（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

地方政府“短命政策”頻發(fā)作為當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期一個(gè)比較常見的現(xiàn)象，雖然引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，但主要是集中于新聞報(bào)道，對(duì)此現(xiàn)象的評(píng)述性文章較多，上升到理論層次的分析與對(duì)策建議偏少。國外學(xué)者并沒有專門針對(duì)短命政策的研究，我們可以從其對(duì)政策終結(jié)的詮釋中找出相應(yīng)含義。拉斯韋爾將政策終結(jié)定義為“關(guān)于取消政策方案，以及研究有關(guān)相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動(dòng)或因政策終結(jié)而喪失價(jià)值的人們之主張的活動(dòng)?！盵1]巴達(dá)克在對(duì)政策終結(jié)進(jìn)行歸類時(shí)提出了突然暴發(fā)型政策終結(jié)類型。[2]里斯蒂娜·亞當(dāng)則認(rèn)為“政策終結(jié)是政治環(huán)境等外部環(huán)境驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)物?！盵3]

近些年來，國內(nèi)部分學(xué)者開始關(guān)注“短命政策”這一現(xiàn)象，對(duì)其研究總體可以從三個(gè)方面進(jìn)行概括：一是短命政策的內(nèi)涵及其危害性。陳茂先認(rèn)為短命政策是指因出臺(tái)程序違反規(guī)定、內(nèi)容違法違規(guī)、執(zhí)行偏離目標(biāo)、措施無法實(shí)施等被終止、廢止或事實(shí)上已不再執(zhí)行的公共政策。[4]蘇天旺則指出目前我國公共政策呈現(xiàn)出短期化的傾向?qū)е铝松鐣?huì)價(jià)值的扭曲。[5]二是短命政策產(chǎn)生的原因。薛剛從形成地方政府短期政策的內(nèi)外部因素中指出信息缺乏、決策主體認(rèn)知能力不足、政府官員不當(dāng)行為取向、制度缺陷和不良社會(huì)歷史文化氛圍是其主要原因。[6]李松認(rèn)為公眾認(rèn)同度低、政策運(yùn)行過程中利益博弈失衡、政策環(huán)境復(fù)雜多變等是短命政策頻頻出爐的原因。[7]三是短命政策現(xiàn)象的治理。張鳴從政府治理視角指出建設(shè)法治政府，保證政策的科學(xué)性與穩(wěn)定性才能從根本解決政策朝令夕改的問題。[8]陳潭則認(rèn)為實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化、民主化、程序化是治理“政策短命”的藥方。[9]

以上論述表明，學(xué)界對(duì)“短命政策”的研究主要停留在對(duì)其基本內(nèi)涵的界定、危害以及原因的分析，相對(duì)于其他政策現(xiàn)象的探討，總體上還缺乏系統(tǒng)的、深入的研究，對(duì)于克服這一現(xiàn)象的理論指導(dǎo)作用不大。基于此，本文試圖以地方政府為研究對(duì)象，結(jié)合公共政策相關(guān)理論，系統(tǒng)地思考短命政策的表現(xiàn)形式、成因，并提出有效抑制短命政策現(xiàn)象的對(duì)策建議。

一、“短命政策”現(xiàn)象及危害

“短命政策”是指政府制定的公共政策在短時(shí)間內(nèi)頻繁和任意變動(dòng)、中止或撤銷，政策生命周期大幅縮短，未達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，損害了公共利益，產(chǎn)生了一定的社會(huì)負(fù)面影響的一類政策。其特征表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是政策呈現(xiàn)出非常態(tài)化終結(jié)的現(xiàn)象。政策終結(jié)是政策決策者通過對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以中止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策行為）。[10]“短命”政策往往呈現(xiàn)出政策程序的非法性和政策執(zhí)行的任意性，最終使得政策非正常終結(jié)。如2017年1月份河南省下發(fā)的“禁放令”這一政策，從1月12日河南環(huán)攻堅(jiān)辦成立到1月13日下達(dá)禁放令，再到1月14日下達(dá)升級(jí)版的“禁放令”，最后到1月16日收回并停止實(shí)施，短短5天時(shí)間內(nèi)政府就經(jīng)歷了從正式成立、出臺(tái)禁令、升級(jí)禁令到收回禁令等一系列政策變化，深刻反映出此類“短命政策”在短時(shí)間內(nèi)隨意變化直至非常態(tài)化終結(jié)的問題。[11]二是政策生命周期較短。即一項(xiàng)公共政策從出臺(tái)到變更，經(jīng)歷的時(shí)間較短，一般不超過一年。[12]例如2016年3月份的“重慶醫(yī)改”歷時(shí)7天就宣告結(jié)束，還有2016年5月份的張北縣“草原天路收費(fèi)”事件也是歷時(shí)23天就因遭受質(zhì)疑而停止收費(fèi)。三是政策的內(nèi)部價(jià)值空間扭曲。任何一項(xiàng)公共政策都承載著基于公共利益、政府利益與個(gè)人利益的社會(huì)價(jià)值、政治價(jià)值和個(gè)人價(jià)值。[13]而當(dāng)決策者的個(gè)人利益居于主導(dǎo)地位時(shí)就擠占了政策的社會(huì)和政治價(jià)值空間，產(chǎn)生政策的合法性和合理性問題，導(dǎo)致整個(gè)公共政策價(jià)值系統(tǒng)失衡，最終使得政策以失敗告終?！岸堂摺爆F(xiàn)象在我國各地廣泛存在，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共利益的實(shí)現(xiàn)等產(chǎn)生極大的危害，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）“短命政策”加大了政策成本，浪費(fèi)了公共資源

