麻寶寶，張 峰

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358)

從《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》到《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度不斷發(fā)展與完善。2017年6月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，明確了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中的起訴主體資格。與此同時(shí)，與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度相配套的訴前程序規(guī)定也確立下來，在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下稱《實(shí)施辦法》)中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前應(yīng)先履行相關(guān)訴前程序。其中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟必須滿足該案件已經(jīng)經(jīng)過督促程序或支持起訴程序后仍沒有主體起訴的條件，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須滿足該案件已經(jīng)經(jīng)過督促程序后行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)。作為公益訴訟制度的重要組成，環(huán)境公益訴訟制度在不斷充實(shí)與完善。

一、訴前程序的適用現(xiàn)狀

在分析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟適用現(xiàn)狀之前，有必要分析訴前程序的概念。本文將環(huán)境公益訴訟劃分為兩類進(jìn)行討論，即環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟，雖從兩類展開，但有同為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度服務(wù)的異曲同工之妙。

(一)訴前程序的概念

在環(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益案件中的可能違法行為進(jìn)行審查，經(jīng)審查作出三種處理決定。首先，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行為并無不作為或違法作為的情形，作出終結(jié)審查的決定；其次，經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)若存在行政不作為或違法作為的情形，須先經(jīng)督促程序，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)就行政機(jī)關(guān)違法行為提出檢察建議，督促其改正或?yàn)樾姓袨?；最后，?jīng)督促程序，在行政機(jī)關(guān)違法狀態(tài)仍持續(xù)存在情況下，檢察機(jī)關(guān)才可向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。在上述情形中，以檢察建議為形式的督促程序就是環(huán)境行政公益訴訟訴前程序。

在環(huán)境民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)民事主體存在損害公益的環(huán)境侵權(quán)行為，并不能直接提起訴訟，而是對享有優(yōu)先起訴權(quán)資格的主體，通過督促程序或支持起訴程序來參與到公益訴訟中來，也就是我們講的環(huán)境民事公益訴訟訴前程序。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟受到訴前程序的嚴(yán)格限制，它被禁止逾越訴前程序這道屏障直接起訴，在起訴順位安排上并未享有與適格主體同等的起訴順位；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的原告資格在訴前程序適用之前擔(dān)當(dāng)了“預(yù)備軍”角色，并非真正訴訟法意義上的原告資格，既不能作為直接起訴原告，也不能作為案件受理后的共同原告，僅在適格主體怠于行使權(quán)利而使公共環(huán)境權(quán)益處于一種被擱置、侵害的狀態(tài)下才將其原告資格狀態(tài)喚醒，屬于必要的訴權(quán)補(bǔ)位。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的訴前程序設(shè)置，是對適格主體起訴權(quán)的一種保障，它保障了適格主體的優(yōu)先起訴資格?？梢哉f，適格主體的起訴地位在環(huán)境民事公益訴訟案件中并未被取代，而是被進(jìn)一步支持與保障。

(二)訴前程序試點(diǎn)情況回顧

訴前程序自適用之初就表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。從最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益案件9053件，行政公益訴訟占比89.47%，訴前程序案件7903件，提起訴訟1150件，有75%的案件經(jīng)由訴前程序解決，這說明大部分案件在進(jìn)入審判程序之前被消化。在行政公益案件中，訴前程序案件7676件，除未到一個(gè)月回復(fù)期的984件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5162件，占77.14%，表明訴前程序在解決行政糾紛案件中的強(qiáng)大生命力；民事公益案件中，訴前程序案件227件，相關(guān)社會(huì)組織依法提起訴訟35件，檢察機(jī)關(guān)支持起訴28件，這類案件體現(xiàn)了訴前程序在解決糾紛上的高效執(zhí)行力度。在上述民事、行政公益訴訟案件中，涉及環(huán)境領(lǐng)域的案件高達(dá)6527件，占到所有提起公益訴訟案件總數(shù)的68.1%。在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，訴前程序在試點(diǎn)階段也反應(yīng)出強(qiáng)大的程序功能，作為檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的一種限制，在防止濫訴機(jī)制設(shè)置方面功效突出。隨著訴前程序的進(jìn)一步推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序功能必會(huì)日益凸顯[1]32-34。

