浦佳+劉建濤

摘 要：環(huán)境事件具有較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面，即污染環(huán)境，危害人民健康，引發(fā)環(huán)境群體性沖突。形成環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)的因素是多方面的，其中政府的環(huán)境責(zé)任缺失是主導(dǎo)性因素，主要包括政府環(huán)境目標(biāo)服從于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，監(jiān)督者角色服從于裁判者角色，環(huán)境管理體制的全局性服從于地方性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境事件；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；政府成因

中圖分類號(hào)：X2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）12 — 0079 — 03

環(huán)境事件是由人為原因造成的對(duì)環(huán)境生態(tài)的污染與破壞，進(jìn)而影響到人的正常生活和生產(chǎn)的事件，具有較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須予以嚴(yán)肅防范與化解，否則會(huì)對(duì)社會(huì)與公眾的利益造成損害。而環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)的成因中政府的環(huán)境責(zé)任缺失是重要的誘因。

一、環(huán)境事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

（一）污染環(huán)境生態(tài)

長(zhǎng)期以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的高資源消耗、高污染、高排放的特征沒有從根本上改變，從而造成了一系列環(huán)境事件。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境事件的高發(fā)期，環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)期。環(huán)境事件釋放的破壞性力量首先影響的就是環(huán)境生態(tài)，不僅造成了環(huán)境污染，更造成了局部地區(qū)的生態(tài)失衡，乃至退化。因此，環(huán)境事件對(duì)局部地區(qū)甚至區(qū)域性的水、土壤、空氣等造成了嚴(yán)重的污染，有的環(huán)境事件還引發(fā)了國(guó)內(nèi)跨界污染。譬如，2006年發(fā)生在四川的電廠重大環(huán)境污染事件，導(dǎo)致進(jìn)入長(zhǎng)江的16.94噸柴油經(jīng)由瀘州進(jìn)入重慶界內(nèi)，從而形成了較為嚴(yán)重的環(huán)境跨界污染。甚至有的環(huán)境事件還引起了環(huán)境國(guó)際糾紛，比如，以水資源開發(fā)和水污染為主要內(nèi)容的跨界水環(huán)境問題。2005的松花江水污染事件不僅造成了松花江上形成了一條80公里的污染帶，而且還對(duì)俄羅斯境內(nèi)的阿穆爾河（我國(guó)稱黑龍江）造成了一定程度的污染。為此，我國(guó)向俄方道歉，并提供援助以幫助其治理環(huán)境污染。此外我國(guó)化工產(chǎn)業(yè)部分區(qū)域性布局不合理，特別是江河水域的產(chǎn)業(yè)布局相似度高，重復(fù)建設(shè)以及過度競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，從而增加了環(huán)境污染負(fù)荷和治理難度，這是環(huán)境事件的潛在風(fēng)險(xiǎn)源?！妒瀛h(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出：“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)數(shù)量龐大、近水靠城，危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故導(dǎo)致的環(huán)境污染事件頻發(fā)。”〔1〕總之，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域性、布局性和結(jié)構(gòu)性的環(huán)境事件成高發(fā)態(tài)勢(shì)，環(huán)境損害后果嚴(yán)重，致使我國(guó)環(huán)境局勢(shì)不容樂觀。

