wù)的權(quán)力。掌握一國之內(nèi)的各類事實是國家認證的首要功能，因此國家認證在很大程度上是以公共信息管理為核心職司的，即通過對信息的收集、分類、儲存、共享和更新，以數(shù)據(jù)庫的形式呈現(xiàn)出人、財、物、行、事的基本面貌和主要細節(jié)。故相對于一般意義上具有處置性的公權(quán)力行為，國家認證更多地表現(xiàn)為一種“描述的權(quán)力”，旨在以信息為載體將盡可能多的社會事實納入國家可知的范圍。于是，國家認證的客觀屬性也更為明顯，即在認證權(quán)力行使過程中，更多的是采集和記錄，極少涉及主觀判斷和自由裁量。endprint

其次，國家認證具有關(guān)聯(lián)性，國家認證作為“基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”，構(gòu)成了諸多權(quán)力行為的事實前提和必要參照。因而國家認證的重要意義更多體現(xiàn)在與其他公權(quán)力行為的關(guān)聯(lián)方面，甚至認證功能的發(fā)揮主要就依賴于其他公權(quán)力。一方面，諸多治理行動必須以認證行為為前提，即依靠認證信息來確定認證對象的各種身份、權(quán)利和義務(wù)，此時認證行為是權(quán)力行為必不可少的組成部分乃至首要環(huán)節(jié)。例如在財稅法領(lǐng)域，對社會成員財產(chǎn)的認證就具有基礎(chǔ)性意義。另一方面，不同的認證信息可能指向不同的行動策略或評價結(jié)果，此時認證雖然不是權(quán)力行為的必須前提，但卻構(gòu)成了一種必要的參照。

再者，國家認證的效力具有滯后性。國家認證重在“描述”，且其關(guān)聯(lián)屬性明顯，這就決定了國家認證在行為效力方面的特點。具體而言，國家認證以信息為主要載體和表達形式，在大部分情形下，認證本身并不涉及利益或權(quán)利處置，其效力必須同其他具有處置性的權(quán)力結(jié)合才得以彰顯。所以完成某些國家認證，也許僅僅意味著將認證信息以數(shù)據(jù)的形式予以儲存或公布①，只有當其他行為需要特定信息時，國家認證的作用才會體現(xiàn)。例如失信被執(zhí)行人名單并未即時直接減損社會成員的權(quán)利，只是在進行特定活動時必須受到諸多限制。也因為此種滯后性，國家認證的基礎(chǔ)作用和重大意義才會通常被有意無意地忽視。

正是基于以上三個方面的特征，國家認證才區(qū)別于公共信息管理以及通常意義上的質(zhì)量認證或安全認證：一方面，國家認證同公共信息管理的交集在于，二者均包含了對基本社會事實的“生產(chǎn)、收集、組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、配置、控制、開發(fā)和提供利用”[2]等行為，國家認證能力的提升也有賴于對公共信息管理方法的借鑒。但國家認證實際上還賦予了認證信息以公權(quán)力效應(yīng)，即便國家認證的效力具有滯后性，依然構(gòu)成了認證與信息管理的重要區(qū)分；另一方面，國家認證與產(chǎn)品質(zhì)量或安全認證類似，本質(zhì)上都是一種確認，但二者在認證對象、性質(zhì)、目的、方法等方面存在著諸多差異，甚至二者的運行原理也是相反的，國家認證延循“信息—行動（策略）”的路徑，質(zhì)量認證的一般步驟則是“標準—評判—結(jié)果”。

二、價值與功能：作為法治要素的國家認證

將國家認證視為一個法律概念，有利于解釋其中的權(quán)力問題，明晰國家認證的概念范疇。而在概念解析的基礎(chǔ)上，則可進一步進行價值分析，析出國家認證之于法治的重要功能，為進一步將國家認證納入法學(xué)領(lǐng)域加以研究奠定理論基礎(chǔ)。具體而言，法律作為社會控制和國家治理的重要方式，得以有效運行的前提在于對社會基本事實全面、準確的掌握。因此國家認證實際是法律運行和法治實施過程中殊為重要而又極易被忽視的前提性因素：規(guī)范且可靠的國家認證有利于推動科學(xué)立法，有助于促進司法的合規(guī)律性，也將在一定程度上促成更為高效的執(zhí)法。具體而言，這種推動作用可以歸結(jié)為以下三個方面。