二、環(huán)境公益訴訟訴前程序功能

就訴前程序的法律性質(zhì)而言，理論界有不同觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)以非訴方式行使監(jiān)督職能，有學(xué)者認(rèn)為訴前程序是一項(xiàng)程序性措施，是提起公益訴訟的前置程序，還有學(xué)者認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能與行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)職責(zé)相結(jié)合的復(fù)合模式。本人認(rèn)為上述觀點(diǎn)各有合理之處，但實(shí)質(zhì)上并無沖突，只是從職能定位、程序階段等不同視角分析訴前程序的功能。

(一)權(quán)力制約功能——督促行政機(jī)關(guān)依法履行權(quán)力

訴前程序可間接督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職能。在環(huán)境民事公益案件中，政府機(jī)關(guān)或環(huán)保社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟之前，容易遭受諸如取證難、起訴成本高等困擾，尤其是在對環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行調(diào)查取證過程中所需的鑒定費(fèi)用，使得實(shí)踐中被法院受理的環(huán)境公益案件寥寥可數(shù)。檢察機(jī)關(guān)督促或支持享有優(yōu)先起訴資格的主體提起環(huán)境公益訴訟，須提前展開對環(huán)境侵權(quán)行為的取證，這為有權(quán)主體特別是環(huán)保組織起訴提供了便利，有利于提高起訴的積極性。雖然一定程度上可能導(dǎo)致被法院受理以及判決勝訴的案件數(shù)量上升，但環(huán)境糾紛案件的上升同時(shí)反映了一個(gè)地區(qū)的行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使不當(dāng)。

自十八大以來，在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展思想指導(dǎo)下，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的格局被打破，衡量一個(gè)政府或官員的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，更將區(qū)域生態(tài)環(huán)境好壞作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境公益案件數(shù)量的高低已影響到該地區(qū)政府或官員的政效考核。過去基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，政府對國家稅收貢獻(xiàn)大的高污染企業(yè)往往采取比較曖昧的態(tài)度，隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，政府必須轉(zhuǎn)變過去為追求發(fā)展GDP而犧牲環(huán)境的發(fā)展思路，在政府職能發(fā)揮環(huán)節(jié)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)“善治”，更加重視對環(huán)境指標(biāo)的關(guān)注，切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職能。

在環(huán)境行政公益訴訟案件中，訴前程序的設(shè)置有助于行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行善治。在實(shí)踐中，環(huán)境破壞主體以犧牲環(huán)境為代價(jià)所得利益往往高于環(huán)境損害的賠償價(jià)款。具體來講，如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)加入環(huán)保設(shè)施建設(shè)，昂貴的生產(chǎn)成本會(huì)極大程度降低生產(chǎn)利潤。在此情況下，某些生產(chǎn)經(jīng)營主體在“利潤衡量”下置環(huán)境保護(hù)于不顧，從而擴(kuò)大了環(huán)境損害的侵害面。地方政府在地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義思想誘使下，行政不作為或不依法作為現(xiàn)象普遍。政府管理如果缺乏約束，必定會(huì)對社會(huì)利益或個(gè)人利益造成侵害，盡管政府接受個(gè)人、其他組織等社會(huì)監(jiān)督，但社會(huì)監(jiān)督畢竟帶有軟性監(jiān)督的弊端，而訴前督促程序的設(shè)置，通過督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并采用如果不履職將會(huì)提起訴訟這種強(qiáng)制手段，恰恰是對行政機(jī)關(guān)履職行為的一種事后制約，也是對行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使紕漏的補(bǔ)救。

(二)尊重行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)功能，恰當(dāng)行使法律監(jiān)督職能

