張海濤

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

解決我國水資源短缺矛盾，節(jié)水是根本性出路。推進(jìn)節(jié)水管理工作，迫切需要將用水大戶作為管理對象進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。2016年，水利部組織編制了《國家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄（第一批）》（以下簡稱《名錄》），并印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作的通知》（水資源〔2016〕1號），對加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作提出了相關(guān)要求。近年，各級水行政主管部門結(jié)合節(jié)水型社會和節(jié)水型載體建設(shè)，強(qiáng)化對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理，并指導(dǎo)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位加強(qiáng)內(nèi)部節(jié)水管理，取得了積極成效。但是由于重點(diǎn)監(jiān)控用水單位數(shù)量眾多，情況各異，所處區(qū)域的水資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同，還存在一些突出問題亟待解決。

一、重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理現(xiàn)狀

《名錄》共有800家用水單位，包括規(guī)模以上火電、核電企業(yè)，年用水量100萬m3以上的工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)，年取水量300萬m3以上的城市供水企業(yè)。《水利部關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作的通知》要求，到2018年，將所有規(guī)模以上火電、核電企業(yè)，年用水量100萬m3以上的工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)，年取水量300萬m3以上的城市供水企業(yè)，北方地區(qū)（秦嶺淮河一線以北地區(qū)）大型和5萬畝（1畝=1/15 hm2）以上重點(diǎn)中型灌區(qū)、南方地區(qū)供水水源集中的大型和重點(diǎn)中型灌區(qū)納入名錄，初步建立重點(diǎn)監(jiān)控用水單位管理體系。各級水行政主管部門按照以上通知要求,多措并舉，不斷強(qiáng)化對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的監(jiān)督管理。

1.監(jiān)督管理措施

（1）從法律層面進(jìn)行規(guī)范

部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極開展地方節(jié)約用水相關(guān)立法探索，將重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理上升到地方性法規(guī)層次。比如，重慶市將“市、區(qū)（縣）水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立用水單位監(jiān)控名錄”等相關(guān)內(nèi)容納入修訂后的《重慶市水資源管理?xiàng)l例》。福建省2015年出臺了 《福建省節(jié)約用水管理辦法》，規(guī)定“縣級以上人民政府節(jié)約用水主管部門應(yīng)當(dāng)建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄；重點(diǎn)監(jiān)控的用水單位應(yīng)當(dāng)安裝用水計(jì)量自動監(jiān)測設(shè)備，保存原始監(jiān)測記錄，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行，并與縣級以上人民政府節(jié)約用水主管部門的水資源綜合管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)”。

（2）探索建立名錄適時(shí)更新機(jī)制

部分省級水行政主管部門根據(jù)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位變化情況，及時(shí)對名錄進(jìn)行修訂并按要求上報(bào)或備案。比如，貴州省于2014年確定了第一批省級重點(diǎn)監(jiān)控取用水戶名錄，此后根據(jù)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位遷址、兼并、破產(chǎn)等變化情況，及時(shí)對名錄進(jìn)行更新。江西省根據(jù)取水許可管理情況及時(shí)將符合標(biāo)準(zhǔn)的用水單位納入名錄，將因用水量減少、用水單位合并或破產(chǎn)等原因不再符合標(biāo)準(zhǔn)的用水單位從名錄中退出。

（3）推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）加快建立水資源管理平臺，積極與國家水資源監(jiān)控平臺互聯(lián)互通，形成了與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力，提升了對用水單位的監(jiān)督管理水平。比如，四川省于2016年5月印發(fā)了 《四川省取用水計(jì)量在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)意見》，為加強(qiáng)本省重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的計(jì)量監(jiān)控提供了技術(shù)支撐。浙江省探索建立了 “信息平臺預(yù)警提醒、監(jiān)管人員問題核實(shí)、技術(shù)隊(duì)伍支撐保障”的用水計(jì)量監(jiān)控運(yùn)行維護(hù)工作框架，對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位加大了在線監(jiān)管密度。

（4）規(guī)范日常監(jiān)督管理

各級水行政主管部門在取用水計(jì)劃管理基礎(chǔ)上，明確重點(diǎn)監(jiān)控用水單位日常監(jiān)督管理任務(wù)和內(nèi)容，做好重點(diǎn)監(jiān)控用水單位日常取用水監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的計(jì)量、統(tǒng)計(jì)和使用工作，加強(qiáng)取用水計(jì)劃執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改。比如，在《四川省水利廳關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位管理工作的通知》文件中，四川省水利廳以“誰收費(fèi)、誰監(jiān)管”的原則明確了重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)管主體為水資源費(fèi)征收機(jī)關(guān)。浙江省水利廳結(jié)合用水總量統(tǒng)計(jì)工作安排，全面建立了省級以上重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水基礎(chǔ)臺賬，對用水單位產(chǎn)品工藝等基礎(chǔ)信息、工業(yè)增加值和用水量等動態(tài)信息進(jìn)行全面記錄。江蘇省水利廳組織開展了重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水審計(jì)，完成了1 800多家企業(yè)（單位）的水平衡測試。內(nèi)蒙古自治區(qū)完善監(jiān)控用水單位的信息通報(bào)制度，將重點(diǎn)用水單位的水資源費(fèi)征繳等信息納入內(nèi)蒙古社會信用管理體系。

（5）強(qiáng)化節(jié)水考核

部分省級水行政主管部門將重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作內(nèi)容納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，與市縣水行政主管部門簽訂節(jié)水目標(biāo)責(zé)任書，與用水單位簽訂節(jié)水目標(biāo)考核責(zé)任書，通過強(qiáng)化節(jié)水考核，推進(jìn)用水單位節(jié)約用水。比如，北京市將重點(diǎn)監(jiān)控用水單位全部納入用水計(jì)劃管理，實(shí)行按月監(jiān)控、雙月考核。上海市水務(wù)局將重點(diǎn)用水大戶列入“十三五”期間實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核單位，提出指標(biāo)及工作考核要求，考核結(jié)果在上海市水務(wù)局網(wǎng)站上予以公告。江蘇省將重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作納入省最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容，考核結(jié)果經(jīng)省政府同意后公告，并正式通報(bào)各市、縣人民政府，作為對主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子考核的評價(jià)依據(jù)。

（6）加大節(jié)約用水財(cái)政補(bǔ)助力度

部分省級水行政主管部門通過加大財(cái)政資金補(bǔ)助額度，鼓勵引導(dǎo)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位加大節(jié)水投入，積極開展節(jié)水技術(shù)改造。比如，貴州省水利廳在同等條件下，優(yōu)先保證節(jié)水型企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目用水需求，并通過以獎代補(bǔ)形式支持節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)組織實(shí)施節(jié)水示范工程。重慶市水利局每年利用市級財(cái)政資金對重點(diǎn)監(jiān)控取用水單位進(jìn)行節(jié)水補(bǔ)助，2015年、2016年分別對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位補(bǔ)助800萬元、820萬元，全部用于節(jié)水技改項(xiàng)目。

2.監(jiān)管工作成效

各級水行政主管部門以 《名錄》確定的用水單位為重點(diǎn),以控制用水總量和提高用水效率為核心，推進(jìn)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作,取得了積極成效。

（1）名錄管理制度逐步健全

水利部建立了《名錄》，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部建立了省級重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。福建、廣西、重慶等8個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）建立了國家、省、市三級重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄；河北省、安徽省建立了國家、省、市、縣四級重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。安徽、湖北、貴州、江西、重慶等省（直轄市）探索建立了重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄適時(shí)更新機(jī)制。

（2）取用水計(jì)量監(jiān)控措施日益加強(qiáng)

大部分省級水行政主管部門將省內(nèi)的國家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位全部納入國家水資源監(jiān)控能力一期項(xiàng)目，重點(diǎn)加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)管理，保證了監(jiān)測數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性、準(zhǔn)確性和可靠性。大部分重點(diǎn)監(jiān)控用水單位規(guī)范取用水計(jì)量設(shè)施安裝，積極配合水行政主管部門安裝取用水在線監(jiān)控設(shè)施，并強(qiáng)化了取用水監(jiān)控設(shè)施的維護(hù)和管理。

（3）日常用水監(jiān)督管理日趨規(guī)范

各省（自治區(qū)、直轄市）在取用水計(jì)劃管理基礎(chǔ)上，做好重點(diǎn)監(jiān)控用水單位日常取用水監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)和使用工作，加強(qiáng)取用水計(jì)劃執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批，合理控制水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度。大部分重點(diǎn)監(jiān)控用水單位成立了專門的用水節(jié)水管理機(jī)構(gòu)，完善日常用水節(jié)水相關(guān)內(nèi)部管理辦法，建立了用水臺賬登記和信息報(bào)送制度，加強(qiáng)了對本單位內(nèi)部節(jié)水的管理和考核。

（4）節(jié)水創(chuàng)新機(jī)制實(shí)施日益深入

各級水行政主管部門鼓勵指導(dǎo)用水企業(yè)開展節(jié)水型載體建設(shè)，穩(wěn)步實(shí)施用水設(shè)施、空調(diào)設(shè)備冷卻系統(tǒng)、老舊管網(wǎng)和耗水設(shè)備等的節(jié)水改造。大部分重點(diǎn)監(jiān)控用水單位建立了節(jié)水工藝和裝備創(chuàng)新機(jī)制，減少生產(chǎn)用水過程中的跑冒滴漏，不斷提高用水重復(fù)利用率，逐步降低了單位產(chǎn)品用水量。

（5）節(jié)水考核獎勵機(jī)制實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大

越來越多的省級水行政主管部門將重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容，考核結(jié)果予以公告，作為對主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子考核的評價(jià)依據(jù)。部分重點(diǎn)監(jiān)控用水單位制定實(shí)施了節(jié)水目標(biāo)考核獎懲制度，有效提高了本單位內(nèi)部節(jié)水水平。

二、存在的主要問題

目前，與我國面臨的嚴(yán)峻水資源形勢相比，與保障國家水安全目標(biāo)要求相比，重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作還存在一些突出問題，需要采取有效措施切實(shí)加以解決。

1.節(jié)水相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

現(xiàn)行《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)對用水效率只作了原則性規(guī)定，缺少可操作的具體條款。國家層面的節(jié)約用水條例尚未出臺，雖然有13個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）出臺了省級層面的節(jié)約用水管理?xiàng)l例或者節(jié)約用水管理辦法，但重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作相關(guān)法律依據(jù)仍然存在不同程度的缺失。

2.重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄有待進(jìn)一步規(guī)范

《名錄》中工業(yè)企業(yè)占比為61.6%，公共供水企業(yè)占比為37.1%，服務(wù)業(yè)和公共機(jī)構(gòu)占比僅為1.3%，工業(yè)企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過服務(wù)業(yè)及公共機(jī)構(gòu)數(shù)量，不盡合理。此外，北京、安徽、寧夏、山東、山西、遼寧、天津、重慶的重點(diǎn)監(jiān)控用水單位國家級名錄與省級名錄部分內(nèi)容重疊，表明重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄制定缺少全國性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步規(guī)范。

3.取用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施不完備

在重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水在線監(jiān)控建設(shè)方面，少數(shù)省份和絕大部分市、縣未開展相關(guān)工作。部分重點(diǎn)用水單位用水?dāng)?shù)據(jù)主要依靠人工上報(bào)，缺少取用水實(shí)時(shí)在線信息化管理，取用水信息報(bào)送不夠及時(shí)準(zhǔn)確。此外，監(jiān)控站點(diǎn)少，覆蓋程度不高，取退水計(jì)量設(shè)施規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不一，難以滿足最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求。

4.用水效率監(jiān)控相對薄弱

水行政主管部門通常對用水總量控制較為重視，而對用水效率控制重視相對不夠。部分地方水行政主管部門對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取水工程驗(yàn)收工作重視程度不高，取水過程缺乏監(jiān)管,取用水計(jì)劃執(zhí)行情況缺少定期檢查，用水定額（計(jì)劃）管理制度落實(shí)不到位，未及時(shí)督促部分超定額（計(jì)劃）用水的重點(diǎn)監(jiān)控用水單位開展水平衡測試工作。

5.節(jié)約用水激勵約束機(jī)制不健全

目前，重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的節(jié)水工作仍以政府投資和推動為主，與節(jié)水優(yōu)先方針相適應(yīng)的節(jié)水激勵與約束機(jī)制尚不建全。水權(quán)制度建設(shè)仍處于試點(diǎn)階段，節(jié)水效益因不能由水市場配置得到更好體現(xiàn)，從而造成重點(diǎn)監(jiān)控用水單位內(nèi)生節(jié)水動力不足，浪費(fèi)水的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。此外，重點(diǎn)監(jiān)控用水單位對同行業(yè)、同類型企業(yè)或單位的用水水平對比分析不足，未能形成較好的激勵先進(jìn)、鞭策落后的節(jié)水氛圍。

三、相關(guān)建議

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的方針，系統(tǒng)推進(jìn)和規(guī)范國家重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水監(jiān)督管理工作，建議在以下幾方面改進(jìn)。

1.補(bǔ)充完善節(jié)水工作相關(guān)法律法規(guī)

建議相關(guān)部門按照保障國家水安全的要求，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，抓緊出臺國家層面的節(jié)約用水條例，從法律法規(guī)層面明確取用水戶應(yīng)履行的具體節(jié)水義務(wù)及違反節(jié)水條例應(yīng)受到的相應(yīng)行政處罰措施，規(guī)范編制重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄及實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控的工作思路、具體措施等。從法律法規(guī)層面規(guī)范重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄的入選范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)，以及重點(diǎn)監(jiān)控用水單位需提供的相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.修改完善重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄

充分考慮我國南北方和東中西部工業(yè)企業(yè)、城市供水企業(yè)、服務(wù)業(yè)及公共機(jī)構(gòu)的不同取用水特點(diǎn)，隨著節(jié)水行動的推進(jìn)，不斷修訂《名錄》，實(shí)行動態(tài)管理，將更多的用水戶以及重要服務(wù)業(yè)及公共機(jī)構(gòu)納入 《名錄》管理。統(tǒng)一重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄編制原則，避免國家、省、市等各級名錄重疊，實(shí)施分級監(jiān)督管理。對名錄中發(fā)生遷址、兼并、破產(chǎn)等變化的用水單位及時(shí)進(jìn)行更新。

3.強(qiáng)化細(xì)化取用水計(jì)量監(jiān)控

完善重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水統(tǒng)計(jì)監(jiān)督管理體系建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)取用水管理信息化、現(xiàn)代化，為最嚴(yán)格水資源管理制度考核、水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控提供技術(shù)依據(jù)和基礎(chǔ)支撐。各級水行政主管部門在實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)監(jiān)控用水單位一級計(jì)量設(shè)施全面監(jiān)控的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對其主要用水設(shè)備、生產(chǎn)工藝用水量、水消耗情況、水循環(huán)利用率、用水效率等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督管理。

4.規(guī)范日常監(jiān)督管理工作

各級水行政主管部門應(yīng)按照職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位的取用水計(jì)量設(shè)施與水資源管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)取用水?dāng)?shù)據(jù)在線采集、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析、水平衡測試和計(jì)劃用水等日常用水監(jiān)督管理工作。省級水行政主管部門要掌握重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水水平和節(jié)水進(jìn)程，分析其用水效率和節(jié)水量，及時(shí)報(bào)送和定期發(fā)布重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水監(jiān)控信息。

5.加強(qiáng)用水效率管理

各級水行政主管部門要加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水定額（計(jì)劃）管理，按照用水定額標(biāo)準(zhǔn)核定重點(diǎn)監(jiān)控用水單位取用水計(jì)劃，定期檢查其用水計(jì)劃執(zhí)行情況，對超定額（計(jì)劃）的重點(diǎn)監(jiān)控用水單位嚴(yán)格落實(shí)超定額（計(jì)劃）用水累進(jìn)加價(jià)制度。明確不同類別用水單位用水效率的監(jiān)督管理工作重點(diǎn)，工業(yè)企業(yè)重點(diǎn)監(jiān)控其用水定額、萬元工業(yè)增加值用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率、單位產(chǎn)品用水量等指標(biāo)；服務(wù)業(yè)企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)控其節(jié)水型器具普及率、用水設(shè)施綜合漏損率、人均（學(xué)生人均）或單位產(chǎn)品用水量等指標(biāo)。

6.建立健全節(jié)水激勵和約束機(jī)制

各級水行政主管部門應(yīng)結(jié)合節(jié)水型單位、節(jié)水型企業(yè)等節(jié)水載體建設(shè)，健全節(jié)水激勵機(jī)制，因地制宜采取財(cái)政資金補(bǔ)助、項(xiàng)目優(yōu)先安排等措施，支持和鼓勵重點(diǎn)監(jiān)控用水單位實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造。對節(jié)水成效顯著的工業(yè)企業(yè)可保留其用水額度，作為其生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)的備用水指標(biāo)。對積極采用節(jié)水工藝、提高企業(yè)節(jié)水水平、減少用水量的建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目審批和資金扶持上給予政策傾斜。