王 征

（濟南社會科學(xué)院，山東 濟南 250099）

民國初期，中國的經(jīng)濟與社會在傳統(tǒng)與現(xiàn)代因素的交織作用下發(fā)生了巨大變遷，中國內(nèi)部社會也處于轉(zhuǎn)型階段，司法改革是其重要標志。辛亥革命終結(jié)了中國歷史上綿延兩千余年的封建制度，中華民族的工商業(yè)迎來了全新的發(fā)展機遇。北洋政府為適應(yīng)動蕩的政局，在司法方面進行重新謀劃，一定程度上推動了中國司法現(xiàn)代化的進程?？傮w上看，民國初期的經(jīng)濟立法活動，在中國經(jīng)濟法史上開風(fēng)氣之先。研究民國初期的經(jīng)濟立法活動，有助于我們更加深入地理解當(dāng)代中國經(jīng)濟法的源流演變和路徑依賴關(guān)系，并能在一定程度上為當(dāng)下中國經(jīng)濟法制的建設(shè)提供參考借鑒。

一、民國初年經(jīng)濟立法活動的歷史背景

中國民族資本主義經(jīng)濟的初步發(fā)展，應(yīng)是民初經(jīng)濟政策形成背景中的首要因素。新生的資產(chǎn)階級在其初步發(fā)展與崛起的過程中，必然引發(fā)特定的政策需求。晚清政府維新變法的嘗試和清末力圖挽回頹局的“新政”，開始反映當(dāng)時國人甲午戰(zhàn)后痛定思痛的反思。清朝末年，袁世凱在華北實行“新政”，興辦了一批實業(yè)。北洋集團繼續(xù)維持洋務(wù)派對官辦、官督商辦各重要新式工礦業(yè)的控制，進而建立北洋政權(quán)的部分經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時北洋政權(quán)所賴以支撐的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在單一的封建經(jīng)濟中也加入了一些資本主義經(jīng)濟的成分，理財觀念正由“賦出于田”向“賦出于工商”轉(zhuǎn)變。官僚階層的經(jīng)濟活動，也有影響國家政策的作用。民初的執(zhí)政者們亦迎合了這一歷史趨勢，適時提出并頒行了相關(guān)的支持實業(yè)的口號和政令。1912年初，在南北方剛剛達成聯(lián)合協(xié)議之時，時任臨時大總統(tǒng)孫中山就公告全國，號召廣大民眾“和衷共濟，丕興實業(yè)”[1]，社會上出現(xiàn)了發(fā)展實業(yè)、振興經(jīng)濟的潮流。各界人士紛紛演講、撰文和辦刊宣傳實業(yè)救國的主張，組織各種實業(yè)團體，創(chuàng)辦各種企業(yè)。在實業(yè)熱潮輿論宣傳和社團組織的影響下，興辦實業(yè)很快成為廣泛的社會性的行動，產(chǎn)生了極大的社會影響。這與實業(yè)救國建國的熱潮相互激蕩和促進，造就了對于新經(jīng)濟因素有利的社會環(huán)境。

南京臨時政府的經(jīng)濟政策和措施為民初經(jīng)濟振興打下了基礎(chǔ)，民國時期的經(jīng)濟立法活動也在1912年南京臨時政府成立伊始就已經(jīng)逐步展開，并在北京政府初立時期迎來了高潮。中華民國《臨時約法》，第一次以近代國家憲法的形式，為資本主義經(jīng)濟活動提供了根本的法律保障。在振興實業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟以救亡建國這個問題上，資產(chǎn)階級革命派、改良派等各政治派別和團體具有最大程度的一致性，基本能夠達成共識，使之成為全社會的關(guān)心焦點和帶有普遍性的社會潮流。從內(nèi)務(wù)、實業(yè)、財政、交通各部到各地方政府，都制定并部分實施了一批振興經(jīng)濟的方針政策和措施。地方政府甚至一些縣政府都曾宣布廢除厘金苛稅及減賦免稅。民初南北統(tǒng)一，政府經(jīng)濟政策表現(xiàn)出扶植與獎勵的導(dǎo)向。袁世凱上任之始即發(fā)布命令：“現(xiàn)在國體確定，組織新邦，百務(wù)所先，莫急于培元氣興實業(yè)?！泵駠?月25日，由孫中山、黃興、袁世凱三人會談擬定的八條《內(nèi)政大綱》公布。其中第四、五、七條宣布：開放門戶，輸入外資，興辦鐵路礦山，建置鋼鐵工業(yè)，以厚民生；提倡獎助國民實業(yè)，先著手于農(nóng)林工商；迅速整理財政。民初與經(jīng)濟政策密切相關(guān)的政府部門，有農(nóng)商（農(nóng)林、工商；農(nóng)工、實業(yè)）、財政、交通等部。實業(yè)方面先后共設(shè)五個部。由此，民國初年的實業(yè)救國與建國熱潮中所體現(xiàn)的發(fā)展資本主義的強烈呼聲與政策需求，南京臨時政府經(jīng)濟政策的先行與示范效應(yīng)，北洋政權(quán)經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化及其統(tǒng)治之下出現(xiàn)的準聯(lián)合政府，以及參與組成政府的資產(chǎn)階級代表人物在政策形成過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧@些方方面面的因素，構(gòu)成了民初經(jīng)濟政策形成的綜合社會背景。