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序設(shè)置是對行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使行政職權(quán)的一種尊重。不管是西方國家的“三權(quán)分立”，還是我國的人民代表大會(huì)制度，都強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，而對于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制卻很少關(guān)注。受“行政自我拘束”理論思潮的影響，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的控制手段，理論與實(shí)務(wù)界開始注意行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的有效控制。訴前程序?qū)z察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與糾錯(cuò)發(fā)生于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)之后，這種程序設(shè)置正是對行政權(quán)自我控制功能的肯定。檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，并沒有立即提起公益訴訟，而是通過訴前程序給予行政機(jī)關(guān)權(quán)力救濟(jì)的機(jī)會(huì)，行政機(jī)關(guān)通過“自我監(jiān)督”“自我糾錯(cuò)”來填補(bǔ)權(quán)力行使缺陷，既是對行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使權(quán)力的尊重，也是對“行政權(quán)”“司法權(quán)”兩個(gè)國家權(quán)力的權(quán)衡[2]6。

環(huán)境公益訴訟訴前程序設(shè)置體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的恰當(dāng)行使。檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使，但監(jiān)督權(quán)的行使不得逾越監(jiān)督界限而妨礙行政機(jī)關(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮。訴前程序通過“先督促后起訴”的監(jiān)督模式，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)形式的內(nèi)部監(jiān)督，在行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促仍不糾正情形下，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟。這種審慎原則下的檢察監(jiān)督模式，既有利于防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，保護(hù)社會(huì)公眾利益，同時(shí)體現(xiàn)了國家權(quán)力對行政權(quán)的謹(jǐn)慎介入，保障行政機(jī)關(guān)在自我規(guī)制的正當(dāng)權(quán)力運(yùn)行下高效、便捷地服務(wù)人民。

(三)最大程度地實(shí)現(xiàn)案件分流，追求司法效率

從試點(diǎn)情況來看，不管是環(huán)境行政公益訴訟，還是環(huán)境民事公益訴訟，大部分案件經(jīng)由訴前程序解決，只有極小部分案件進(jìn)入審判程序，訴前程序?qū)崿F(xiàn)了最大程度的案件分流。在“成本-收益”分析方法影響下，對司法效率的追求應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：時(shí)間效率、資源效率、邊際效率[3]95。

應(yīng)用于環(huán)境公益案件中，所謂時(shí)間效率，即當(dāng)公共環(huán)境利益處于一種被侵害狀態(tài)時(shí)的最快恢復(fù)速度。行政公益案件中訴前程序可使大部分案件在進(jìn)入審判程序之前結(jié)案，民事公益案件中訴前程序可使案件最快進(jìn)入審判階段，這有利于環(huán)境受損狀態(tài)可在較快的時(shí)間下得到恢復(fù)，滿足了當(dāng)代司法上的效率追求。

關(guān)于司法資源效率的問題，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，資源處于一種有限、緊缺的狀態(tài)，因此應(yīng)在消耗最少的資源下實(shí)現(xiàn)最大程度的經(jīng)濟(jì)利益。在環(huán)境公益案件中，起訴主體在起訴之前要投入大量的人力、物力、財(cái)力，這些起訴成本的投入提高了對案件審判結(jié)果的預(yù)期，在沒有檢察機(jī)關(guān)督促或支持起訴下，這種審判預(yù)期會(huì)大打折扣。同時(shí)，訴前程序可使大部分案件被攔截在審判程序之外，間接節(jié)約了案件進(jìn)入審判階段所需花費(fèi)的司法資源，因此，訴前程序是節(jié)約司法成本的一項(xiàng)重要舉措。

司法邊際效率是指成本投入與利益輸出兩者之間并沒有呈現(xiàn)線性曲線關(guān)系，相應(yīng)的高成本投入并未能帶來高利益輸出，特別是在環(huán)境公益案件中，更應(yīng)科學(xué)關(guān)注司法的邊際成本與邊際利益，設(shè)計(jì)最優(yōu)的設(shè)計(jì)方案。在訴前程序環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議之前應(yīng)對司法邊際成本與司法邊際利益做一個(gè)總體客觀評估，以期獲得最佳司法邊際效率。

不管是環(huán)境民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，訴前程序的設(shè)置體現(xiàn)了一定的制度功能。在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為督促主體或支持機(jī)關(guān)，既是對相關(guān)機(jī)關(guān)或環(huán)保組織訴權(quán)的一種保障，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)首先保障優(yōu)先起訴主體權(quán)利行使的謙抑性，也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能行使的一個(gè)具化措施，是檢察機(jī)關(guān)督促起訴、支持起訴的制度化體現(xiàn)。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為督促機(jī)關(guān)，既保障行政機(jī)關(guān)在存在濫用權(quán)力行為時(shí)的自我糾錯(cuò)功能，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國家行政權(quán)合法、合理行使的職能要求所在。

三、檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)前環(huán)境公益訴訟訴前程序案件中的難點(diǎn)

(一)檢察機(jī)關(guān)職能定位問題

2016年12月，全國人大常委會(huì)作出開展國家監(jiān)察委員會(huì)體制改革試點(diǎn)工作的決定，2017年3月，第十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，明確指出由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查公職人員職務(wù)違法與職務(wù)犯罪事項(xiàng)，體現(xiàn)了國家對反腐倡廉工作的極大決心。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也面臨職權(quán)調(diào)整問題，將職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件的自偵權(quán)整合到監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)的職能更加明確，在擔(dān)當(dāng)“法律監(jiān)督者”重任的同時(shí)承擔(dān)了“公益訴訟起訴人”的重要角色。然而檢察機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整后也面臨一些挑戰(zhàn)，在職權(quán)調(diào)整之前，檢察機(jī)關(guān)因享有職務(wù)犯罪案件自偵權(quán)而可對其它主體帶來強(qiáng)制威懾力，這種潛在強(qiáng)制力潛移默化給予行政機(jī)關(guān)、個(gè)人一種主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)工作的威懾力。檢察機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整后，在缺乏諸如“罰款”等強(qiáng)制性措施的情況下，檢察機(jī)關(guān)履職行為可能會(huì)遭受阻力。

特別是環(huán)境行政公益案件，在職能調(diào)整之前，行政機(jī)關(guān)如果在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在不作為或違法作為的情形，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基于可能被追究職務(wù)犯罪等風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂而會(huì)選擇在檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議后主動(dòng)改正違法行政行為或及時(shí)作為，案件在督促程序這道門檻前就被攔截在審判程序之外，極大程度地實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。檢察機(jī)關(guān)職能調(diào)整后，使檢察機(jī)關(guān)陷入一種缺乏執(zhí)行力威懾的被動(dòng)處境，檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐操作難度加大。同時(shí)，環(huán)境公益案件本身證據(jù)調(diào)查難度大，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整后調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏充分的保障，尤其是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索的權(quán)力來源——自偵權(quán)被抽離后，線索發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)更加困難，在舉證責(zé)任承擔(dān)方面顯得力不從心[4]149。職權(quán)調(diào)整對檢察機(jī)關(guān)來說既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極抓住機(jī)遇，勇于擔(dān)當(dāng)公訴職能的大任。

(二)檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序的主動(dòng)性問題

檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟之前須先履行訴前程序，這項(xiàng)對起訴條件的限制也潛移默化地給檢察機(jī)關(guān)帶來影響。當(dāng)下環(huán)境公益案件案情復(fù)雜，時(shí)間跨度大，專業(yè)性要求高，且取證困難，公證、鑒定費(fèi)用等成本高，勝訴預(yù)期可能性不樂觀，在檢察機(jī)關(guān)職業(yè)認(rèn)知自覺性較低的情況下，通常在不愿意增加額外負(fù)擔(dān)的心理暗示下，檢察機(jī)關(guān)在履行督促程序前可能存在基于“必須提起訴訟”該項(xiàng)訴訟擔(dān)當(dāng)考量而在是否選擇督促程序面前猶豫不決。試點(diǎn)階段，可能基于制度實(shí)施初級(jí)階段而表現(xiàn)出極大的制度熱情，隨著公益訴訟制度的不斷推入，檢察機(jī)關(guān)在此類案件業(yè)務(wù)量上的要求，存在制度熱情被消磨的風(fēng)險(xiǎn)而在提起訴訟面前更加謹(jǐn)慎。