一項(xiàng)政策從開始制定到出臺(tái)、最終執(zhí)行，所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力等公共資源，即政策成本是非常大的，它的半途終止會(huì)造成全社會(huì)資源的浪費(fèi)，特別是會(huì)造成政策終結(jié)時(shí)前期投入的成本的浪費(fèi)，也使得政府行政成本大幅提高。例如2016年3月21日開始的深圳市“禁摩限電”政策，為了它的有效施行，深圳市政府明確在通知中對(duì)執(zhí)法人員相關(guān)執(zhí)法舉措進(jìn)行100-600元不等的“懸賞”。但這項(xiàng)政策在執(zhí)行到4月1日時(shí)決定進(jìn)行15天的“教育過渡期”，隨后在4月24日有媒體報(bào)道深圳街頭電動(dòng)車已經(jīng)恢復(fù)如初。[14]這些“懸賞”的花費(fèi)隨著政策結(jié)束也付諸東流了，前期投入的政策資源大大提升了深圳市政府行政成本。

（二）“短命政策”降低了政府公信力，引發(fā)政府信任危機(jī)

現(xiàn)代社會(huì)，公共政策實(shí)際上是公共部門和社會(huì)以及公民之間的契約，政策的朝令夕改則導(dǎo)致公共部門和社會(huì)之間互信關(guān)系的破裂，造成政府公信力的喪失?！岸堂摺睂?shí)際上是政府失信于民的代名詞，習(xí)近平總書記指出：大國政貴有恒，不能朝令夕改，不要折騰；今天喊這個(gè)口號(hào)，明天換那個(gè)口號(hào)，這不叫新思想，而叫不穩(wěn)當(dāng)。[15]政策的頻繁變換，會(huì)造成廣大群眾對(duì)政策的不信任，從而在內(nèi)心抵制政府的各種政策，損害黨和政府的威信。長此以往，政府的合法性與公信力都將遭受群眾的質(zhì)疑，引發(fā)嚴(yán)重的信任危機(jī)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2017年1月25日一文針對(duì)“短命政策”現(xiàn)象指出：“前后一致”是衡量政府信用的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府在與公眾的互動(dòng)中不渝初衷，不朝令夕改，才能獲得民眾的信賴和配合。相反則會(huì)損害自身公信力，長此以往容易陷入“塔西佗陷阱”。[16]

（三）“短命政策”容易誘發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，導(dǎo)致社會(huì)成員的短期與不規(guī)范行為

“政策不穩(wěn)定必然會(huì)導(dǎo)致各方面的動(dòng)蕩和混亂。政策穩(wěn)定了才能穩(wěn)定政局、穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定人心?！盵17]“短命政策”的頻現(xiàn)破壞了公共政策的穩(wěn)定性功能，喪失了政策應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。由于公眾會(huì)根據(jù)政策形成心理預(yù)期并相應(yīng)的調(diào)整自己的行為，所以政策頻繁變動(dòng)甚至終止時(shí)，人們無法建立一個(gè)長期的預(yù)期從而誘發(fā)出一種“投機(jī)取巧”的社會(huì)心理和短期化行為。當(dāng)這種短期博弈心理導(dǎo)致的短期化行為呈常態(tài)化發(fā)展時(shí)，人們很有可能在生產(chǎn)生活中只追求眼前的利益而不顧長遠(yuǎn)利益，破壞社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）“短命政策”妨礙政策執(zhí)行，不利于政策自我完善