然而當(dāng)時囿于民國初建，還存在相當(dāng)多的掣肘經(jīng)濟發(fā)展的制度性障礙，所以經(jīng)濟立法刻不容緩。1912年11月1日，北洋政府工商部召開會議，會上總結(jié)了以往辦實業(yè)的經(jīng)驗得失，更進而對政府提出了多方面的政策要求。到會經(jīng)濟界代表紛紛建言從速修訂經(jīng)濟法規(guī)，主張改革經(jīng)濟政策和制度，提出：一要迅速制定各種經(jīng)濟法規(guī)；二要改變壟斷政策，許民自由經(jīng)營，并盡保護提倡之責(zé)；三要確立特別保護法，實行補助和保息；四要裁免厘稅，改良稅則；五要提倡國貨，仿制洋貨，振興本國制造業(yè)。此外，工商代表們還提出了統(tǒng)一幣制、設(shè)立銀行、整頓金融、利用外資、實業(yè)教育、培養(yǎng)人才、劃一度量衡制度等政策要求與建議。同年12月，中華全國商會聯(lián)合會成立，該會認為中國商人缺乏立法保護，“商業(yè)沒有法律保護是萬不能發(fā)達的”，還指出了改變商業(yè)習(xí)慣，制定商法的必要性，敦促政府加快經(jīng)濟立法、變革經(jīng)濟制度。在此背景下，一場轟轟烈烈的經(jīng)濟立法運動勢如破竹地開始了。袁世凱下令工商部從速調(diào)查中國開礦辦法及商事習(xí)慣，參考各國礦章、商法，草擬民國礦律、商律，并掣比古今中外度量衡制度，籌定劃一辦法，從而拉開了北京政府經(jīng)濟立法的序幕。按照民國時期《法令輯覽》、《新編實業(yè)法令》等所記載，《公司條例》、《商人通例》等經(jīng)濟法規(guī)，多制定頒布于1916年前，即北京政府前期。在這一時期的經(jīng)濟立法高潮，主要由北洋政府自上而下和資產(chǎn)階級商人階層自下而上的兩個層面原因組成。由自上而下這一方面來看，北洋政府中的軍閥官僚受振興實業(yè)潮流和巨大的經(jīng)濟收益吸引，積極投資創(chuàng)辦工商業(yè)，亟需通過立法保護自身的利益；由自下而上這一方面來看，商界代表請求迫切，新興民族資產(chǎn)階級為了更好地維護自身利益，擴大經(jīng)營，獲得發(fā)展，也積極向政府尋求立法保護與支持。北洋政府一方面為了更好的維護經(jīng)濟發(fā)展，鞏固自身統(tǒng)治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也需要對經(jīng)濟強化管控，有開展經(jīng)濟立法的內(nèi)在動因。經(jīng)濟發(fā)展又反過來推動了工商業(yè)發(fā)展，進而推動經(jīng)濟法規(guī)的不斷完善。另外，民初對于清末商律的繼承、對于西方經(jīng)濟法體系的吸收（特別是德國民法的影響），也成為民初經(jīng)濟立法的重要源流。需要說明的是，鑒于當(dāng)時立法民商不分，部門法之間界限不清，故本文只是籠統(tǒng)使用了“經(jīng)濟立法”這一概念。

二、民國初年經(jīng)濟立法的主要內(nèi)容

1912—1921年是民國時期經(jīng)濟法體系的初創(chuàng)時期，其中在1914年前后，形成了民國經(jīng)濟法立法活動的第一個高潮。其間所頒布的經(jīng)濟法律法規(guī)，約占北洋政府（或稱北京政府）時期的一半。南京臨時政府成立伊始，便立即著手法律規(guī)范的創(chuàng)制工作，在短短的幾個月內(nèi)，就頒布了法律法令多件。其中有關(guān)經(jīng)濟問題的立法主要是內(nèi)務(wù)部1912年1月28日頒布的《通傷保護人民財產(chǎn)令》、3月總統(tǒng)發(fā)布的《通令各省慎重農(nóng)事文》等。盡管如此，由于南京臨時政府歷時短暫，系統(tǒng)的經(jīng)濟立法工作則是從袁世凱為首的北洋政府成立后才開始的。劉揆一和張謇任工（農(nóng)）商總長期內(nèi)，開始著手系統(tǒng)地制定經(jīng)濟法規(guī)。其中大規(guī)模的經(jīng)濟立法活動從1914年開始展開，該年內(nèi)頒布了眾多的經(jīng)濟法規(guī)，主要有《公司條例》（1923年進行過修正）、《公司保息條例》、《商人通則》、《證券交易所法》、《礦業(yè)條例》、《商業(yè)注冊規(guī)則》、《森林法》等，1921年又制定了《商標法》、《物品交易所法》等。到1921年已頒布經(jīng)濟法規(guī)四十多項（不含各法規(guī)施行細則），涵蓋工商、礦冶、金融、權(quán)度、農(nóng)林、經(jīng)濟社團、引進外資和僑資等諸多方面。

（一）保護工商業(yè)，鼓勵實業(yè)發(fā)展

提到民國初年的經(jīng)濟立法活動，不能不提狀元出身的著名實業(yè)家、教育家張謇。1913年9月，北洋政府任命張謇為工商、農(nóng)林兩部（后合并為農(nóng)商部）總長。上任之初，他便在《實業(yè)政見宣言書》一文中指出：經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)“乞靈于法律?！鄙先魏笏闯收堅绖P制定各種農(nóng)工商單行法令，隨即《公司條例》、《公司注冊規(guī)則》與《商人通例》便陸續(xù)頒行?！豆緱l例》于1914年1月13日頒行，簡化了成立程序，且其與下文所述之《保息條例》同時援用，刺激了新公司的建立；《公司注冊規(guī)則》公布于1914年7月19日，優(yōu)化了公司注冊流程，明確了公司注冊辦理期限，同時確立了公司的獨立人格法律地位，還明確了企業(yè)的維權(quán)途徑和地方官員應(yīng)受的處罰?！渡倘送ɡ芬卜瞎ど虡I(yè)界發(fā)展實際需要，體現(xiàn)了較高的立法水平。

《保息條例》于1914年1月23日公布，以法律的形式表明支持實業(yè)投資的明確承諾，旨在鼓勵私人投資于實業(yè)，刺激民間的投資熱情。在礦業(yè)立法方面，農(nóng)工商部1914年3月、5月，先后頒布了《礦業(yè)條例》、《礦業(yè)條例施行細則》、《礦業(yè)注冊條例》與《礦業(yè)注冊條例施行細則》，這些法規(guī)更多地照顧了礦業(yè)工商業(yè)者的利益，在一定程度上消除了土地私有制度對礦業(yè)發(fā)展的阻礙?！兜V業(yè)條例》還刪去了給政府的報效金，降低了礦區(qū)稅和礦產(chǎn)稅等規(guī)定，為投資礦業(yè)減少負擔(dān)。為促進礦業(yè)發(fā)展又專設(shè)礦務(wù)專署，由此領(lǐng)照探采者日多，礦業(yè)投資者日趨活躍。

（二）統(tǒng)一規(guī)范市場，理順金融秩序

在度量衡立法方面，1914年3月農(nóng)商部頒布了《權(quán)度條例》（1915年1月修訂為《權(quán)度法》）。之后，又頒布了《權(quán)度營業(yè)特許法》、《權(quán)度法實施細則》、《官用權(quán)度器具頒發(fā)條例》等相關(guān)法規(guī)，規(guī)定了以國際度量衡標準與清末所定“營造尺庫平制”并行使用，并逐漸取代舊制。同時將原有的衡器制造工廠改為權(quán)度制造所，按新頒布的權(quán)度標準制造了不少度量衡器具，分發(fā)全國各地復(fù)制通行，使得度量衡制度由混亂走向統(tǒng)一，促進了交易市場的規(guī)范與發(fā)展。

在幣制立法方面，1914年2月7日《國幣條例》及其施行細則頒布，確立了貨幣發(fā)行銀本位制，規(guī)定國幣鑄發(fā)權(quán)專屬政府。舊有各地方所鑄之幣由政府以國幣兌換改鑄，借此逐步達到統(tǒng)一鑄幣的目標。1914年底北洋政府開鑄一圓銀幣，幣面鐫袁世凱像，俗稱“袁大頭”。因其式樣新穎，形式統(tǒng)一，重量成色遵守規(guī)定，故被廣泛接受，順利流通。1915年經(jīng)中國銀行、交通銀行與上海錢業(yè)公會協(xié)議，袁頭幣在上海金融市場取代了龍洋的地位。1915年10月又公布《取締紙幣條例》，試圖統(tǒng)一紙幣的發(fā)行與流通。銀元本位幣制度的確立，標志著北洋政府在統(tǒng)一幣制方面邁出了重要步伐，大大改善了民初經(jīng)濟發(fā)展的金融環(huán)境。

