方良斌，唐克旺

（1．甘肅省水利廳石羊河流域管理局，733000，武威；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、概 述

石羊河流域是甘肅省三大內(nèi)陸河流域之一，位于烏鞘嶺以西，祁連山北麓，流域面積4.16萬(wàn)km2，人口227.88萬(wàn)。涉及武威、金昌、張掖和白銀4市9縣（區(qū)）。多年平均自產(chǎn)水資源量為16.6億m3。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，水資源開(kāi)發(fā)嚴(yán)重超過(guò)其承載能力，流域上游進(jìn)入下游民勤縣水量由1970年的4.45億m3減少到2002年的0.85億m3，致使下游民勤縣持續(xù)依靠抽取地下水來(lái)保生存維持發(fā)展，過(guò)度提取地下水引發(fā)了區(qū)域性生態(tài)危機(jī)。

石羊河流域生態(tài)環(huán)境惡化引起黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。2007年12月，國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了石羊河流域重點(diǎn)治理。10年來(lái)，石羊河流域重點(diǎn)治理通過(guò)對(duì)灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、關(guān)井壓田減少配水面積、建設(shè)設(shè)施農(nóng)牧業(yè)和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等一系列治理措施，提前實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)治理約束性目標(biāo)，下游民勤縣夾河鄉(xiāng)關(guān)閉灌溉機(jī)井中有7眼成自流涌泉，干涸50多年之久的尾閭湖泊青土湖形成25 km2水面、106km2的旱區(qū)濕地，流域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

針對(duì)石羊河流域地下水的實(shí)際情況，石羊河流域管理局通過(guò)水權(quán)改革、總量控制和制度建設(shè)，加強(qiáng)地下水管理；同時(shí)優(yōu)化地表水調(diào)度，根據(jù)流域秋季來(lái)水集中特點(diǎn)，通過(guò)優(yōu)化灌區(qū)季節(jié)種植結(jié)構(gòu)、采取多河聯(lián)合調(diào)度措施，增加上游下泄水量，補(bǔ)充和置換下游地下水水量；通過(guò)科技節(jié)水手段，著力發(fā)展高效節(jié)水產(chǎn)業(yè)和節(jié)水設(shè)施，提高用水效率，減少地下水開(kāi)采量。目前，石羊河流域地下水水位持續(xù)下降的趨勢(shì)得到了有效控制。

二、流域機(jī)構(gòu)的地下水管理措施

1.地下水管理職責(zé)

為遏制生態(tài)惡化，推進(jìn)流域治理，甘肅省政府于2001年11月成立石羊河流域管理局，為甘肅省水利廳派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理的具體工作。在地下水管理中，石羊河流域管理局以水資源統(tǒng)一管理和水權(quán)制度建設(shè)為突破口，制定流域水資源管理規(guī)章，嚴(yán)格取水許可審批，強(qiáng)化水行政執(zhí)法，使最嚴(yán)格水資源管理制度得到有效落實(shí)。

2.地下水管理措施

按照 《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》和甘肅省政府批復(fù)的《石羊河流域水資源分配方案》，確定流域內(nèi)各市用水總量、用水效率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的控制目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧行業(yè)用水，分配初始水權(quán)，并將初始水權(quán)逐級(jí)分解到市、縣、鄉(xiāng)、村、戶(hù)。

（1）上收取水許可審批權(quán)限，嚴(yán)格實(shí)行地下水取水許可管理

2006年，甘肅省政府決定將石羊河流域地下水取水許可權(quán)從地方上收至流域管理機(jī)構(gòu)；2007年，《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》出臺(tái)，以法律形式確定了地下水取水許可由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合，行政管理服從流域管理。凡申請(qǐng)取水許可，均由取水口所在地水行政主管部門(mén)逐級(jí)審核上報(bào)，需鑿井取水的必須登記后才能進(jìn)行，嚴(yán)禁新增地下水用于火力發(fā)電、景觀工程等高耗水行業(yè)，禁止自備水源井等特殊取水的審批。

（2）建立健全流域水資源管理體系

在細(xì)化 《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，2014年報(bào)請(qǐng)甘肅省政府批復(fù)實(shí)施了 《甘肅省石羊河流域地下水資源管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)石羊河流域地下水資源管理工作的通知》等管理制度，確定了流域地下水取水許可管理程序和違法取水處罰措施。

（3）全面落實(shí)流域地下水總量控制指標(biāo)

督促地方政府編制水量分配方案和地下水開(kāi)采削減量計(jì)劃，嚴(yán)格落實(shí)控制指標(biāo)和削減目標(biāo)。對(duì)流域內(nèi)19744眼機(jī)井的取水許可證進(jìn)行換發(fā)，并要求所有機(jī)井做到“三有”，即有計(jì)量設(shè)施、有取水許可證、有水權(quán)，否則不得取水。

（4）嚴(yán)格落實(shí)地下水資源管理“三控制”措施

劃定流域地下水資源功能區(qū)和地下水限制超采區(qū)，對(duì)地下水資源管理實(shí)行從水量、水位、機(jī)井3項(xiàng)指標(biāo)控制管理，規(guī)定以縣為單位取水總量不能突破分配的水量；禁采區(qū)禁止新打機(jī)井；對(duì)功能區(qū)地下水連續(xù)下降3年以上（每年下降1m以上）的禁止取水；對(duì)新增取水的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)水權(quán)置換制度，申報(bào)時(shí)必須編制水資源論證報(bào)告書(shū)和水權(quán)置換可行性研究報(bào)告書(shū)。

（5）加強(qiáng)水行政執(zhí)法

利用水事活動(dòng)，廣泛宣傳水行政執(zhí)法。同時(shí)，加強(qiáng)水行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查，對(duì)流域水權(quán)落實(shí)、取水許可管理、水資源費(fèi)收繳等進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊非法取水。

（6）加強(qiáng)地下水資源保護(hù)

利用流域水資源調(diào)度管理信息系統(tǒng)監(jiān)測(cè)和控制手段，全面提升流域水資源信息采集、處理、水量監(jiān)測(cè)自動(dòng)化水平，為地下水動(dòng)態(tài)管理提供可靠依據(jù)。

通過(guò)水權(quán)改革，石羊河流域共建設(shè)了956個(gè)用水者協(xié)會(huì)，發(fā)放水權(quán)證35.01萬(wàn)本，有效遏制了無(wú)序采水現(xiàn)象。蔡旗斷面2017年下泄水量3.94億 m3，較2002年平均增加3.1億m3。

三、實(shí)例分析

1.民勤縣水價(jià)激勵(lì)機(jī)制下的用水管理

民勤縣地處石羊河下游，總面積1.59 萬(wàn) km2，轄 18 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、248 個(gè)村，總?cè)丝?7.34萬(wàn)，機(jī)井10442眼。全縣長(zhǎng)期依賴(lài)開(kāi)采地下水來(lái)發(fā)展，1981年到2001年地下水水位下降達(dá)12m。2006年石羊河重點(diǎn)治理首批應(yīng)急項(xiàng)目實(shí)施后，率先開(kāi)始水權(quán)改革，同時(shí)推進(jìn)水價(jià)改革。

（1）以水定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

甘肅省政府根據(jù)民勤縣資源特色優(yōu)勢(shì)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以城鎮(zhèn)為中心培育產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)；優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，推行高耗水作物“零”種植；實(shí)施設(shè)施農(nóng)牧業(yè)。2017年全縣累計(jì)建成設(shè)施農(nóng)牧業(yè)14.37萬(wàn)畝 （1畝＝1/15hm2，下同），發(fā)展特色林果業(yè)40.53萬(wàn)畝。

（2）嚴(yán)格控制用水總量

以總水量和水權(quán)配置用水量，嚴(yán)格控制用水總量。2017年預(yù)測(cè)蔡旗斷面和井口可供水量4.055億m3，折算到出庫(kù)和井口可供水量為3.591億m3。地表水配置：2017年蔡旗斷面過(guò)水量按2.9億m3預(yù)計(jì)，折算到出庫(kù)可供地表水量為2.436億m3；超預(yù)計(jì)來(lái)水量部分用于生態(tài)用水。地下水配置：全縣地下水控制用水總量為1.155億m3，其中紅崖山灌區(qū)0.86億 m3，環(huán)河灌區(qū)0.193億m3，昌寧灌區(qū)0.102億m3。行業(yè)用水量分配：2017年各行業(yè)配水量及配水比例為農(nóng)田灌溉用水2.197億m3，占總配水量的61.19%；生活及畜禽用水0.111億m3，占總配水量的 3.09%；工業(yè)用水0.453億m3，占總配水量的12.60%；生態(tài)用水0.83億m3，占總配水量的23.12%。

（3）健全水價(jià)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制

以水價(jià)為杠桿，建立水價(jià)激勵(lì)機(jī)制。民勤縣已建成以地表水為基礎(chǔ)的差別、階梯水價(jià)核算管理機(jī)制，利用水價(jià)倒逼農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，種植高效益、低耗水經(jīng)濟(jì)作物。實(shí)施地下水價(jià)高于地表水價(jià)，以地表水置換地下水，限制開(kāi)采地下水。同時(shí)，以水效益促進(jìn)水交易市場(chǎng)建立，出臺(tái)了《民勤縣水權(quán)交易管理辦法》，鼓勵(lì)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨行業(yè)水權(quán)交易，建立了縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)運(yùn)行體系。

（4）強(qiáng)化用水預(yù)算審核和用水網(wǎng)格化管理

民勤縣水資源分配預(yù)算方案實(shí)行縣人大常委會(huì)審核制度，民勤縣水務(wù)部門(mén)根據(jù)行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)制定全縣年度用水方案，年初報(bào)縣人大委員會(huì)審批備案，年底審查驗(yàn)收，通過(guò)法律途徑提高了方案的執(zhí)行力。實(shí)行水權(quán)監(jiān)管和水行政執(zhí)法網(wǎng)格化管理，以用水協(xié)會(huì)為依托，在《全面推行水行政執(zhí)法網(wǎng)格化管理實(shí)施方案》管理框架下，用制度保證用水方案的落實(shí)。

民勤縣采取以上管理措施后，實(shí)現(xiàn)了用水總量管理目標(biāo)，讓“三條紅線”變成了剛性約束。2017年核定用水總量3.59億m3，實(shí)際用水3.58億m3，全縣各行業(yè)用水總量控制在規(guī)劃確定的指標(biāo)以?xún)?nèi)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化雛形形成，與2009年相比，農(nóng)業(yè)效益由2.86元/m3提高到 2017年的 20.49元/m3，農(nóng)業(yè)配水比例由83.74%下降到61.2%，生態(tài)配水比例由8.6%提高到23.11%。區(qū)域地下水水位下降減緩，部分區(qū)域出現(xiàn)回升。

2.清源灌區(qū)地下水量的精細(xì)化管理

清源灌區(qū)地處涼州區(qū)東南，騰格里沙漠西側(cè)，戶(hù)籍人口11.09萬(wàn)，耕地面積20.68萬(wàn)畝，有機(jī)電井1462眼。灌區(qū)實(shí)施水權(quán)改革后，實(shí)行5級(jí)管理，精細(xì)到地塊，通過(guò)水權(quán)精細(xì)化管理和水權(quán)激勵(lì)措施，有效地促進(jìn)了高效節(jié)水灌溉的發(fā)展，灌區(qū)已發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積11.8萬(wàn)畝。

（1）水權(quán)分配

嚴(yán)格落實(shí)區(qū)級(jí)→灌區(qū)→鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）→協(xié)會(huì)→小組的5級(jí)水權(quán)分配負(fù)責(zé)落實(shí)機(jī)制，按照“先確權(quán)、再計(jì)劃，先申請(qǐng)、再配水，先充卡、再供水”的程序，將水權(quán)逐級(jí)明晰到各機(jī)井和具體用水戶(hù)，逐戶(hù)頒發(fā)水權(quán)證，該灌區(qū)共核發(fā)了2.6萬(wàn)本。2017年清源灌區(qū)分配總水量為11 149.50萬(wàn)m3，其中生活用水 512.92萬(wàn)m3，工業(yè)用水1319.42 萬(wàn) m3，生態(tài)用水1180.19萬(wàn) m3，農(nóng)業(yè)用水 8136.97萬(wàn)m3。

（2）精細(xì)化管理

嚴(yán)格實(shí)行水權(quán)屬地管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在水權(quán)管理工作中的主導(dǎo)作用，具體做法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水權(quán)的總量（包括生活、農(nóng)田灌溉、工業(yè)用水），按照水權(quán)面積、作物種類(lèi)、灌溉方式、行業(yè)用水定額一次性分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)戶(hù)灌溉實(shí)際分水到協(xié)會(huì)和農(nóng)戶(hù)。同時(shí)，也將作物種植面積分類(lèi)納入水權(quán)管理范圍，杜絕無(wú)序用水現(xiàn)象。

①全面核定作物面積。準(zhǔn)確核定作物種植面積是配置作物水權(quán)、化解配水矛盾的重要前提，也是嚴(yán)格執(zhí)行分類(lèi)水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)制度的基礎(chǔ)性工作。核定作物面積的程序和方法是：用水戶(hù)向組長(zhǎng)申報(bào)作物面積，組長(zhǎng)統(tǒng)一匯總并上報(bào)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)審核加注意見(jiàn)后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核加注意見(jiàn)加蓋公章后報(bào)水管所。水管所進(jìn)行抽核，并將抽核合格作物面積錄入遠(yuǎn)程信息控制系統(tǒng)，信息控制系統(tǒng)自動(dòng)編制輪次控水計(jì)劃。水管所現(xiàn)場(chǎng)抽核率應(yīng)達(dá)到80%，誤差率控制在10%以?xún)?nèi)。

②細(xì)化用水服務(wù)和計(jì)量管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站加強(qiáng)智能化計(jì)量設(shè)施養(yǎng)護(hù)，做好供水服務(wù)，保證故障2小時(shí)內(nèi)處理。推行24小時(shí)巡查、水管所和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府聯(lián)合檢查、水務(wù)局抽查“三查”制度；做到刷卡水量、水表讀數(shù)、臺(tái)賬數(shù)據(jù)“三對(duì)口”。同時(shí)，加強(qiáng)工業(yè)用水監(jiān)管。

③合理確定水價(jià)和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端基本水價(jià)為0.2658元/m3（含電費(fèi) 0.17 元/m3），其中國(guó)有水利工程水價(jià)0.065元/m3（基本水費(fèi)每畝每年2元，折合0.005元/m3），計(jì)量水價(jià)0.05 元/m3，水資源費(fèi)0.01 元/m3；末級(jí)渠系水價(jià) 0.0308元/m3；電費(fèi) 0.17元/m3。同時(shí)，在項(xiàng)目區(qū)對(duì)國(guó)有水利工程水價(jià)實(shí)行差別水價(jià)，對(duì)高耗水作物，在畝配水定額內(nèi)，地下水水價(jià)上浮50%。

④?chē)?yán)格水權(quán)審計(jì)。健全水權(quán)審計(jì)機(jī)制，實(shí)行水權(quán)年初預(yù)算、分階段審計(jì)、年終決算的全過(guò)程審計(jì)制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水資辦和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站在每輪次灌溉結(jié)束后對(duì)協(xié)會(huì)水權(quán)使用情況進(jìn)行審計(jì)，灌區(qū)水管單位對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站水權(quán)監(jiān)管進(jìn)行不定期抽查審計(jì)，強(qiáng)化水權(quán)使用過(guò)程性控制。

清源灌區(qū)實(shí)施水量精細(xì)化管理后，利用水價(jià)“杠桿”撬動(dòng)了高效節(jié)水工程發(fā)展，威龍、莫高葡萄酒公司成功通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，建成以釀酒葡萄、蔬菜種植為主的高科技生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)，形成蔡寨商貿(mào)商業(yè)長(zhǎng)廊，區(qū)域地下水水位下降趨勢(shì)得到遏制。

四、結(jié) 語(yǔ)

石羊河流域地下水管理在政府支持、行業(yè)管理下，地下水水位全面下降趨勢(shì)得到遏制，局部區(qū)域開(kāi)始回升，下游生態(tài)恢復(fù)取得一定成效，但隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源的需求越來(lái)越大，如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)好流域地下水資源，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展，仍需要各方不懈努力，只有堅(jiān)守底線，齊抓共管，才能實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。 ■

參考文獻(xiàn)：

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