在一個(gè)政策頻繁變動(dòng)的大環(huán)境下，政策執(zhí)行者作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)根據(jù)自身利益或本部門利益，放大利好，在執(zhí)行政策過程中通過選擇性執(zhí)行或變通執(zhí)行等方式攫取利益。同時(shí)，它還會(huì)影響到政策的檢驗(yàn)與自我完善。任何一項(xiàng)政策的正確與否需要一定時(shí)間和空間的實(shí)踐才能檢驗(yàn)；任何一項(xiàng)政策在進(jìn)行調(diào)整變動(dòng)及終結(jié)前都應(yīng)先對(duì)其進(jìn)行審慎評(píng)估，再采取必要措施對(duì)其進(jìn)行調(diào)整或終止。從我國當(dāng)前“短命政策”頻發(fā)這一現(xiàn)象來看，其多變性使得政策周期縮短，政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性大大降低，由此導(dǎo)致政策的自我檢驗(yàn)與糾錯(cuò)能力大幅降低。

二、地方政府“短命政策”頻發(fā)的原因

（一）地方政府政策主體的失誤

1.主觀偏誤。長期以來，中國人治思維方式也潛移默化地影響著“官場文化”，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者“重權(quán)輕法”“權(quán)力至上”的觀念在決策過程中表現(xiàn)明顯。決策者在政策制定過程中依法決策的意識(shí)淡薄，法治思維方式欠缺，導(dǎo)致實(shí)踐中大都憑主觀意志和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)作決策，甚至將個(gè)人權(quán)力凌駕于法律之上。國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，有權(quán)不可任性。但是目前很多地方政府官員還是無視法治，搞“家長制”，根據(jù)自己好惡與自我利益來決定政策，導(dǎo)致政策的公共性喪失，“短命化”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

2.創(chuàng)新誤區(qū)。實(shí)踐中有的領(lǐng)導(dǎo)者在制定政策時(shí)易陷入創(chuàng)新的誤區(qū)。如“隨意”創(chuàng)新，對(duì)政策缺乏定見，頻繁變動(dòng)自己的主張，政策變化隨意性很大。還有的領(lǐng)導(dǎo)者“盲目”創(chuàng)新，一味追求標(biāo)新立異和短期效應(yīng)，盲目提出“新思路”，出臺(tái)新政策，等到引起廣泛的社會(huì)輿論后才快速撤回，讓老百姓為其盲目創(chuàng)新行為買單。

3.利益驅(qū)動(dòng)。公共選擇理論認(rèn)為，人的所有行為都是以自己的私利為出發(fā)點(diǎn)，不論是公共領(lǐng)域還是私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府及行政官員在政策活動(dòng)中都追求自身利益和效用的最大化。[18]在地方政府的決策過程中，由于其理性“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，致使他們?yōu)閷で笞陨砝孀畲蠡扇≌叻笱?、政策附加等方式歪曲?zhí)行中央政策，觸及政策紅線，被中央政府強(qiáng)制叫停，使得“上有政策，下有對(duì)策”轉(zhuǎn)變?yōu)槎堂摺?/p>

4.政績沖動(dòng)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤的政績觀也導(dǎo)致“短命政策”頻發(fā)。目前，各種形式主義、主觀主義、功利主義的政策在各地方政府中層出不窮，領(lǐng)導(dǎo)者不斷利用決策權(quán)力大肆構(gòu)建“形象工程”“政績工程”來為自己的升遷“添磚加瓦”?；阱e(cuò)誤政績觀的此類政策不僅破壞了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人形象，也損害了地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）政策運(yùn)行程序缺失

政策過程也是政策運(yùn)行程序，一般包括制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整與終結(jié)四個(gè)階段。程序缺失致使“短命化”現(xiàn)象頻發(fā)，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.公眾參與程序的缺失。公眾參與政策制定過程是確保政策公共性的重要手段，但在目前，我國的決策方式更多的表現(xiàn)為“精英決策”，其最明顯的特征為精英對(duì)政策議題和內(nèi)容的內(nèi)部輸入。[19]在我國，公共政策的輸入過程往往起始于政府系統(tǒng)內(nèi)部特別是權(quán)力精英的認(rèn)識(shí)，是由權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認(rèn)定的社會(huì)廣大人民的政策訴求輸入到公共政策中去。[20]由于公眾參與程序的缺失，使得廣大人民群眾的利益訴求游離于政策制定系統(tǒng)之外。公民合理的利益表達(dá)渠道不暢通、意見反饋不及時(shí)等都在一定程度上造成公眾對(duì)政策認(rèn)同度低，由此引發(fā)社會(huì)輿論和各利益主體間的沖突，致使政策執(zhí)行困難，最終只能迫于壓力撤銷。例如2012年四川省什邡市政府部門在引進(jìn)“鉬銅項(xiàng)目”的政策中，由于不與當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行協(xié)商和溝通，也沒有任何公民參與的程序與機(jī)制，以至于形成群眾對(duì)項(xiàng)目極度不理解的局面，市民們只能采取體制外的民意表達(dá)渠道反對(duì)該項(xiàng)目的建設(shè)。最終此項(xiàng)目存續(xù)5天后就迫于各界壓力宣布停建。[21]

