杜 姣

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430074)

1 問(wèn)題的提出

我國(guó)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》都規(guī)定了村民委員會(huì)的群眾性自治組織的性質(zhì),確立了基層群眾自治制度的基本形式。然而,這一制度在全國(guó)農(nóng)村卻出現(xiàn)了程度不一的實(shí)踐偏差,集中表現(xiàn)為村級(jí)治理的行政化。通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn),關(guān)于村級(jí)治理行政化問(wèn)題大致存在兩種研究取向。

一是村民自治價(jià)值關(guān)懷下的村級(jí)治理行政化研究。這類研究從村民自治價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)審視村級(jí)治理的行政化現(xiàn)象。在他們看來(lái),村級(jí)治理行政化主要表現(xiàn)為來(lái)自上級(jí)政府的過(guò)多政務(wù)對(duì)村委會(huì)處理村務(wù)空間的擠壓[1]、承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志的村黨支部對(duì)村委會(huì)自治程度的削弱和鄉(xiāng)村關(guān)系行政化[2]。在村級(jí)治理過(guò)程中,行政與自治雙重權(quán)力和責(zé)任的交織,一方面使村干部處于行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置[3],讓他們陷入“國(guó)家代理人”與“村莊當(dāng)家人”雙重角色如何平衡的困擾中[4];另一方面也為村干部自主角色和權(quán)宜性行為的產(chǎn)生提供了空間,以至于出現(xiàn)“經(jīng)紀(jì)模式”“守夜人”“撞鐘者”等多重角色和行為[5]。這兩方面的影響都可能引致不良的治理后果。

二是村級(jí)治理行政化生成的內(nèi)在機(jī)制研究。這類研究拋棄了抽象的價(jià)值立場(chǎng),從鄉(xiāng)村治理的實(shí)際需求出發(fā)來(lái)揭示村級(jí)治理行政化生成的內(nèi)在機(jī)制。在部分學(xué)者看來(lái),作為村級(jí)治理行政化重要載體的科層化組織形式是現(xiàn)代國(guó)家政治的基本架構(gòu),它所奉行的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯高度契合了國(guó)家公共規(guī)則向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透,進(jìn)而確立國(guó)家與民眾之間以公共規(guī)則為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化關(guān)系[6]133-137。也有學(xué)者認(rèn)為村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變構(gòu)成了村級(jí)組織行政化的內(nèi)在邏輯,村級(jí)組織行政化不僅增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的行政能力,而且緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政壓力[7]。

此外,有學(xué)者將以村民自治制度為基礎(chǔ)依靠兼業(yè)化、只拿誤工補(bǔ)貼的村干部主要依托地方性知識(shí)和傳統(tǒng)治理資源進(jìn)行治理的鄉(xiāng)村治理模式稱為“半正式治理”[8]。半正式治理雖是傳統(tǒng)社會(huì)“簡(jiǎn)約治理”模式[9]的延續(xù),但當(dāng)前半正式治理所賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)已不復(fù)存在。首先,隨著市場(chǎng)理性力量的滲透,村干部原來(lái)所看重的面子等村莊社會(huì)激勵(lì)要素逐漸失效。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)缺乏的情況下,村莊普遍面臨著無(wú)人愿當(dāng)村干部或村干部工作積極性不足的問(wèn)題[10]。其次,村莊傳統(tǒng)治理資源的日趨萎縮使得村級(jí)治理需要國(guó)家正式治理資源(比如行政資源、法律資源和制度資源)的輸入和填充[11]。再次,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)、村莊利益的增多、地方性規(guī)范的瓦解,半正式治理體制為村干部濫用權(quán)力提供了空間,帶來(lái)了村莊秩序的灰色化[12]及村莊治理的內(nèi)卷化問(wèn)題[13]。最后,村莊行政事務(wù)復(fù)雜性的增加和專門(mén)化程度的提高突破了半正式治理體制的承載限度,以至于村級(jí)治理需要一個(gè)專業(yè)化、職業(yè)化的治理隊(duì)伍[14]。這些都構(gòu)成了推動(dòng)村級(jí)治理行政化的力量。