（二）危害人民健康

環(huán)境事件不僅造成環(huán)境生態(tài)污染，而且還危害人民的身心健康。馬克思多次強(qiáng)調(diào)人靠自然界生活，自然界是人的無機(jī)身體。因此，人類對(duì)環(huán)境的破壞就是對(duì)自身的破壞，就是對(duì)人類生存根基的根本破壞，最終會(huì)使人類陷入自己設(shè)置的不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境危機(jī)中。習(xí)近平總書記對(duì)這一點(diǎn)有著清醒的認(rèn)識(shí)，他深刻地指出：“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系，對(duì)自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身?！薄?〕環(huán)境事件不僅對(duì)環(huán)境生態(tài)造成危害，而且還會(huì)通過環(huán)境污染的中介危害人民的身心健康，甚至有的地方出現(xiàn)了“公害病”的征兆。近年來陜西鳳翔、湖南武岡、福建上杭等多地爆發(fā)的兒童血鉛超標(biāo)的環(huán)境事件對(duì)兒童的學(xué)習(xí)、免疫力、體格生長(zhǎng)等造成了損害，有的甚至引起了惡性群體事件。這些環(huán)境事件都是由于土壤污染而產(chǎn)生的。2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部首次公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤污染形式不容樂觀，土壤污染總超標(biāo)率高達(dá)16.1%，而提供農(nóng)產(chǎn)品耕地的土壤點(diǎn)位超標(biāo)率也竟然高達(dá)19.4%。因此，通過土壤污染而爆發(fā)的“鎘大米”、“血鉛超標(biāo)”、“砷中毒”等環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生。不僅土壤污染，而且由環(huán)境事件造成的水污染、大氣污染等也都威脅著人民的健康。我國(guó)人民反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題主要集中在水、空氣和土壤領(lǐng)域，不少地區(qū)的環(huán)境容量已經(jīng)逼近臨界點(diǎn)，基于此，習(xí)近平總書記指出一定要“集中力量?jī)?yōu)先解決好細(xì)顆粒物（PM25）、飲用水、土壤、重金屬、化學(xué)品等損害群眾健康的突出環(huán)境問題”?！?〕因此，追求綠色健康的生活已經(jīng)成為解決溫飽問題之后廣大人民追求幸福生活的迫切需求與重要內(nèi)容，而這正是黨和政府努力奮斗的目標(biāo)。

（三）引發(fā)環(huán)境群體性沖突

近年來隨著人們環(huán)境意識(shí)、健康意識(shí)的不斷提升，人們對(duì)環(huán)境問題越來越關(guān)注，尤其是對(duì)涉及自己切身利益的環(huán)境問題。這表明環(huán)境質(zhì)量在幸福生活中的地位日益凸顯。而環(huán)境事件造成的環(huán)境污染與破壞對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?，甚至區(qū)域性居民的生活與生產(chǎn)有著巨大的影響，如果政府處理不當(dāng)或置之不理或政府與市民的溝通渠道不暢，極有可能引起環(huán)境群體性沖突，甚至造成一定的社會(huì)恐慌，謠言四起，危機(jī)和諧社會(huì)建設(shè)，阻礙生態(tài)文明建設(shè)。因此，習(xí)近平總書記指出：“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，環(huán)境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件?！薄?〕1996年以來，我國(guó)的環(huán)境群體性沖突事件一直以年均29%的速度增長(zhǎng)，而在2012年重大的環(huán)境事件的增長(zhǎng)就高達(dá)120%。因此，進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的環(huán)境群體性事件的增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯。我國(guó)近年來發(fā)生的環(huán)境群體性沖突的誘因主要有四種，即由于Not-In-My-Back-Yard（鄰避）效應(yīng)而反對(duì)大型污染企業(yè)、大型污染項(xiàng)目、垃圾焚燒廠落戶本地，抗?fàn)幁h(huán)境污染，維護(hù)環(huán)境權(quán)益。這些環(huán)境群體沖突性事件是民眾維護(hù)自己預(yù)期的或現(xiàn)實(shí)的環(huán)境權(quán)益的抗?fàn)幏绞健?/p>