2.論證程序的缺失。在我國政府實(shí)際決策過程中，很多政府部門都不重視對(duì)政策方案進(jìn)行可行性論證，只是單純地憑經(jīng)驗(yàn)“拍腦袋”決策。即使聘用了專家進(jìn)行可行性論證，但大都只是流于形式，專家“唯領(lǐng)導(dǎo)化”現(xiàn)象嚴(yán)重，使得政策方案科學(xué)性難以保障。同時(shí)，有的地方政府不注重對(duì)政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證，在政策制定過程中一味強(qiáng)調(diào)“高起點(diǎn)”“大手筆”，不顧現(xiàn)實(shí)條件約束，冒進(jìn)出臺(tái)政策，忽視決策隱含的風(fēng)險(xiǎn)。

3.政策評(píng)估缺位。不以政策評(píng)估為依據(jù)的政策變化必然導(dǎo)致政策多變亂變現(xiàn)象。公共政策評(píng)估是政策過程中一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，通過對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、政策所達(dá)到的實(shí)際效益及價(jià)值等進(jìn)行綜合評(píng)估，可以為政策的延續(xù)、革新或終止提供現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，從而確保政策的科學(xué)性。但在我國實(shí)際政策過程中，未將政策評(píng)估制度化，同時(shí)缺乏相對(duì)獨(dú)立的尤其是第三方評(píng)估的政策評(píng)估組織，加上各政府部門缺乏正確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法等因素，使得政策評(píng)估成為我國公共政策過程中最薄弱的一環(huán)。已出臺(tái)的政策往往不進(jìn)行客觀的評(píng)估就任意變動(dòng)，造成朝令夕改的尷尬局面。

4.缺乏必要的政策調(diào)整過程。林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論認(rèn)為，決策的制定和完善是建立在過去經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過程和謹(jǐn)慎的步步試錯(cuò)過程，它追求的是穩(wěn)中求變而不是對(duì)以往政策的推倒重來。當(dāng)一項(xiàng)公共政策在其政策環(huán)境中出現(xiàn)了政策實(shí)際效果與政策目標(biāo)間的偏離時(shí)，決策者首先應(yīng)該對(duì)其做出某些必要的補(bǔ)充、刪減或修改從而通過對(duì)政策的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)公共政策變化與穩(wěn)定的統(tǒng)一。反觀目前所出現(xiàn)的大量“短命政策”，大都是在政策出臺(tái)之后迫于輿論壓力而立即停止或是撤回。政策調(diào)整這一環(huán)節(jié)的空置，也就導(dǎo)致政策權(quán)威性和嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性與連續(xù)性的喪失。

（三）地方政府決策相關(guān)制度缺陷

1.領(lǐng)導(dǎo)者任期制的缺陷。我國目前在任期制的實(shí)施中出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的人事變動(dòng)過于頻繁和任期過短的問題，“短期領(lǐng)導(dǎo)”與“短命政策”密切相關(guān)，導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)思路，一套班子一個(gè)藍(lán)圖”、各種“半截子政策項(xiàng)目”、“新官不理舊賬”等短命政策現(xiàn)象。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者任期制規(guī)定中存在的交流任職制度以及近年來興起的公開選拔制度等具體制度方面的紕漏都為地方政府領(lǐng)導(dǎo)者職務(wù)頻繁變動(dòng)提供了制度上的機(jī)會(huì)空間，也促成了“短命政策”頻發(fā)的局面。

2.政府的績效評(píng)估制度存在問題。政府績效評(píng)估可以將地方政府部門的行為與政府績效相聯(lián)系，建立起激勵(lì)和約束機(jī)制來引導(dǎo)其有效貫徹上級(jí)政策、促進(jìn)地方發(fā)展。但是目前我國政府的績效評(píng)估制度中存在著績效考核指標(biāo)偏差，如上級(jí)政府主要以經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)為主的考核形式潛在地助長了謀利型地方政府的產(chǎn)生，這也就意味著政府會(huì)追求見效快的短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視其他民生和社會(huì)利益。同時(shí)，績效評(píng)估主體單一化嚴(yán)重促使地方政府以評(píng)估方和上級(jí)組織的偏好代替公眾的偏好。另外，在目前所實(shí)行的自上而下的單向性評(píng)估方式下，專家、公眾和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與較少，因此在上級(jí)政府集中掌握著評(píng)估權(quán)的制度安排下，地方官員為謀求自身與本地區(qū)發(fā)展更加重視對(duì)上級(jí)的回應(yīng)而無法保證對(duì)公眾的偏好和需求做出有效回應(yīng)，這也就使得其決策與民眾需求脫節(jié)，造成短命政策現(xiàn)象。

3.中央與地方?jīng)Q策權(quán)限關(guān)系制度欠缺。改革開放以來，我國的分權(quán)化改革打破了中央政府與地方政府一體化利益的格局，地方政府作為地方利益的代表者和地區(qū)公共產(chǎn)品的直接提供者追求本地區(qū)或自身利益最大化。由于缺乏合理劃分央地間決策權(quán)限關(guān)系的制度，地方參與中央決策的程度不高導(dǎo)致了中央與地方之間存在一定的政策距離，在執(zhí)行中央的政策方案時(shí)，央地間的政策價(jià)值取向的不統(tǒng)一極有可能導(dǎo)致作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府鉆政策的漏洞，出臺(tái)“試探性”政策來探測中央政策的底線，或是在實(shí)際政策執(zhí)行中選取不同的政策工具背離宏觀政策，從而最終因合法性不足導(dǎo)致政策短命化。

（四）決策權(quán)力約束體制機(jī)制不完善

1.監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，監(jiān)督權(quán)虛置。在實(shí)際的地方政府層面上，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，受制于決策機(jī)構(gòu)，真正的監(jiān)督權(quán)往往掌握在決策者的手中，造成“自己監(jiān)督自己”的局面。在我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，社會(huì)主體的監(jiān)督相對(duì)缺乏。自上而下的監(jiān)督主導(dǎo)了平行和自下而上的監(jiān)督，公眾參與監(jiān)督的途徑大大減少。同時(shí)很多地方政府的政策制定過程相對(duì)封閉，公眾無法對(duì)決策過程進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制的不健全導(dǎo)致了外部監(jiān)督主體只能被動(dòng)地接受此類“短命”政策。

2.決策失誤問責(zé)制的不健全。問責(zé)是確保一項(xiàng)決策科學(xué)化、民主化、法治化的重要手段，但在我國決策問責(zé)“難追究，追究難”是一個(gè)很顯著的問題。短命政策也可以說是決策失誤。政策的問責(zé)與追究體系的不完善，使得問責(zé)常常被虛置。首先是問責(zé)局限于“上問下責(zé)”，缺少對(duì)社會(huì)各主體問責(zé)的制度化保障。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的問責(zé)與糾錯(cuò)常常是流于形式，追究效力不大。而對(duì)新聞媒體、公民等的問責(zé)權(quán)利與形式缺乏法律的保障也使得他們的問責(zé)得不到落實(shí)，問責(zé)效果不強(qiáng)。其次是問責(zé)的責(zé)任人難以追究。很多地方政府部門常常用“集體決策”的借口為自己推卸責(zé)任，由于在集體決策中的責(zé)任承擔(dān)上的規(guī)定存在漏洞，因此難以對(duì)其追責(zé)。

3.決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制缺失。決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制是從減輕決策失誤的負(fù)面效應(yīng)出發(fā)，通過啟動(dòng)相關(guān)制度與糾錯(cuò)程序找出決策失誤原因，進(jìn)而降低損失，維護(hù)和增進(jìn)公共利益。由于當(dāng)前政府官員問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制所適用的法律法規(guī)繁多，這些規(guī)定在問責(zé)與糾錯(cuò)的范圍以及懲處的尺度等方面都不盡相同，對(duì)決策失誤糾錯(cuò)體系與糾錯(cuò)具體程序的針對(duì)性不強(qiáng)導(dǎo)致決策出現(xiàn)失誤后，很難按法定程序進(jìn)行糾錯(cuò)。同時(shí)由于當(dāng)今決策失誤糾錯(cuò)大多數(shù)限于決策系統(tǒng)內(nèi)部的“自我糾錯(cuò)”，即進(jìn)行糾錯(cuò)的責(zé)任主體正是做出了錯(cuò)誤決策的主體，因此也難以及時(shí)對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前政策環(huán)境的決策糾錯(cuò)，民主化社會(huì)糾錯(cuò)機(jī)制的缺乏也導(dǎo)致決策失誤糾錯(cuò)的遲滯與低效。

2010年咸陽市為了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，在9月18日的一次創(chuàng)衛(wèi)舉報(bào)熱線市民代表第四次獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)上談到了令人頭疼的煙頭和鼠害問題時(shí)，秦都區(qū)和渭城區(qū)兩區(qū)臨時(shí)動(dòng)議，在并未下達(dá)相關(guān)文件的情況下，決定市民撿一個(gè)煙頭獎(jiǎng)勵(lì)5分錢，滅一只老鼠獎(jiǎng)勵(lì)1元錢，可直接到所在轄區(qū)街道辦事處兌付。此項(xiàng)“臨時(shí)決定”吸引了市民們熱情參與，導(dǎo)致一些地方甚至出現(xiàn)排隊(duì)交煙頭的場面。但是由于沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一些來自網(wǎng)吧、棋牌室的煙頭也被拿來領(lǐng)賞，而各街道辦事處也陷入了資金不足無法及時(shí)兌付的窘境。因此到10月20日，此項(xiàng)活動(dòng)就宣告破產(chǎn)，咸陽市環(huán)衛(wèi)局共兌付獎(jiǎng)金約10萬元。[22]

從此項(xiàng)“短命政策”案例中可以看出：一是咸陽市雙創(chuàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)負(fù)責(zé)人主觀思想上出現(xiàn)了偏誤。為了創(chuàng)衛(wèi)，咸陽市政府部門陷入了創(chuàng)新的誤區(qū)，政策出臺(tái)時(shí)并沒有根據(jù)實(shí)際情況，只是為了應(yīng)對(duì)專家團(tuán)的檢查而采取應(yīng)急政策，此種一味地追求短期效應(yīng)進(jìn)行“獎(jiǎng)勵(lì)撿煙頭”的盲目創(chuàng)新也就導(dǎo)致咸陽市民短期內(nèi)的熱情高漲而不是長遠(yuǎn)的素質(zhì)提升，對(duì)整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生了負(fù)面影響。二是咸陽市政府部門在制定政策時(shí)不注重政策運(yùn)行程序，導(dǎo)致政策短命。首先此項(xiàng)政策的出臺(tái)是一項(xiàng)會(huì)議上的臨時(shí)決定，公眾參與程序的缺失導(dǎo)致民意無法傳達(dá)，政策合理性大打折扣。其次在政策的制定過程中并未進(jìn)行充分的調(diào)研和科學(xué)論證，而只是依據(jù)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)驗(yàn)直接承諾獎(jiǎng)勵(lì)政策，造成政策水土不服，最終短命。三是地方政府的績效評(píng)估制度不完善導(dǎo)致咸陽市政府“運(yùn)動(dòng)式”治理的出現(xiàn)。當(dāng)前，創(chuàng)建衛(wèi)生城市成為了政績考核的一項(xiàng)硬指標(biāo)，所謂“上有所好，下必效焉”，創(chuàng)衛(wèi)成功給地方官員換來的是表彰獎(jiǎng)勵(lì)與晉級(jí)提升，因此使得地方政府部門想盡辦法應(yīng)付檢查，此種一味追求政績最大化的結(jié)果必然導(dǎo)致嚴(yán)重的政策短期化效應(yīng)。

三、治理地方政府“短命政策”頻發(fā)現(xiàn)象的對(duì)策建議

（一）提高地方政府決策主體素質(zhì)與能力，防止“短命政策”

地方政府的決策者是公共政策制定的主體，其個(gè)人素質(zhì)將直接影響到?jīng)Q策的效果。因此首先應(yīng)轉(zhuǎn)換思想觀念，培育地方政府決策者的法治思維能力。通過定期的培訓(xùn)與宣傳，將法治思維能力內(nèi)化在決策者思想中，實(shí)現(xiàn)他們的思維模式向“制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”的趨勢轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)依法決策。其次，加大教育力度與相關(guān)制度安排，幫助決策者樹立正確的利益觀。決策者在處理各種社會(huì)問題時(shí)常常會(huì)面臨“雙重角色”，因此不僅需要培育他們的行政倫理觀念，強(qiáng)調(diào)決策者的職業(yè)道德，同時(shí)也需要加強(qiáng)剛性的制度建設(shè)，形成良好的激勵(lì)機(jī)制與利益導(dǎo)向機(jī)制，從內(nèi)外兩方面促使決策者形成正確的利益觀。再次，領(lǐng)導(dǎo)者要明確創(chuàng)新的內(nèi)涵，走出創(chuàng)新的誤區(qū)。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)在思想上明確創(chuàng)新是在一定時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性的戰(zhàn)略選擇，其次轉(zhuǎn)化為行動(dòng)上應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新形式與創(chuàng)新內(nèi)容的統(tǒng)一、創(chuàng)新手段與創(chuàng)新目的的統(tǒng)一、變革與繼承的統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的目的。最后，從制度上引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。要健全政績考核制度，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變以前的唯“GDP”的政績觀。同時(shí)構(gòu)建好雙向考核機(jī)制，加入民眾參與干部的監(jiān)督、選舉、罷免制度，對(duì)那些大搞“形象工程”“政績工程”的決策行為形成一種制度上的硬約束。

（二）建立健全規(guī)范的政策運(yùn)行程序，制止“短命政策”

針對(duì)地方政府在決策過程中缺乏公眾參與和專家論證就盲目上馬的現(xiàn)象，首先應(yīng)該規(guī)范政府的決策流程。各地方政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)法律來保障決策程序的運(yùn)用，將科學(xué)的決策程序和制度上升為具有強(qiáng)制力的法制規(guī)范，以公共政策的程序正義促進(jìn)公共政策的實(shí)質(zhì)正義。其次要開辟和規(guī)范公民政策參與的制度化渠道。要將公眾參與公共政策過程的利益表達(dá)機(jī)制用法律確定下來，確保公眾的利益訴求順利進(jìn)入公共政策制定系統(tǒng)，表達(dá)與獲取自己合理利益。

同時(shí)應(yīng)在制度上保障與規(guī)范專家論證的實(shí)行。重視發(fā)揮專家智庫的咨詢建議作用，在政策出臺(tái)前請(qǐng)專家對(duì)政策的可行性、科學(xué)性展開論證。因?yàn)樵跊Q策過程中引入“不可行性論證”也是有效避免政府決策失誤的可行途徑。對(duì)一些地區(qū)專家論證淪為“領(lǐng)導(dǎo)論證”的怪現(xiàn)象，有必要建立專家“有責(zé)論證”制度，對(duì)其發(fā)言進(jìn)行有力約束，使決策更加科學(xué)化。最后要重視對(duì)行政決策風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估的落實(shí)。地方政府在政策出臺(tái)前，要將此項(xiàng)政策所帶來的后果進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，以確保公共政策能適應(yīng)政策外部環(huán)境的變化。要改變政策評(píng)估的薄弱局面，首先要引入第三方評(píng)估，以“中立化”克服“部門化”，對(duì)地方政府所出臺(tái)的政策科學(xué)性、合理性、政策落實(shí)情況等進(jìn)行客觀、公正的評(píng)判并提出評(píng)估報(bào)告。其次要加強(qiáng)政策評(píng)估的制度化建設(shè)。將政策評(píng)估制度化，甚至以法律形式確立下來，保障政策評(píng)估走向常態(tài)化。

（三）改革和完善地方政府決策相關(guān)制度，抑制“短命政策”

1.完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部任期規(guī)定。當(dāng)前我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整過于頻繁，任期制的制度約束力低。在官員的考核與升遷中應(yīng)完善相關(guān)法律，明確不滿任期安排交流的具體范圍，完善競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方法，同時(shí)加入任期穩(wěn)定性的要求，處理好干部任期中交流與穩(wěn)定的關(guān)系，克服“短期領(lǐng)導(dǎo)”“空降領(lǐng)導(dǎo)”“跳板領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象。

2.改革和完善政府績效評(píng)估制度。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，因此應(yīng)破除過去片面重視政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視社會(huì)指標(biāo)的思維定勢，對(duì)政府的角色、政府職能范圍進(jìn)行合理界定，通過設(shè)置公民滿意度等指標(biāo)，推動(dòng)地方政府對(duì)公共利益與公民滿意的追求，并逐步為社會(huì)提供符合公平公正價(jià)值的績效評(píng)估的制度結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要建立評(píng)估的多元化開放機(jī)制，促使地方政府的政績觀轉(zhuǎn)向公民需求的治理理念。如首先，可以通過建立指標(biāo)的公開征詢機(jī)制對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)設(shè)置；其次，可以建立多元評(píng)估機(jī)制，增加公眾、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)與專家的參與；最后，還可建立評(píng)估的民主機(jī)制，運(yùn)用制度保障公眾的參與權(quán)利和參與渠道的暢通，讓有序的民主參與納入到政府績效管理全過程中。

3.實(shí)現(xiàn)中央與地方政府決策權(quán)限劃分科學(xué)化制度化。構(gòu)建有效機(jī)制，維護(hù)地方?jīng)Q策自主權(quán)與全國政策統(tǒng)一性的關(guān)系，樹立中央宏觀調(diào)控政策權(quán)威。首先，中央與地方政府間要建立有效的協(xié)商機(jī)制。政府的政策必須是一套完整的體系，因而不同層級(jí)的政府政策之間應(yīng)當(dāng)具有高度的價(jià)值契合。[23]中央政府在制定全局性政策時(shí)，一方面要給予地方政府平等的參與政策制定的地位，利用地方政府的信息優(yōu)勢為公共政策的制定提供參考依據(jù)；另一方面在共同協(xié)商制定政策的過程中，要進(jìn)行相關(guān)制度化設(shè)計(jì)確保協(xié)商有序進(jìn)行，減少地方政府“短命政策”發(fā)生頻率。其次，要構(gòu)建合理的激勵(lì)與約束機(jī)制。對(duì)于遵循既定程序，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行中央決策的地方政府，中央政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)等資源方面的政策傾斜。而對(duì)那些表現(xiàn)消極，采取政策敷衍、政策缺損等方式應(yīng)對(duì)的地方政府，則要利用懲罰機(jī)制對(duì)其利益進(jìn)行相應(yīng)的剝奪，在獎(jiǎng)懲機(jī)制的雙重作用下，實(shí)現(xiàn)地方政府公共政策的合理性與穩(wěn)定性。

（四）建立和完善有效的決策權(quán)力約束體制機(jī)制，控制和糾正“短命政策”

針對(duì)我國目前監(jiān)督不到位、監(jiān)督無力的現(xiàn)象，一要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于決策權(quán)之外，變監(jiān)督“軟約束”為“硬約束”。二要重視和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。要強(qiáng)化輿論監(jiān)督作用，建立和規(guī)范好新聞媒體的輿情反饋機(jī)制，充分發(fā)揮他們在信息和輿論上的優(yōu)勢，提高監(jiān)督的效力。三要強(qiáng)化政府的內(nèi)部監(jiān)督，重視事前的預(yù)防性監(jiān)督。一方面要實(shí)行雙向監(jiān)督，另一方面內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)要主動(dòng)對(duì)決策全過程進(jìn)行監(jiān)督，通過事前的主動(dòng)出擊避免“短命政策”的出臺(tái)。

對(duì)于地方政府決策失誤難以追究的問題，一要完善外部問責(zé)機(jī)制，形成全民問責(zé)文化。當(dāng)前我國除了要加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的問責(zé)力度之外，更要讓社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介、公眾等力量參與到問責(zé)中來。二是評(píng)估決策后果，明確責(zé)任主體。要建立專業(yè)的決策評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定各個(gè)過程出現(xiàn)的錯(cuò)誤進(jìn)行分析，確定各決策環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，對(duì)他們責(zé)任大小進(jìn)行具體界定。三是完善責(zé)任追究制度本身。當(dāng)下立法不作為、立法亂作為的現(xiàn)象十分突出，《公務(wù)員法》等行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)涉及到的歸責(zé)內(nèi)容并未有效實(shí)施。[24]因此，政府部門應(yīng)落實(shí)好相關(guān)法律的施行，同時(shí)也要對(duì)責(zé)任追究的主體、內(nèi)容、所承擔(dān)的責(zé)任形式進(jìn)行可操作化詳細(xì)的立法。另外，要完善責(zé)任追究程序，體現(xiàn)公開、透明的原則，把責(zé)任追究的全過程與最終結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)政務(wù)媒介向社會(huì)公示。四是要完善糾錯(cuò)機(jī)制。為及時(shí)預(yù)防和糾正決策失誤，建立健全決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制十分重要。首先應(yīng)以法律法規(guī)、規(guī)章制度的形式確認(rèn)和規(guī)范政府糾錯(cuò)行為，如出臺(tái)細(xì)化的決策糾錯(cuò)規(guī)章制度或制定一部完備的關(guān)于政府糾錯(cuò)的程序性法律來明確政府糾錯(cuò)的主體、程序、原則、方式等，使決策糾錯(cuò)主體自覺遵循決策失誤的糾錯(cuò)規(guī)則和程序，保證政府部門的糾錯(cuò)有法可依。其次要將民主化的社會(huì)力量引入到?jīng)Q策失誤的糾錯(cuò)機(jī)制當(dāng)中。在決策執(zhí)行過程中，社會(huì)公眾以及各社會(huì)組織等力量能夠從多元角度對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策不足之處進(jìn)而通過民主反映渠道對(duì)決策失誤進(jìn)行糾錯(cuò)，提高決策科學(xué)性，并真正實(shí)現(xiàn)決策的問責(zé)與糾錯(cuò)向制度化轉(zhuǎn)型。