從試點(diǎn)情況來看，檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的環(huán)境行政公益訴訟占大數(shù)，民事公益訴訟比例偏低，印證了檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中有選擇地對環(huán)境行政公益訴訟的青睞。相較于環(huán)境民事公益訴訟，行政公益訴訟有更大的訴訟便利，面向的對象是權(quán)力制約下的高素質(zhì)機(jī)關(guān)，在履職自覺性、自我恢復(fù)上有其特殊的職業(yè)要求，加上行政機(jī)關(guān)特有的執(zhí)行力，對于環(huán)境損害行為，有權(quán)直面侵權(quán)一方，可以及時(shí)、高效解決環(huán)境損害糾紛，比起檢察機(jī)關(guān)親自出馬應(yīng)對更加現(xiàn)實(shí)，因此，在案件糾紛解決上更容易。通過檢察機(jī)關(guān)適用督促程序來建議行政機(jī)關(guān)依法履職，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)應(yīng)對環(huán)境損害行為，對保護(hù)環(huán)境公益來講具有直接意義。但是，訴前程序的謹(jǐn)慎行使不得使訴訟類型嚴(yán)重失衡，對環(huán)境民事公益訴訟的支持與督促也應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化。

目前，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟大部分歸結(jié)于轄區(qū)內(nèi)適格主體處于缺位狀態(tài)。環(huán)保組織起訴并無轄區(qū)范圍限制，檢察機(jī)關(guān)就本轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境公益案件，督促或支持起訴的范圍可跨越本區(qū)域而向外圍尋求救濟(jì)，外圍符合條件的社會(huì)組織也可自告奮勇請求檢察機(jī)關(guān)支持，這種互選機(jī)制下的特殊“選擇權(quán)”，往往使檢察機(jī)關(guān)在行使訴前程序前有較大的選擇自由，并且經(jīng)過選擇這層“篩選網(wǎng)”，可大大保證起訴的信心與責(zé)任使命。

由此來講，檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域行使訴前程序不應(yīng)局限于轄區(qū)內(nèi)，在具體司法實(shí)踐中可探索設(shè)計(jì)一套訴前程序行使的路線圖，保證訴前程序行使過程有章可循，有督促或支持對象可用。

目前，環(huán)境公益訴訟原告資格范圍仍較狹窄，符合起訴資格的環(huán)保組織數(shù)量較少，隨著法律的進(jìn)一步放寬，訴前程序的行使將會(huì)更加便利。在司法改革大視野下，伴隨著省以下檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理、司法人員分類管理以及司法責(zé)任制等重大改革背景下，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)給予訴前程序更大的適用熱情。

四、環(huán)境公益訴訟訴前程序完善

(一)細(xì)化訴前程序相關(guān)規(guī)定

從《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》到《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，訴前程序的設(shè)置對環(huán)境公益案件的高效解決意義重大。作為提起訴訟的前置程序，對于環(huán)境民事公益案件，通過督促或支持社會(huì)組織起訴，降低了環(huán)保組織起訴的現(xiàn)實(shí)阻力；對于環(huán)境行政公益案件，既是檢察機(jī)關(guān)謙抑、審慎地行使檢察監(jiān)督職能的手段，也是對行政機(jī)關(guān)“自我糾錯(cuò)”功能的一種肯定，是檢察機(jī)關(guān)“冷靜期”與行政機(jī)關(guān)“糾錯(cuò)期”相融合的制度創(chuàng)造。這項(xiàng)兼具程序價(jià)值與實(shí)踐功能的訴前程序在試點(diǎn)階段就體現(xiàn)出生機(jī)活力，但也在實(shí)踐中存在具體操作性問題，須進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，以切實(shí)保障訴前程序在司法實(shí)踐中的可操作性。

