□ 姚邁新

所謂灣區(qū)，乃是圍繞沿?？诎斗植嫉谋姸嗪８酆统擎?zhèn)所構成的港口群和城鎮(zhèn)群，目前國際上已經(jīng)成型并且發(fā)揮顯著創(chuàng)新引領作用的一流灣區(qū)主要有三個：紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)等，它們一般都具有以下特征：開放的經(jīng)濟結構、高效的資源配置能力、發(fā)達的國際交往網(wǎng)絡和強大的集聚外溢功能。以美國的紐約灣區(qū)為例，它目前已成為世界金融的中樞，灣區(qū)總人口數(shù)量達到6500萬，占全國總人口的20%，制造業(yè)質量和數(shù)量水平在美國占據(jù)領先位置，灣區(qū)制造業(yè)產(chǎn)值占全美的30%以上，城市化水平達到90%以上，是美國人口密度最高的地區(qū)。作為全球金融中心和工商業(yè)中心，紐約灣區(qū)是全球經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊。由此來看，如果一個國家擁有世界級的灣區(qū)經(jīng)濟，那么它就能夠成為推動該國經(jīng)濟持續(xù)增長的加速器，也是國際經(jīng)濟版圖中的突出亮點，為全球經(jīng)濟作出顯著貢獻，進而發(fā)揮全球競爭力、影響力、輻射力。

在中國，無論從地理位置、經(jīng)濟發(fā)展階段還是從城市間互動協(xié)同程度等方面來看，粵港澳地區(qū)可以說是最適合發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟的地區(qū)之一，具備成為第四個國際一流灣區(qū)的跡象?；厮輾v史，“粵港澳大灣區(qū)”的提法由來已久，其概念的正式提出為中國的發(fā)展與開放再次打開了廣闊的想象空間。圍繞“粵港澳大灣區(qū)”，政界和學界開展了多方面的研究與探討，筆者認為，粵港澳地區(qū)要步入“灣區(qū)時代”，不可忽視的一個重要問題是：要最終實現(xiàn)高度的區(qū)域融合，即灣區(qū)內(nèi)多個城市（包括香港、澳門、廣州、深圳、珠海、中山等城市）在基礎設施、公共服務、就業(yè)機會、消費水平和房價等方面接近均衡發(fā)展，成為一個密不可分且均衡發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。如何實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)沿海城市群的區(qū)域公共物品的有效供給，進而增進就業(yè)、改善民生和提速經(jīng)濟，是本文集中關注和討論的問題。之所以研究關注這一問題，原因有以下幾個方面：一是區(qū)域公共物品供給向來面臨諸多困境，“公共牧場的悲劇”“搭便車的機會主義”等提高了城市間合作提供公共物品的難度；二是行政區(qū)劃過于分散，資源難以有效合理配置，這極大地影響了有效率有質量地提供區(qū)域公共物品；三是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市內(nèi)的“一國兩制”體制安排為區(qū)域公共物品提供增加了新的障礙，協(xié)調成本與難度更高。

一、打造粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略意義

從“粵港澳大灣區(qū)”概念的提出背景來看，曾有學者從打造21世紀海上絲綢之路的重要城市群角度提出這一概念，還有學者從意在促進港澳繁榮發(fā)展的角度提出要加快粵港澳大灣區(qū)城市群的規(guī)劃編制，而國家“十三五”規(guī)劃綱要則明確提出要把粵港澳地區(qū)建設成為世界級城市群。那么，“粵港澳大灣區(qū)”城市群所涵蓋的地域范圍有多大？目前學術界、政策界對此還缺乏一個定論，一般認為核心的區(qū)域包括珠三角城市群加香港和澳門，長期目標是以這“9+2”城市為核心，輻射華南、東南和西南多省份，并影響到更遠的東南亞和南亞國家，形成世界級的經(jīng)濟發(fā)展中心。打造粵港澳大灣區(qū)的重大戰(zhàn)略意義主要有：

（一）促進粵港澳地區(qū)經(jīng)濟的高度融合，打造具有國際競爭力的灣區(qū)經(jīng)濟

眾所周知，世界經(jīng)濟發(fā)展到今天，經(jīng)濟發(fā)展的主要動力來自于城市，特別是由若干城市組成的城市群。城市群相互間的充分融合，有利于形成強大的綜合競爭力，促使該城市群在所處地域甚至世界版圖中占據(jù)顯著的地位，成為引領國家經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。從國內(nèi)來講，發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的國家戰(zhàn)略，是與我國京津冀戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略并列的三大國家級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一；從國際視野來看，粵港澳大灣區(qū)的未來發(fā)展目標，是發(fā)展成為與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)并列的世界級灣區(qū)。建立和打造粵港澳大灣區(qū)，有利于推動該地區(qū)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟融合躍升到高級的經(jīng)濟融合，所謂傳統(tǒng)的經(jīng)濟融合，主要指城市群內(nèi)各城市之間的商品貿(mào)易與經(jīng)濟主體合作，而高級的經(jīng)濟融合，包括了基礎設施聯(lián)通、市場聯(lián)通、資金聯(lián)通、人才聯(lián)通與信息聯(lián)通等。在各個方面充分聯(lián)通的基礎之上，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各個城市就能形成優(yōu)勢與劣勢互補的態(tài)勢，例如，香港的金融業(yè)、深圳的創(chuàng)新科技和廣州的商貿(mào)實力和其他珠三角城市在制造業(yè)等方面具備的優(yōu)勢，都能夠借助城市間充分的聯(lián)通，將優(yōu)勢輸出至其他城市，從而彌補它們在某些方面的劣勢，使城市間由競爭關系變成協(xié)同關系，達到整體效應最大化。因此，打造建設粵港澳大灣區(qū)城市群，有利于通過城市間的高度融合，提升灣區(qū)整體競爭力，進而在世界經(jīng)濟中占有一席之地。

（二）進行政治與經(jīng)濟的雙重探索，促進“一國兩制”背景下城市間深度合作

與其他三個世界級的大灣區(qū)不一樣的地方是，粵港澳大灣區(qū)城市群位于一個主權國家范圍內(nèi)，但是又是三個獨立的關稅區(qū)。特別要指出的是，粵港澳大灣區(qū)城市群融合面臨著行政壁壘的制約。首先，是“9+2”城市群中的九大內(nèi)地城市相互之間存在著行政壁壘。其次，是香港、澳門與珠三角內(nèi)地9大城市之間的一國兩制壁壘。兩重壁壘導致灣區(qū)內(nèi)城市公共服務供給與分配不完全一致。因此，打造和建設粵港澳大灣區(qū)城市群，涉及的改革和探索是雙重的，既有經(jīng)濟層面的產(chǎn)業(yè)融合轉型升級，以及市場化的制度創(chuàng)新探索，又涉及突破“一國兩制”行政區(qū)劃邊界，進行高效公共服務體系的建造，這又屬于政治層面的試驗與探索。進行這種政治與經(jīng)濟的雙重探索，面臨的風險很大，需要高超的政治智慧與膽識，它凸現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)在國家戰(zhàn)略格局中的特殊意義，這種特殊意義恐怕僅次于當年“一國兩制”戰(zhàn)略構想，以及新近“雄安新區(qū)”千年大計的提出。打造粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，對于珠三角地區(qū)而言，也是各領域改革進入攻堅期之后的一次破冰之旅，它使得珠三角地區(qū)再次站在了深化改革開放的最前沿。

（三）促進開放型經(jīng)濟新體制的建立，為全方位對外開放培養(yǎng)新的動力源

2015年5月，《國務院關于構建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》出臺，意見明確指出，要統(tǒng)籌開放型經(jīng)濟頂層設計，加快構建開放型經(jīng)濟新體制。值得注意的是，當前全球經(jīng)濟呈現(xiàn)出“逆全球化”或“去全球化”的新動向和新特點，西方發(fā)達國家紛紛開啟新一輪的貿(mào)易保護主義模式。對于倡導和實踐開放型經(jīng)濟新體制的中國來說，需要以新的戰(zhàn)略思路重新建立對外開放的新格局。其中，打造和建立粵港澳大灣區(qū)城市群，正是這一新的戰(zhàn)略思路中的有機組成部分。未來可以考慮壯大粵港澳大灣區(qū)的服務貿(mào)易總量，以服務貿(mào)易推進開放轉型，加快形成粵港澳大灣區(qū)對外開放新優(yōu)勢。并在突破制度障礙的基礎上，建立起適應世界自由貿(mào)易區(qū)的新體制與新機制，粵港澳大灣區(qū)必將在推動形成全面開放新格局中發(fā)揮先行引領、示范作用。在這方面，港澳地區(qū)具備在服務體系方面的獨特優(yōu)勢，同時兩個城市在經(jīng)濟要素流動方面有著高度的自由性，其法律體系也與國際密切接軌，這將為珠三角其他9大城市提供有益的借鑒與參考。通過學習港澳地區(qū)在經(jīng)濟與社會中的管理體系與服務經(jīng)驗，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)通、設施互通、人心相通、文化融通，粵港澳大灣區(qū)城市將在中國經(jīng)濟新常態(tài)進程中扮演重要的角色，為“一帶一路”國際開放新格局、開放型經(jīng)濟新體制做出新的貢獻。

綜觀總體，雖然粵港澳大灣區(qū)未來有著美好的發(fā)展前景，然而各種制約因素的存在，使得該城市群在走向世界級城市群、對標全球著名灣區(qū)的過程中遇到種種障礙，例如，粵港澳城市群的基礎設施一體化程度領先于區(qū)域公共產(chǎn)品（服務）的均等化程度。灣區(qū)城市群要實現(xiàn)融合發(fā)展，離不開基礎設施的一體化和公共服務及物品的均等化，尤其是后者，包括各城市間的就醫(yī)、教育、通訊和就業(yè)等公共服務一體化內(nèi)容。如果公共服務在區(qū)域內(nèi)城市間有差別，那么“人往高處走”，優(yōu)秀人才就更愿意到公共服務水平更高的區(qū)域中去，造成區(qū)域內(nèi)城市間發(fā)展的不均衡，影響到灣區(qū)城市群內(nèi)部的融合。本文重點探討面向粵港澳大灣區(qū)城市群的公共服務（物品）供給問題，研究在這其中存在著什么樣的治理難題，如何采取有效措施，加快提升灣區(qū)內(nèi)公共服務（物品）供給的水平以及一體化程度。

二、粵港澳大灣區(qū)公共物品供給的治理難題

所謂公共物品，乃是能為一個區(qū)域范圍內(nèi)絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務，比如義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共福利事業(yè)等。在“9+2”泛珠三角城市群不斷發(fā)展演進的過程中，一方面是城市群內(nèi)城市相互間的聯(lián)系與合作不斷加強，另一方面是大量的公共物品或公共服務供給存在空間溢出效應，超出了單個城市政府單獨治理的范疇，制約著城市群區(qū)域整體利益的實現(xiàn)。在正處于建設發(fā)展中的“粵港澳大灣區(qū)”城市群中，區(qū)域公共物品供給成為一個不可忽視和回避的問題，必須加以正視，分析其中存在的治理難題，使得城市群的融合不因公共物品供給不力而落空。

（一）“鄰避效應”導致區(qū)域公共物品供給不足

雖然粵港澳大灣區(qū)已初見雛形，但是與世界三大灣區(qū)城市群相比，它還處于初級發(fā)展階段，尚不具備一個成熟城市群應當具備的功能、格局和內(nèi)部運行機制，內(nèi)部聯(lián)系不緊密，城市之間競爭大于合作，松散大于整合。城市群區(qū)域公共物品的供給，要求各城市政府基于共同利益協(xié)商一致，形成共識，進而采取集體行動。然而，對于城市群區(qū)域間的硬件設施一體化（如基礎設施建設和項目），各城市擁有強大的獲利動力參與建設，而且就目前勢頭來看，確實發(fā)展得比較好；但在區(qū)域環(huán)境保護、污染治理、養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等軟性公共物品提供方面，卻表現(xiàn)出諸多的“鄰避效應”特征，或者是對于成本高、獲益慢的項目少人問津，或者是疏于合作，傾向于碎片化治理，缺少具有統(tǒng)籌性和規(guī)范性的制度建設和協(xié)議共識，使得粵港澳大灣區(qū)城市群的公共物品供給呈現(xiàn)出總量不足的狀況。

（二）“行政分割”導致區(qū)域公共物品供給不力

應當說，“行政分割”在我國城市群發(fā)展中是一個普遍性的問題，于粵港澳大灣區(qū)城市群建設來說更是如此。因為，該灣區(qū)在珠三角城市之間的行政分割之外，更是增添了珠三角城市與香港和澳門之間在政治體制上的差別，現(xiàn)行的行政管理體制和管理機制無法高效承擔區(qū)域公共物品的供給職能。從理想目標來看，粵港澳城市群要實現(xiàn)城市之間的互利互通，區(qū)域公共物品同城化是不可或缺的內(nèi)容之一，但是當前珠三角各個城市之間還是分割大于整合，“分頭干”導致區(qū)域公共物品供給不力。由于區(qū)域內(nèi)城市間的“行政分割”以及公共服務涉及的財政支出合作不足，凡是需要公共財政負擔和兜底的事，例如：社保連續(xù)參保關系互認、義務教育互助等公共服務事項，往往缺乏具有執(zhí)行力和有效性的集體行動，導致區(qū)域性基本公共服務難以實現(xiàn)一體化。

（三）“內(nèi)部失衡”導致區(qū)域公共物品供給不一

相對世界三大灣區(qū)城市群來說，粵港澳大灣區(qū)城市群內(nèi)部發(fā)展不平衡的狀況更加突出一些。一方面，灣區(qū)內(nèi)各個地方城市行政級別不一；另一方面，各個城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異。最直接的結果是，當灣區(qū)內(nèi)城市間展開公共物品的合作供給時，必然出現(xiàn)成本與收益的不對稱現(xiàn)象，發(fā)展程度較高的城市從合作中分享的收益更高一些，這將直接影響經(jīng)濟次發(fā)達城市的合作熱情，導致區(qū)域公共物品供給很難達成共同的意愿，甚而影響到不同城市間的產(chǎn)業(yè)支持與配套，影響到城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈形成，從而不利于粵港澳大灣區(qū)城市群的可持續(xù)發(fā)展。

（四）“權威缺乏”導致區(qū)域公共物品供給無序

為促進城市群的融合發(fā)展，使得產(chǎn)業(yè)有分工有合作，區(qū)域公共物品提供不缺位，經(jīng)濟增長潛力得到有效釋放，當前世界三大灣區(qū)城市群都設有促進城市群發(fā)展的合作組織。粵港澳大灣區(qū)城市群同樣也需如此，但總體來看，當前該灣區(qū)城市群合作組織較為松散，如近幾年建立的珠三角城市群“9+2”最高行政首長聯(lián)席會議，是由地方領導人倡議發(fā)起的，采取定期或不定期會議的形式促進合作，但是上述組織只是為合作提供了一個溝通與磋商的平臺，缺乏完整的議事決策規(guī)則，更是沒有固定的職權和獨立的人員編制，導致權威性和約束力不足。在這種松散的合作組織協(xié)調之下，區(qū)域公共物品在協(xié)商提供的過程中，很難達成一致的制度化意見，一方面，合作難以落到實處，很多時候只能停留在理念層面；另一方面，合作難以真正協(xié)調到位，導致區(qū)域公共物品的供給重復雷同，陷入無序狀態(tài)。

三、保障粵港澳大灣區(qū)公共物品供給的治理對策

粵港澳大灣區(qū)城市群的真正融合，不應當僅僅停留在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)層面，還應當通過建設和發(fā)展共同的社會事業(yè)，保障區(qū)域公共物品的恰當、高效提供。換言之，灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展離不開社會事業(yè)的保障。綜上所述，由于鄰避效應、行政分割、內(nèi)部失衡和權威缺乏等多方面的因素，區(qū)域公共物品的供給不同于城市內(nèi)部的公共物品供給，它更為復雜，作為一種集體行動，既要有各地方政府的共識，還需要有財政的支持，以及來自制度的保障。筆者認為，要從以下幾個方面入手進行區(qū)域公共事物治理，更好地提供區(qū)域公共產(chǎn)品，促進灣區(qū)城市群的可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善區(qū)域公共物品的需求表達機制

現(xiàn)狀表明，粵港澳灣區(qū)城市群的公共物品供給，多數(shù)是在地方政府聯(lián)席會議主導下，由各方合作提供的，在此過程中公共物品的需求方處在缺位的狀態(tài)，這極大地影響了區(qū)域公共物品供給的質量和水平。因此，要完善區(qū)域公共物品的需求表達機制，為區(qū)域內(nèi)的公眾、企業(yè)和社會積極有效地表達利益訴求，創(chuàng)造良好的條件，使區(qū)域公共物品的供給決策由過去的“需求主導型”轉向“供給主導型”。此外，要關注粵港澳大灣區(qū)城市群的特殊之處，即它是在國家規(guī)劃推動下產(chǎn)生的城市群，其中還包括了“一國兩制”背景下不同政治體制的城市，因此該灣區(qū)城市要力爭獲得來自國家層面的支持，凡是區(qū)域公共物品的提供，都要借助國務院的調度統(tǒng)籌以及區(qū)域內(nèi)城市的具體推動，兩者相結合進行財政、資源的配置，因而地方政府的利益表達機制也相當重要，要謀求將部分區(qū)域公共物品供給的需求上升到國家層面，獲取國家層面的宏觀政策的支持。

（二）加強灣區(qū)城市群內(nèi)部城市的協(xié)調合作

粵港澳灣區(qū)城市群的現(xiàn)實狀況是，中心城市與中小城市、港澳與內(nèi)地城市等的公共服務供給仍處在匱乏、失衡的狀態(tài)，區(qū)域公共物品的提供，屬于城市群的公共事務，需要城市群內(nèi)部城市深入有效地進行信息溝通和協(xié)調。通過建立相對緊密權威的合作機制，加強信息溝通與協(xié)調，有利于高效整合區(qū)域公共物品的相關信息，從而消除傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”管理模式下的“信息孤島”現(xiàn)象以及在區(qū)域公共物品供給過程中的信息不對稱問題，而這正是粵港澳灣區(qū)城市群未來建設和發(fā)展的重點。以世界各大城市群為例，東京都市圈建立了具有權威性的協(xié)調管理機構，成立了都市圈整備局，作為政府機構間的協(xié)調組織，并促進都市圈在公共物品提供過程中政府、企業(yè)和智庫機構之間的分工協(xié)作。美國“雙城大都市區(qū)議會”和“波特蘭大都市區(qū)政府”也是成功的范例，它們都是在城市政府之上建立的較高權威性的區(qū)域政府，在面對區(qū)域公共物品提供的問題時，這些機構都能起到協(xié)調區(qū)域性矛盾、促進區(qū)域城市合作共贏的作用。

（三）成立灣區(qū)城市群的共同發(fā)展基金會

目前國內(nèi)城市群基本沒有設立專門的合作與發(fā)展基金會，從而陷入發(fā)展的困境，許多具有正外部性的公共產(chǎn)品籌資困難，推進緩慢。即使是國內(nèi)首個設立的“長三角合作與發(fā)展共同促進基金”，也是資金不足，規(guī)模有限，制約了城市群公共物品的充足供給?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群的區(qū)域公共物品提供，需要充裕的基金支持。通過設立專門的合作與發(fā)展基金，定期舉辦各種類型的區(qū)域協(xié)商會議，對大灣區(qū)區(qū)域公共物品的生產(chǎn)提供公共資金支持，加強區(qū)域內(nèi)的硬件建設（如通訊、電力和交通等）和軟件建設（如就業(yè)服務、教育與醫(yī)療、社會養(yǎng)老、公共福利事業(yè)等），必然有利于區(qū)域公共物品供給中的政府合作。當然，由于區(qū)域公共物品具有投資過程長、利益回收周期長和沉淀成本大等特點，在粵港澳大灣區(qū)城市群的建設發(fā)展過程中，有必要建立起一套公平合理的成本和利益的分攤規(guī)則，使得為區(qū)域公共物品供應犧牲了更多自身利益的城市，能夠得到與供給成本相匹配的補償與回報，使得區(qū)域公共物品的提供能夠具有持續(xù)發(fā)展的可能性。

（四）實施各種創(chuàng)新政策保障區(qū)域公共物品供給

粵港澳大灣區(qū)城市群的構建，是在中央指導下展開的，目的是通過實現(xiàn)灣區(qū)城市群內(nèi)部的互惠互利，壯大灣區(qū)城市群經(jīng)濟體，成為中國在新的歷史時期又一個經(jīng)濟增長極，打造一個國際性的經(jīng)濟社會事務交往平臺。不能忽視，區(qū)域公共物品的提供有利于促進灣區(qū)內(nèi)部城市的互惠互利，而采取各種與區(qū)域公共物品有關的政策創(chuàng)新，例如出臺有關政策，加強區(qū)域內(nèi)社會事業(yè)的聯(lián)動供給，如區(qū)域養(yǎng)老、教育和醫(yī)療社會組織建設，推動灣區(qū)內(nèi)城市的公共資源共享共建。通過出臺社會層面的創(chuàng)新政策，例如在粵港澳灣區(qū)內(nèi)城市間建立一個共同的勞務就業(yè)市場，以及房地產(chǎn)市場，使得區(qū)域內(nèi)的人群都能享受同樣的社保政策，有利于促進珠三角與港澳地區(qū)在社會、體制上的融合，有利于保障區(qū)域公共物品的充足供給，最終也有利于灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

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