二、環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)的政府成因

（一）環(huán)境目標(biāo)服從于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

長(zhǎng)期以來我國(guó)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)鎖定為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值即GDP的增長(zhǎng)，這是我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP為綱的發(fā)展理念，官員的升遷、政績(jī)的考核與GDP的增長(zhǎng)直接相關(guān)。在這種發(fā)展的指揮棒下，個(gè)別地方政府盲目崇拜GDP，為了GDP的增長(zhǎng)盲目引進(jìn)外資，甚至不顧外資企業(yè)對(duì)環(huán)境生態(tài)的破壞，個(gè)別地方即使出現(xiàn)污染環(huán)保部門也睜一只眼閉一只眼。因此，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與它本身的環(huán)境目標(biāo)是存在沖突的，為了獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我們付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)，甚至個(gè)別地方政府不管環(huán)境影響或繞過環(huán)境影響評(píng)價(jià)而大搞政績(jī)工程、形象工程、數(shù)字工程。但是GDP并不能代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)水平，因?yàn)樗鼰o法包含環(huán)境污染、生態(tài)破壞所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失和健康損失，也不能全面反面人民的幸福生活和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。正式基于此認(rèn)識(shí)，習(xí)近平指出多次指出不要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來，而是要以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，走經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)深度融合的綠色發(fā)展道路，把金山銀山和綠水青山的統(tǒng)一視為現(xiàn)代化建設(shè)的基本遵循。習(xí)近平深刻地指出，“富裕了，發(fā)達(dá)了，最后追求什么？文明指數(shù)還離不開生態(tài)，離不開天更藍(lán)，水更綠，綠水青山。”〔5〕endprint

（二）監(jiān)督者角色服從于裁判者角色

我國(guó)政府的環(huán)保部門兼具雙重環(huán)境角色，既是環(huán)境的監(jiān)督者，也是環(huán)境的裁判員，但在實(shí)際的環(huán)境保護(hù)中這兩種環(huán)境角色往往會(huì)發(fā)生沖突，甚至監(jiān)督者角色服從于裁判者角色，進(jìn)而導(dǎo)致諸多具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事件。環(huán)保部門要按照中央及地方的環(huán)保法律，通過環(huán)境評(píng)價(jià)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境審批、限批以從源頭監(jiān)督環(huán)境污染的產(chǎn)生，因而環(huán)境部門是環(huán)境管理的監(jiān)督者。但同時(shí)環(huán)境生態(tài)問題也常常會(huì)引起污染方與受污染方的環(huán)境糾紛，面對(duì)這種情況，政府在法定程序下公平、公正、公開化解這種環(huán)境糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境沖突事件也是基本的環(huán)境責(zé)任和義務(wù)，因而它又是環(huán)境問題的裁判者。隨著改革開放以來財(cái)稅改革以及社會(huì)利益的分化和整合，政府的各職能部門也在市場(chǎng)化的環(huán)境中逐漸演化為獨(dú)立的利益主體，存在著自身的利益。這種自身利益的存在使得其在環(huán)境問題的處理過中，對(duì)自身的角色定位與目標(biāo)選擇上也會(huì)發(fā)生一定程度的偏離，從而造成環(huán)境部門兩種角色的沖突，從而在處理環(huán)境糾紛中偏向資本強(qiáng)勢(shì)的一方，而對(duì)弱勢(shì)的一方缺失公正。甚至這種偏離還會(huì)導(dǎo)致環(huán)境部門用環(huán)境公共利益與污染部門、企業(yè)進(jìn)行交換，充當(dāng)污染方的保護(hù)傘，以獲取本部門的小利益，從而使環(huán)境部門的利益與管理目標(biāo)發(fā)生沖突。而受環(huán)境污染損害的主體在面對(duì)環(huán)境公正缺失的情況下或者在環(huán)境信息不對(duì)稱、不知情的情況下，如果沒有順暢的公眾與政府的溝通機(jī)制，極有可能引發(fā)環(huán)境沖突事件，進(jìn)而造成一定的環(huán)境損失與經(jīng)濟(jì)損失，甚至造成一定程度的社會(huì)秩序的混亂，四川省什邡、云南省麗江的環(huán)境群體性事件就是例證。

