陸曉曦

（北京語(yǔ)言大學(xué)圖書(shū)館 北京 100083）

1 引言

2016年底，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》（以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》）正式出臺(tái)，于2017年3月1日起施行。該法是我國(guó)公共文化法治建設(shè)的歷史性突破，標(biāo)志著公共文化保障性立法終于實(shí)現(xiàn)了從多方呼吁到國(guó)家意志層面的跨越；通過(guò)六章65條構(gòu)建起了我國(guó)公共文化服務(wù)的基本制度體系，創(chuàng)造出了公共文化服務(wù)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)模式，也為推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了根本遵循[1]，打開(kāi)了文化立法的突破口。

隨后，在《公共文化服務(wù)保障法》施行不滿一年之時(shí)，幾經(jīng)波折前后拉鋸長(zhǎng)達(dá)近二十年的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）也于2018年1月1日起正式施行。該法作為黨的十九大后首部文化立法，充分彰顯了公共圖書(shū)館事業(yè)在中國(guó)特色社會(huì)主義文化中的重要地位；形成了中國(guó)特色的公共圖書(shū)館法律界定和一系列制度規(guī)范，對(duì)促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展，健全文化法律體系，保障人民群眾的基本文化權(quán)益具有重要意義。

2 二法的性質(zhì)、定位與關(guān)系

《公共文化服務(wù)保障法》是我國(guó)公共文化領(lǐng)域的一般法，也是整個(gè)文化領(lǐng)域第一部著眼于解決宏觀問(wèn)題和主要矛盾的文化基本法，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系有著至關(guān)重要的意義。它通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，確立了公共文化服務(wù)的一系列基本原則，內(nèi)容包括公共文化設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、監(jiān)督管理、法律責(zé)任五大部分多個(gè)方面?！豆矆D書(shū)館法》是公共文化領(lǐng)域國(guó)家層面的第一部特別法，對(duì)接了《公共文化服務(wù)保障法》中的相關(guān)要求，圍繞公共圖書(shū)館在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的職能定位和發(fā)展要求，結(jié)合自身功能、特點(diǎn)與規(guī)律，在公共圖書(shū)館的建設(shè)、服務(wù)、管理和保障等方面建立起完整的法律制度框架。因此，二法的關(guān)系是一般法與特別法的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”，意為在二法對(duì)同一問(wèn)題都有規(guī)定且不一致的情形下，適用“特別法優(yōu)于普通法原則”，即《公共圖書(shū)館法》優(yōu)先于《公共文化服務(wù)保障法》。

從內(nèi)容角度來(lái)解釋二法的關(guān)系與適用，作為為整個(gè)公共文化領(lǐng)域提供基本遵循的一般法，《公共文化服務(wù)保障法》不可能也不必要對(duì)公共文化領(lǐng)域的諸多具體問(wèn)題做事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，而是需要針對(duì)整體矛盾與問(wèn)題作出高屋建瓴的上層制度設(shè)計(jì)。所以，解決公共文化領(lǐng)域的具體問(wèn)題還需要多部具體特別、有針對(duì)性的法律、法規(guī)和規(guī)章制度的配套協(xié)作，這也正是構(gòu)建公共文化服務(wù)法律保障體系的原因和重要性所在。而《公共圖書(shū)館法》這一單一領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)性法律的設(shè)計(jì)與制定恰是題中之意，它很好解決了《公共文化服務(wù)保障法》沒(méi)有解決的涉及公共圖書(shū)館的諸多專門(mén)性、特殊性問(wèn)題，將各級(jí)政府主管部門(mén)、各級(jí)公共圖書(shū)館長(zhǎng)期以來(lái)探索并形成的好政策、好制度、好經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為國(guó)家法律，確立了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共圖書(shū)館建設(shè)格局，對(duì)公共圖書(shū)館的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、運(yùn)行方式、管理制度和保障機(jī)制等作出了具體規(guī)定，可以有效引導(dǎo)并推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)科學(xué)、規(guī)范、健康發(fā)展。

從功能角度來(lái)說(shuō)，《公共文化服務(wù)保障法》作為一般法，以原則性條款居多，原則性的基本法律不經(jīng)常改變，以保證法律貫徹執(zhí)行階段的相對(duì)穩(wěn)定性；《公共圖書(shū)館法》作為特別法，有效銜接了《公共文化服務(wù)保障法》中的原則要求并將其具體化、細(xì)節(jié)化，逐一落實(shí)在公共圖書(shū)館的范疇中，以實(shí)現(xiàn)法律的公平正義和人性化。

3 原則與落實(shí)：重點(diǎn)問(wèn)題的比較分析

《公共圖書(shū)館法》是在公共文化視閾下，從公共圖書(shū)館單一領(lǐng)域角度出發(fā)，對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》中相關(guān)基本原則和制度要求進(jìn)行了專門(mén)化、具體化規(guī)定；確立了一系列體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義特點(diǎn)的公共圖書(shū)館相關(guān)管理制度。

3.1 設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

作為公共文化服務(wù)重要載體的公共文化設(shè)施，及以其為依托的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)組織體系，二者共同構(gòu)成了公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前我國(guó)公共文化服務(wù)的最大短板就是“體系化”程度較低，集中體現(xiàn)在設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局和組織服務(wù)體系兩大方面?；诖?，《公共文化服務(wù)保障法》中對(duì)公共文化設(shè)施的建設(shè)與管理單設(shè)一章，做了原則性規(guī)定，包括公共文化設(shè)施的種類和范疇，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和原則，選址、用地與重建、改建的原則和要求，居民區(qū)配套建設(shè)公共文化設(shè)施和基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的原則與要求，以及公共文化設(shè)施運(yùn)行管理的原則和要求等。

《公共文化服務(wù)保障法》首先界定了公共文化設(shè)施的范疇（第十四條），明確了圖書(shū)館是重要的公共文化設(shè)施。《公共圖書(shū)館法》在總則中開(kāi)明宗義，申明公共圖書(shū)館為“向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開(kāi)展社會(huì)教育的公共文化設(shè)施”（第二條），進(jìn)一步承接確認(rèn)了公共圖書(shū)館的公共文化設(shè)施屬性。

《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定公共文化設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體是各級(jí)政府，并指定以縣一級(jí)政府為最小治理單元，提出在建設(shè)公共文化設(shè)施的過(guò)程中應(yīng)“結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色，合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局，形成場(chǎng)館服務(wù)、流動(dòng)服務(wù)和數(shù)字服務(wù)相結(jié)合的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”（第十五條）?！豆矆D書(shū)館法》中的對(duì)應(yīng)表述為“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書(shū)館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強(qiáng)固定館舍和流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)”（第十三條）。由此可知，二法在設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中所考慮的外部因素和內(nèi)部因素均不盡相同。公共文化設(shè)施建設(shè)要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地方文化特色，一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地方文化特色不同，群眾的基本文化需求就會(huì)呈現(xiàn)差異化，公共文化設(shè)施的種類也會(huì)有所差別；再加上對(duì)人口狀況這一重要因素的考量，包括服務(wù)人口的具體數(shù)量、分布等，據(jù)此可以確定本地區(qū)公共文化設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模；而公共圖書(shū)館已經(jīng)作為一類公共文化設(shè)施在區(qū)域內(nèi)存在，只需根據(jù)該行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量和分布來(lái)測(cè)算其數(shù)量與規(guī)模即可。與設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模相比，設(shè)施的布局問(wèn)題更為核心。當(dāng)前，“縣縣有圖書(shū)館、文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的目標(biāo)已基本達(dá)成，但是“全設(shè)置”不等于“全覆蓋”，要解決“設(shè)施孤島”問(wèn)題，必須充分考慮本區(qū)域內(nèi)人們生產(chǎn)和生活的宏觀環(huán)境，樹(shù)立人口密度、有效覆蓋面積、有效服務(wù)半徑、交通條件與設(shè)施可達(dá)性等理念，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、有效覆蓋的布局。

在《公共文化服務(wù)保障法》明確了各級(jí)政府在設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的責(zé)任主體地位后，《公共圖書(shū)館法》在第十四條中規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館。地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書(shū)室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”。結(jié)合第十三條的要求，公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)建立起國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)加強(qiáng)數(shù)字服務(wù)、流動(dòng)服務(wù)和自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面。

另外，《公共文化服務(wù)保障法》還確立了設(shè)施公布制度，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化設(shè)施目錄及有關(guān)信息予以公布”（第十四條）；《公共圖書(shū)館法》在第十八條落實(shí)了該制度，指明了責(zé)任主體、應(yīng)公布的具體內(nèi)容和途徑：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其網(wǎng)站上及時(shí)公布本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書(shū)館的名稱、館址、聯(lián)系方式、館藏文獻(xiàn)信息概況、主要服務(wù)內(nèi)容和方式等信息”。

3.2 服務(wù)體系建設(shè)

設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)，但并不等于服務(wù)體系。設(shè)施的互聯(lián)互通，必須依靠組織和服務(wù)體系的互聯(lián)互通來(lái)支撐。這種體系就是把“孤島”狀的公共文化服務(wù)設(shè)施聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成一個(gè)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與組織體系，并在體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的共建共享和服務(wù)的上下聯(lián)動(dòng)，從而解決基層文化資源短缺、服務(wù)總量不足、服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題，促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。《公共文化服務(wù)保障法》在第三十條提出基層綜合性文化服務(wù)中心要“加強(qiáng)資源整合，建立完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌服務(wù)功能”，明確了作為體系末端的基層綜合性文化服務(wù)中心的建設(shè)責(zé)任及重要性；又在第三十四條要求各級(jí)地方政府“采取多種方式，因地制宜提供流動(dòng)文化服務(wù)”，指明了將流動(dòng)服務(wù)作為完善服務(wù)體系的一種有效補(bǔ)充方式。在《公共圖書(shū)館法》中，對(duì)應(yīng)的表述是“國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”（第十三條）；“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)通過(guò)流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施等為社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)”（第三十九條）。

公共圖書(shū)館構(gòu)建服務(wù)體系，就是要建立總分館制。公共圖書(shū)館總分館制是國(guó)際上通行且成熟的一種服務(wù)模式，通常是由政府主導(dǎo)，由區(qū)域內(nèi)的圖書(shū)館總館制定統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)則、內(nèi)容、行業(yè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，圖書(shū)文獻(xiàn)統(tǒng)一編目、物流統(tǒng)一配送、技術(shù)平臺(tái)統(tǒng)一建設(shè)，總分館之間實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)的通借通還，其本質(zhì)是通過(guò)總分結(jié)合的組織與管理運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)資源的流通與共享。目前國(guó)內(nèi)已有不少公共圖書(shū)館通過(guò)多年探索實(shí)踐，形成了各具特色的縣域總分館制建設(shè)模式，如浙江嘉興的“中心館-總分館體系”建設(shè)模式、江蘇蘇州公共圖書(shū)館與各系統(tǒng)圖書(shū)館合作共建模式、廣東佛山禪城的“1主館+5分館+14成員館”服務(wù)模式等。2016年，文化部等國(guó)務(wù)院五部門(mén)正式印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的政策文件。隨后，浙江、福建、江西、湖南、廣東等10多個(gè)?。▍^(qū)、市）陸續(xù)出臺(tái)了具體的實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?，且絕大多數(shù)省份已經(jīng)開(kāi)展了試點(diǎn)工作?；诖?，《公共圖書(shū)館法》第三十一條對(duì)縣級(jí)公共圖書(shū)館建立總分館制提出了非常明確具體的要求，提出應(yīng)由縣級(jí)人民政府主導(dǎo)，因地制宜地建立“符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制”，并以“完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”為目標(biāo)。同時(shí)，作為總館的縣級(jí)館，有“加強(qiáng)對(duì)分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的責(zé)任。

3.3 數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，公共數(shù)字文化成為了公共文化服務(wù)的新陣地、新平臺(tái)和新空間，是利用信息技術(shù)拓展公共文化服務(wù)能力和傳播范圍的重要途徑；公共數(shù)字文化建設(shè)也成為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系不可或缺的重要組成部分。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)通過(guò)全國(guó)文化信息資源共享、直播衛(wèi)星廣播電視公共服務(wù)、數(shù)字農(nóng)家書(shū)屋等重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，帶動(dòng)了基層公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)字化水平跨越式發(fā)展，覆蓋全國(guó)的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成[2]。但是，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)的出現(xiàn)與發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)和智能終端日益普及，現(xiàn)有公共數(shù)字文化建設(shè)在滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求與利用方式等方面，還存在差距與不足；特別是由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)機(jī)制，造成不同項(xiàng)目之間存在內(nèi)容交叉、重復(fù)建設(shè)的情況；同時(shí)還存在數(shù)字資源格式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)手段單一、不同地區(qū)和層級(jí)的機(jī)構(gòu)數(shù)字化水平發(fā)展不均衡等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，《公共文化服務(wù)保障法》從國(guó)家高度對(duì)公共數(shù)字文化建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提出“構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)公共文化信息資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享。國(guó)家支持開(kāi)發(fā)數(shù)字文化產(chǎn)品，推動(dòng)利用寬帶互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)提供公共文化服務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力”（第三十三條）。在《公共圖書(shū)館法》對(duì)應(yīng)的第四十條中，具體是要構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書(shū)館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”；公共圖書(shū)館是推進(jìn)全民閱讀的重要陣地，在新技術(shù)環(huán)境下，必須“支持?jǐn)?shù)字閱讀產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和數(shù)字資源保存技術(shù)研究，推動(dòng)公共圖書(shū)館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)”；同時(shí)還應(yīng)當(dāng)以資源、設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新，“加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?/p>

3.4 免費(fèi)開(kāi)放與基本服務(wù)

公共文化設(shè)施向公眾免費(fèi)開(kāi)放或者優(yōu)惠開(kāi)放，并免費(fèi)提供基本服務(wù)，根本上是由公共文化設(shè)施的公益性質(zhì)決定的。但是，并非各類公共文化設(shè)施及其全部服務(wù)項(xiàng)目一概免費(fèi)，如有些圖書(shū)館的珍本善本文獻(xiàn)受到嚴(yán)格保護(hù)制約不能全面實(shí)施免費(fèi)開(kāi)放，即便是公共圖書(shū)館也不可能24小時(shí)開(kāi)放閱覽室和自習(xí)室，因而需要根據(jù)自身所承載的功能和特點(diǎn)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，合理確定其免費(fèi)開(kāi)放和基本服務(wù)的具體要求?！豆参幕?wù)保障法》的制定也考慮了這些具體情況，在第三十一條規(guī)定，“公共文化設(shè)施應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能、特點(diǎn)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向公眾免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放”；同時(shí)規(guī)定“公共文化設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)公示服務(wù)項(xiàng)目和開(kāi)放時(shí)間；臨時(shí)停止開(kāi)放的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告”。

《公共圖書(shū)館法》充分汲取了《公共文化服務(wù)保障法》免費(fèi)開(kāi)放與免費(fèi)提供基本服務(wù)的理念。第三十八條規(guī)定公共圖書(shū)館在公休日必須開(kāi)放，方便公眾利用；其隱含的另一層意思是，在公休日提供的服務(wù)應(yīng)與平日無(wú)二，不得無(wú)故縮短開(kāi)放時(shí)間，更不能減少基本服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容[3]。第三十三條簡(jiǎn)明詳細(xì)地約定了公共圖書(shū)館向社會(huì)公眾提供的基本服務(wù)內(nèi)容，包括“文獻(xiàn)信息查詢、借閱”“閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地開(kāi)放”“公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽”“國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目”；并明確規(guī)定這些服務(wù)為免費(fèi)，不得收取“一分錢(qián)”，這就是公共圖書(shū)館由自身功能、特點(diǎn)所決定的“免費(fèi)開(kāi)放與基本服務(wù)內(nèi)容”。《公共圖書(shū)館法》在保證開(kāi)放的同時(shí)，還將“以人為本”的理念延伸至工作人員，規(guī)定公共圖書(shū)館“在國(guó)家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開(kāi)放時(shí)間”，這就賦予了公共圖書(shū)館一定的靈活處置權(quán)，讓其可以根據(jù)自身情況，在法定節(jié)假日比平時(shí)適當(dāng)縮短開(kāi)放時(shí)間，緩解長(zhǎng)期以來(lái)的開(kāi)放壓力。

為了保障“免費(fèi)開(kāi)放”原則下的服務(wù)均等化，《公共文化服務(wù)保障法》進(jìn)而確立了服務(wù)項(xiàng)目公示制度，第二十八條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)地方人民政府”應(yīng)當(dāng)“制定公布本行政區(qū)域公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施?！惫参幕?wù)目錄就是政府根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼?shí)際文化需求制作并公開(kāi)提交的公共文化服務(wù)“菜單”，群眾從中可得知能夠均等地享有哪些公共文化服務(wù)。公共圖書(shū)館的基本服務(wù)之一，就是向社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息的查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)；文獻(xiàn)信息在公共圖書(shū)館中以目錄形式進(jìn)行整理、揭示和保存，因此，《公共圖書(shū)館法》第二十七條將服務(wù)項(xiàng)目公示內(nèi)容具體化為館藏目錄，規(guī)定“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家公布的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)館藏文獻(xiàn)信息進(jìn)行整理，建立館藏文獻(xiàn)信息目錄，并依法通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式向社會(huì)公開(kāi)?！?/p>

3.5 社會(huì)化發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展動(dòng)力不足。這一方面表現(xiàn)在吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的制度尚不健全，如捐贈(zèng)稅收減免政策和實(shí)現(xiàn)減免的程序繁瑣復(fù)雜，嚴(yán)重制約了參與者的熱情。另一方面，政府推動(dòng)社會(huì)化發(fā)展并不代表要“卸包袱”不管，社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方法、途徑始終是有限的。政府在這一過(guò)程中不僅是主導(dǎo)力量，也是責(zé)任主體，是要通過(guò)采取政府購(gòu)買(mǎi)、政府和社會(huì)資本合作、基層設(shè)施社會(huì)化管理運(yùn)營(yíng)等具體方式，探索實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展。

《公共文化服務(wù)保障法》有關(guān)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的條款針對(duì)上述兩方面問(wèn)題有明確的制度約定。其中第二條對(duì)公共文化服務(wù)概念的界定確立了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的合法性，“政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與”的表述既明確了政府的主體責(zé)任，保證廣覆蓋、兜底線、保基本的根本要求，又體現(xiàn)了多層次、可持續(xù)的發(fā)展特點(diǎn)，為社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)預(yù)留了充分的空間[4]。在做原則性規(guī)定的同時(shí)，《公共文化服務(wù)保障法》還明確了參與的導(dǎo)向，如第二十五條、第五十三條分別鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織“興建、捐建或者與政府部門(mén)合作建設(shè)公共文化設(shè)施”、“依法成立公共文化服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織”，以此培育文化非營(yíng)利組織，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化發(fā)展；第十三條規(guī)定“對(duì)在公共文化服務(wù)中作出突出貢獻(xiàn)的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”；第三十七條要求地方各級(jí)政府對(duì)公民參與公共文化服務(wù)給予必要的指導(dǎo)、支持和幫助；第四十二條指明了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的多種方式，有“興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施、捐贈(zèng)產(chǎn)品等”；第四十八條鼓勵(lì)“社會(huì)資本依法投入公共文化服務(wù)”，以及第五十條明確鼓勵(lì)“通過(guò)捐贈(zèng)等方式設(shè)立公共文化服務(wù)基金，專門(mén)用于公共文化服務(wù)”，并對(duì)捐贈(zèng)者給予收稅優(yōu)惠，有效地拓寬了資金來(lái)源、引導(dǎo)資金投入。這些條款確定了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的合法性，并從參與主體、參與途徑、參與方式等方面給出了導(dǎo)向性意見(jiàn)。同時(shí)，《公共文化服務(wù)保障法》還在第四十一條和第四十九條對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)作出了規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)和目錄”“采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”，從制度上保證了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)“取之于社會(huì)、用之于社會(huì)”的持久動(dòng)力。

銜接《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定，《公共圖書(shū)館法》從設(shè)立主體（第四條、第十三條）、政策扶持（第六條、第十二條）、享有權(quán)利（第二十條）、參與方式（第二十三條、第四十五條）等多方面對(duì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)作出規(guī)定。強(qiáng)調(diào)國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館；對(duì)參與公共圖書(shū)館建設(shè)的社會(huì)力量，政府按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持；推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館提供服務(wù)給予扶持。這些規(guī)定彰顯了新時(shí)代公共圖書(shū)館的特點(diǎn)，落實(shí)了中央推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的要求，成為本法一大亮點(diǎn)。

3.6 考核評(píng)價(jià)與監(jiān)督

公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)制度的建立重點(diǎn)需關(guān)注兩個(gè)維度：其一，關(guān)注公眾需求，建立起公眾參與評(píng)價(jià)和監(jiān)督反饋機(jī)制；其二，關(guān)注對(duì)服務(wù)效能的評(píng)估，服務(wù)效能是衡量現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)成就的重要指標(biāo)，關(guān)系到人民群眾的切身感受。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立起以效能為導(dǎo)向、公眾充分參與的考核評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制?！豆参幕?wù)保障法》第二十三條要求對(duì)公共文化設(shè)施使用效能考核評(píng)價(jià)制度；第五十六條要求“加強(qiáng)對(duì)公共文化服務(wù)工作的監(jiān)督檢查，建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)制度，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為確定補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)”；第五十七條又補(bǔ)充了社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種途徑。

加強(qiáng)對(duì)公共圖書(shū)館管理、運(yùn)行和服務(wù)的考核評(píng)價(jià)，是政府促進(jìn)公共圖書(shū)館發(fā)展的重要手段之一。但長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府對(duì)公共圖書(shū)館的考核評(píng)價(jià)，更多地是體制內(nèi)自上而下的行政性考核評(píng)價(jià)，或是兄弟單位之間的“友情評(píng)價(jià)”，同時(shí)，考核評(píng)價(jià)結(jié)果與激勵(lì)機(jī)制的關(guān)聯(lián)性不大，因此，考核評(píng)價(jià)的引領(lǐng)、激勵(lì)、鞭策作用發(fā)揮得不夠充分?！豆矆D書(shū)館法》針對(duì)存在的問(wèn)題，進(jìn)一步改革和完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，在總則中提出提高公共圖書(shū)館服務(wù)效能的總體要求（第八條），進(jìn)而在第四十七條予以詳細(xì)規(guī)定。該條款首先明確由國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)和省級(jí)人民政府制定公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，形成國(guó)家和省域相對(duì)統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)公共圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量和水平的基本依據(jù)，體現(xiàn)政府依法行政、依規(guī)考核的思路；并將考核范疇具體到服務(wù)質(zhì)量和水平。其次，規(guī)定考核評(píng)價(jià)應(yīng)吸收社會(huì)公眾參與，打破了傳統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)只是在體制內(nèi)循環(huán)的格局，落實(shí)了《公共文化服務(wù)保障法》確立的公眾參與公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)的制度，體現(xiàn)了公共文化服務(wù)以人民為中心、以百姓的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的思想。再次，要求考核結(jié)果需向社會(huì)公布，體現(xiàn)了《公共文化服務(wù)保障法》倡導(dǎo)的政府陽(yáng)光施政、信息公開(kāi)的理念。最后，提出將考核結(jié)果作為對(duì)公共圖書(shū)館給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)等的依據(jù)。將考核評(píng)價(jià)與補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，這是針對(duì)以往考核評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制關(guān)聯(lián)性不大的改革，是《公共圖書(shū)館法》的一個(gè)重要突破[5]。第四十二條對(duì)社會(huì)監(jiān)督途徑進(jìn)行了具體化，公共圖書(shū)館的社會(huì)監(jiān)督包括“聽(tīng)取讀者意見(jiàn)，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制”等。

3.7 經(jīng)費(fèi)和人員

在經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的建立上，《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定了中央和地方各級(jí)政府按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則，共同負(fù)擔(dān)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)，并納入本級(jí)預(yù)算予以安排（第四十五條）；對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)，規(guī)定了中央和省級(jí)人民政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式加以重點(diǎn)扶助，同時(shí)鼓勵(lì)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上述區(qū)域提供援助幫扶（第四十六條）；明確規(guī)定國(guó)家對(duì)免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放的公共文化設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)助（第四十七條）?！豆矆D書(shū)館法》在總則第四條落實(shí)了《公共文化服務(wù)保障法》第四十五條的規(guī)定，對(duì)政府的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任作出了原則規(guī)定?！翱h級(jí)以上人民政府應(yīng)加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”；加大、及時(shí)、足額，是法律規(guī)范政府經(jīng)費(fèi)投入的三個(gè)關(guān)鍵詞。其中，“加大”的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)就是《公共文化服務(wù)保障法》中對(duì)各級(jí)政府事權(quán)責(zé)任的劃分，依據(jù)事權(quán)責(zé)任測(cè)算所需經(jīng)費(fèi)，就形成了支出責(zé)任，這是衡量經(jīng)費(fèi)保障是否到位的基本標(biāo)準(zhǔn)；“及時(shí)”強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算經(jīng)費(fèi)到位的時(shí)效性，要避免拖延；“足額”首先是預(yù)算經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目齊全，覆蓋與公共圖書(shū)館提供服務(wù)相關(guān)的各個(gè)方面，其次是足額撥付，防止層層盤(pán)剝。這一條款是針對(duì)公共圖書(shū)館，特別是基層公共圖書(shū)館的突出問(wèn)題所作出的規(guī)定，具有鮮明的特殊性。第七條明確要扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，與《公共文化服務(wù)保障法》表述一致。

對(duì)于行業(yè)從業(yè)人員的保障是法律規(guī)范中所必需的?！豆参幕?wù)保障法》明確了各級(jí)政府合理設(shè)置公共文化服務(wù)崗位、配備相應(yīng)專業(yè)人員的依據(jù)（第五十一條）；規(guī)定“鼓勵(lì)和支持文化專業(yè)人員、高校畢業(yè)生和志愿者到基層從事公共文化服務(wù)工作”（第五十二條），以解決基層公共文化服務(wù)人才匱乏的問(wèn)題；還提出“支持公共文化服務(wù)理論研究，加強(qiáng)多層次專業(yè)人才教育和培訓(xùn)”（第五十四條），提升人才隊(duì)伍的專業(yè)化水平。《公共圖書(shū)館法》第十九條從兩方面落實(shí)了政府對(duì)工作人員的保障責(zé)任：一是提出了確定工作人員數(shù)量的原則依據(jù)，主要考慮服務(wù)功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍、服務(wù)人口五要素。二是在強(qiáng)化工作人員專業(yè)性方面有所推進(jìn)，在館長(zhǎng)層面除了要求具備一定的文化水平和組織管理能力，還應(yīng)具備專業(yè)知識(shí)；在一般工作人員層面，規(guī)定應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能，并明確公共圖書(shū)館的專業(yè)技術(shù)人員可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定評(píng)定專業(yè)技術(shù)職稱。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書(shū)館法》之間的一致與銜接具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是都充分體現(xiàn)了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確提出堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)的要求；二是都充分體現(xiàn)了以人為本的工作思想與導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共文化的服務(wù)功能，認(rèn)真研究了新時(shí)期人民群眾多樣化、個(gè)性化的文化需求；三是《公共圖書(shū)館法》處處體現(xiàn)出對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》頂層設(shè)計(jì)與原則化要求的呼應(yīng)。在行文表述上，有些條款高度一致（如法人治理結(jié)構(gòu)），這是由于公共圖書(shū)館是重要的公共文化機(jī)構(gòu)，《公共文化服務(wù)保障法》對(duì)它有著天然絕對(duì)的適用性所決定的；而更多的條款則是結(jié)合了公共圖書(shū)館自身功能與特點(diǎn)作了專門(mén)化的銜接。

一般法與特別法的銜接想要有效，就需要將具體要求寫(xiě)入條款。《公共圖書(shū)館法》從機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行管理、服務(wù)提供、保障機(jī)制等多個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題和主要矛盾切入，以法律條款明確了政府設(shè)立和保障公共圖書(shū)館的責(zé)任，創(chuàng)新了總分館制、法人治理結(jié)構(gòu)、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等公共圖書(shū)館體制機(jī)制，確立了引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的基本方針，推動(dòng)了公共圖書(shū)館服務(wù)與現(xiàn)代科技融合發(fā)展，規(guī)范了國(guó)家圖書(shū)館的性質(zhì)功能，建立了出版單位出版物交存制度等。這一系列公共圖書(shū)館管理制度充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的特點(diǎn)與優(yōu)越性，更具針對(duì)性和可操作性，也保證了《公共文化服務(wù)保障法》中的原則性、導(dǎo)向性條款能夠擲地有聲。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年2月）

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