在證券交易立法方面，1914年12月29日北洋政府公布了《證券交易所法》，就證券交易所的業(yè)務(wù)范圍、證券交易的主體、經(jīng)紀人的資格及其活動加以規(guī)范。對證券交易所的設(shè)立程序?qū)嵭休^為嚴格的核準制，以保證其信用與償債能力。為了規(guī)范經(jīng)紀人行為，規(guī)定經(jīng)紀人應(yīng)繳存保證金；為避免內(nèi)部交易，規(guī)定證券交易所之職員及其他雇員均不得在證券交易所為證券之買賣。對違法的經(jīng)紀人或交易所雇員實施罰金處罰；為加強對證券交易所的監(jiān)督，規(guī)定在農(nóng)商部認為必要時，可派臨時視察員督導(dǎo)；另外還規(guī)定對違法或妨害公益的交易所施以相應(yīng)的處分。

（三）推動農(nóng)林牧漁第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在農(nóng)業(yè)墾殖條例方面，農(nóng)商部于1914年3月3日、11月6日先后頒布《國有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》，規(guī)定江海山林及廢舊無主未經(jīng)開墾之荒地、各省邊荒地，除政府另有特別使用安排外，均準許人民承墾，并施以優(yōu)惠地價；若提前竣墾者，再減收地價以資鼓勵。農(nóng)商部還明確規(guī)定邊遠省份可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情形自行編定承墾章程，報部核準后施行。根據(jù)這一規(guī)定，一些地方性墾殖法規(guī)得以陸續(xù)出臺，不少地區(qū)開始設(shè)立墾殖局辦理清丈放墾工作，移民已經(jīng)開墾了以前人跡從未到過的地區(qū)。

在經(jīng)濟作物種植及畜牧業(yè)立法方面，1914年4月11日農(nóng)商部頒布《植棉制糖牧羊獎勵條例》，確定籌設(shè)棉糖林牧試驗場，獎勵擴充和改良農(nóng)產(chǎn)、畜牧業(yè)。《條例》還嚴格限定獎勵對象必須采用優(yōu)良品種，政府還設(shè)立了相應(yīng)的機構(gòu)和實驗場所。另外對牧政設(shè)施的改善，以及農(nóng)作物品種改良和推廣方面，農(nóng)商部也做了很多工作。在漁業(yè)立法方面，《公海漁業(yè)獎勵條例》于1914年4月公布施行。該條例獎勵購置遠洋漁船從事公海漁業(yè)捕撈或運輸者。

在林業(yè)立法方面，1914年11月公布的《森林法》及次年6月公布的《森林法施行細則》，規(guī)定了國有森林的范圍和權(quán)利，并規(guī)劃在黃河、長江、珠江上游地區(qū)，凡關(guān)系到環(huán)境防護者，都要編為保安林，由農(nóng)商部委托地方官署管理和營造保安林。該法鼓勵個人或團體承領(lǐng)官荒山地造林，并宣布對非國有林，地方官署得禁止開墾，不僅可限制原業(yè)主濫伐，還可以限期強制造林，還規(guī)定承領(lǐng)官荒山地造林者無償給予并免5年以上30年以內(nèi)租稅?！对炝知剟顥l例》則明確規(guī)定造林確有成績者給予獎勵。該條例還規(guī)定凡經(jīng)營特種林業(yè)有益于國計民生者，政府于必要時可核發(fā)獎金作為補助?！渡址ā肥侵袊谝徊坑嘘P(guān)保護森林的法律，它所確立的有關(guān)保護森林的原則對以后森林法規(guī)乃至環(huán)境立法的完善都具有重要意義。

三、民初經(jīng)濟法規(guī)的施行情況

民初所頒經(jīng)濟法規(guī)的內(nèi)容主要包含了三個方面。一是對社會經(jīng)濟生活的主體和組織范疇及其行為方式的界定；二是對社會經(jīng)濟活動的保護和扶持；三是造就社會經(jīng)濟活動所需要的公共手段和設(shè)施如通用貨幣的印鑄、通用權(quán)度衡器的制造推廣、化驗稽核機構(gòu)的設(shè)置等。

從對經(jīng)濟組織的身份、權(quán)利和義務(wù)等方面的內(nèi)容來看，各經(jīng)濟法規(guī)頒布以后，基本上是被照章執(zhí)行的?！豆緱l例》、《商人通例》、《公司注冊規(guī)則》和《商業(yè)注冊條例》頒布后，政府各有關(guān)主管部門很快就按有關(guān)規(guī)定進行管理工作。對舊有企業(yè)進行整頓，使之建立新的秩序，成效顯著。

從對經(jīng)濟活動的保護和扶持方面看，雖然民初政府受財政力量的限制，在實行對企業(yè)的扶持獎勵政策中，還是有較多的實行，尤其是在袁世凱執(zhí)政時期。從保息條例的執(zhí)行情況來看，在袁世凱死亡之前，有四家企業(yè)獲得保息權(quán)。除《公司保息條例》外的其他獎勵政策，由于無需中央財政直接開支，所以執(zhí)行得較好。對土布減免出口稅政策，由張謇于1914年10月提請袁世凱批準實行，這一政策在實行幾個月后，曾一度恢復(fù)舊稅制，經(jīng)各地商會力爭，又變通實行。對新辦企業(yè)的其他扶助獎勵政策也有較好的實施?！兜V業(yè)條例》頒布后，曾有直隸巡按使朱家寶對減少礦產(chǎn)稅提出異議，密呈袁世凱建議恢復(fù)舊稅制，經(jīng)過張謇的據(jù)理力爭，不僅繼續(xù)照例執(zhí)行，而且對礦區(qū)稅再度減輕。對有發(fā)明創(chuàng)造的企業(yè)授予專利權(quán)，是民國政府實施較好的一項獎勵實業(yè)政策。自《暫行工藝品獎勵章程》頒布以后，那種長達十年乃至數(shù)十年的封建壟斷性“專利權(quán)”被取消，而合理的專利制度則得以貫徹執(zhí)行，許多企業(yè)被授予合理的專利權(quán)。

從統(tǒng)一幣制和度量衡方面的內(nèi)容來看，曾一度取得較好的效果。關(guān)于統(tǒng)一幣制，《國幣條例》一經(jīng)頒布，就由天津造幣廠鑄造一元主幣，其他各種輔幣亦從1916年起開鑄。但是好景不長，北洋政府和造幣廠從追求利潤出發(fā)，開始濫造貨幣，各地軍閥政府又大肆鑄造劣質(zhì)貨幣，加之錢業(yè)商人的投機取巧，使國幣制度受到嚴重破壞，以失敗而告終。關(guān)于統(tǒng)一度量衡，《權(quán)度條例》公布后，政府采取了一些實際措施，逐步推廣新的權(quán)度器具。將原有的衡器制造工廠改為權(quán)度制造所，按新頒權(quán)度標準制造器具，逐漸推廣施行。

縱觀民國初年的經(jīng)濟法制建設(shè)，在法規(guī)的總體構(gòu)成上已比較完善，在制定程序上既參照了外國的先進法規(guī)又兼顧了本國的商事習(xí)慣，在功能作用上有助于市場經(jīng)濟秩序的建立和完善，在實際操作中也比較可行，不僅使中國的經(jīng)濟法跨入了近代法律的范疇，而且對中國經(jīng)濟的近代化起到了一定的促進作用。特別是在經(jīng)濟法規(guī)頒行的最初階段，其對經(jīng)濟近代化的鼓舞作用是頗為顯著的，正如當(dāng)時的工商界所言：“民國政府厲行保護獎勵之策。一時工商界踴躍歡懷，咸謂振興實業(yè)在此一舉，不幾年而大公司大工廠接踵而起?！?/p>

民初經(jīng)濟法規(guī)的執(zhí)行過程，與其制定過程一樣，執(zhí)掌部分政權(quán)的資產(chǎn)階級代表人物和資產(chǎn)階級的力行和監(jiān)督，起到了非常重要的作用。不少法規(guī)所以能保持下來并有所實施，都與他們的力行和監(jiān)督密切相關(guān)，如關(guān)于《礦業(yè)條例》、各種減免稅厘條例和專利制度的貫徹執(zhí)行，就有明顯的表現(xiàn)。這當(dāng)然也體現(xiàn)了辛亥革命為之奮斗和開啟的民國和民權(quán)主義精神。

四、民初經(jīng)濟立法的特色

民國初期，中國資本主義經(jīng)濟法制體系初步形成，與清末新政時期頒布的經(jīng)濟法規(guī)相比，民初的經(jīng)濟法制建設(shè)有其特色。首先，所頒法規(guī)種類比較齊全，內(nèi)容較為詳盡，初步形成了資本主義經(jīng)濟法制體系?？偟膩砜?，民初所頒的經(jīng)濟法規(guī)已包括了社會經(jīng)濟的各主要部門，且不同程度地涉及生產(chǎn)、交換、分配、消費和政府經(jīng)濟管理等領(lǐng)域。其次，中西結(jié)合，廣采眾議。近代中國作為一個后發(fā)的資本主義化國家，在制定經(jīng)濟法規(guī)時當(dāng)然可以參考先發(fā)資本主義化國家已有的經(jīng)濟法規(guī)。清末經(jīng)濟法規(guī)的制定，由于行之倉卒，訂者無知，既沒有很好地領(lǐng)會西方經(jīng)濟法規(guī)的精神，也未及詳細調(diào)查中國的經(jīng)濟習(xí)慣，因此所頒經(jīng)濟法規(guī)的功能極其有限。民初經(jīng)濟法規(guī)的制定則在參考西方有關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，較多地注意到了本國的經(jīng)濟狀況。再者，法規(guī)修訂更照顧資產(chǎn)階級利益，較多地體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的利益。最典型的事例是《商會法》的修訂，其他法規(guī)也有經(jīng)工商界建議而作修改者?？梢?，在民初經(jīng)濟法制建設(shè)過程中，政府領(lǐng)導(dǎo)支持于上，由資產(chǎn)階級代表人物執(zhí)掌權(quán)力的工（農(nóng)）商部主持于中，廣大的資產(chǎn)階級參與于下，形成了一種上中下三方面互相配合的局面，這才使民初經(jīng)濟法規(guī)的制訂工作得以全面而迅速的展開，這一切無疑是辛亥革命造就了一個比較資產(chǎn)階級化的政府和比較民主化的政治體制的一種表現(xiàn)。另外，政府作用依然強勢。南京臨時政府和北洋政府制定和推行了一系列有利于近代經(jīng)濟發(fā)展的政策和措施，但法律實際效力發(fā)揮的大小，一要取決于國家統(tǒng)治者和社會精英的法治觀念的樹立和認同與否，二要取決于中央政權(quán)力量的強弱。民國初年的統(tǒng)治者，缺乏依法保護公民權(quán)利的觀念，因此他們在強化統(tǒng)治上執(zhí)法頗嚴，在保護公民權(quán)利卻不可能想方設(shè)法為公民法定權(quán)利的實現(xiàn)去積極創(chuàng)造條件。民國時期的經(jīng)濟法雖然形成了它的體系，但它相對于市場所需要的法律規(guī)范來看，并不那么完備。私營資本企業(yè)與國家資本企業(yè)在競爭中，前者就處于明顯的弱勢。同時，在私營資本企業(yè)競爭中，有權(quán)有勢者又要占據(jù)上風(fēng)，旨在保護統(tǒng)治階級的利益，這正是民國時期經(jīng)濟法律體系不可能十分健全、完備和充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。又如中央政權(quán)的統(tǒng)治能力，在袁世凱時期尚有較強的統(tǒng)一力量，袁世凱死后則日趨削弱，地方割據(jù)勢力各自為政使得國家的法規(guī)更難以貫徹執(zhí)行。這一切嚴重地抑制了民初經(jīng)濟法規(guī)的功能發(fā)揮，民初經(jīng)濟法規(guī)建設(shè)的這種有限功效，實質(zhì)上體現(xiàn)了辛亥革命既有所成就又沒有完全成功的時代特征。

五、民初經(jīng)濟立法的歷史作用與經(jīng)濟社會效應(yīng)

民國初年的經(jīng)濟立法實踐，對中國法制近代化進程有著重要的作用，它用法律規(guī)范的形式給中國資本主義的發(fā)展提供了一個較適宜的環(huán)境。

民初所頒的經(jīng)濟法規(guī)，就其所涉及的范圍和本身內(nèi)容的特有法律功能而言，使清末新政時期開始產(chǎn)生的資本主義經(jīng)濟秩序得到了進一步的調(diào)整和完善。其一，實現(xiàn)了政府經(jīng)濟管理法制化和經(jīng)濟化。在鼓勵和引導(dǎo)社會經(jīng)濟活動方面，民國政府不僅采用了輿論號召和榮譽獎勵的方法，而且采用了經(jīng)濟手段。一是實行保息和補助政策，二是實行減免稅厘政策，三是實行專利政策。與清末以官爵獎勵企業(yè)的主要投資者相比，民初經(jīng)濟法規(guī)中的上述經(jīng)濟獎助措施，不僅具有更大的實際效應(yīng)，而且使創(chuàng)辦者和全體投資者共同受益，具有普遍的鼓勵意義，這無疑是經(jīng)濟管理手段經(jīng)濟化的重要表現(xiàn)。其二，實現(xiàn)了企業(yè)和企業(yè)家的法人化。確定企業(yè)和企業(yè)家的法律地位，包括規(guī)定他們的存在資格，確認他們的財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，賦予他們特定的經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)。不僅使企業(yè)的自主權(quán)有所保證，而且促使企業(yè)的經(jīng)營管理走上規(guī)范化的軌道。其三，促進了競爭的自由化和正規(guī)化。企業(yè)和企業(yè)家擁有進行合法自由競爭的權(quán)利。與此同時，也禁止不正當(dāng)?shù)母偁?，既保護了發(fā)明創(chuàng)造，又打破了特權(quán)壟斷，為合法的自由競爭創(chuàng)造了有利的條件。其四，促進了融資渠道的社會化和國際化。民初所頒經(jīng)濟法規(guī)中，鼓勵銀行事業(yè)，活躍金融市場，先后頒布銀行條例和章程。擬設(shè)立全國性的大型勸業(yè)銀行，號召每縣均設(shè)農(nóng)工銀行，金融市場益趨活躍，使企業(yè)的融資渠道日益社會化。關(guān)于利用外資，也為中國企業(yè)開辟了國際融資渠道。在鼓勵華僑回國投資方面，使華僑回國投資興辦實業(yè)的條件得到進一步改善，回國投資者接踵而至。其五，促進了市場的統(tǒng)一化。民國政府頒布了《國幣條例》、《權(quán)度條例》，這些法規(guī)的頒行使中國的貨幣和權(quán)度制度開始由混亂走向統(tǒng)一。

從經(jīng)濟社會效應(yīng)來看，這些經(jīng)濟立法將保護民族工商業(yè)作為國策確定下來，起到了規(guī)范市場主體行為和推動經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。在1914年經(jīng)濟法體系初步形成之時，由于頒布了《公司法》、《商人通則》等一大批經(jīng)濟法規(guī)，促進了“一戰(zhàn)”期間中國民族資本主義經(jīng)濟的大發(fā)展。以往學(xué)界在探究此課題時，一般過于強調(diào)這一時期中國民族資本主義經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展是由于列強忙于歐戰(zhàn)而無暇東顧中國市場這一外因，而對當(dāng)時民初政府頒行的一系列經(jīng)濟政策包括經(jīng)濟法律法規(guī)的頒行重視不夠。

民國初年的經(jīng)濟法制建設(shè)在法規(guī)的總體構(gòu)成上已比較完善，在制定程序上既參照了外國的先進法規(guī)又兼顧了本國的商事習(xí)慣，在功能作用上有助于資本主義經(jīng)濟社會秩序的建立和完善，特別是在最初階段，其對資本主義工業(yè)化的鼓舞作用是頗為顯著的。

其一，界定和規(guī)范了社會經(jīng)濟生活中的主體及其行為規(guī)則，以及對經(jīng)濟活動的保護。此類條例細則數(shù)量較多，且相對完備?！豆緱l例》對公司這一新興經(jīng)濟組織形式的形態(tài)與范圍加以規(guī)定，并明確了公司有受國家法律保護的法人地位，從而為公司的發(fā)展提供了可靠的法制保障。與此同時，《公司注冊規(guī)則》、《商業(yè)注冊規(guī)則》等，使得工商企業(yè)注冊制度逐漸完備。這些法規(guī)促使民國早年大批公司企業(yè)得以集股創(chuàng)辦，并注冊登記，有益于中國近代公司制度的形成和進一步的規(guī)范化。

其二，為新興資本主義工商業(yè)創(chuàng)造了發(fā)展所需要的社會環(huán)境?！兜V業(yè)條例》、《礦業(yè)注冊條例》有助于解除封建土地所有制對礦業(yè)發(fā)展的阻力，旨在鼓勵商民投資礦業(yè)。對有發(fā)明創(chuàng)造的企業(yè)授予專利權(quán)，是國民政府實施較好的一項獎勵實業(yè)的政策?！丢?wù)乱?guī)則》，對成績突出的企業(yè)和企業(yè)家授予榮譽獎勵，以彌補“實際上之補助”的不足。在稅制改革方面，為了鼓勵自制工業(yè)品的出口，制定了有關(guān)減免稅的規(guī)定。統(tǒng)一幣制、整頓金融、劃一權(quán)度，此類法規(guī)在執(zhí)行過程中，曾一度取得了較好的效果。在統(tǒng)一幣制方面，所鑄新幣信譽良好，頗受社會歡迎。在統(tǒng)一度量衡制度方面，頒布《權(quán)度條例》、《權(quán)度營業(yè)特許法》、《官用權(quán)度器具頒發(fā)條例》，加強了對權(quán)度營業(yè)者的管理。

其三，民初經(jīng)濟法規(guī)體系承認和肯定市場機制的調(diào)節(jié)作用，并通過市場機制促進經(jīng)濟發(fā)展。凡是參與市場活動的經(jīng)濟主體均以獨立的法人資格進行各種經(jīng)濟活動，通過各種單行經(jīng)濟法規(guī)政策規(guī)范了市場主體的各種經(jīng)濟行為，使經(jīng)濟發(fā)展變得秩序井然。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)看到，民初經(jīng)濟立法帶有自身的歷史局限性，由于改弦易張的時間準備不足，急就章色彩比較濃，因此這一時期的經(jīng)濟立法也存有明顯的不足之處。譬如：一是體系尚待完善。雖然比之清末有很大進步，但還是很不完備。例如由于土地制度沒有改革，地租收益的穩(wěn)定，不僅不能為工商業(yè)提供資金，反而產(chǎn)生“擠壓效應(yīng)”，吸引工商實業(yè)資本家將大量利潤轉(zhuǎn)向土地投資或投機，這就阻礙了中國工業(yè)化進程。二是經(jīng)濟法規(guī)位階不高，缺乏權(quán)威性。除少數(shù)幾部法律是由參政院審議通過，勉強可以稱得上國家法律之外，其余僅是大總統(tǒng)令（性質(zhì)是行政命令）或國務(wù)會議決議（屬行政法規(guī)）或農(nóng)商部所頒規(guī)章，其法律地位至多是行政法規(guī)或者是部門規(guī)章，其權(quán)威性和持久性不可避免地要打折扣。三是當(dāng)時的政治環(huán)境阻礙了經(jīng)濟法律法規(guī)的實施。民初執(zhí)政者，缺乏嚴格保護公民與企業(yè)權(quán)利之理念，對企業(yè)和企業(yè)家的合法權(quán)利缺少強有力的保障措施，弱化了經(jīng)濟法規(guī)的效力。

六、民初經(jīng)濟法制建設(shè)的歷史啟示

其一，肯定市場機制對經(jīng)濟運行的決定作用。民國時期的經(jīng)濟法體系涉及到許多方面。這個體系承認和肯定市場機制的調(diào)節(jié)作用，并通過市場機制促進經(jīng)濟發(fā)展。首先，民國時期所有的經(jīng)濟法律規(guī)范，均以實行私有制和發(fā)展資本主義為前提；其次，承認“契約自由”原則。民法債編以“契約自由”為主線；再次，通過各種單行經(jīng)濟法規(guī)和財經(jīng)方面的行政性法規(guī)規(guī)范市場主體的各種經(jīng)濟行為，使經(jīng)濟發(fā)展變得秩序井然。

其二，重視經(jīng)濟法規(guī)對市場正規(guī)化的規(guī)范作用。這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟法規(guī)促進了企業(yè)和企業(yè)家的法人化、市場競爭的自由化和正規(guī)化以及市場秩序的統(tǒng)一化等方面。確定了企業(yè)和企業(yè)家的法律地位，在財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)上予以規(guī)范保護，從而為工商業(yè)活動解除了法律方面的后顧之憂。一方面使市場主體擁有充分進行合法競爭的權(quán)利，另一方面又對競爭秩序加以規(guī)范限制，國家的貨幣制度和權(quán)度制度也開始走向統(tǒng)一。就某些具體內(nèi)容而言，這一時期的經(jīng)濟立法對于現(xiàn)代社會的立法與司法實踐仍有著不小的借鑒意義。譬如，當(dāng)時的林業(yè)法規(guī)中一些規(guī)定頗具超前眼光，已經(jīng)可以比肩于當(dāng)代的環(huán)境法或社會法規(guī)范；再如推動并獎勵農(nóng)業(yè)發(fā)展的見解，在世人愈加關(guān)注糧食安全的今天可謂彌足珍貴。

其三，注重經(jīng)濟立法對經(jīng)濟活動的引導(dǎo)作用。在研究民國經(jīng)濟法制化的過程中，我們可以看到民國政府已經(jīng)注意到采用經(jīng)濟法制手段鼓勵和引導(dǎo)社會經(jīng)濟活動，譬如在《公司保息條例》等法規(guī)條例里有意識地對某些產(chǎn)業(yè)進行稅收或貸款調(diào)節(jié)；又如某些法規(guī)旨在扶持中小企業(yè)的政策，《勞資爭議處理法》等法規(guī)注意保護經(jīng)濟弱勢方利益；再如《森林法》等公法注重維護社會公眾利益，充分體現(xiàn)了民國政府已經(jīng)開始有意識地運用法律手段對經(jīng)濟運行進行區(qū)別性保護和調(diào)節(jié)，印證了對公平競爭的法律調(diào)整是經(jīng)濟法的核心與本位這一原則。

總之，在民初經(jīng)濟法制建設(shè)過程中，中國資本主義經(jīng)濟法制體系初步形成。其時的經(jīng)濟立法特色，是當(dāng)時的思想、政治和經(jīng)濟多方面因素共同作用的結(jié)果，既上下貫通，又內(nèi)外相連。通過研究過民初的經(jīng)濟立法活動，可以使我們對中國經(jīng)濟法形成的歷史路徑認識更為深刻。當(dāng)然其時代局限也十分明顯，既有臨時性，又有維護資產(chǎn)階級利益的強烈色彩，這些方面自然不應(yīng)全盤肯定。我們應(yīng)當(dāng)吸取其有用經(jīng)驗，使其能為對當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟法制建設(shè)有所裨益。●