趙寧寧

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

近年來(lái)，南極地區(qū)由于其特殊的自然地理環(huán)境和重要的戰(zhàn)略地位，已經(jīng)成為各國(guó)綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)、科研能力展示和國(guó)家戰(zhàn)略擴(kuò)展的重要平臺(tái)。澳大利亞是世界上最早進(jìn)行南極探險(xiǎn)的國(guó)家之一，也是聲索“南極領(lǐng)土”面積最大的國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，澳大利亞把南極大陸和南大洋看成其戰(zhàn)略“后院”，并在南極條約體系發(fā)展過程中扮演著重要角色。近年來(lái)，隨著南極地緣政治形勢(shì)的變化，澳大利亞不斷對(duì)其南極政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，試圖“打造”在南極科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)和國(guó)際合作中的領(lǐng)導(dǎo)力。鑒于此，本文擬全面概括當(dāng)前澳大利亞南極政策的主要內(nèi)容，對(duì)其戰(zhàn)略動(dòng)因作出分析，并提出對(duì)中國(guó)深度參與南極事務(wù)的政策建議。

一、澳大利亞南極政策的主要內(nèi)容

澳大利亞作為南極“門戶國(guó)家”和《南極條約》原始締約國(guó)，出于對(duì)中等強(qiáng)國(guó)地位和地緣安全利益的關(guān)切，從來(lái)沒有放棄對(duì)南極地區(qū)的關(guān)注。積極介入南極事務(wù)，保障其在南極地區(qū)的合法權(quán)益，是歷屆澳大利亞外交政策的核心組成部分之一。①DanielBray，“Australia’sAntarcticPolicyunderThreat”，http://www.internationalaffairs.org.au/australian_out look/australias-antarctic-policy-under-threat.綜合近年來(lái)澳大利亞政府所采取的一系列措施，其南極政策主要包括以下四個(gè)方面。

第一，頒布南極戰(zhàn)略，提升南極事務(wù)的政治地位。2013年10月，澳大利亞聯(lián)邦總理托尼·阿博特（Tony Abbott）委托環(huán)保部南極局原局長(zhǎng)托尼·普萊斯（Tony Press）系統(tǒng)評(píng)估澳大利亞在南極地區(qū)的國(guó)家利益并制定未來(lái)20年的國(guó)家南極行動(dòng)計(jì)劃。2014年7月，托尼·普萊斯正式向澳大利亞聯(lián)邦政府提交評(píng)估報(bào)告《20年澳大利亞南極戰(zhàn)略計(jì)劃》（又稱《普萊斯報(bào)告》）。該評(píng)估報(bào)告被視為澳大利亞全新南極戰(zhàn)略的初步藍(lán)圖，在維護(hù)澳大利亞南極權(quán)益、支持南極科學(xué)研究等方面提出了一系列政策建議和舉措。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-yearaustralian-antarctic-strategic-plan.同時(shí)，2014年3月，澳大利亞參議院外交及貿(mào)易委員會(huì)就“澳大利亞在南極及南大洋地區(qū)的未來(lái)活動(dòng)和責(zé)任”啟動(dòng)政策咨詢。在這個(gè)過程中，澳大利亞國(guó)內(nèi)參與南極事務(wù)的相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織等利益主體提交了32份政策提案，促成外交及貿(mào)易委員會(huì)2014年10月向聯(lián)邦政府提交評(píng)估報(bào)告《澳大利亞在南極及南大洋地區(qū)的未來(lái)活動(dòng)和責(zé)任》，并提出一系列南極政策優(yōu)化建議。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.2016年4月28日，經(jīng)過對(duì)兩份評(píng)估報(bào)告的考量，澳大利亞總理馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull）、環(huán)境部長(zhǎng)格雷格·亨特（Greg Hunt）以及外交部長(zhǎng)朱莉·畢曉普（Julie Bishop）發(fā)表聯(lián)合聲明，公布了最新戰(zhàn)略文件《澳大利亞南極戰(zhàn)略及未來(lái)20年行動(dòng)計(jì)劃》（下文簡(jiǎn)稱《南極戰(zhàn)略》）。聯(lián)合聲明指出，該戰(zhàn)略是迄今澳大利亞政府頒布的最重要的南極政策文件，目的是將澳大利亞建設(shè)成為南極科學(xué)研究領(lǐng)域的領(lǐng)先國(guó)家?！赌蠘O戰(zhàn)略》明確地向國(guó)際社會(huì)闡釋了澳大利亞在南極地區(qū)的利益關(guān)切和戰(zhàn)略目標(biāo)：竭力避免南極地區(qū)成為地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)區(qū)域、維護(hù)澳大利亞“南極領(lǐng)土”的主權(quán)及臨近海域的主權(quán)權(quán)利、支持和確保南極條約體系的有效性及權(quán)威性、開展世界一流的南極科學(xué)考察、保護(hù)南極環(huán)境、知曉并影響澳大利亞臨近地理區(qū)域的政策發(fā)展、挖掘南極大陸及南大洋的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。④Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.《南極戰(zhàn)略》的發(fā)布，標(biāo)志著澳大利亞政府首次將南極地區(qū)提升到國(guó)家戰(zhàn)略安全高度，被馬爾科姆·特恩布爾總理譽(yù)為“澳大利亞南極事務(wù)參與的新時(shí)代”。⑤Prime Minister ofAustralia， “A New Era ofAntarctic Engagement”，http://www.pm.gov.au/media/2016-04-27/newera-antarctic-engagement.

第二，制定南極科學(xué)戰(zhàn)略計(jì)劃，推進(jìn)南極科考的后勤保障能力建設(shè)。南極地區(qū)是世界上少有的科學(xué)活動(dòng)占主導(dǎo)的地區(qū)。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， Polar Research，Vol.31，2012，P.123.澳大利亞政府認(rèn)為，通過加強(qiáng)南極科學(xué)考察和研究，夯實(shí)南極知識(shí)儲(chǔ)備，既有助于強(qiáng)化對(duì)南極的認(rèn)知并促進(jìn)相關(guān)政策的制定，又有助于開展南極外交和推進(jìn)南極國(guó)際合作。但南極地區(qū)自然環(huán)境險(xiǎn)惡，開展高頻率和高質(zhì)量的科學(xué)考察和研究需要依托穩(wěn)固且有成效的后勤保障能力。鑒于此，一方面，澳大利亞結(jié)合政策需求，于2010年7月制定《南極科學(xué)戰(zhàn)略計(jì)劃（2011-2012到2020-2021）》。此計(jì)劃是支持澳大利亞深入開展南極科學(xué)與研究的有力保障，將澳大利亞未來(lái)十年的南極科研計(jì)劃集中在四個(gè)主題領(lǐng)域：氣候過程和變化、陸地和近岸生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境變化和保護(hù)、南大洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境變化和保護(hù)、前沿科學(xué)。其中，前三個(gè)主題領(lǐng)域?qū)?yōu)先解決政府決策的科學(xué)需要，前沿科學(xué)領(lǐng)域主要是提供高質(zhì)量的科學(xué)項(xiàng)目，解決澳大利亞需要的重點(diǎn)科學(xué)研究。⑦AustraliaAntarcticDivision，“AustraliaAntarcticScienceStrategicPlan 2011-12 to 2020-21”，http://www.antarctica.gov.au/science/australian-antarctic-science-strategic-plan-201112-202021.

另一方面，《南極戰(zhàn)略》秉承務(wù)實(shí)主義的政策理念，劃分四個(gè)時(shí)期階段（1年期計(jì)劃、2年期計(jì)劃、5年期計(jì)劃、10-20年期計(jì)劃），有針對(duì)性地提出加強(qiáng)在南極地區(qū)的后勤保障能力建設(shè)。譬如通過1年期計(jì)劃和2年期計(jì)劃強(qiáng)化對(duì)霍巴特港和塔斯馬尼亞州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障澳大利亞在南極地區(qū)的科考運(yùn)轉(zhuǎn)能力。這其中最受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的是，《南極戰(zhàn)略》提出要建造新型破冰船，增強(qiáng)其在南極地區(qū)的活動(dòng)能力。2016年4月29日，澳大利亞聯(lián)邦政府公布新破冰船投資計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃，澳大利亞聯(lián)邦政府將投入約19億澳元建造新型破冰船（其中5.29億澳元用于建造破冰船，13.8億澳元用于在未來(lái)30年中維護(hù)破冰船的正常運(yùn)行），以取代現(xiàn)有的“南極光”號(hào)破冰船。這是澳大利亞聯(lián)邦政府在南極科研項(xiàng)目中的最大一筆投資，其戰(zhàn)略意義不言而喻。①人民網(wǎng)：《澳大利亞發(fā)布南極戰(zhàn)略及二十年行動(dòng)計(jì)劃》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0502/c1002-28318116.html。正如澳總理馬爾科姆·特恩布爾所言，“一艘更加現(xiàn)代化的破冰船對(duì)澳大利亞的南極科學(xué)考察站物資補(bǔ)給、領(lǐng)導(dǎo)世界級(jí)的科研項(xiàng)目具有重大影響，將極大增強(qiáng)澳大利亞在南極大陸和南大洋的活動(dòng)能力”。②Prime Minister of Australia，“Australia’s New State-of-The-Art Icebreaker Unveiled”，https://www.pm.gov.au/media/2015-10-29/australias-new-state-art-icebreaker-unveiled.

第三，積極推動(dòng)南極環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)其南極政策的“道義”支撐。作為南極“門戶國(guó)家”，由于地理的臨近，南極自然生態(tài)環(huán)境的變化將加劇澳大利亞生態(tài)安全的敏感性和脆弱性。南極環(huán)保問題被澳大利亞看作是南極政策中僅次于主權(quán)問題的戰(zhàn)略要點(diǎn)。③潘敏：《澳大利亞：在南極事務(wù)中扮演重要角色》，http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20160706/61554.shtml。在南極條約體系的發(fā)展進(jìn)程中，澳大利亞一貫提倡環(huán)境保護(hù)應(yīng)該成為各國(guó)參與南極治理優(yōu)先考慮的議題，扮演著推動(dòng)南極環(huán)境保護(hù)主導(dǎo)者的角色。早在1989年，澳大利亞與法國(guó)一道拒絕簽署《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》，并推動(dòng)談判和締結(jié)了旨在全面保護(hù)南極環(huán)境的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》，迄今依然被澳大利亞視為其對(duì)南極條約體系發(fā)展所發(fā)揮的最重要影響。④Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，P.274.當(dāng)前在高額經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，南大洋非法捕魚活動(dòng)趨漸增多，嚴(yán)重危及南大洋生態(tài)系統(tǒng)。打擊南大洋非法捕魚活動(dòng)，已經(jīng)成為澳大利亞國(guó)會(huì)超越黨派的政策共識(shí)。⑤IndiHodgson Johnston，“Australian Politicsand Antarctic Sovereignty:Themes，Protagonists and Antagonists”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs， Vol.7， 2015， PP.189-190.在此背景下，澳大利亞積極督促南極海洋生物資源委員會(huì)采取措施限制非法捕魚，提出了諸如“統(tǒng)一船舶監(jiān)控系統(tǒng)”、“檢查程序的加強(qiáng)使用”等解決方案。⑥丁煌：《極地國(guó)家政策研究報(bào)告（2014-2015）》，科學(xué)出版社2016年版，第376頁(yè)。另外，作為將海洋保護(hù)區(qū)當(dāng)作綜合管理的一種手段加以利用的堅(jiān)決擁護(hù)者，⑦James Fitzsimons and Geoff Wescott， Big， Bold and Blue：Lessons from Australia’s Marine Protected Areas， Clayton：CSIRO Publishing，2016，PP.3-8.近年來(lái)澳大利亞積極推動(dòng)設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)。2012年10月，在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)第31次年會(huì)期間，澳大利亞聯(lián)合歐盟和法國(guó)向大會(huì)提交設(shè)立東南極海洋保護(hù)區(qū)的提案。該提案涉及南大洋海域面積180萬(wàn)平方千米，在序言中指出總體目標(biāo)是養(yǎng)護(hù)生物多樣性、保護(hù)生態(tài)進(jìn)程、評(píng)估漁業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的變化影響等。⑧唐建業(yè)：《南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)及法律政治爭(zhēng)論》，《極地研究》2016年第3期。2016年10月28日，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過設(shè)立“南極羅斯海保護(hù)區(qū)”之際，澳大利亞代表吉莉安·斯洛克姆（Gillian Slocum）表示“雖然委員會(huì)未能就設(shè)立東南極海洋保護(hù)區(qū)達(dá)成一致，但已具備堅(jiān)實(shí)的談判基礎(chǔ)，澳大利亞將繼續(xù)推動(dòng)這一進(jìn)程”。⑨Australia Antarctic Division，“Australia Welcomes Agreement on a New Marine Protected Area in the Southern Ocean”，http：//www.antarctica.gov.au/news/2016/australia-welcomes-agreement-on-anew-marine-protected-area-in-the-southern-ocean.

第四，推動(dòng)和深化南極國(guó)際合作。相對(duì)于大國(guó)而言，中等國(guó)家對(duì)于外部環(huán)境的變化較為敏感，開展國(guó)際合作，參與各種有利于自身利益的多邊外交進(jìn)程是中等國(guó)家的國(guó)際行為偏好。托尼·普萊斯曾指出“推動(dòng)南極事務(wù)國(guó)際合作，是維護(hù)澳大利亞深度參與南極事務(wù)，維護(hù)南極國(guó)家利益的最強(qiáng)有力的方式”。①Tony Press，“Climate Change and Australia’s Interests in Antarctic and the Southern Ocean”，https://www.aspistrategist.org.au/climate-change-and-australias-interests-in-antarctica-andthe-southern-ocean-2.在雙邊外交領(lǐng)域，澳大利亞近年來(lái)積極開展與英國(guó)、中國(guó)、新西蘭、法國(guó)、美國(guó)等南極事務(wù)大國(guó)的雙邊合作。2014年11月18日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪問澳大利亞期間，兩國(guó)南極事務(wù)主管部門簽訂了《中澳關(guān)于南極與南大洋合作的諒解備忘錄》。2016年2月29日，中澳雙方成立南極與南大洋合作聯(lián)委會(huì)并舉行第一次會(huì)議，就雙方合作的優(yōu)先領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，以指導(dǎo)未來(lái)在南極和《南極條約》下的有關(guān)合作。②人民網(wǎng)：《中國(guó)與澳大利亞舉行首次南極對(duì)話》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0302/c1002-28163799.html.2015年11月，澳英兩國(guó)簽署《澳英2015-2020年間南極合作優(yōu)先事項(xiàng)備忘錄》。備忘錄規(guī)定，澳大利亞南極局和英國(guó)外交部極地事務(wù)辦公室將定期舉行年度對(duì)話機(jī)制、開展南極科研合作、加強(qiáng)南極后勤保障支持等。③GovernmentofUK，“UnitedKingdom-AustraliaAntarcticCooperation Priorities：2015-2020”，http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/481574/Statement_of_shared_UK-AUS_Antarctic_priorities.pdf.雖然這些雙方備忘錄大都不具有法律效力，但正如澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所（ASPI）副所長(zhǎng)安東尼·伯金（Anthony Bergin）所言“這些雙邊合作備忘錄，有助于澳大利亞降低南極科考成本、優(yōu)化政策工具并在必要時(shí)獲取有益協(xié)助”。④Anthony Bergin，“The Frozen Continent：What’s News”，https://www.aspistrategist.org.au/the-frozen-continent-whats-news.在多邊國(guó)際舞臺(tái)上，作為《南極條約》的原始締約國(guó)，澳大利亞是推動(dòng)南極條約體系發(fā)展的重要推動(dòng)者，在南極治理“建章立制”進(jìn)程中起著關(guān)鍵性作用，在南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、南極研究科學(xué)委員會(huì)等內(nèi)部一直發(fā)揮著顯著影響力。⑤Marcus Haward and Tom Griffiths，“Australia and the Antarctic Treaty System:50 Years of Influence”，Sydney:University of New South Wales Press，2011，PP.1-8.尤其是澳大利亞以南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議為主要多邊平臺(tái)，尋求增強(qiáng)在南極治理中的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，成為向協(xié)商國(guó)會(huì)議提供工作文件數(shù)量最多的三大國(guó)家（英國(guó)、新西蘭和澳大利亞）之一。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， PolarResearch，Vol.31，2012，P.126.

總之，當(dāng)前澳大利亞以頒布《南極戰(zhàn)略》為契機(jī)，以制定南極科學(xué)戰(zhàn)略計(jì)劃和加強(qiáng)南極科考的后勤保障能力建設(shè)為依托，以推動(dòng)南極環(huán)境保護(hù)和國(guó)際合作為主要路徑，進(jìn)而提升在南極治理中的國(guó)際影響力和話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)澳大利亞在南極地區(qū)的政治、環(huán)境、科研和經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)在南極事務(wù)中的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)。⑦Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.

二、澳大利亞南極政策的戰(zhàn)略動(dòng)因解析

澳大利亞積極優(yōu)化南極政策和介入南極治理，不僅是由其自身南極事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯所決定的，也是南極地緣政治形勢(shì)發(fā)展的大勢(shì)使然，同時(shí)還受到中等強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略追求的重要推動(dòng)。

第一，彌補(bǔ)能力短板，強(qiáng)化在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，夯實(shí)深度參與南極治理的能力基礎(chǔ)。各國(guó)南極科研能力又以在南極設(shè)置的科學(xué)考察站的數(shù)量和規(guī)模、國(guó)家南極科考經(jīng)費(fèi)投入等為主要支撐。澳大利亞在考察站數(shù)量、考察站可容納人員數(shù)量上都與南極事務(wù)第一大國(guó)美國(guó)旗鼓相當(dāng)，但近年來(lái)澳大利亞政府對(duì)南極科學(xué)研究和考察的資金支持和重視程度不足，導(dǎo)致澳大利亞在南極的存在逐漸落后于其他國(guó)家。⑧丁煌：《極地國(guó)家政策研究報(bào)告（2014-2015）》，科學(xué)出版社2016年版，第376頁(yè)。需要特別指出的是，澳大利亞南極科研體制是由聯(lián)邦政府起主導(dǎo)作用的多元化體制，澳聯(lián)邦政府一直是南極研究和開發(fā)計(jì)劃的主要投資者。澳聯(lián)邦政府委托環(huán)保部南極局制定南極科研計(jì)劃，并負(fù)責(zé)資助政府科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、合作研究中心對(duì)南極科研計(jì)劃的實(shí)施。伴隨聯(lián)邦財(cái)政赤字和南極科研預(yù)算的削減，澳大利亞相關(guān)南極科研機(jī)構(gòu)無(wú)不受到負(fù)面影響。①Oliver Milman，“Australia’s Antarctica Position under Threat due to Scientific Funding Shortfall”，https://www.theguardian.com/world/2014/oct/10/australias-antarctica-position-under-threat-scientific-funding-shortfall.《普萊斯報(bào)告》指出“由于不能在南極大陸和南大洋開展高頻率的科學(xué)調(diào)查，缺乏深入南極大陸的航空能力以及不斷消減的科研預(yù)算，澳大利亞在南極科研上的領(lǐng)導(dǎo)力正在遭到削弱”。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”， http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-year-australian-antarctic-strategic-plan.2014年3月，澳大利亞科學(xué)院在向參議院外交及貿(mào)易委員會(huì)提交的政策提案中指出，澳大利亞南極項(xiàng)目所支持的科學(xué)計(jì)劃已經(jīng)從1997年的最高值142個(gè)跌至2014年的62個(gè)，每年赴南極人數(shù)中的科研人員比例從1989年的50%下降到近年來(lái)的20%。澳大利亞南極科學(xué)事業(yè)的衰退也導(dǎo)致其衡量科研成果的科學(xué)出版物數(shù)量銳減，從1999-2006年年均200部降到了2012年的100部以下。③吳寧鉑：《澳大利亞南極利益：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與政策應(yīng)對(duì)》，《極地研究》2016年第1期。澳大利亞環(huán)保部則在提案中指出，由于現(xiàn)役“極光號(hào)”科考船承擔(dān)了絕大部分南極大陸的物資補(bǔ)給工作，致使南極署主導(dǎo)的南大洋海洋科學(xué)研究受到極大限制，建造一艘新的破冰船已經(jīng)迫在眉睫。④Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.341.澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所副所長(zhǎng)安東尼·伯金直言不諱地指出：“當(dāng)中國(guó)、韓國(guó)等亞洲國(guó)家提升南極預(yù)算比重之際，澳大利亞削減南極科考預(yù)算的負(fù)面影響將會(huì)更加凸顯，我們將失去維護(hù)南極權(quán)益的基本能力，更會(huì)失去與傳統(tǒng)歐洲伙伴合作參與南極治理的底氣?！雹軦nthony Bergin， “Cola Calculations:Australia’sAntarctic Challenges”， Strategic Insights of Australian Strategic Policy Institute，No.66，2013，PP.7-9.

第二，應(yīng)對(duì)南極地緣政治新態(tài)勢(shì)，鞏固在南極治理中的主導(dǎo)者地位。南極事務(wù)的參與國(guó)家具有不同的身份，這些國(guó)家從權(quán)限上可以分為締約國(guó)和協(xié)商國(guó)，目前南極條約共有53個(gè)締約國(guó)，但只有29國(guó)是協(xié)商國(guó)，這29國(guó)當(dāng)中又包含12個(gè)原始締約國(guó)和17個(gè)新入?yún)f(xié)商國(guó)（參見表1）。根據(jù)《南極條約》的相關(guān)規(guī)定，所謂協(xié)商國(guó)是在南極開展了實(shí)質(zhì)性科研活動(dòng)（以建立科考站為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)），有權(quán)派代表參與南極條約協(xié)商會(huì)議的締約國(guó)，并擁有會(huì)議表決權(quán)。由此可見，具有不同身份的國(guó)家，在南極事務(wù)中的參與權(quán)不同，這就決定了這些國(guó)家在南極事務(wù)中話語(yǔ)權(quán)和影響力的大小強(qiáng)弱。在南極條約體系在發(fā)展過程中，澳大利亞等12個(gè)原始締約國(guó)掌控著主要的話語(yǔ)權(quán)，而其中又以澳大利亞等7個(gè)領(lǐng)土聲索國(guó)和美俄兩國(guó)為核心，這9個(gè)國(guó)家構(gòu)成了南極條約體系中的“核心權(quán)力集團(tuán)”（hegemonic bloc），它們決定了體系內(nèi)部的政策制定和制度發(fā)展。雖然《南極條約》簽署后，相繼有17個(gè)國(guó)家成為協(xié)商國(guó)，但澳大利亞等核心權(quán)力集團(tuán)依然主導(dǎo)著南極條約體系，而新入的協(xié)商國(guó)更像是南極條約體系內(nèi)部的“政治觀察員”（political observer）。①Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.89-95.

表1 《南極條約》29個(gè)協(xié)商國(guó)

但近年來(lái)，中國(guó)、巴西、印度、烏克蘭等國(guó)家紛紛通過強(qiáng)化科考等方式加強(qiáng)在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，有力提升了這些國(guó)家在南極事務(wù)中的國(guó)際影響力，在澳大利亞國(guó)內(nèi)造成一定程度的“恐慌感”。②Richard C.Powelland Klauds Dodds，Polar Geopolitics?Knowledges，Resources and Legal Regimes，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.224-226.在參議院外交及貿(mào)易委員會(huì)就“澳大利亞在南極及南大洋地區(qū)的未來(lái)活動(dòng)和責(zé)任”舉行的政策咨詢過程中，澳大利亞國(guó)防部、科學(xué)院、戰(zhàn)略政策研究所等政府部門和科研機(jī)構(gòu)對(duì)亞洲國(guó)家在南極地區(qū)的最新動(dòng)態(tài)表示“憂慮”。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.《普萊斯報(bào)告》指出目前已經(jīng)有8個(gè)國(guó)家在澳大利亞“南極領(lǐng)土”單獨(dú)建立或者合作建立18個(gè)科考站，④根據(jù)《普萊斯報(bào)告》和《南極條約》秘書處網(wǎng)站信息，在澳大利亞“南極領(lǐng)土”建立科考站的國(guó)家分別是：俄羅斯（6個(gè)）、澳大利亞（3個(gè)）、中國(guó)（3個(gè)）、法國(guó)（2個(gè)）、印度（1個(gè)）、白俄羅斯（1個(gè)，與俄羅斯合建）、羅馬尼亞（1個(gè)，與澳大利亞合建）和美國(guó)（1個(gè)，位于南極點(diǎn)）。雖然各國(guó)在南極大陸建立科學(xué)考察站是《南極條約》賦予的國(guó)際法權(quán)利，澳大利亞卻“憂慮”這些科考站在《南極條約》到期后將不利于其主張“南極領(lǐng)土”權(quán)利。⑤Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.336.作為在澳大利亞“南極領(lǐng)土”內(nèi)建立考察站數(shù)量最多的俄羅斯，更是在2010年10月30日出臺(tái)《俄羅斯2020年前與更長(zhǎng)期的南極戰(zhàn)略》，明確了俄羅斯在南極地區(qū)各領(lǐng)域活動(dòng)的基本方向，提出了俄羅斯南極政策的總體目標(biāo)，包括保持南極作為和平合作的區(qū)域、借助南大洋的生物資源增強(qiáng)俄羅斯經(jīng)濟(jì)活力和提升俄羅斯的國(guó)際威望。⑥V.V.Lukin，“Russia’s Current Antarctic Policy”，The Polar Journal，Vol.4，2014，P.209.這對(duì)于僅在“南極領(lǐng)土”海岸建立三個(gè)科考站的澳大利亞來(lái)說不啻為一個(gè)“噩夢(mèng)”，對(duì)于其能否在“南極領(lǐng)土”實(shí)施“有效控制”畫上了一個(gè)問號(hào)。

第三，契合澳大利亞“中等強(qiáng)國(guó)”的身份定位和政策路徑。中等強(qiáng)國(guó)是指具有一定的實(shí)力，專注于某一特定領(lǐng)域，通過創(chuàng)新知識(shí)和概念來(lái)促進(jìn)組織和聯(lián)盟的建立，并借助自身在體系結(jié)構(gòu)中的特殊地位和一貫的良好行動(dòng)來(lái)取得國(guó)際社會(huì)信任的這一類國(guó)家。⑦John Ravenhill，“Cycles of Middle Power Activism:Constraint and Choice in Australian and Canadian”，F(xiàn)oreign Policies Australian Journal of International Affairs，Vol.52，1998，PP.313-324.在“二戰(zhàn)”后的歷史和外交實(shí)踐中，澳大利亞政治精英形成了跨越黨派的中等強(qiáng)國(guó)身份認(rèn)同，其中澳大利亞保守黨政治家率先給澳大利亞貼上了“中等強(qiáng)國(guó)”的標(biāo)簽，而工黨則在幾十年的外交事件中建立了“中等強(qiáng)國(guó)外交”的政策傳統(tǒng)。⑧崔越、牛仲君：《二戰(zhàn)后澳大利亞的中等強(qiáng)國(guó)認(rèn)同：跨越黨派的共識(shí)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第10期。澳大利亞中等強(qiáng)國(guó)的身份認(rèn)同一直是影響澳大利亞外交政策實(shí)踐和行為的最重要因素之一。⑨Carl Ungerer，“The Middle Power Concept in Australian Foreign Policy”，Australian Journal of Politics and History，Vol.53，2007，P.540.2013年1月，澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布的《強(qiáng)大與安全：澳大利亞國(guó)家安全戰(zhàn)略》明確表示“增強(qiáng)我們作為有影響力的區(qū)域角色的作用是我們外交政策的核心”。⑩Government of Australia，“Strong and Secure:A Strategy for Australia’s National Security”，http://apo.org.au/resource/strong-and-secure-strategy-australias-national-security.擁有南極最大的領(lǐng)土聲索國(guó)的身份對(duì)于傳統(tǒng)上一直無(wú)法位居國(guó)際政治舞臺(tái)中心的澳大利亞來(lái)說，可以產(chǎn)生巨大的影響力。?○ 吳寧鉑：《澳大利亞南極利益：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與政策應(yīng)對(duì)》，《極地研究》2016年第1期。南極事務(wù)則是澳大利亞展現(xiàn)外交風(fēng)采、提升國(guó)際影響力的理想平臺(tái)，有助于澳大利亞夯實(shí)“中等強(qiáng)國(guó)”的身份根基，成就“中等強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在澳大利亞的南極事務(wù)中，無(wú)論是南極戰(zhàn)略目標(biāo)的確定還是南極政策的制定和執(zhí)行，中等強(qiáng)國(guó)的影子都清晰可見。例如澳大利亞注重南極國(guó)際合作，借助雙邊和多邊國(guó)際舞臺(tái)實(shí)現(xiàn)其南極戰(zhàn)略目標(biāo)；維護(hù)南極條約體系的權(quán)威性，依托南極條約體系來(lái)實(shí)現(xiàn)南極國(guó)家利益；重視南極科學(xué)研究，善于和參與南極事務(wù)的國(guó)際非政府組織“結(jié)盟”，為實(shí)現(xiàn)南極國(guó)際利益提供技術(shù)、知識(shí)和“道義”支撐。

三、對(duì)中國(guó)參與南極事務(wù)的借鑒

在中國(guó)快速和平崛起的背景下，中國(guó)國(guó)家利益的邊界開始向全球延伸。南極地區(qū)逐漸成為中國(guó)國(guó)家利益拓展的一個(gè)新空間。2014年11月，國(guó)家主席習(xí)近平在澳大利亞視察我國(guó)南極考察隊(duì)之際，強(qiáng)調(diào)“南極科學(xué)考察意義重大，是造福人類的崇高事業(yè)。中國(guó)開展南極科考為人類利用南極作出了貢獻(xiàn)，中方愿意繼續(xù)同澳方及國(guó)際社會(huì)一道，更好認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極”。①中國(guó)新聞網(wǎng)：《南極科考意義重大，是造福人類的崇高事業(yè)》，http://www.chinanews.com/gn/2014/11-19/6790019.shtml.2015年7月1日頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全?！贝朔梢苑尚问秸J(rèn)定中國(guó)在北極等“戰(zhàn)略新疆域”存在多種樣式的國(guó)家利益。2016年3月16日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出我國(guó)要“積極參與網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、空天等領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的制定”。②新華社：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.這一系列舉動(dòng)表明我國(guó)新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體愈來(lái)愈重視網(wǎng)絡(luò)、太空、極地等戰(zhàn)略新邊疆的國(guó)際治理，為我國(guó)系統(tǒng)謀劃參與南北極治理的策略提供了良好的國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)。但是我國(guó)在參與南極治理之時(shí)，由于不具備澳大利亞等南極“門戶國(guó)家”先天地理優(yōu)勢(shì)和身份優(yōu)勢(shì)，還因其不甚清晰的南極戰(zhàn)略目標(biāo)及政策、逐漸壯大的“塊頭”、不受西方國(guó)家歡迎的或者遭受西方國(guó)家敵視的國(guó)家政治制度和意識(shí)形態(tài)等因素，遭到澳大利亞等國(guó)的媒體、智庫(kù)以及一些國(guó)際非政府組織的誤解。如何參與各種利益博弈和暗流涌動(dòng)的南極事務(wù)，已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)界和官方討論頗多的新話題。澳大利亞雖然在南極治理中的利益訴求方面與中國(guó)存在較大差異，但其南極政策的制定和執(zhí)行仍能為中國(guó)參與南極事務(wù)提供重要啟示。

首先，明確我國(guó)在南極事務(wù)中的角色定位，合理規(guī)劃我國(guó)的南極利益及政策目標(biāo)。一些西方學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)對(duì)許多國(guó)際問題的目的性和戰(zhàn)略性不明確，或者是相互矛盾，往往缺乏連續(xù)一致的目標(biāo)和戰(zhàn)略。雖然這樣的評(píng)論未必準(zhǔn)確，但是很值得中國(guó)的重視和反思。③趙龍躍：《制度性權(quán)力：國(guó)際規(guī)則的重構(gòu)與中國(guó)策略》，人民出版社2016年版，第25頁(yè)。近年來(lái)，很大一部分國(guó)外媒體和學(xué)者對(duì)中國(guó)參與南極事務(wù)持懷疑和擔(dān)憂態(tài)度，它們過分偏重并夸大了于中國(guó)在南極的經(jīng)濟(jì)和政治意圖，甚至帶著過度偏見的有色眼鏡來(lái)看待中國(guó)的南極事務(wù)參與，忽視了中國(guó)作為南極事務(wù)利益攸關(guān)方在南極地區(qū)的合法利益與權(quán)益。為此，我國(guó)政府應(yīng)該摒棄“避免麻煩”和“能力不足”的陳舊思想，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)謀劃，盡早制定和頒布中國(guó)南極政策文件，消除澳大利亞等國(guó)家對(duì)中國(guó)參與南極治理的猜疑和誤解。其中，在設(shè)定南極事務(wù)角色定位時(shí)，我們?cè)谀蠘O事務(wù)上不應(yīng)太過強(qiáng)調(diào)本國(guó)利益，不應(yīng)讓國(guó)際社會(huì)認(rèn)為中國(guó)在南極的活動(dòng)是以利為主、利益驅(qū)動(dòng)，而應(yīng)有大國(guó)擔(dān)當(dāng)和世界情懷，從而進(jìn)一步以南極作為外交平臺(tái)在國(guó)際社會(huì)塑造中國(guó)良好的國(guó)際形象。在明確角色定位的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)南極政策的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局、基本方針等作出總體的規(guī)劃，發(fā)布全面闡述我國(guó)南極戰(zhàn)略的官方文件。

第二，借助南極條約體系規(guī)則，強(qiáng)化我國(guó)在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在。建設(shè)科考站是各國(guó)加強(qiáng)在南極地區(qū)存在的重要傳統(tǒng)手段，而目前較為流行的做法則是建立南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)。根據(jù)《南極環(huán)境保護(hù)議定書》的規(guī)定，各締約方可以申請(qǐng)?jiān)谀蠘O特定區(qū)域建立南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū)。④根據(jù)1998年生效的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》附件五“區(qū)域保護(hù)及其管理”中第3條的規(guī)定，“為保護(hù)顯著的環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)或者荒野形態(tài)價(jià)值，或任何此類價(jià)值的結(jié)合，或正在進(jìn)行的或已規(guī)劃的科學(xué)研究，南極任何區(qū)域（包括任何南極海洋區(qū)域），均可被指定為南極特別保護(hù)區(qū)”。南極特別保護(hù)區(qū)是指在科學(xué)研究上具有突出重要性的區(qū)域，在這種特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)內(nèi)，管理和科學(xué)研究活動(dòng)主要以申請(qǐng)建立保護(hù)區(qū)和管理區(qū)的國(guó)家為主。因而，在《南極條約》禁止提出新的領(lǐng)土要求的情況下，在具有戰(zhàn)略意義的南極區(qū)域建立特別保護(hù)區(qū)無(wú)疑是各國(guó)有效“劃分勢(shì)力范圍”的最佳選擇。①郭培清：《南極條約50周年：挑戰(zhàn)與未來(lái)走向》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期。建立并管理南極特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)是衡量和檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家參與國(guó)際南極事務(wù)和認(rèn)知南極程度的重要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家想在南極有所作為、實(shí)現(xiàn)南極國(guó)家利益的必爭(zhēng)之地，是南極締約國(guó)南極政策的重要支撐點(diǎn)。②吳依林：《環(huán)境保護(hù)與南極的軟存在》，《海洋開發(fā)與管理》2009年第26期。從表格2中，可以看出，澳大利亞在當(dāng)今各國(guó)在南極地區(qū)設(shè)立特別保護(hù)區(qū)數(shù)量上排名第四，這無(wú)疑進(jìn)一步強(qiáng)化了澳大利亞在南極事務(wù)中的國(guó)際影響力，并助推澳大利亞南極科學(xué)考察與研究的進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)雖然已經(jīng)單獨(dú)或者與其他國(guó)家一道設(shè)立了3個(gè)特別保護(hù)區(qū)，但在數(shù)量上與美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家存在較大差距。選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)和地點(diǎn)，單獨(dú)設(shè)立更多南極特別保護(hù)區(qū)理應(yīng)受到我國(guó)極地事務(wù)部門的重視。

表2 各國(guó)在南極設(shè)立的特別保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

第三，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)南極管理立法空白?！赌蠘O條約》及其附屬條約對(duì)各締約國(guó)的國(guó)民并沒有強(qiáng)制約束力。各國(guó)政府需要通過制訂國(guó)內(nèi)法來(lái)執(zhí)行條約的具體條款及其他補(bǔ)充協(xié)定。為規(guī)范本國(guó)公民和法人實(shí)體在南極的活動(dòng)，澳大利亞已經(jīng)針對(duì)南極事項(xiàng)通過了多部法案，有效保障了《南極條約》的精神在其國(guó)內(nèi)得到有效遵守和執(zhí)行。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)參與南極考察活動(dòng)的人員數(shù)量逐漸增多，前往南極旅游、探險(xiǎn)的中國(guó)公民數(shù)量也有大幅度增加，這對(duì)我國(guó)的南極事項(xiàng)管理活動(dòng)提出新的要求，也為我國(guó)國(guó)內(nèi)南極事項(xiàng)立法工作提供了新機(jī)遇。2014年6月，國(guó)家海洋局印發(fā)《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》，對(duì)南極考察活動(dòng)從申請(qǐng)、受理、審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督管理方面進(jìn)行規(guī)范，這是我國(guó)首次出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)。但該《規(guī)定》適用對(duì)象是前往南極進(jìn)行考察活動(dòng)的中國(guó)公民，卻不能適用于近年來(lái)前往南極的其他人員等。③國(guó)土資源部：《國(guó)家海洋局印發(fā)南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/hyxw/201406/t20140605_1319567.htm.因而，我國(guó)應(yīng)在國(guó)內(nèi)抓緊在這些方面著手開展法律起草工作，以規(guī)范、保障、引導(dǎo)我國(guó)南極區(qū)域內(nèi)的科學(xué)研究、漁業(yè)資源開發(fā)等活動(dòng)有序進(jìn)行。