徐 陽

（中國社會科學院研究生院，北京 102488）

一、研究問題的提出

海洋是各類自然災害的起源地，臺風、海嘯、赤潮、海冰等災害經(jīng)常給各國帶來巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，在這其中，我國是受災最為嚴重的國家之一。我國歷來重視海洋災害防治工作，但是在建國以來的歷次海洋災害中，政府的工作重點一直停留在在災害防治的層面，對災害應急管理一直沒有給予足夠的重視，“一案三制”的體系還不完備，尤其是在應急處置機構(gòu)方面存在一定的混亂。2013年3月10日國務院公布了《國務院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》，提出整合原國家海洋局及其海監(jiān)、海警、漁政等隊伍，這為我國提高海洋災害應急處置能力提供了契機。因此，盡快提高我國的海洋災害應急管理水平，形成成熟的海洋災害應急管理體系，尤其是通過加強應急處置能力，力求在應急管理的中期及時、合理地主動實施處置措施，對于防止災情擴大，降低災害損失，保障沿海人民生命財產(chǎn)安全，維護政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定，具有重要的意義。本文擬通過梳理青島市2011年膠州灣海冰災害應急處置案例，分析我國當前海洋災害應急處置的不足之處，并提出相應的對策建議。

對于應急處置的概念，國內(nèi)外在研究中還使用了“應急響應”、“應急反應”等多個相近的名稱。其中，朱堅真等在《海洋與漁業(yè)應急管理》一書中對應急處置的概念作了比較有說服力的界定：應急處置是指突發(fā)事件爆發(fā)之后，以政府為主導，以相關(guān)部門為應急處置力量，以民眾、志愿者、NGO為共同參與者，在時間、資源條件約束下，為控制事件結(jié)果、降低事件造成的損失而采取的一系列決策、指揮、溝通、協(xié)調(diào)等應急措施的過程。①朱堅真、李珠江：《海洋與漁業(yè)應急管理》，海洋出版社2007年版。

國外對應急處置的研究起步較早。Landesman提出，當災害級別較低時，政府應該根據(jù)應急預案進行應急處置，而當突發(fā)事件的級別較高時，政府需要運用自身強勢的權(quán)力去控制危機的擴大，使用特定、非常的手段實施應急處置。②Landesman，L.Y.，Public Health Management of Disasters：the Practice Guide.American Public Health Association，Washington，DC，2001.Waugh等指出，單純依靠政府的力量難以有效應對突發(fā)事件，應由應急管理署FEMA、州政府等各級地方政府、民眾、志愿者、NGO等多種力量共同參與。③Waugh，William L.preface.Annals of the American Academy of Political and Social Science，2006（l）.具體到海洋災害應急處置方面，Thomas研究了美國弗吉尼亞州Hampton地區(qū)的海洋突發(fā)事件應急處置部門，認為在較低的層次上海洋應急處置部門相比經(jīng)濟、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的部門能夠更為成熟和有效地運作。④Thomas E.Poulin.Regional Emergency Response teams：Case Studies in Hampton Roads，Virginia.Old Dominion University，2009.當前，20世紀80年代早期西歐學者提出的生態(tài)現(xiàn)代化理論（Ecological Modernization Theory）已成為應對環(huán)境危機的主流理論，該理論強調(diào)應實現(xiàn)初端預防和源頭控制的有機結(jié)合，追求經(jīng)濟與環(huán)境的互利共生。⑤Mol，A.P.J&Sonnenfeld，D.A.，Ecological Modernization around the World：Perspectives and Critical Debates.London：Frank Cass，2000.

我國學界真正開始關(guān)注應急處置始于2003年SARS事件的爆發(fā)。陳安研究了應急處置的環(huán)節(jié)，將其分為信息獲知、有效反應、重點應對、快速恢復四個階段。⑥陳安、陳寧等：《現(xiàn)代應急管理理論與方法》，科學出版社2011年版。姜平則將應急處置劃分為接警初步研判、屬地先期處置、啟動應急預案、現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)、展開搶險救援、適時擴大應急、加強信息溝通、進行臨時恢復和救援行動結(jié)束九個環(huán)節(jié)。⑦姜平：《自然災害應急管理》，國家行政學院出版社2011年版。童文瑩等在研究突發(fā)事件應急評估時指出，處置評估是真正意義上的應急評估，可按事前、事中、事后的時間順序劃分為應急準備評估、應急執(zhí)行評估和應急績效評估三類。⑧童文瑩、張海波：《地方政府應急評估研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2012年第4期。張玉磊在研究危機治理模式時指出，應從理念、體制、機制、保障等方面采取“系統(tǒng)化的整合策略”。⑨張玉磊：《跨界公共危機與中國公共危機治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2016年第5期。在海洋災害應急處置方面，齊平、孫云譚和郭小青等對當前我國海洋災害應急處置中“分部門、分災種”的模式提出了質(zhì)疑，認為當前缺乏有效的決策支持平臺及統(tǒng)一的海洋基礎(chǔ)信息庫，⑩齊平：《我國海洋災害應急管理研究》，《海洋環(huán)境科學》2006年第4期。需要建立具有相當管理力度的、在面對災害時能夠調(diào)動足夠人員、物資、資金展開處置工作的、集中統(tǒng)一的縱向管理機構(gòu)，?○ 郭小青、張力：《廣東省海洋與漁業(yè)總體應急預案研究》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2010年第4期。機構(gòu)下轄應對各個種類災害的職責部門，其職能按照“虛實并重、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則分為日常與應急兩部分，當海洋災害爆發(fā)時，該部門應立即轉(zhuǎn)為具體災害應對的指揮協(xié)調(diào)部門。?○ 孫云譚：《中國海洋災害應急管理研究》，中國海洋大學2010年博士學位論文。全永波和王剛等則研究了海洋災害應急處置中的機構(gòu)協(xié)調(diào)問題，認為目前政府的海洋環(huán)境應急協(xié)調(diào)機制過于單一，存在著橫向應急協(xié)調(diào)機制滯后和長期應急協(xié)調(diào)機制滯后兩大問題，?○ 王剛、王琪：《我國海洋環(huán)境應急管理的政府協(xié)調(diào)機制探析》，《云南行政學院學報》2010年第3期。應進一步建立“區(qū)域性應急合作體系”。?○ 全永波：《論我國海洋環(huán)境自然災害的應急管理》，《海洋開發(fā)與管理》2008年第1期。陳濤針對太湖藍藻事件后的清湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖“壓縮”事件指出，“事件—應急”型治理范式只是一種末端治理，而基于生態(tài)現(xiàn)代化理論的“預防—控制”型治理范式才是更為合理的路徑選擇。①陳濤：《“事件—應急”型環(huán)境治理范式及其批判——清湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖“壓縮”事件中的深層社會問題》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2011年第4期。

二、青島市海洋災害應急處置的現(xiàn)狀及相關(guān)案例

作為歷史上飽受海冰、臺風等海洋災害侵擾的沿海城市，青島市在海洋災害應急處置中積累了較為豐富的經(jīng)驗。下文簡要梳理青島市海洋災害應急處置的現(xiàn)狀及其在2011年膠州灣海冰災害中的處置過程。

（一）青島市海洋災害應急處置的現(xiàn)狀

海洋災害應急處置主要包括組織架構(gòu)和應急程序兩個方面。就這兩方面而言，青島市海洋災害應急處置機構(gòu)的現(xiàn)狀如下。

首先，在組織架構(gòu)方面，根據(jù)海洋災害的種類不同，青島市的應急機構(gòu)設置也有不同。目前，在海洋災害應急處置的領(lǐng)域內(nèi)，青島市分別根據(jù)三套海洋災害應急預案設置了三套機構(gòu)。以風暴潮等災害為例，青島市的應急機構(gòu)設置如圖1所示，主要由指揮部、指揮部辦公室、專家組和應急運行組四部分組成。

圖1 青島市風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急機構(gòu)

其中，指揮部的成員是分管各類災害的市級領(lǐng)導，負責針對災害實施應急預案的啟動和終止，同時負責對災害應急管理中總體的指揮、部署和協(xié)調(diào)等工作。指揮部辦公室設在市海洋與漁業(yè)局，主要負責按照指揮部的決策具體組織實施災害處置。專家組由指揮部辦公室聘任的專家組成，負責通過決策指揮對指揮部的預案啟動終止、處置措施等工作提供建議。應急運行組包括監(jiān)測預報、應急處置、醫(yī)療救護、損失評估、經(jīng)費保障和新聞宣傳6個功能小組，由市海洋與漁業(yè)局分管副局長擔任組長，成員單位包括公安、交通、水利、海事等單位及各區(qū)市政府，主要負責漁船、漁港、漁民的安全，指導相關(guān)企業(yè)和人員做好災害應對準備等。各組具體實施處置的人員主要來自青島海事局的海上搜救中心、青島市環(huán)保局的環(huán)境應急救援隊伍、青島市消防支隊的消防應急救援支隊、青島市氣象局的氣象災害應急救援隊伍、青島市道路交通事故應急救援隊伍、青島市衛(wèi)生局的衛(wèi)生應急救援隊伍等。如圖2所示。

圖2 青島市海洋漁業(yè)災害應急隊伍

其次，在應急程序方面，青島市通過各類規(guī)章的制訂頒發(fā)，現(xiàn)已初步形成了較為完整的應急程序。青島市政府于2009年11月23日印發(fā)了《青島市突發(fā)事件信息接報及處置流程》，確定了應急啟動、應急處置、應急結(jié)束的工作流程；于2010年6月10日印發(fā)了《市政府領(lǐng)導赴現(xiàn)場處置突發(fā)事件工作流程》，確定了市政府領(lǐng)導在接報信息、研判災情、指揮調(diào)度、報告情況、安排分工、把握輿情、部署善后和慰問安撫等工作上的流程和要求；于2009年4月24日印發(fā)了《關(guān)于切實加強應急信息報告工作的通知》，確定了突發(fā)事件應急信息報告的主體、范圍、內(nèi)容、時限和方式。

具體到海洋災害應急處置的層面，依據(jù)青島市政府對于突發(fā)事件總體應急處置的相關(guān)要求和海洋災害種類的不同，青島市設計的應急處置流程也有不同。以風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害為例，青島市分別針對這四類海洋災害設計了四套應急處置流程。其中，以海冰災害應急處置流程為例，青島市海洋與漁業(yè)局在接收到國家海洋局北海預報中心發(fā)布的海冰災害警報后，應立即將其上報到風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急指揮部辦公室，并且對應急預案啟動與否提出建議；指揮部辦公室在接收到警報后，應及時報請指揮部啟動相應的應急預案，同時組織協(xié)調(diào)應急運行組、各級政府及相關(guān)單位實施應急處置工作。①相關(guān)內(nèi)容見于青島市海洋與漁業(yè)局官方網(wǎng)站，《青島市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青島市風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案的通知》，http://ocean.qingdao.gov.cn。

（二）青島市2011年膠州灣海冰災害應急處置的過程

自2010年12月底起至2011年2月初，由于氣溫較低致使大范圍結(jié)冰，青島市膠州灣沿岸遭遇了十年以來較為嚴重的一次海冰災害。在此次災害應急處置過程中，青島市的相關(guān)工作主要可以分為預案啟動、決策指揮和溝通協(xié)調(diào)三個方面。

在預案啟動方面，2011年1月15日，冰清逐漸趨于嚴重，根據(jù)《風暴潮、海浪、海嘯、海冰災害應急預案》的標準，北海分局預報中心在該冬首次發(fā)布了海冰藍色警報，相關(guān)部門立即啟動應急預案。隨著青島市氣溫的回升，進入2月以后，膠州灣的冰情大大減輕，沿岸已基本無海冰分布。2月21日，北海分局宣布解除了膠州灣海冰藍色警報。

在決策指揮方面，青島市的主要工作包括兩個方面：第一，著重做好漁港的加固工作，加強對漁船通訊設備的查檢力度。以負責漁港安全工作的膠州市營海邊防派出所為例，該所根據(jù)2010年的經(jīng)驗，讓漁船以村為單位停泊、靠綁在一起，提高了監(jiān)管效率；同時，由于船只大都是木殼船，防火任務顯得尤為重要，營海邊防派出所通過24小時巡邏、監(jiān)控來加強管理，杜絕火源。第二，提醒和支持養(yǎng)殖戶加快收獲養(yǎng)殖成品，著重保護海參、鮑魚等名貴產(chǎn)品，盡快完成養(yǎng)殖池的破冰、補氧、換水等工作，最大限度降低損失。

在溝通協(xié)調(diào)方面，青島市主要從三個方向入手實施了溝通協(xié)調(diào)工作。一是在政府內(nèi)部加強溝通協(xié)作。在災害尚未爆發(fā)的2010年11月，青島市政府根據(jù)對未來可能出現(xiàn)的嚴寒天氣的預測，提前組織各區(qū)市政府、公安、交通運輸、海洋與漁業(yè)等單位，總結(jié)分析了未來可能出現(xiàn)的情況，及時發(fā)布了《今冬冰雪天氣預測預警及應對措施建議》。例如，膠州市海洋與漁業(yè)部門在防災工作中缺少專業(yè)破冰船，經(jīng)過與本地邊防派出所的協(xié)調(diào)，由派出所提供十余艘大馬力鐵殼船代為充當破冰船，解了燃眉之急。二是同北海預報中心保持密切溝通，及時掌握災情，提醒相關(guān)人員關(guān)注冰情和預警報，提前組織養(yǎng)殖戶實施預防措施，做好防冰抗冰準備等，確保了災情信息上通下達順暢。三是同本地媒體保持密切溝通。例如，在災情持續(xù)惡化的2011年1月18日，青島市海洋與漁業(yè)局及時召開新聞發(fā)布會，向媒體通報災情及防災進展，向民眾提供確切的信息。

三、青島市此次應急處置的問題分析

總體而言，青島市此次災害應急處置基本上取得了成功。但是，從部分具體環(huán)節(jié)來看，此次應急處置仍然存在很多不足。如何正確處置海洋災害，揚長避短，此次災害處置可以帶給我們很多思考。

（一）預案啟動工作中存在的問題

由此次膠州灣海冰災害應急處置過程來看，青島市海洋災害應急管理部門并不缺少預案，但在應急預案的編制和使用的過程中，不少問題依舊存在，或者是應急預案自身存在的問題，或者是海洋災害的特點造成的問題。

第一，應急預案自身的質(zhì)量不高。一方面，應急預案的內(nèi)容不夠詳細。在青島市三個海洋災害應急預案中，對問責機制的描述都過于簡單，對于機制保障中的法制保障沒有進行詳細的規(guī)定，只粗略地提出“未按應急預案開展工作，造成不應有損失的，追究直接責任人和有關(guān)領(lǐng)導的責任”，缺少如何履行職責以及履行職責不力時應承擔的責任等規(guī)定，忽視了對海洋災害應急處置機構(gòu)權(quán)力的約束，也忽視了應急處置過程中上下級機構(gòu)之間的監(jiān)督。另一方面，青島市應急預案與國家級預案過于相似，缺少針對性。由于國家總體預案只是一個概括性的預案，其對地方海洋災害的應急處置往往只具有指導意義，在實際的應急處置過程中無法起到有準備的計劃、控制等作用，如果缺乏針對性，該類應急預案編制的實際意義并不大。

第二，應急預案的核心地位未能確立。實際上，包括青島市在內(nèi)，我國大部分的地方政府和應急管理部門只注重海洋災害應急處置理論的研究、應急預案的編制、應急物資的儲備、技術(shù)設備的購買，缺乏經(jīng)常性的應急演練。當前，青島市的應急演練頻率較高，涉及范圍較廣，根據(jù)青島應急網(wǎng)的記錄，青島市平均每月就有5次應急演練。但與此同時，青島市應急演練項目大部分由公安、消防、交通、地震等部門組織，而由海洋與漁業(yè)局組織的對于海洋災害應急預案的專項應急演練次數(shù)很少，根據(jù)可查閱的有關(guān)資料，自2010年至今，在海上救援方面，青島市相關(guān)單位中僅有市海上搜救中心、膠南市海洋與漁業(yè)局、即墨市海洋與漁業(yè)局分別于2011年9月17日、2012年7月31日、2013年9月17日組織過三次應急演練。由此，一旦海洋災害發(fā)生，政府和應急管理部門往往會由于缺乏演練，出現(xiàn)“顧頭不顧尾”的狀況。