1.合理認(rèn)定行政機(jī)關(guān)依法履職問題，促進(jìn)訴前程序與訴訟程序有效銜接

根據(jù)《實(shí)施辦法》，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)不依法履職行為提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月內(nèi)未依法糾正或履職的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起公益訴訟。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的依法履職情況認(rèn)定就成為實(shí)踐操作比較困難的一項(xiàng)。比如，在生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以行政機(jī)關(guān)不作為案件居多，在提起檢察建議之前，必然涉及行政機(jī)關(guān)是否作為的認(rèn)定問題，對檢察機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)本身對行政機(jī)關(guān)是否作為的認(rèn)定缺乏經(jīng)驗(yàn)式的專業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，而訴前程序本身對作為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定尚不明確，各種因素疊加給檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否作為增加了難度。

《實(shí)施辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的條件，以行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促后一個(gè)月內(nèi)未依法履職或未糾正違法行為為依據(jù)，盡管條文規(guī)定的較為貼切，但在實(shí)際的司法運(yùn)行過程中遭遇了瓶頸，行政機(jī)關(guān)各類特殊行為的認(rèn)定就成為實(shí)踐中的一個(gè)難點(diǎn)。比如，行政機(jī)關(guān)被要求在接到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)作出書面回復(fù)，假如行政機(jī)關(guān)實(shí)際在一個(gè)月內(nèi)糾正了違法行為或積極依法作為，這種情況下是否認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已依法履行督促程序相關(guān)要求？再比如，行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月內(nèi)作出行政回復(fù)，但實(shí)際并未存在有實(shí)質(zhì)意義上的作為，此種行為該當(dāng)如何認(rèn)定？或者說，行政機(jī)關(guān)及時(shí)作出書面回復(fù)，但由于被糾正行為的特殊性，一個(gè)月內(nèi)無法切實(shí)落實(shí)措施，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在積極作為的情況下仍導(dǎo)致被侵害的權(quán)利處于待救濟(jì)狀態(tài)。這些涉及行政機(jī)關(guān)是否依法作為的行為應(yīng)當(dāng)具體加以規(guī)定，可在司法解釋中予以細(xì)化，并在司法實(shí)踐中為增強(qiáng)此類案件的直觀性與可操作性，可與案例指導(dǎo)制度相結(jié)合，以“以案釋法”方式，既達(dá)到公眾普法的目的，也為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履職問題提供參考。

2.延長環(huán)境行政公益案件行政機(jī)關(guān)履職通知期限

在《實(shí)施辦法》中，環(huán)境公益訴訟的回復(fù)通知期限均為一個(gè)月。在民事公益訴訟中，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織在經(jīng)督促或支持起訴后一個(gè)月內(nèi)依法辦理提起訴訟相關(guān)事項(xiàng)，與行政公益訴訟相比，提起民事公益訴訟較為簡單，對于滿足起訴條件的案件來講，有較低的證據(jù)支持標(biāo)準(zhǔn)，且環(huán)境領(lǐng)域的案件原告承擔(dān)環(huán)境損害事實(shí)和損害結(jié)果的證明義務(wù)，無需證明兩者之間存在因果關(guān)系，原告一般可在一個(gè)月內(nèi)依法辦理提起訴訟相關(guān)事項(xiàng)。而在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的督促內(nèi)容涉及行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月內(nèi)的依法履職或糾正相關(guān)行為，既涵蓋行政機(jī)關(guān)的履職期限，又包括檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法履職的期限，兩類機(jī)關(guān)均存在履職期限緊迫問題，若對行政機(jī)關(guān)履職期限規(guī)定過于緊張，即使體現(xiàn)了效率追求，使受損害的權(quán)利狀態(tài)及時(shí)恢復(fù)，但也可能導(dǎo)致權(quán)力行使不充分下的權(quán)利保護(hù)不充分。

美國環(huán)境公民訴訟制度，在保證公民、環(huán)保團(tuán)體充分的環(huán)境訴權(quán)前提下，規(guī)定了防止公民濫訴的訴前60日通知義務(wù)，給予被訴主體充足的糾正期限，而我國的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序，恰好涉及被督促主體的自我糾錯(cuò)行為，可借鑒美國的前置審查起訴模式延長被訴主體履職通知期限[5]50。