首先，國家認證能夠為法治建設(shè)收集事實依據(jù)。大數(shù)據(jù)時代，認證信息在法治建設(shè)過程中顯得愈發(fā)重要。信息雖然表示的“過去”，但表達的卻是“未來”，通過對認證信息的整合、挖掘與剖析，可以“更清楚地理解事物本質(zhì)、把握未來取向，進而發(fā)現(xiàn)新規(guī)律、提升新能力。”[3]因此，認證推動法治的基本邏輯在于“事實—分析—決策”，即從海量的認證信息中獲致社會基本事實和規(guī)律，并將其作為法律決策的依據(jù)。在這一過程中，國家認證的主要作用還體現(xiàn)在促進法律運行的科學(xué)性和客觀性：一方面，法治建設(shè)的科學(xué)性同樣需要“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，國家認證信息恰恰是法治建設(shè)的基本事實；另一方面，法律作為社會科學(xué)一種，總是伴隨著各類主觀判斷和自由裁量，但數(shù)據(jù)信息卻是純粹的客觀存在，充分運用認證信息，顯然將排除法律行為的主觀性，彰顯法的客觀性。

其次，國家認證能夠降低法治成本。按照經(jīng)濟分析法學(xué)的觀點，“行為—收益”是理性人行動策略的主要依據(jù)，這一論斷也適用于法治，所以降低法治成本，也就成為了推進法治進程的重要方面。而從法的運行論出發(fā)，國家認證在降低法治成本方面的作用則包括立法、司法、執(zhí)法和守法四個方面。①國家認證加強了立法質(zhì)量。分析認證信息可以視為立法調(diào)研的重要環(huán)節(jié)，以權(quán)威、全面的認證信息作為依據(jù)來評估立法中的必要性、針對性、合理性和可操作性等問題，有助于解決重復(fù)立法、低質(zhì)量立法、“模仿式”立法等問題，在法的創(chuàng)生層面降低法治成本。②國家認證提高了司法效率。一方面，國家認證意味著在行為信息與當事人之間建立了對應(yīng)關(guān)系，既可能作為必要時證據(jù)獲取的手段，也能夠防止當事人通過故意隱匿送達地址拖延訴訟。另一方面，國家認證還為“通過精準數(shù)據(jù)分析挖掘司法規(guī)律”[4]提供了條件。③國家認證增進了行政執(zhí)法效能。既往研究的主要著眼點即是國家認證同行政的關(guān)系，行政執(zhí)法也是國家認證應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域，諸如社會保障卡“一卡通”建設(shè)以及工商登記“多證合一”“一證一照”都旨在增加認證的整合程度，提高行政效能。④國家認證提升了違法成本。一般說來，違法成本越高，社會成員就越趨向于守法。一味的嚴刑峻法并非法治應(yīng)有之義，但強制力和懲戒性畢竟是法律實施的重要保障。憑借國家認證，將違法行為與違法主體關(guān)聯(lián)起來，同時擴大違法信息的共享范圍和懲戒范圍，亦是督促公民守法、推進法治進程的有益嘗試。

最后，國家認證能夠促進法治評估合理化。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標體系和考核標準”，促使“原本關(guān)于‘要不要評估法治的爭論轉(zhuǎn)變成了‘如何評估法治的爭論。”[5]盡管量化法治存在諸多爭論，但法治評估將法治建設(shè)納入科學(xué)軌道，不僅是對民主法治建設(shè)的推動，還是認識和了解中國法治現(xiàn)實的有效途徑[6]。而在法治評估過程中，數(shù)據(jù)是最基本的前提，相比于調(diào)查和訪談獲取的數(shù)據(jù)，源自國家認證信息的數(shù)據(jù)更具真實性和全面性，將法治評估與國家認證關(guān)聯(lián)，勢必會增加法治評估精準化和精細化的程度。與此同時，鑒于“第三方評估是法治評估的必由之路，也是法治評估成為治理現(xiàn)代化增長點的要害所在”[7]，更大范圍地共享認證信息也就勢在必行。endprint

三、規(guī)范與約束：作為法律制度的國家認證

盡管將國家認證作為獨立學(xué)術(shù)概念在我國加以研究時間不長，但建立現(xiàn)代國家認證制度的努力卻由來已久，自20世紀90年代起，我國陸續(xù)推進了一系列“金字工程”②，藉此增進了社會成員（自然人、法人）在身份、財產(chǎn)、行為等方面信息的真實性、唯一性與整合性，為一系列的改革措施和社會治理提供了有力的支持。而將國家認證作為一項法律制度，則更加強調(diào)基于法治的要求，促使國家認證從分散隔離、割據(jù)獨立過渡為互聯(lián)互通、整合應(yīng)用，從以提升行政效率和便捷性為主要目的轉(zhuǎn)變至以公共服務(wù)最大化為最終歸宿。據(jù)此，通過法律制度對國家認證加以約束和規(guī)范，主要包括以下三個方面的內(nèi)容。

（一）明確國家認證的權(quán)力邊界

權(quán)力天然地具有擴張本性，國家認證作為公權(quán)力行為，同樣存在著濫用的可能，基于法治原則，就需要對國家認證的權(quán)力邊界予以明確，一方面，國家認證并不是多多益善，故應(yīng)確立若干原則作為判定具體國家認證行為必要性的依據(jù)；另一方面，國家認證過程中可能存在著濫用認證信息的問題，所以應(yīng)當明確標準，判斷認證信息同認證效力之間對應(yīng)關(guān)系的合理性，即國家認證的功能或用途是否適當。

首先，關(guān)于國家認證設(shè)定必要性的評判原則。理論上，國家出于自身需要，一般都希望盡可能地擴大認證范圍、細化認證信息，但現(xiàn)實中認證不應(yīng)當也不可能是無邊無界的。一方面，國家認證折射出公權(quán)國家對私權(quán)社會的介入程度，“過度認證”不僅可能侵害個人隱私，使得認證“淪為”監(jiān)控的同義詞，也將侵害市場的自主性和自發(fā)性，國務(wù)院近年來取消多項職業(yè)資格證書也可解釋為對認證必要性的反思。另一方面，國家認證是有成本的，任何一項認證都將消耗國家的人力、物力、財力及其他資源，“過度認證”也可能是變相的資源浪費。而在作者看來，對國家認證必要性的評判宜遵循以下兩方面的原則：①國家認證事項的設(shè)定應(yīng)以公共利益為原則。歐樹軍先生將國家認證定義為“關(guān)注絕大多數(shù)人而不是少數(shù)人或異數(shù)的需求、期望、行為模式、容忍度、共識從而為絕大數(shù)人服務(wù)的‘理想型國家?！盵1]顯然，公共利益代表著大多數(shù)人的福祉，反映出“政府與利益相關(guān)者在利益和利益分配問題上所達成的共識”[8]，構(gòu)成了國家認證的最終歸宿。所以以公共利益作為國家認證的必要性，意味著采取一種目的導(dǎo)向的判斷，一方面，考量通過認證行為——對認證信息的收集、分類、剖析、整合、比較，能否準確界定“不特定大多數(shù)”的現(xiàn)狀、需求、共識、期待、行為傾向和觀念指向，另一方面，還應(yīng)判斷此項認證行為是否有助于制定合理有效的社會政策、經(jīng)濟政策和法律政策，向“不特定的大多數(shù)”供給適當?shù)墓卜?wù)。②國家認證事項的設(shè)定應(yīng)以避免重復(fù)為原則。重復(fù)認證既耗費國家資源，也會影響認證信息的統(tǒng)一度和整合度。我國現(xiàn)實中的重復(fù)認證多源于行政職能的交叉、重疊以及認證信息的部門化和封閉性，對于前者，主要寄希望于宏觀層面的體制改革，以厘清各行政部門的職權(quán)界限；對于后者，信息技術(shù)的進步已極大地提高了部門間認證信息的共享程度，主要問題在于信息科學(xué)層面的技術(shù)不兼容和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致[9]，因此在采取認證行動之前，應(yīng)當增設(shè)必要性論證環(huán)節(jié)，充分對比已有信息和擬采集信息，盡可能避免二者之間的重合。

其次，關(guān)于國家認證功能妥適性的評判原則。國家認證旨在為國家治理提供一種知識資源，于是確定認證信息的合理效用范圍也是劃定認證權(quán)力疆界的重要方面。例如，將信用懲戒限于各類經(jīng)濟活動具有合理性，但若危及到個人基本生活就有濫用認證之嫌，所以應(yīng)明確認證效力適用標準，在信息和行為之間建立妥適的對應(yīng)關(guān)系。①應(yīng)以保障基本權(quán)利和尊嚴為基本標準。“人權(quán)保障是國家體制和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和標志”[10]，在確定國家認證的效力時，尤其是可能帶來消極效應(yīng)時，應(yīng)以避免侵害基本人權(quán)和人的尊嚴為前提。

②國家認證的功能發(fā)揮應(yīng)以“直接性關(guān)聯(lián)”為準則，即認證信息同相應(yīng)權(quán)力行為之間應(yīng)具有直接因果關(guān)系，惟有在此種情形下，才可依據(jù)認證信息采取改變行政相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為。而在判斷直接性關(guān)聯(lián)時，可重點關(guān)注“類別相同”和“目的一致”：前者強調(diào)認證信息和認證效力屬于同一類別或領(lǐng)域，如主要記載經(jīng)濟行為的征信報告只能作為限制經(jīng)濟或商業(yè)行為的參考和依據(jù)，而不能一概禁止市場準入，更不能及于社會保障或資格授予等其他類別認證；后者意味著認證信息和認證效力緣于同一目的或指向同一對象，如以存在犯罪記錄為由禁止個體或團體進行純粹私域的市場活動，顯然不盡合理。

（二）建立國家認證的共享機制

隨著信息科技的發(fā)展，信息共享在物質(zhì)上愈發(fā)便捷，而建立國家認證的共享機制，主要包括性質(zhì)不同的兩部分，一是在公權(quán)力機關(guān)內(nèi)部形成有效的共享機制，二是面向公眾形成可行的共享機制。前者也是提高國家認證能力的有機部分，有賴于信息管理的科學(xué)化和程序化，后者則與信息公開存在交集，更偏重于實現(xiàn)公民的知情權(quán)。

首先，關(guān)于公權(quán)力機關(guān)之間的認證信息共享。在現(xiàn)代社會日漸成為“開放耗散、具有適應(yīng)性和自組織能力的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)”[11]的背景下，對于國家認證而言，各政府部門之間，而非僅僅是上下級部門的信息共享與實時溝通就顯得更為重要——公權(quán)力內(nèi)部認證信息的共享程度不僅直接影響著認證能力和認證效果，還關(guān)系著“在主權(quán)完整這一外在結(jié)構(gòu)統(tǒng)一之外能否真正實現(xiàn)治理上的內(nèi)在統(tǒng)一?！盵1]而從信息管理角度來看，共享機制可以分為兩部分，一是數(shù)據(jù)匯集階段，即根據(jù)實際需求和數(shù)據(jù)格式形成一定的認證信息上傳規(guī)則，依此形成單個部門的源數(shù)據(jù)信息庫，并將其共享至數(shù)據(jù)交換共享中心；二是數(shù)據(jù)整合、共享階段，即對各個公權(quán)力部門上傳的數(shù)據(jù)庫加以篩選、整合，形成共享數(shù)據(jù)庫，同時編制共享信息目錄，以便于使用。具體流程可表示為圖1。

其次，關(guān)于國家認證信息的公眾共享。面向公眾共享國家認證信息既可視為知情權(quán)和信息公開的必然要求，也可理解為促進認證效用最大化的需求。宏觀來看，除去在技術(shù)層面建立統(tǒng)一平臺，確保信息安全，更需要整合認證信息資源，逐漸“改善政府機關(guān)條塊分割的行政劃分，重塑業(yè)務(wù)工作流程，采用各層級政府多部門聯(lián)合、協(xié)同工作模式”[12]，以實現(xiàn)信息共享的便捷化。而在法律技術(shù)層面，重點在于細化認證信息分類，以對應(yīng)不同的共享規(guī)則。endprint

在作者看來，認證信息可以分為兩類，一類是政府部門在行政過程中形成的各類信息，另一類是自然人、法人在享有權(quán)利、履行義務(wù)過程中形成的各類認證信息，而這兩類信息的共享也都包括主動和依申請兩種方式。對于前者，應(yīng)堅持“以公開為原則，以不公開為例外”，在主動共享時，主要問題在于保密審查；依申請公開時，需注意確保所獲取的信息只能用于申請時的用途，不得隨意轉(zhuǎn)給第三方或用于其他目的。對于后一類，主動共享認證信息時，需注意信息的技術(shù)性處理，避免對個人隱私或商業(yè)秘密造成傷害。在依申請共享時，則宜按照信息的私密程度，設(shè)置不同的身份權(quán)限，可包括對所有人共享、基于一定權(quán)限（如律師）或授權(quán)共享、僅對本人開放三種類型。

（三）加強國家認證的法律救濟

國家認證作為一種權(quán)力，行使過程中必然應(yīng)注重對私主體權(quán)利的保護。而由于信息是國家認證的載體，國家認證過程中私主體的權(quán)利保護和救濟問題大多可以借鑒“信息—法律”的原理予以解決，如以新興的信息權(quán)為理論基礎(chǔ)，可以解決認證信息的保護和共享問題；而從公共信息管理角度出發(fā)，也可以解決認證信息安全和隱私泄露的問題。除此之外，作者認為獨立需要討論的一種情形是，當社會成員因國家認證信息錯誤而利益受損時，如何通過司法手段進行法律救濟。

首先，應(yīng)當完善內(nèi)部救濟程序。當發(fā)現(xiàn)國家認證信息有誤時，個體或團體當然有權(quán)利提出申請予以更正。但問題在于，如何完善這一救濟程序，以最大程度保證個人權(quán)利。作者認為，在處理認證信息異議申請時，至少應(yīng)明確以下幾點問題：①對于經(jīng)核實確實有誤的信息，應(yīng)當及時更正、更新。鑒于國家認證信息的重要性，及時修正錯誤信息是保護申請人權(quán)利的基本要求，但如果客觀技術(shù)原因確實無法及時更新，應(yīng)當進行明確標注。此外，考慮到在行政機關(guān)內(nèi)部，信息共享愈發(fā)廣泛，很可能出現(xiàn)更新不及時的狀況，這就為統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)提出了更高的要求。②對于經(jīng)核實確認無誤的信息，也應(yīng)當保留申請人復(fù)議和訴訟的權(quán)利。但這里必須堅持的是，復(fù)議或訴訟不影響既有認證信息的效力，從而防止申請人利用司法手段掩蓋不良信用記錄。③對于經(jīng)核實，無法確認是否有誤的信息，應(yīng)當細致標注，并鼓勵或允許申請人附注情況說明。

其次，應(yīng)當明確對于國家認證行為，可以進行行政復(fù)議或行政訴訟。一般認為，行政復(fù)議和訴訟具有平衡功能、人權(quán)保障功能和提供社會公正功能[13]。至于國家認證，將其納入行政救濟和訴訟范圍也是對其加以法治規(guī)約的必要手段，只不過鑒于國家認證的普遍性和分散性，視為一個獨立的行政訴訟類型似無必要。但即便如此，在探討國家認證可訴性問題時，依然需要以行政訴訟基本原理為基準，著重考慮以下三方面的問題③：①關(guān)于當事人適格的標準。作為訴訟程序展開的基本前提，當事人適格問題始終是行政救濟的主要阻礙，諸多行政糾紛以原告或被告不適格為由被拒之于司法之外，由此同時影響了行政訴訟解決糾紛的功能。具體至國家認證，原告限定為“利害相關(guān)人”應(yīng)無異議，但因為國家認證的效力具有間接性和滯后性，如何確定復(fù)議對象或行政被告，就需要根據(jù)具體認證行為加以更為細致的分析。②關(guān)于認證行為的可訴性。從性質(zhì)上講，認證行為與行政行為存在范圍重合，但并非重合或涵蓋的關(guān)系，因此只有符合行政行為構(gòu)成要件的國家認證才具有可訴性，例如某些僅提供查詢認證信息的行為就不具有可訴性。③關(guān)于復(fù)議或?qū)徟薪Y(jié)果。若復(fù)議或司法機關(guān)支持原告請求，認證機構(gòu)更改信息應(yīng)無疑義，但除此之外，是否還應(yīng)附帶賠償損失或公開道歉等其他補救措施，仍然存在探討的空間。

四、結(jié) 語

盡管法治或依法治國已經(jīng)成為當下中國的政治共識和法律共識，但在國家行政能力日益擴張和社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的現(xiàn)代與后現(xiàn)代，哪怕國家認證實際上已滲入日常生活的各個方面，仍舊鮮有學(xué)者關(guān)注認證背后的法學(xué)理論價值，更遑論揭橥蘊含其中的法意。而本文即是在既有的國家認證政治學(xué)研究的基礎(chǔ)上，嘗試將國家認證這一國家權(quán)力行為與政治行為納入法理學(xué)范疇加以研究，這不僅有利于拓展國家認證理論研究的深度與廣度，為相關(guān)研究找尋跨學(xué)科交叉研究的可能，也可為研究法治問題與國家治理問題提供更為多元與獨特的立場。從這一角度來看，作者更愿意將本論文作為國家認證法治化研究的起點，以期更為多元和精細的理論成果和制度實踐。

[注 釋]

{1} 這其中亦包含了國家對認證信息獲取、生產(chǎn)和控制的權(quán)力。

{2} 典型的如增值稅征管的金稅工程、對外貿(mào)易領(lǐng)域的金關(guān)工程、社會保障領(lǐng)域的金保工程、推動科技轉(zhuǎn)化的金橋工程、增強金融監(jiān)管的金關(guān)工程、加強財政管理的金財工程和金關(guān)工程、旨在維護社會秩序的金盾工程等。

③ 關(guān)于國家認證行為的行政訴訟不僅涉及諸多技術(shù)性的程序事項，較為復(fù)雜，也無法脫離我國目前行政審判的大環(huán)境，有鑒于此，筆者只是簡單提出設(shè)想和可能的問題，而留待專文進行更為細致、周全的探討。

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Abstract：If the national identification is regarded as a legal concept， it can be defined as the identification of the public authority to the identity of the people， money， goods， activities and affairs within the country. According to this， the most prominent legal attribute of national authentication lies in the description of power， the relevance of behavior and the lag of effectiveness. From the axiology of law， the significance of national identification is embodied in the role of promoting the rule of law， including providing factual basis， reducing the cost of the rule of law， and promoting the rule of law evaluation. In view of reality， national identification should be regarded as a legal system to be perfected. Specifically， we can start with three aspects： defining the power boundary of national identification， establishing the sharing mechanism of national identification， and strengthening the legal relief of national identification.

Key words：national identification；identification information；evaluation of the rule of law；the cost of rule of law；public power

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint