田建強(qiáng)

（天水師范學(xué)院 商學(xué)院，甘肅 天水 741001）

隨著我國農(nóng)地確權(quán)工作的基本完成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積和速度正在加快。“目前，全國土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.6億畝，超過承包耕地面積的三分之一，土地流轉(zhuǎn)面積還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢?！盵1]土地既是一種資源，又是一種財產(chǎn)，承載著政治、經(jīng)濟(jì)、社會等不同的功能?！巴恋貑栴}歷來都不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，同時也是社會和政治問題?！盵2]在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，基于不同的土地功能和利益需求，村民與政府、村民與村委會、村民與農(nóng)地受讓人之間很容易發(fā)生沖突。解決沖突的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)各方利益，使之處于一種平衡狀態(tài)。

一、農(nóng)地功能

（一）政治功能

在中國歷史上，土地一直扮演著重要的角色，在社會變革時期，土地成為不同階級爭奪的焦點，在和平年代，土地對社會穩(wěn)定起著基礎(chǔ)性的作用。從解放之初的土地私有，到后來的人民公社化，再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)展到現(xiàn)在的“三權(quán)分置”。不同歷史時期，政治功能各異，就目前而言，農(nóng)地主要承載著社會主義公有制和確保國家糧食安全兩項政治功能。

我國實行社會主義公有制，這就決定了主要自然資源和財產(chǎn)歸國家或集體所有。“集體所有權(quán)對于中國地權(quán)發(fā)展的作用，包含著集體主義和社會主義的政治倫理和共同富裕的政治理想，符合特定時期促進(jìn)農(nóng)民土地利益發(fā)展的實際需要?！盵3]我國憲法明確規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市的土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除國家所有以外，歸集體所有，從法律上排除了土地私有的可能性。農(nóng)村的耕地屬于集體所有，農(nóng)戶只能通過承包的方式占有、使用土地，并獲得土地的收益權(quán)，不能取得農(nóng)地的所有權(quán)。以提高土地經(jīng)濟(jì)效益而主張土地私有化的觀點，是與我國社會主義公有制性質(zhì)相違背的，忽略了土地的政治功能，不可能成為今后改革的方向和重點。土地有建設(shè)用地和農(nóng)用地的基本分類，不同類型的土地?fù)碛胁煌猛荆矝Q定了其價值各不相同。城市的土地主要是建設(shè)用地，供人們居住和工業(yè)生產(chǎn)需要。農(nóng)村的土地主要用于農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)用途，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品除了為工業(yè)提供原材料外，主要用來解決中國人的吃飯問題。吃飯問題就是最大的政治問題，直接影響社會穩(wěn)定和國家長治久安，因此，不論是初始階段的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，還是“三權(quán)分置”下的土地流轉(zhuǎn)，都不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得未經(jīng)法定程序，在農(nóng)用地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，確保中國十八億畝耕地的紅線不被突破。

（二）社會功能

農(nóng)地的社會功能主要表現(xiàn)為社會保障功能。眾所周知，中國采取城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，由于經(jīng)濟(jì)落后和社會資源匱乏，國家把大部分財力用于城市發(fā)展，農(nóng)村主要采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的方式，以身份為紐帶，對集體組織內(nèi)的村民平均分配農(nóng)地的承包權(quán)，村民利用承包的土地進(jìn)行生產(chǎn)，既解決了村民的就業(yè)問題，同時也解決了村民的生存問題。村民與土地之間的這種緊密聯(lián)系，在其他行業(yè)就業(yè)有限的環(huán)境下，村民只有依附于土地，才能解決自己的生存問題，土地對村民的社會保障功能非常明顯。隨著社會發(fā)展和財富積累，村民對土地的依賴性越來越弱，甚至部分村民掙脫土地的束縛，在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，但他們也不愿交回承包地，為經(jīng)營失敗再回農(nóng)村留下后路，這說明農(nóng)地對他們而言，依然間接起著保障作用。另外，對依然生活在農(nóng)村的村民而言，農(nóng)地對他們的社會保障作用依然很強(qiáng)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，要完全征得承包人的同意，在承包人不愿流轉(zhuǎn)的情況下，不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，防止失地村民陷入生活困難，影響社會穩(wěn)定。

（三）經(jīng)濟(jì)功能

農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能就是要把農(nóng)地當(dāng)作一種財產(chǎn)，追求財產(chǎn)效益的最大化。要實現(xiàn)財產(chǎn)效益的最大化，首先要確保財產(chǎn)權(quán)利的平等性。我國《物權(quán)法》實行財產(chǎn)權(quán)利平等保護(hù)原則，但這種平等主要體現(xiàn)為法律保護(hù)上的平等，不包括立法上的平等。在立法上，《物權(quán)法》對農(nóng)地權(quán)利并沒有進(jìn)行明確規(guī)定，而是將農(nóng)地作為特殊財產(chǎn)，適用《土地管理法》等其他法律的規(guī)定，但《土地管理法》更多地體現(xiàn)了土地的政治功能和社會功能，對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，致使農(nóng)地因缺少流通性而導(dǎo)致價值貶損?！拔覈r(nóng)村土地上多種利益并存，土地承包經(jīng)營制度的發(fā)展過程，正是這些利益沖突和選擇的過程?！盵4]“三權(quán)分置”的提出，就在于將農(nóng)地的社會功能和經(jīng)濟(jì)功能剝離，承包權(quán)繼續(xù)保留在農(nóng)戶手中，經(jīng)營權(quán)可以作為一項財產(chǎn)權(quán)利獨立存在，村民擺脫了農(nóng)地身份關(guān)系的束縛，使農(nóng)地變成了真正意義上的財產(chǎn)權(quán)利，與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣，在市場上自由流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)財產(chǎn)的增值。

由于農(nóng)地承載了過多的功能，不同功能之間也會發(fā)生制約和沖突問題，如何協(xié)調(diào)這種沖突就成為解決問題的關(guān)鍵?！艾F(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)制度皆以效率作為基本價值理念，側(cè)重于農(nóng)地土地資源的優(yōu)化配置，缺乏對正義價值的關(guān)注，忽略了農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方利益的平衡，造成了大量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，嚴(yán)重威脅了農(nóng)村的社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展?！盵5]其實，政治功能背后代表的是一種國家利益，社會功能更多地體現(xiàn)了社會利益，經(jīng)濟(jì)功能則反映的是承包人或經(jīng)營人的個人利益。不同利益之間發(fā)生沖突后，要采用衡平原則，兼顧各方利益，使國家、社會、個人利益處于一種均衡狀態(tài)。因此，國家在保障農(nóng)地集體所有和用途不變的前提下，通過建立農(nóng)村社會保障體系，減少村民對農(nóng)地的社會保障依賴，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化，并通過制度創(chuàng)新，把農(nóng)地的財產(chǎn)屬性凸顯出來，讓農(nóng)地承包戶、經(jīng)營者獲得更多的財產(chǎn)性收益。當(dāng)然，村集體和村民不得借改革或增加收入之名，改變農(nóng)地的所有權(quán)歸屬，不得未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等活動。政府、集體、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人也不得未經(jīng)承包人的同意強(qiáng)迫農(nóng)地流轉(zhuǎn)，削弱農(nóng)地對村民的社會保障作用。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)地的流轉(zhuǎn)模式不同，體現(xiàn)的價值與效率也不一樣，現(xiàn)實生活中農(nóng)地的流轉(zhuǎn)模式通常有四種。

（一）村民自發(fā)流轉(zhuǎn)模式

土地承包者是農(nóng)戶，從理論上講，由農(nóng)戶根據(jù)自身的需要，決定是否流轉(zhuǎn)，以及流轉(zhuǎn)的面積、價格、期限等事項最為合適。但是，這種流轉(zhuǎn)模式存在兩種無法克服的困難：一是農(nóng)戶尋找農(nóng)地受讓者成本高。農(nóng)戶尋找農(nóng)地受讓者最簡便的辦法就是讓需要流轉(zhuǎn)土地的信息進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，但在農(nóng)村土地市場不完善的情況下，成功尋找交易對象的幾率比較小，交易效率不高。二是受讓者需要連片的大面積土地，但土地又分別被不同的農(nóng)戶承包，有些農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)讓，有些農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)讓，自發(fā)流轉(zhuǎn)并不能達(dá)到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)。[6]即使所有的農(nóng)戶都愿意轉(zhuǎn)讓，受讓人也需要與每戶村民進(jìn)行談判，獲取土地的成本也會上升。因此，這種看似合理的土地流轉(zhuǎn)模式在現(xiàn)實中很難得到落實。

（二）政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式

這種流轉(zhuǎn)模式通常表現(xiàn)為由基層政府出面，通過項目的方式，組織村民與農(nóng)地受讓人達(dá)成協(xié)議的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。這種流轉(zhuǎn)模式具有流轉(zhuǎn)速度快、規(guī)模大，帶有強(qiáng)制性的特點。政府為了推動農(nóng)村改革和實現(xiàn)脫貧目的，根據(jù)統(tǒng)一部署，通過招商引資或項目扶貧方式，對項目所在地的農(nóng)地按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和期限，要求農(nóng)戶必須將土地流轉(zhuǎn)給受讓人?！罢男袆幽軌?qū)λ饺诵袆有纬捎行У奶娲?，并完成由私人不能完成的任?wù)，”[7]但政府往往基于政績需要，為了達(dá)到快速流轉(zhuǎn)目的，通過不平等條件，損害村民的合法權(quán)益。甚至對不愿意流轉(zhuǎn)的村民，通過預(yù)期承諾或施加壓力的方式，迫使他們把農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，為今后合同的履行埋下隱患。

（三）農(nóng)業(yè)合作社模式

農(nóng)業(yè)合作社是把村民個體利益聯(lián)系起來的一種較好方式，需要流轉(zhuǎn)土地的村民，通過成立土地流轉(zhuǎn)合作社的方式，將自己的土地委托給合作社，由合作社把村民的土地集中起來，再以合作社的名義統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，所得的出讓金按照村民流轉(zhuǎn)的面積進(jìn)行分配。這種流轉(zhuǎn)模式采取入社自愿、退社自由的原則，流轉(zhuǎn)土地的位置、面積由村民自由設(shè)定，充分體現(xiàn)了村民的意思自治。土地由合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，改變了個體村民流轉(zhuǎn)時的弱勢地位和信息不對稱的情況，也能把村民從繁雜的流轉(zhuǎn)事務(wù)中解脫出來，是一種值得推廣的流轉(zhuǎn)模式。

（四）村委會流轉(zhuǎn)模式

村委會流轉(zhuǎn)模式就是通過村民會議或村民代表會議的方式，村民把自己的土地全部委托給村委會，村委會以全村土地為基礎(chǔ)，代表村民統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)的一種方式。由一定的組織作為橋梁促成土地的流轉(zhuǎn)，是未來土地流轉(zhuǎn)的主要模式。基層政府作為橋梁，具有強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的嫌疑，農(nóng)業(yè)合作社模式只對合作社成員有約束力，非合作社成員的土地卻無法集中起來。土地流轉(zhuǎn)的核心是集中成片，如果不能集中成片，就無法降低土地經(jīng)營的成本。“村委會作為農(nóng)村土地的管理者，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配的執(zhí)行人，他們對農(nóng)村情況最為了解，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，能發(fā)揮集體的力量，從而實現(xiàn)土地集中連片、專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營?！盵8]

村委會又是如何在自愿的基礎(chǔ)上，將全村的土地統(tǒng)一集中起來的呢？根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙人的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益?！鄙鲜鲆?guī)定表明，村委會對村民集體所有的土地享有管理權(quán)，并有權(quán)維護(hù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制各方的合法權(quán)益。村委會通過村民會議的方式以三分之二多數(shù)通過為前提，形成的土地管理文件對全體村民具有約束力。

對連片區(qū)域內(nèi)不愿流轉(zhuǎn)的村民，應(yīng)采取兩種途徑進(jìn)行處理。一是與其他村民按照面積相同、質(zhì)量同等的原則進(jìn)行對換，將該塊土地?fù)Q出連片區(qū)域。二是在連片區(qū)域的邊緣，劃出同等面積和質(zhì)量的土地讓其耕種，從而保障流轉(zhuǎn)土地的完整性。但這種做法是否會違反“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”的相關(guān)規(guī)定呢？村民的承包經(jīng)營權(quán)具有社會保障屬性，在承包期限內(nèi)，要維護(hù)承包關(guān)系的穩(wěn)定性，防止村委會擅自調(diào)整土地?fù)p害村民的利益。但這一原則性規(guī)定并不是沒有例外，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，通過特殊的程序進(jìn)行調(diào)整。同時，機(jī)動地、新開墾的土地、自愿交回的土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口?！鄙鲜鲆?guī)定表明，對“調(diào)整”二字應(yīng)該理解為：一是取消村民的承包權(quán)或為新增人口設(shè)定承包權(quán)；二是在承包期內(nèi)增減村民承包土地的面積。至于在不損害村民承包權(quán)的前提下，對承包地塊的變動不應(yīng)該屬于調(diào)整的范圍，而應(yīng)該屬于村委會管理土地的一項基本權(quán)利，否則，就會產(chǎn)生中心地塊的村民借機(jī)抬高出讓金，導(dǎo)致整體土地流轉(zhuǎn)失敗，從而損害其他村民的正當(dāng)利益。

另外，土地作為一種資源和財產(chǎn)，具有公共和私人雙重屬性，對村民而言，有權(quán)依據(jù)承包經(jīng)營權(quán)，對土地占有和經(jīng)營，也有權(quán)通過流轉(zhuǎn)，獲得相應(yīng)的收益。對集體而言，土地作為一種公共資源，任何人不得以承包經(jīng)營權(quán)為由浪費土地。撂荒不僅損害了社會公共利益，而且對周圍村民的土地也會造成一定的傷害，因此，有必要對村民撂荒的行為進(jìn)行限制。對撂荒又不愿意流轉(zhuǎn)的村民，應(yīng)該對其承包的土地強(qiáng)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

在村委會流轉(zhuǎn)模式中，充分發(fā)揮了村委會的自治功能，利用村民會議的形式，把土地流轉(zhuǎn)通過村內(nèi)文件的形式明確化，作為土地流轉(zhuǎn)的主要依據(jù)。既發(fā)揮了村委會的土地管理和監(jiān)督職能，克服了個體村民在土地流轉(zhuǎn)時的狹隘性，又兼顧了土地流轉(zhuǎn)自愿原則，有利于土地集中，形成規(guī)?；?jīng)營。

三、土地流轉(zhuǎn)中的利益沖突與協(xié)調(diào)

土地流轉(zhuǎn)涉及到各方面的利益關(guān)系，不同的利益主體，基于自身需要，與其他主體之間會發(fā)生沖突。由于土地流轉(zhuǎn)模式不同，利益主體的沖突也表現(xiàn)各異，下面我們以村委會流轉(zhuǎn)模式為例，探討村民與政府、村民與村委會、村民與農(nóng)地受讓人之間的利益沖突與協(xié)調(diào)。

（一）村民與政府之間的利益沖突與協(xié)調(diào)

村民代表的是個人利益，政府代表的是國家利益，村民與政府之間的沖突主要表現(xiàn)為：一是占用耕地建房。村民基于個人利益需求，違反國家的法律、政策，在承包地上私自建房，供自己居住或出租，這種情況在城市郊區(qū)比較典型。二是撂荒。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口越來越少，即使享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一些村民還是愿意外出打工，村民在無法改變土地用途且交回承包地又不能獲得相應(yīng)補(bǔ)償時，撂荒就成為一種無奈的選擇。撂荒行為影響了糧食生產(chǎn)，危及國家安全和社會的穩(wěn)定。三是政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地。土地流轉(zhuǎn)建立在自愿基礎(chǔ)之上，政府為了政績，違背村民意愿流轉(zhuǎn)土地的行為，往往會受到部分村民的抵制，破壞村民與政府之間的信任關(guān)系，甚至引起社會沖突。四是政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)損害村民利益。主要表現(xiàn)為對合法流轉(zhuǎn)不辦理相關(guān)手續(xù)或?qū)`法流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記，登記信息不公開，登記時違法收取當(dāng)事人財物等。針對上述沖突，應(yīng)從下面三個方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第一，國家從立法層面提供制度支持。城鄉(xiāng)二元背景下的土地立法已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，探索全國統(tǒng)一的建設(shè)用地制度已經(jīng)開啟，農(nóng)地確權(quán)工作基本完成，“三權(quán)分置”已在實踐中運行，舊的土地制度即將打破，新的土地制度處于立法空白，這必然導(dǎo)致社會利益主體因沒有新的制度支持而使他們的利益處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，國家在條件成熟的前提下，應(yīng)盡快修改我國的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，也可以制定單行的《土地流轉(zhuǎn)法》，對土地流轉(zhuǎn)的模式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)糾紛的解決機(jī)制等進(jìn)行明確的規(guī)定，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中的法律關(guān)系，為協(xié)調(diào)各方利益提供法律依據(jù)。

第二，政府要做法律的守護(hù)神。法律無法在社會中得到貫徹，除了法律自身未能體現(xiàn)民意外，與執(zhí)法不嚴(yán)有很大關(guān)系。如村民占用耕地建房，政府強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)，工作人員在土地流轉(zhuǎn)過程中的違規(guī)操作等違法行為，都是執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。不論是村民，還是政府工作人員，他們都是理性的人，在作出違法行為之前，會對自己的行為進(jìn)行合理預(yù)測，當(dāng)違法收益大于違法成本時，就會產(chǎn)生違法沖動，并有可能付諸于實際行動。所以，嚴(yán)格執(zhí)法，加大違法成本，是懲處違法的有效手段。政府既要對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，又要為合法的土地流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成風(fēng)清氣正的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

第三，建立撂荒強(qiáng)制流轉(zhuǎn)制度，防止土地閑置浪費。撂荒的根本原因在于耕種成本高，收益低。如果有合適的農(nóng)地受讓人，村民一般都會愿意流轉(zhuǎn)，但也不排除個別村民以土地出讓金太低，寧可撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)的可能性。撂荒直接影響糧食生產(chǎn)，造成公共資源浪費，現(xiàn)有的法律只規(guī)定村民可以自愿交回承包地，村委會無權(quán)收回承包地，只能鼓勵和引導(dǎo)村民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣的規(guī)定顯然過分放大了個人利益，影響了國家糧食安全。所以，在保障村民收益權(quán)的同時，建立撂荒強(qiáng)制流轉(zhuǎn)制度，有利于提高土地的利用效率。

（二）村民與村委會之間的利益沖突與協(xié)調(diào)

在村民自治組織中，村民會議是村民表達(dá)意志的權(quán)力機(jī)關(guān)，村委會是執(zhí)行機(jī)關(guān)，并對村集體的財產(chǎn)和公共事務(wù)享有管理權(quán)?；鶎诱畬Υ逦瘯墓ぷ鬟M(jìn)行指導(dǎo)，村委會協(xié)助基層政府開展工作，村委會在村民和基層政府之間起橋梁和紐帶作用。村民與村委會之間在土地流轉(zhuǎn)方面的沖突主要表現(xiàn)為：一是村委會強(qiáng)制落實國家土地流轉(zhuǎn)政策。由于村民對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知有限，對國家土地流轉(zhuǎn)政策有抵觸情緒，誤認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)會使自己喪失土地承包權(quán)。土地流轉(zhuǎn)時不積極，不配合，消極對抗，寧可撂荒，也不流轉(zhuǎn)。二是村委會服務(wù)意識差，工作不到位。村委會認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的受益者是村民，村民應(yīng)該主動辦理有關(guān)土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，村委會在土地流轉(zhuǎn)中不能獲得任何好處，工作簡單粗暴，造成部分村民流轉(zhuǎn)土地面積不合適，土地出讓金無法領(lǐng)取而產(chǎn)生矛盾。三是村委會取代村民會議，行使決策權(quán)。土地流轉(zhuǎn)涉及到全體村民的利益，就有關(guān)流轉(zhuǎn)的面積、期限、租金等重大問題，村委會與農(nóng)地受讓人達(dá)成一致意見后，要經(jīng)過村民會議或村民代表會議三分之二多數(shù)通過，才對全體村民具有約束力，但由于村民外出人員較多，召開村民會議有一定難度，村委會未經(jīng)村民會議表決，直接執(zhí)行自己的決定，很容易與村民發(fā)生沖突。四是村委會在土地流轉(zhuǎn)中與受讓人惡意串通，損害村民利益。最常見的情形是村委會收取受讓人的好處費，故意壓低或截取村民的土地出讓金，導(dǎo)致村民利益受損。針對上述沖突，應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第一，提高村委會的服務(wù)意識。村委會成員雖然不是國家工作人員，但經(jīng)村民民主投票產(chǎn)生后，就應(yīng)該代表村民的利益，履行法律規(guī)定的職責(zé)，不斷提高自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)，全心全意為村民服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)中，首先，村委會應(yīng)該先熟悉國家的土地流轉(zhuǎn)政策，通過廣播、傳單、微信等形式進(jìn)行宣傳，讓村民理解土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)和好處，爭取村民對村委會工作的支持。其次，要有無償服務(wù)的意識。隨著村提留的取消，村干部的收入主要依靠政府有限的轉(zhuǎn)移支付。但不管收入來源于何種渠道，村干部歸根到底還是為村民服務(wù)的，要忠實于自己的工作，通過工作實績贏得村民的信任。

第二，建立有效的監(jiān)督機(jī)制?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“村委會應(yīng)當(dāng)遵守法律和國家的政策，遵守村民自治章程和村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議的決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督?！贝逦瘯墓ぷ骶哂谐绦蛐?，違反程序的行為也屬于違法行為。土地的流轉(zhuǎn)涉及到村民的切身利益，屬于村民會議討論決定的事項，通過村民會議的表決，形成多數(shù)人的意見，對少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)的村民，可以通過對換的方式，保障他們的土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然村民外出人員較多，召開現(xiàn)場村民會議有一定難度，但可以通過微信群的方式，利用網(wǎng)絡(luò)也能形成有效的決議，再由村委會執(zhí)行。此外，應(yīng)該成立專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對村委會的工作進(jìn)行日常監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)村委會與受讓人惡意串通，損害村民利益的行為，村民可以通過訴訟的方式，要求村委會和受讓人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

（三）村民與農(nóng)地受讓人之間的利益沖突與協(xié)調(diào)

村民和農(nóng)地受讓人屬于土地經(jīng)營權(quán)出讓合同的雙方主體，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，村民希望獲得更高的出讓金，農(nóng)地受讓人想通過支付較低的成本獲得土地的使用權(quán)，他們之間的利益屬于此消彼長的關(guān)系?，F(xiàn)實中，村民與農(nóng)地受讓人之間的利益沖突主要表現(xiàn)為：一是沒有簽訂書面的土地經(jīng)營權(quán)出讓合同?！稗r(nóng)戶所簽訂的流轉(zhuǎn)合約大多屬于關(guān)系型合約、口頭合約或者殘缺合約，與書面合約相比，口頭合約占有相當(dāng)大的比例?！盵9]土地流轉(zhuǎn)時，村民更注重土地出讓金的多少，對書面合同的重要性認(rèn)識不足，往往采用口頭約定的方式。口頭合同具有簡便、效率高的特性，但在履行過程中因空口無憑，很容易發(fā)生糾紛。二是合同訂立階段的沖突。從理論上講，合同雙方的法律地位是平等的，但土地經(jīng)營權(quán)的受讓人一般是公司，在經(jīng)濟(jì)實力與合同訂立的經(jīng)驗方面，處于強(qiáng)勢地位。受讓人往往通過壓低土地出讓金，甚至提出一些不合理的條款，規(guī)避或減輕自己在合同中的責(zé)任，導(dǎo)致合同權(quán)利義務(wù)失衡而與村民發(fā)生沖突。三是合同履行階段的沖突。合同是當(dāng)事人約定的法律，合同簽訂后，雙方當(dāng)事人應(yīng)依據(jù)合同必守原則，主動履行自己的合同義務(wù)。但農(nóng)地受讓人由于市場定位不準(zhǔn)，價格波動或管理不善導(dǎo)致經(jīng)營虧損，出現(xiàn)延期支付出讓金，甚至中途解除合同的情形；村民也有可能因農(nóng)地受讓人獲利豐厚而中途要求增加出讓金或提前收回土地的情形。四是糾紛解決階段的沖突。我們知道，糾紛發(fā)生不可避免，但糾紛發(fā)生后，應(yīng)通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟等正當(dāng)途徑去解決。但村民由于維權(quán)心切，有可能采取上訪、扣押經(jīng)營者的生產(chǎn)工具、搶回承包地等極端方式維權(quán)，導(dǎo)致矛盾激化。針對上述沖突，應(yīng)該采取的協(xié)調(diào)手段主要有以下幾個方面。

第一，簽訂書面的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓合同。雖然簽訂書面的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓合同成本比較高，但對防止糾紛的發(fā)生具有積極意義。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓合同一般由受讓人提供，但因合同的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡或不完善，履行時會產(chǎn)生不必要的糾紛。最好的解決辦法就是借鑒房屋買賣合同，由國土資源部門出面，聘請專家制定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓合同，供全國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時使用。這樣既避免農(nóng)地受讓人利用自己的優(yōu)勢地位，簽訂權(quán)利義務(wù)失衡的協(xié)議，又能保證合同內(nèi)容的完整性，把當(dāng)事人之間的糾紛消除在合同訂立階段。

第二，依法處理當(dāng)事人之間的糾紛?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！狈蔀楫?dāng)事人之間發(fā)生的糾紛，提供了合法的解決途徑，但糾紛發(fā)生后，由于地緣關(guān)系，村民往往會采取一些非常規(guī)手段，保護(hù)自己的合法權(quán)益。比如為了迫使政府出面解決自己的糾紛，圍攻基層政府，或者采取私力救濟(jì)手段，扣押、哄搶農(nóng)地受讓人的生產(chǎn)工具，破壞農(nóng)作物等。針對上述行為，必須要分清是非，依法追究違法者的法律責(zé)任，樹立法律的權(quán)威性。

第三，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營保險制度。農(nóng)地受讓人獲取農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的目的是為了盈利，但市場風(fēng)險不可預(yù)測，經(jīng)營失敗往往會造成村民土地出讓金支付困難，甚至農(nóng)地受讓人跑路的情形。為了降低經(jīng)營風(fēng)險，通過支付少量貨幣的方式，辦理農(nóng)業(yè)保險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險公司。能否讓農(nóng)地受讓人一次性支付土地出讓金或通過繳納土地出讓保證金的方式來規(guī)避風(fēng)險，從理論上講具有可行性，但勢必會造成農(nóng)地受讓人的資金壓力，在現(xiàn)實中很難落實到位。所以，建立農(nóng)業(yè)保險制度就成為一種化解風(fēng)險，解決沖突的較好辦法。