(二)依法提起訴訟，理清舉證責(zé)任分配

訴訟是正義的最后一道防線，在使用其他救濟(jì)手段仍不能使受損害狀態(tài)恢復(fù)下應(yīng)提起訴訟，用司法剛性救濟(jì)來恢復(fù)權(quán)利秩序。對于環(huán)境民事公益案件，檢察機(jī)關(guān)在無適格主體或適格主體不起訴的情況下，以“公益訴訟起訴人”角色起訴；對于環(huán)境行政公益案件，在行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促程序仍未履行檢察建議的情況下，以“公益訴訟起訴人”角色起訴。在訴訟環(huán)節(jié)，舉證責(zé)任分配就成為這一環(huán)節(jié)要解決的問題。

環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)雖然以國家機(jī)關(guān)身份起訴，但民事雙方平等的法律地位并未打破，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)在環(huán)境公益案件中所應(yīng)承擔(dān)的證明責(zé)任；環(huán)境行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是“公益訴訟+行政訴訟”的訴訟結(jié)構(gòu)，打破了傳統(tǒng)“民告官”的行政訴訟格局，在這種“官告官”訴訟模式下的舉證責(zé)任分配應(yīng)如何設(shè)置也成為理論界討論的重要話題。傳統(tǒng)行政訴訟法基于原告的弱勢地位考量，由被告承擔(dān)行政行為合法的證明標(biāo)準(zhǔn)，原告僅需就部分事實(shí)及程序性事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任，而在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以原告身份出現(xiàn)，相應(yīng)的舉證責(zé)任劃分是否應(yīng)作出調(diào)整，答案是否定的。環(huán)境行政公益訴訟并未沖破行政訴訟的藩籬，根據(jù)“行政案卷排他性原則”，行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)遵循“先取證，后裁決”，即在作出行政行為后已掌握了相關(guān)行為依據(jù)，由行政機(jī)關(guān)舉證可避免檢察機(jī)關(guān)再次取證的重復(fù)取證行為，節(jié)約司法資源。當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置并非否定檢察機(jī)關(guān)的取證行為，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益案件中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，可有效提高環(huán)境公益案件的勝訴期待性。

當(dāng)然，訴前程序的合理構(gòu)建需要多方面協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。比如，環(huán)境行政公益案件中，建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的有效協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，確保訴前程序的有效適用；同時(shí)，作為一項(xiàng)公共利益的救濟(jì)途徑，必須加入社會(huì)公眾的力量。目前大部分環(huán)境公益案件的線索來源是由社會(huì)公眾所提供，因此，在接受群眾線索舉報(bào)、及時(shí)回應(yīng)案件處理情況等方面應(yīng)建立一套規(guī)范的處理措施，保證案件的及時(shí)、切實(shí)處理，不斷激發(fā)公眾參與環(huán)境公益訴訟的熱情。

訴前程序的設(shè)置使得環(huán)境公益案件進(jìn)入“兩步走”階段，即“訴前程序+公益訴訟”雙規(guī)模式。訴前程序不僅充分尊重有關(guān)機(jī)關(guān)、環(huán)保組織的起訴順位，同時(shí)，也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能與行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)職能的有效結(jié)合。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中訴前程序的設(shè)置具有優(yōu)越的程序功能，盡管訴前程序在適用初期仍存在一些問題，但我們相信隨著法律、司法解釋的進(jìn)一步細(xì)化，訴前程序在解決環(huán)境糾紛、保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境權(quán)益的功能將會(huì)更加突出。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]胡衛(wèi)列，遲曉燕.從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(2).

[2]崔卓蘭.行政自制理論的再探討[J].當(dāng)代法學(xué)，2014，(1).

[3]姚莉.司法效率:理論分析與制度構(gòu)建[J].法商研究，2006，(3).

[4]劉加良.檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究[J].政治與法律，2017，(5).

[5]沈開舉，邢昕.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究[J].行政法學(xué)研究，2017，(5).