（三）環(huán)境管理體制的全局性服從于地方性

山林水湖等環(huán)境資源是有內(nèi)在聯(lián)系的不可分割的有機(jī)整體，需要統(tǒng)一修復(fù)和管理，以使整個(gè)社會(huì)的目標(biāo)趨向一致。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境管理體制中地方性較為突出，從而造成了諸多弊端，如環(huán)境管理不集中、目標(biāo)分散、政出多門等。同一環(huán)境資源雖然不分屬于不同的政府部門，分工明確，但是各部門都有自己的利益、目標(biāo)，因此，實(shí)際執(zhí)行起來難以避免權(quán)力上的沖突。比如一方面地方環(huán)保部門要實(shí)現(xiàn)環(huán)境、資源的保護(hù)任務(wù)指標(biāo)，保護(hù)本地區(qū)的水、空氣、土壤免遭污染，防止環(huán)境公害，而另一方面發(fā)展部門卻在大力貫徹于此相悖的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，甚至為了粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲環(huán)保指標(biāo)，降低污染的措施與擴(kuò)建污染項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與環(huán)境污染同比增長(zhǎng)，這很容易引起人民的不滿情緒，也極易造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件。習(xí)近平對(duì)此有這清醒的認(rèn)識(shí)，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)如果這樣發(fā)展即使實(shí)現(xiàn)了既定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，“屆時(shí)資源環(huán)境恐怕完全承載不了，經(jīng)濟(jì)上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強(qiáng)烈不滿情緒上來了，那是什么形式？”〔6〕

此外，這種環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突還體現(xiàn)在同一資源管理部門太多、分工過于細(xì)化，而最上層又缺乏一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或法律管理制度。對(duì)于這一點(diǎn)習(xí)近平反復(fù)指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，……如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！薄?〕否則就會(huì)由于政府各部門缺乏同一管理目標(biāo)而使得環(huán)境問題的難以有效及時(shí)地解決。同時(shí)環(huán)境管理權(quán)力分解的結(jié)果還會(huì)導(dǎo)致環(huán)保部門與其它職能部門的不協(xié)調(diào)乃至摩擦，甚至?xí)?dǎo)致環(huán)保部門和其它政府部門進(jìn)行利益交換，而這種利益交換的負(fù)外部性又是以犧牲環(huán)境利益或者受害方利益為代價(jià)的。這樣一來環(huán)境責(zé)任就會(huì)分散，環(huán)境執(zhí)法就會(huì)弱化，某種情況下還會(huì)造成一定程度的執(zhí)法混亂，最終削弱政府保護(hù)環(huán)境行動(dòng)的一致性。因此，改革分散的環(huán)境管理體制，由政府的一個(gè)部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)所有國(guó)土空間資源的用途管制，對(duì)各種環(huán)境資源進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)是非常必要的。

三、結(jié)束語

環(huán)境事件危害了人民健康和公共安全，不容忽視，必須予以化解。盡管造成環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，但其中最重要的因素就是政府環(huán)境責(zé)任的缺失、環(huán)境角色的沖突，政府如不改革環(huán)境治理模式，必將降低政府的環(huán)境公信力，引發(fā)諸多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響人民的生活質(zhì)量和生命健康。因此，政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，構(gòu)建政府-社會(huì)-公眾協(xié)商溝通平臺(tái)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心實(shí)行環(huán)境體制以及政績(jī)考核改革，只有綜合發(fā)力，才能有效化解環(huán)境事件帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建社會(huì)主義善治政府。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕國(guó)務(wù)院.關(guān)于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120057921.htm，18：04.

〔2〕〔3〕〔4〕習(xí)近平.在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話〔EB/OL〕.http：//www.szft.gov.cn/bmxx/qjzgwj/ztlm/qzlxjy/xxzl/201404/t20140411_387321.html， 08：50.

〔5〕習(xí)近平.經(jīng)濟(jì)這邊風(fēng)景獨(dú)好 文明指數(shù)離不開生態(tài)〔EB/OL〕.http：//www.chinanews.com/gn/2012/03-07/3726663.shtml，22：26.

〔6〕習(xí)近平談生態(tài)文明〔EB/OL〕.http：//www.minsheng wang.com/reyihuati/467134.html， 05：55.

〔7〕習(xí)近平.《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說明〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-04（01）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕endprint