邱 涼，王 孟，鄧 瑞

（長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，430051，武漢）

作為一種綜合性環(huán)境責(zé)任，水資源保護(hù)法律責(zé)任是針對水資源水質(zhì)、水量與水生態(tài)造成破壞或者污染的行為，規(guī)定了行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任與刑事責(zé)任，包括恢復(fù)原狀、賠償損失、罰款、行政處分等責(zé)任承擔(dān)方式。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在法律責(zé)任章節(jié)中設(shè)置了按日計(jì)罰條款后，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》在后續(xù)修訂時也對法律責(zé)任予以關(guān)注，總體趨勢是加大了對涉水違法行為的處罰力度。在地方立法實(shí)踐中，《武漢市水資源保護(hù)條例》《貴州省水資源保護(hù)條例》等地方水資源保護(hù)法規(guī)同樣在法律責(zé)任方面不惜筆墨。因此，法律責(zé)任的設(shè)定成為近年來立法者比較關(guān)切的內(nèi)容。而對于地方水資源保護(hù)立法來說，科學(xué)合理的法律責(zé)任規(guī)定是地方立法質(zhì)量與立法實(shí)施成效的重要保障。

一、我國現(xiàn)有法律中有關(guān)水資源保護(hù)的法律責(zé)任現(xiàn)狀

1.水資源保護(hù)行政法律責(zé)任

行政法律責(zé)任是行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范而承擔(dān)的否定性法律后果。行政法律責(zé)任是水資源保護(hù)立法法律責(zé)任體系的主要內(nèi)容，包括行政處罰與行政處分。

（1）涉水行政處罰的法律責(zé)任

行政處罰屬于水資源保護(hù)立法中行政法律責(zé)任的責(zé)任范疇?！吨腥A人民共和國行政處罰法》確立了國家與地方水資源保護(hù)立法行政處罰的種類、幅度與范圍。環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法及《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》等國家立法與《貴州省水資源保護(hù)條例》《武漢市水資源保護(hù)條例》《南京市水資源保護(hù)條例》《山東省水資源條例》等地方立法詳細(xì)規(guī)定了行政法律責(zé)任的違法行為類型、責(zé)任承擔(dān)方式。主要包括違反飲用水水源地保護(hù)、水功能監(jiān)督管理、入河排污口監(jiān)督管理、地下水資源保護(hù)等管制規(guī)定的違法行為類型，處罰種類主要是行為罰、財產(chǎn)罰與申誡罰，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、警告、罰款等。相關(guān)的代表性條款規(guī)定有：①企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的按日計(jì)罰責(zé)任與超標(biāo)排放污染物的法律責(zé)任（環(huán)境保護(hù)法第五十九條、六十條）；②違反排污口管理規(guī)定的法律責(zé)任 （水法第六十七條、《貴州省水資源保護(hù)條例》第四十條）；③違反飲用水水源保護(hù)區(qū)水污染防治規(guī)定的法律責(zé)任 （水污染防治法第八十四條）；④違反水功能區(qū)管理規(guī)定的法律責(zé)任（《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》第三十四條、《南京市水資源保護(hù)條例》第四十一條）；⑤未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水或未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任 （水法第六十九條、《武漢市水資源保護(hù)條例》第五十條）等。

（2）涉水行政處分的法律責(zé)任

水資源保護(hù)行政處分的對象是行政主管機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，追究責(zé)任的主要是關(guān)于玩忽職守、濫用職權(quán)及徇私舞弊等方面且尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，處分方式包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。根據(jù)水法以及貴州省、武漢市、南京市水資源保護(hù)立法實(shí)踐，常見的違法責(zé)任類型包括未按照規(guī)定編制水資源規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)破壞污染水資源的違法行為或者接到違法行為的舉報后不予查處的，未按照批準(zhǔn)程序擅自調(diào)整水功能區(qū)劃，未依法采取水資源保護(hù)措施、節(jié)水措施并造成嚴(yán)重后果的，未按照規(guī)定進(jìn)行水量、水質(zhì)、水位監(jiān)測的，拒絕向有關(guān)行政主管部門提供水資源保護(hù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料等行為。

2.水資源保護(hù)民事法律責(zé)任

民事法律責(zé)任是指民事主體在從事民事活動中，因違反法律、約定及法律特別規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。水資源保護(hù)民事責(zé)任規(guī)定散見于《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國侵權(quán)法》、環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法等法律規(guī)范，地方立法較少設(shè)定民事責(zé)任條款。水資源保護(hù)領(lǐng)域的民事違法行為主要是侵權(quán)行為，包括因水污染受到損害而承擔(dān)的民事責(zé)任，破壞、擅自移動水功能區(qū)標(biāo)志的賠償責(zé)任等，具體責(zé)任承擔(dān)方式有賠償損失、消除危險、排除妨害、恢復(fù)原狀等。相關(guān)的代表性條款規(guī)定有：①因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任（侵權(quán)法第六十五條、環(huán)境保護(hù)法第六十四條）；②因引水、截（蓄）水、排水，損害公共利益或者他人合法權(quán)益的，依法承擔(dān)民事責(zé)任（水法第七十六條）；③因水污染受到損害而承擔(dān)的排除危害和賠償損失的民事責(zé)任（水污染防治法第九十六條）；④因破壞、擅自移動水功能區(qū)標(biāo)志的而承擔(dān)的賠償責(zé)任 （《武漢市水資源保護(hù)條例》第四十九條）等。

3.水資源保護(hù)刑事法律責(zé)任

刑事法律責(zé)任是指違反刑事法律而應(yīng)承擔(dān)的法定的不利后果，是最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。刑罰方式包括主刑與附加刑。在水資源保護(hù)方面，需要重視以刑事責(zé)任與刑事制裁作為最后的法律保障?！吨腥A人民共和國刑法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了適用于水資源保護(hù)領(lǐng)域的“污染環(huán)境罪”。水法、水污染防治法中也規(guī)定了對于涉水違法行為，構(gòu)成犯罪的，可以按照刑法規(guī)定的相關(guān)罪名追究責(zé)任。而地方水資源保護(hù)立法對于刑事責(zé)任條款主要是轉(zhuǎn)制性的規(guī)定，以銜接刑法（《山東省水資源條例》第六十三條、六十四條，《南京市水資源保護(hù)條例》第三十九條等）。相關(guān)的代表性條款規(guī)定有：①關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定 （刑法第三百三十八條）；②違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（環(huán)境保護(hù)法第六十九條、水污染防治法第一百零一條）；③水法中第七十二條、七十三條、七十四條的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，可以按照刑法中有關(guān)故意毀壞公私財物罪、盜竊罪等有關(guān)罪名追究刑事責(zé)任。

二、地方水資源保護(hù)立法中法律責(zé)任的設(shè)定權(quán)限

法律責(zé)任是地方水資源保護(hù)立法的重要內(nèi)容與實(shí)施保障。在我國當(dāng)前法律體系中，國家立法以其較高的法律位階設(shè)定民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任，地方立法在法律責(zé)任的設(shè)定方面并沒有過多的立法空間，重點(diǎn)是針對常見涉水違法行為的行政責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體及承擔(dān)方式等在上位法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。因此，有必要明確地方水資源保護(hù)立法中法律責(zé)任的設(shè)定權(quán)限，特別是關(guān)于行政處罰的設(shè)定權(quán)限，為進(jìn)一步完善地方水資源保護(hù)法律責(zé)任奠定基礎(chǔ)。

1.立法法中關(guān)于地方立法法律責(zé)任的權(quán)限規(guī)定

立法法中關(guān)于地方立法中法律責(zé)任的權(quán)限規(guī)定主要集中在第八條與第九條，明確規(guī)定了犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及民事基本制度只能由法律設(shè)定，將這些內(nèi)容排除在地方立法權(quán)限之外。

2.行政處罰法中關(guān)于地方立法中行政處罰的權(quán)限規(guī)定

行政處罰法對地方立法設(shè)定行政處罰法律責(zé)任的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行了明確規(guī)定。其中第十一條規(guī)定，“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！边@一條款將限制人身自由與吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰種類排除在地方立法的權(quán)限范圍之外，同時地方性法規(guī)設(shè)定的內(nèi)容必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)。

3.《水利立法技術(shù)規(guī)范》中關(guān)于地方立法法律責(zé)任的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定

《水利立法技術(shù)規(guī)范》是水利部依據(jù)立法法制定的關(guān)于水利立法的技術(shù)規(guī)范，其中對地方水資源保護(hù)立法中法律責(zé)任的設(shè)定權(quán)限（主要是行政處罰權(quán)限）從地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件3個立法層級進(jìn)行了列明?！端⒎夹g(shù)規(guī)范》中相關(guān)內(nèi)容包括：①地方水資源保護(hù)法規(guī)的行政處罰權(quán)限范圍。②地方水資源保護(hù)政府規(guī)章的行政處罰權(quán)限范圍?？梢栽诜?、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。③水資源保護(hù)規(guī)范性文件的行政處罰權(quán)限范圍。不得新設(shè)行政處罰事項(xiàng)，不得增設(shè)行政處罰的種類，不得超越上位法規(guī)定的行政處罰的幅度。

三、地方水資源保護(hù)立法中法律責(zé)任的健全對策

地方水資源保護(hù)立法的有效實(shí)施離不開明確的法律責(zé)任的保障。已有的涉水法律責(zé)任規(guī)定為地方水資源保護(hù)立法中法律責(zé)任的設(shè)定提供了規(guī)范依據(jù)與參照，地方水資源保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)立法法、行政處罰法等賦予的責(zé)任權(quán)限，按照合法性、協(xié)調(diào)性、對應(yīng)性與可執(zhí)行性等原則，對水資源保護(hù)中違法行為所承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，明確法律責(zé)任的依據(jù)、范圍、承擔(dān)者以及法律責(zé)任的認(rèn)定和執(zhí)行（制裁），明確水資源保護(hù)中的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。同時，為進(jìn)一步完善地方水資源保護(hù)法律責(zé)任體系，提出了以下健全對策。

1.地方水資源保護(hù)行政法律責(zé)任

行政責(zé)任是地方水資源保護(hù)立法中的主要責(zé)任內(nèi)容。地方水資源保護(hù)立法應(yīng)在執(zhí)行上位法中已有水資源保護(hù)行政法律責(zé)任的基礎(chǔ)之上，依據(jù)法律賦予地方水法規(guī)、地方政府水規(guī)章與地方水規(guī)范性文件的權(quán)限范圍設(shè)定行政處分和行政處罰的制裁對象和懲罰標(biāo)準(zhǔn)等。在此基礎(chǔ)上，可從以下方面健全地方水資源保護(hù)行政法律責(zé)任制度。

①設(shè)定按日計(jì)罰條款，完善環(huán)境行政罰款制度。作為一種處罰管理手段，按日計(jì)罰制度的目的在于敦促違法排污者盡快停止違法行為，同時解決環(huán)境違法成本低的難題，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)男姓?guī)制目標(biāo)。在國家法律的修訂層面，環(huán)境保護(hù)法正式確立了按日計(jì)罰制度，將其視為重要的法律責(zé)任規(guī)范?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》進(jìn)一步規(guī)范了按日連續(xù)處罰的實(shí)施程序。水污染防治法也對企業(yè)事業(yè)單位違法排放水污染物，規(guī)定可實(shí)行按日連續(xù)處罰。在地方水資源保護(hù)立法實(shí)踐中，《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》規(guī)定了“違法排污行為拒不改正的，可按法律、法規(guī)規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”，且已在執(zhí)法實(shí)踐中取得顯著法治成效。因此，地方水資源保護(hù)立法中可銜接上位法設(shè)定按日計(jì)罰條款，明確實(shí)施按日計(jì)罰的違法行為類型、具體計(jì)罰方式、金額以及一些程序性規(guī)定。

②設(shè)定行政處分與行政處罰的縱向機(jī)制。為了加強(qiáng)立法的執(zhí)行和實(shí)施，可在地方水資源保護(hù)立法中建立行政處分與行政處罰的縱向機(jī)制，即上級人民政府及其水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府及其有關(guān)部門水資源保護(hù)工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議。依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)水行政主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府水行政主管部門可以直接作出行政處罰的決定。

③完善行政法律責(zé)任的實(shí)施程序性規(guī)定。在地方水資源保護(hù)立法中，可以在關(guān)于入河排污口監(jiān)督管理、飲用水水源地保護(hù)等有關(guān)法律責(zé)任條款中規(guī)定限期治理、責(zé)任改正等行政（命令）行為，作為行政法律責(zé)任的程序性保障。

2.地方水資源保護(hù)民事法律責(zé)任

地方水資源保護(hù)立法中民事責(zé)任主要是侵權(quán)賠償責(zé)任為主。因此，對于其民事責(zé)任條款的規(guī)定可在貫徹執(zhí)行已有民事責(zé)任的基礎(chǔ)之上，結(jié)合地方實(shí)際，依據(jù)民事規(guī)則，設(shè)定具體的違法情形 （主要是侵權(quán)行為）以及相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式。根據(jù)立法法的權(quán)限規(guī)定，地方水資源保護(hù)立法中關(guān)于民事責(zé)任的健全需要從整個環(huán)境資源民事責(zé)任制度體系著手：

①完善環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度。可以進(jìn)一步明確因水資源污染或破壞造成的侵權(quán)賠償而適用的歸責(zé)原則，明確賠償范圍與賠償主體，以及建立環(huán)境責(zé)任保險制度等社會化賠償方式。

②完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境資源法中“損害者擔(dān)責(zé)”基本原則的貫徹，屬于民事責(zé)任追究范疇?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等文件明確我國正式建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。因此，可在責(zé)任體系中引入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，規(guī)定水資源損害（水資源污染與破壞）賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、賠償方式與途徑，建立鑒定評估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制，同時對承擔(dān)水資源損害賠償?shù)木唧w情況進(jìn)一步細(xì)化。此外，還可建立健全環(huán)境民事公益訴訟制度，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度索賠途徑。

3.地方水資源保護(hù)刑事法律責(zé)任

針對地方水資源保護(hù)問題，需要進(jìn)一步通過刑法手段加大處罰力度。刑事責(zé)任是由刑法規(guī)定，地方水資源保護(hù)立法無權(quán)設(shè)定刑事責(zé)任，但可以規(guī)定轉(zhuǎn)制性的刑事責(zé)任條款。一般是在構(gòu)成犯罪的違法行為之后或者法案法律責(zé)任章節(jié)最后規(guī)定：構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，以銜接刑法。因此，水資源保護(hù)中刑事責(zé)任制度的完善仍需從整個刑法體系著手。建議增設(shè)有關(guān)水資源破壞犯罪行為的罪名或者將其明確納入已有罪名。從應(yīng)然層面來講，水資源犯罪應(yīng)當(dāng)包括水污染犯罪與水資源破壞犯罪。我國目前的刑法體系中對于水資源破壞的犯罪規(guī)定是缺失的，比如對于嚴(yán)重?fù)p害水資源取用水秩序的違法行為，具有嚴(yán)重社會危害性的，可以將其納入刑法規(guī)制范圍，追究刑事責(zé)任。

4.地方水資源保護(hù)黨政同責(zé)與問責(zé)制度

水資源保護(hù)行政責(zé)任、民事責(zé)任與刑事責(zé)任構(gòu)成了法律責(zé)任體系的核心內(nèi)容。在全國推進(jìn)河長制、湖長制等以“責(zé)任”為主旋律的背景下，可在水資源保護(hù)領(lǐng)域建立黨政同責(zé)、水資源保護(hù)問責(zé)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等責(zé)任機(jī)制作為法律責(zé)任體系的重要補(bǔ)充。

①建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)制度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》在環(huán)境資源保護(hù)方面確立了黨政同責(zé)制度。在地方層面，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任。地方水資源保護(hù)立法中可以規(guī)定黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)制度，明確各級黨委、政府及相關(guān)工作部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源保護(hù)職責(zé)分配；將水資源保護(hù)工作納入生態(tài)文明建設(shè)黨政評價考核范圍之內(nèi)，明確考核對象、方式與內(nèi)容；明確水資源保護(hù)黨政同責(zé)的責(zé)任追究方式，包括責(zé)令公開道歉、行政問責(zé)、黨紀(jì)政紀(jì)處分、引咎辭職、移送司法機(jī)關(guān)依法處理等。

②建立水資源保護(hù)問責(zé)制度?！碍h(huán)境保護(hù)問責(zé)制度”是近年環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域探索出實(shí)施有效的責(zé)任手段，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》對于環(huán)保問責(zé)制度規(guī)定了相對概括性的法律原則和歸責(zé)范圍，而且在地方立法中如《武漢市水資源保護(hù)條例》已經(jīng)明確規(guī)定“本市建立水資源保護(hù)問責(zé)制”。因此，地方水資源保護(hù)立法中可納入水資源保護(hù)問責(zé)制，加強(qiáng)水資源管理責(zé)任和考核，同時需要明確其歸責(zé)范圍、法律責(zé)任主體、處罰種類、責(zé)任承擔(dān)方式等。

③建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》提出建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在實(shí)施河長制湖長制的背景下，水資源保護(hù)領(lǐng)域可以實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在地方水資源保護(hù)立法中可以規(guī)定責(zé)任終身追究制的責(zé)任主體、承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)、方式、責(zé)任追究的程序以及相關(guān)保障機(jī)制。此外，還可建立聯(lián)動機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制與黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評價、干部選拔任用晉升等相關(guān)聯(lián)，共同發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

綜上，法律責(zé)任的合理設(shè)定是地方開展水資源保護(hù)立法工作的重要內(nèi)容。本文在分析我國水資源保護(hù)法律責(zé)任現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，按照地方水資源保護(hù)立法關(guān)于法律責(zé)任的設(shè)定權(quán)限，從行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、黨政同責(zé)與問責(zé)制度4個方面提出了地方水資源保護(hù)法律責(zé)任的健全對策。隨著地方水資源保護(hù)立法實(shí)踐的成熟，法律責(zé)任制度的完善應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上重點(diǎn)探索生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，力求建立專門性的環(huán)境資源（包括水資源）法律責(zé)任制度，健全水資源保護(hù)法律責(zé)任體系。

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