第三，應急預案在執(zhí)行時存在很強的不確定性。由于海洋災害經(jīng)常難以預測，即使應急預案非常完備，也無法確保應急處置一定能順利完成。例如，青島市政府于2010年11月份制定了《今冬冰雪天氣預測預警及應對措施建議》，依此作為海冰災害應急預案的補充，但是，此份《建議》的重點是對市區(qū)積雪積冰的防御，而對膠州灣沿岸海冰冰情并沒有進行有效的評估和決策，各有關(guān)部門也沒有針對具體的海冰災害防御進行有效的評估，結(jié)果到2010年12月底及2011年1月初膠州灣海冰災害降臨時，包括青島市海洋與漁業(yè)局在內(nèi)的各部門都措手不及。

（二）決策指揮工作中存在的問題

第一，應急指揮網(wǎng)絡不夠統(tǒng)一和嚴密。就青島市現(xiàn)有的海洋災害應急機構(gòu)設置來看，在災害來臨時，針對災害專門設置的應急機構(gòu)的只有青島市海洋災害應急指揮部，而沒有直屬的區(qū)域、基層分支機構(gòu)，災害應急隊伍的實際指揮權(quán)和災害數(shù)據(jù)信息都是由各區(qū)域和基層分支機構(gòu)掌握。以上情況的存在，使得在實際的應急處置工作中，應急指揮部缺乏足夠的底層行政支撐和數(shù)據(jù)支持，因而可能作出缺少足夠合理性的決策，基層單位也難以實施有效的配合工作。

第二，就青島市各應急機構(gòu)間的行動協(xié)調(diào)工作而言，青島市缺乏長效的部門協(xié)同機制。在我國海洋管理領(lǐng)域，由海監(jiān)、漁政、海警、海關(guān)、海事各部門共同管理所造成的“五龍鬧?！爆F(xiàn)象由來已久，按《國務院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》出臺前的海洋管理體制，海洋災害應急管理工作的任務分散在部門中，職能越位、職責交叉等現(xiàn)象比比皆是，由此造成各部門的功能重疊；同時，由于各部門間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運行機制，溝通協(xié)調(diào)程度也較低。因此，各部門在工作中難以進行有效的資源共享、集中管理和統(tǒng)一協(xié)作，而這又加劇了部門間的爭權(quán)諉責現(xiàn)象。青島市在此次海冰災害的應急處置處理中，由市政府出面，從公安、交通等各部門機構(gòu)的車輛、船只調(diào)動，到人員參與，投入了大量的人力、財力。因為在當時的情況下，只有這樣，才能保證漁民、漁船、漁港的安全，保證受災地區(qū)漁民的利益。這在當時是應該的，也必須這么去做。但當災害過后，我們回顧所有的發(fā)生經(jīng)過，重新審視此次災害應急處置中的溝通協(xié)調(diào)工作，可以發(fā)現(xiàn)，各相關(guān)部門并沒有依據(jù)一種長期有效的解決方式來行事。因此，針對今后的海洋災害乃至所有領(lǐng)域災害的應急處置，提供一個穩(wěn)定的架構(gòu)和長效的機制乃當務之急。

（三）信息公開工作中存在的問題

通過案例可以發(fā)現(xiàn)，青島市災害信息公開工作不夠及時和完善。近年來，災害的信息公開工作得到了政府的高度重視，在立法方面，國家在2004年通過了《關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》，青島市也于2012年12月5日頒布實施了《青島市突發(fā)事件信息發(fā)布管理辦法》，規(guī)定了信息制作、審查批準、分級發(fā)布的突發(fā)事件信息發(fā)布程序，就突發(fā)事件的新聞報道對媒體明確提出了“及時、準確”的要求。但與此相對應的是，青島市海洋與漁業(yè)局在此次災害應急處置的信息公開工作中仍然存在著一些不完善的地方，如新聞細節(jié)不準確、新聞發(fā)布遲滯、政府新聞發(fā)布時為避免媒體過度渲染而故意輕報、瞞報等。

青島市海洋漁業(yè)部門網(wǎng)站作為海洋災害應急管理工作中政府與公眾網(wǎng)上溝通的重要平臺，當前仍在使用人工手段發(fā)布突發(fā)事件信息，會不可避免地出現(xiàn)信息遲報、漏報、錯報等情況。2010年12月12日，國家海洋預報臺于8時發(fā)布警報，預計12日上午至13日中午渤海灣將出現(xiàn)風暴增水，而青島市海洋與漁業(yè)局官方網(wǎng)站直到15日才發(fā)布相關(guān)信息，此時事件已經(jīng)結(jié)束。同時，網(wǎng)站缺少公眾留言功能，政府和公眾之間缺乏實時互動的渠道。再如災情持續(xù)發(fā)展的2011年1月18日，青島市海洋與漁業(yè)局召開新聞發(fā)布會，向社會各界通報災情及防災進展情況，該局新聞辦負責人對在場媒體給出的信息是“到目前為止，本市的漁業(yè)還沒有受到影響”，但根據(jù)災后信息統(tǒng)計可知，截至2011年1月18日，此次海冰災情已經(jīng)有更加嚴重的趨勢，并且已經(jīng)對青島市的漁業(yè)造成了不可忽視的影響，青島市海洋與漁業(yè)局此次的信息披露明顯表現(xiàn)出不夠透明和專業(yè)。

四、我國海洋災害應急處置能力提升的路徑選擇

通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，有效的應急處置是應對海洋災害的重要保障。因此，未來應從預案啟動、決策指揮、溝通協(xié)調(diào)等方面工作入手，綜合運用行政、法律等手段進行“監(jiān)督、調(diào)控、制約和協(xié)調(diào)”，①同春芬：《海洋漁業(yè)社會的和諧發(fā)展》，《自然辯證法研究》2006年第8期。有針對性地進一步提升我國海洋災害應急處置能力。

（一）加快完善海洋災害應急預案

當前，在海洋災害應急預案存在的各類問題中，應急預案自身帶來的問題和災害帶來的問題的起因各不相同，應加以區(qū)別對待。

一是提高應急預案自身的質(zhì)量。第一，應當嚴格根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的標準編制應急預案，力求全面、完整地涵蓋各個部分，如應急處置機構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)和職責、災害應急處置的原則和程序、物資和資金的管理、模擬演練計劃等。第二，地方政府應確定所在地的災害風險區(qū)劃，分級、分區(qū)域、分類別地制定區(qū)域災害應急預案，盡快形成更為完善的海洋災害應急管理的預案體系。第三，政府應加強對海洋災害應急預案的動態(tài)管理，時刻關(guān)注國內(nèi)國際該領(lǐng)域的最新研究成果，結(jié)合自身情況，依照新的標準和技術(shù)的變化，不斷修繕應急預案，動態(tài)地對海洋災害應急預案進行管理和使用，以增強應急預案的可行性和實效性。

二是加強應急預案的演練工作。確立應急預案的核心地位的關(guān)鍵是加強應急預案的演練工作。在應急預案編制完成后，如果在日常應急管理中不注重對預案進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，在應急演練中不給予應急預案充分的重視和有效的落實，就會違背以應急預案為核心的應急管理原則，應急預案就只會成為一紙空文，應急預案指導應急處置行動的作用也就無法實現(xiàn)，只有通過頻繁、真實的應急演練，才能真正確立應急預案的核心地位。

三是提高對應急預案執(zhí)行過程中不確定因素的控制能力。一方面，應在分類清晰、不出現(xiàn)功能重疊的前提下繼續(xù)豐富應急預案庫，提高應急預案庫的實用性，保證政府能在最短時間內(nèi)選擇并執(zhí)行應急預案。另一方面，應創(chuàng)新應急培訓、演練的形式，提高防災培訓質(zhì)量和頻率，盡可能地提高沿海等易受災地區(qū)民眾的自救能力，加強民眾對罕見災情的應對能力，防止災害爆發(fā)后可能出現(xiàn)的混亂。另外，還應當通過加大財政投入擴大應急管理的專家組的規(guī)模，確保專家組成員所涵蓋的學科種類全面，確保專家組在災害處置中能最大程度地發(fā)揮評估分析、輔助決策的作用。①陳安、陳寧等：《現(xiàn)代應急管理理論與方法》，科學出版社2011年版。

（二）著力改進海洋災害應急管理組織架構(gòu)

一個合理的應急管理組織架構(gòu)是有效實施應急處置的重要保障，也是應急處置機制中決策指揮機制和溝通協(xié)調(diào)機制建立和高效率運轉(zhuǎn)的前提。通過建立海洋災害應急指揮中心，建設應急機構(gòu)長效協(xié)同機制，完善我國海洋災害應急管理組織架構(gòu)，是提高海洋災害應急處置能力的必經(jīng)之路。

一是建立海洋災害應急指揮中心。當前，應根據(jù)沿海各市的不同狀況，以現(xiàn)有的海洋災害應急指揮部為核心，實事求是地整合自身與下屬各種機構(gòu)以及全社會所有的應急資源，在市級、區(qū)域、基層等各級政府設置專責的、常設性的海洋災害應急指揮中心，由該中心全權(quán)負責所轄區(qū)域內(nèi)海洋災害的應急處置工作，統(tǒng)一負責接警和處警。應急指揮中心應采用集中的管理體制，每一級的海洋災害應急指揮中心作為該級政府的一個專門機構(gòu)，統(tǒng)一負責海洋災害的應急處置。同時，政府應制定相關(guān)規(guī)定，規(guī)定在應急狀態(tài)下應急指揮中心有調(diào)動所轄區(qū)域內(nèi)各級相關(guān)部門的權(quán)力，從而使應急處置成為一個專業(yè)性的政府部門，如同醫(yī)院和消防部門一樣，為未來的應急處置打下良好基礎(chǔ)。

在地方具體的各層次機構(gòu)設置中，海洋災害應急管理組織架構(gòu)可由市級海洋災害應急指揮中心（一級）、區(qū)域海洋災害應急指揮中心（二級）、基層海洋災害應急指揮中心（三級）三個層次組成，按級別成隸屬關(guān)系。市海洋災害應急指揮中心作為地方最高層面的應急管理機構(gòu)，隸屬于現(xiàn)有的市應急管理辦公室。各級指揮中心作為其所轄區(qū)域海洋災害應急管理的核心機構(gòu)（指揮中心設在現(xiàn)有各級海洋災害應急管理領(lǐng)導小組辦公室內(nèi)，小組辦公室設在現(xiàn)有各級海洋災害應急管理部門或相關(guān)辦事處內(nèi)），綜合統(tǒng)籌各級海洋災害應急管理部門和公安、消防、衛(wèi)生等聯(lián)動部門。一般災害由基層海洋災害應急指揮中心直接處理完成，重大事件則通過現(xiàn)有的市電子政務平臺遞交給更高層次的應急指揮中心，由其指揮、協(xié)調(diào)所屬各相關(guān)部門共同完成。通過電子政務平臺，各級指揮中心實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)，從而形成信息共享、應急協(xié)同、覆蓋全市的海洋災害應急管理機構(gòu)，實時交換各類不同信息。

二是建設應急機構(gòu)長效協(xié)同機制。為了海洋災害應急處置工作的現(xiàn)實需要，確保各級政府及應急處置機構(gòu)間指揮和協(xié)調(diào)等關(guān)系的法制化，應通過改進海洋災害應急管理機構(gòu)的設置，完善組織架構(gòu)，各區(qū)域政府及相關(guān)機構(gòu)應“在原有的正式體系內(nèi)部”②劉燕：《論災后重建臨時組織模式和成員管理創(chuàng)新》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2009年第1期。建立完善由一個頂層、區(qū)域和基層各級指揮中心組成的長效協(xié)同機制，在“平戰(zhàn)結(jié)合”原則的指導下，該機制在平時側(cè)重于預防預警，應急處置時則側(cè)重協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督。各指揮中心所轄區(qū)域的交通、公安、衛(wèi)生等部門，側(cè)重于先期處置?；鶎又笓]中心是政府指揮中心和區(qū)域指揮中心的遠程“傳感器”，通過通信網(wǎng)絡進行信息和指令的傳輸、接收和反饋，以此來增強海洋災害應急處置的能力，提高應急處置的效率。

（三）加強海洋災害信息公開工作

災害信息公開是政府向社會公眾傳播災害信息的行為。在發(fā)達國家，災害信息公開工作一般分為兩個方面，一是新聞發(fā)布，二是輿情引導。相比之下，青島市當前的海洋災害信息公開工作主要定位于新聞發(fā)布工作，缺乏對輿情引導工作的重視。

一是完善新聞發(fā)布。第一，制訂災害新聞發(fā)布應急預案。在目前各級政府機構(gòu)的突發(fā)事件信息發(fā)布管理辦法中，對新聞發(fā)布的方式、程序等的要求還較為模糊，缺少相應的獎懲機制。因此，制定更高規(guī)格的災害新聞發(fā)布應急預案有利于明確在新聞發(fā)布工作中政府、媒體的職責，保證政府新聞發(fā)布的準確性。第二，嚴格執(zhí)行災害新聞發(fā)布預案。災害發(fā)生后，相關(guān)部門應立即通報新聞發(fā)布部門，啟動突發(fā)事件新聞發(fā)布預案，及時抵達事發(fā)地，準確了解災害的緣起、發(fā)展過程以及政府的應急處置措施等。第三，及時報道，直面災情。政府新聞部門必須及時、主動地向社會發(fā)布災害新聞，而且新聞報道內(nèi)容必須真實、公開、準確，政府在發(fā)布災害新聞前，應與災害發(fā)生地政府認真核實后再發(fā)布，以確保信息的準確和真實，杜絕誤報、瞞報，從源頭上防止虛假新聞的出現(xiàn)。

二是加強輿情引導。第一，應該堅持正確的輿論導向。在突發(fā)事件及應急處置的每個階段，媒體都承擔著重要責任。因此，媒體要充分運用自身在公眾中的影響力，采用有效的傳播技巧和手段，及時搜集、表達公眾的意見和需求。一方面，媒體將政府的立場、決心及措施等，快速、準確、全面地傳遞給公眾；另一方面，媒體將災情及公眾心理及時反饋給政府。當政府行動能與輿情相符時，政府應急處置的相關(guān)措施往往能獲得民眾的支持，處置也比較有效。第二，充分發(fā)揮新媒體的重要作用。微信等新媒體為公眾提供了一種新的信息管道和話語空間，政府應注重借助先進的信息傳輸手段發(fā)布信息，引導公眾配合政府共同采取措施，消除災害的進一步影響，提高應急處置的能力和水平，如果一味地采取壓制和所謂“和諧”的舉措，只會引起公眾的恐慌、怨恨心理，阻礙應急處置的正常進行。

五、討論

作為一個海洋大國,中國的發(fā)展必須面向海洋，而進一步提升海洋災害應急處置能力也就成為未來發(fā)展的題中應有之義。本文通過對青島市2011年膠州灣海冰災害個案進行分析，指出了我國海洋災害應急處置中存在的典型性問題，并從應急預案、應急管理組織架構(gòu)、災害信息公開等方面提出了相應的對策。但是限于相關(guān)資料與個人能力等方面因素，與本文有關(guān)的如下問題尚有待進一步解決：第一，由于相關(guān)資料難以獲取，本文所選擇的單個案例難以全面囊括我國目前海洋災害應急處置的現(xiàn)狀，在一定程度上影響了研究的代表性與科學性，未來應大力加強海洋災害信息的大數(shù)據(jù)建設，構(gòu)建統(tǒng)一公開的案例數(shù)據(jù)庫，為學界提供更為優(yōu)質(zhì)的研究土壤；第二，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展主題之下，績效評估是推動政府管理科學化、規(guī)范化和精細化的有效手段，而海洋災害應急處置作為政府對外職能管理的重要領(lǐng)域，顯然需要構(gòu)建一套有效的評估體系，但當前此類研究尚未取得突破性的成果，這也有待學界進一步探索。