總體來(lái)說(shuō),上述研究都是基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系分析框架下的敘事,村級(jí)治理行政化是國(guó)家治理需求與變遷中的村莊社會(huì)基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中互動(dòng)的產(chǎn)物。筆者在上海地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研卻發(fā)現(xiàn),村級(jí)治理高度嵌入特定的城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)中并受其形塑。城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本環(huán)境?；诖?本文提出“城鄉(xiāng)關(guān)系”的研究視野,將村級(jí)治理放置在“城鄉(xiāng)關(guān)系”中考察。

本研究的一個(gè)基本結(jié)論是：上海地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系主要表現(xiàn)為吸附型形態(tài)。即上?？陀^存在強(qiáng)烈地將農(nóng)村的土地資源、農(nóng)業(yè)資源以及空間資源等進(jìn)行整合以吸納到城市體系的需求,使農(nóng)村成為服務(wù)于城市發(fā)展的一個(gè)功能板塊。鄉(xiāng)村附屬于城市而存在,鄉(xiāng)村建設(shè)的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。上海地區(qū)的村級(jí)治理行政化是當(dāng)?shù)卣⒆阌谖叫统青l(xiāng)關(guān)系理性設(shè)計(jì)出來(lái)的,屬于外力驅(qū)動(dòng)型村級(jí)治理行政化。本文以上海地區(qū)村級(jí)治理實(shí)踐為例,分析上海地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)及其形成機(jī)理,揭示當(dāng)?shù)卮寮?jí)治理行政化生成的內(nèi)在邏輯。

作為我國(guó)首批沿海開(kāi)放城市,上海不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在全國(guó)前列,而且一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的制度在全國(guó)都具有極強(qiáng)的示范性。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展變遷,上海農(nóng)村已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級(jí)治理模式,且引起了部分學(xué)者關(guān)注。他們嘗試從村莊治理需求和勞動(dòng)力市場(chǎng)特征[15]、地方公共財(cái)政和地方政府治理的公共服務(wù)取向[16]等微觀方面對(duì)這一現(xiàn)象給出解釋。但學(xué)界對(duì)上海農(nóng)村基層治理的研究整體不多,這為本研究的進(jìn)一步拓展提供了空間。

2 吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的由來(lái)

同我國(guó)大部分地區(qū)一樣,20世紀(jì)80-90年代,上海經(jīng)歷了一個(gè)村莊工業(yè)由盛而衰的過(guò)程。目前,除了少數(shù)臨近小城鎮(zhèn)的村莊擁有以廠房和商鋪出租為主要形式的租賃經(jīng)濟(jì)外,絕大多數(shù)農(nóng)村基本回歸到了農(nóng)業(yè)型村莊形態(tài),村級(jí)治理的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,外出務(wù)工是農(nóng)民收入的主要來(lái)源。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展,上海形成了以大都市為核心、同時(shí)輔以多個(gè)小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶動(dòng)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,總體呈現(xiàn)為“大都市、小農(nóng)村”的城鄉(xiāng)分布格局。

根據(jù)上海市“十三五”規(guī)劃綱要(草案),上海市未來(lái)五年的發(fā)展目標(biāo)是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。城市發(fā)展仍然是上海市黨委和政府工作的重心。但是,隨著城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,上海面臨的資源、環(huán)境、人口等方面的瓶頸日益突出,既有的城市空間難以滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民休閑娛樂(lè)等各方面的要求。因此,上?？陀^上存在強(qiáng)烈地將農(nóng)村土地資源、農(nóng)業(yè)資源以及空間資源等進(jìn)行整合以吸納到城市體系的需求,讓農(nóng)村成為服務(wù)于城市發(fā)展的一個(gè)功能板塊,由此形成一種吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系。在這種吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系中,鄉(xiāng)村附屬于城市而存在,鄉(xiāng)村建設(shè)的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。上海近些年來(lái)先后推行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)建設(shè)、郊野公園建設(shè)以及低效建設(shè)用地減量化等都是吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的具體實(shí)踐形式。

吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系在上海之所以可能,除了有雄厚的公共財(cái)政做支撐外,更為重要的原因是,農(nóng)民已經(jīng)剝離了附著于農(nóng)村的各種利益關(guān)系、社會(huì)關(guān)系甚至是價(jià)值關(guān)系,而與市場(chǎng)完成了對(duì)接。農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了去“三農(nóng)”化,從原來(lái)與農(nóng)民有緊密關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)資源屬性更為突出的物理空間。上海可以按照城市發(fā)展的邏輯對(duì)農(nóng)村進(jìn)行規(guī)劃和改造,而不用考慮農(nóng)民問(wèn)題。這使得當(dāng)?shù)乜陀^存在的吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系需求能夠成為現(xiàn)實(shí),農(nóng)村可以成為城市部分功能的實(shí)踐載體。

2.1 農(nóng)民的離農(nóng)化

土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本要素,關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)秩序和國(guó)家治理秩序的穩(wěn)定。土地從來(lái)都不是單純的生產(chǎn)要素,而是資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性等三重屬性的集合體[17]。在中國(guó)城市化還未完成的階段下,土地收入仍然是農(nóng)戶家庭收入的重要組成部分,土地也承擔(dān)著農(nóng)村老人養(yǎng)老等社會(huì)功能。但由于龐大的城市經(jīng)濟(jì)體系對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的強(qiáng)大吸納能力,上海農(nóng)民的離農(nóng)化程度很高。經(jīng)過(guò)多年的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地經(jīng)歷了一個(gè)不斷剝離其社會(huì)功能和演化為純粹生產(chǎn)要素的物化過(guò)程。這又體現(xiàn)為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分離過(guò)程。

追溯上海農(nóng)村改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷史,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能在農(nóng)戶家庭中的角色是不斷弱化的,這與上海城市經(jīng)濟(jì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展程度緊密相關(guān)。上海農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系大致可分為兩個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)80年代初到90年代中后期,可稱為半工半耕階段。在這一時(shí)期,村辦企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)從起步走向繁盛,農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,但半工半耕中的“耕”在農(nóng)戶家計(jì)安排中仍占有比較重要的地位。只是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目較之于大集體時(shí)期出現(xiàn)了明顯變化,工商經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)村副業(yè)的勃興。比較典型的是20世紀(jì)80年代中后期到90年代初期農(nóng)村養(yǎng)兔產(chǎn)業(yè)的興起,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式趨于多元化。第二階段是20世紀(jì)90年代中后期至今日,可稱為農(nóng)民的完全離農(nóng)化階段。據(jù)統(tǒng)計(jì),2001年上海從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員比例達(dá)到了89.9%[18]370。在這一時(shí)期,村辦企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)都有所衰落,城市經(jīng)濟(jì)大幅崛起,并成為推動(dòng)農(nóng)民離農(nóng)化的主要力量。非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增多使其幾乎能夠完全吸納本地的中青年勞動(dòng)力,即使是五六十歲的中老年人也基本能夠?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。為了解決土地耕種問(wèn)題,村集體采取“兩田制”的辦法,除了給農(nóng)民分配少量的口糧田之外,大部分土地以“責(zé)任田”的形式收歸村集體所有,并按照農(nóng)民的意愿由村集體統(tǒng)一發(fā)包。村集體的這一舉措進(jìn)一步促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中外地農(nóng)民對(duì)本地農(nóng)民的替代,由此形成了典型的“農(nóng)民農(nóng)”現(xiàn)象[19]。

發(fā)展到第二階段,上海農(nóng)民大多都已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),離農(nóng)化過(guò)程基本完成,這主要得益于上海充裕的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地務(wù)工的便利性。據(jù)筆者2015年對(duì)上海一個(gè)遠(yuǎn)郊村隨機(jī)抽取的村民小組的情況統(tǒng)計(jì),該村民小組的健全勞動(dòng)力都實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè),就業(yè)半徑近至鎮(zhèn)域、遠(yuǎn)至市域。五六十歲以上的農(nóng)民要么從事村莊涵養(yǎng)林看護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生清理、工廠保安等工作,要么處于退休狀態(tài)。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶全村也不到10戶。再比如調(diào)查組調(diào)研的X村,戶籍人口為3 278人,勞動(dòng)力就業(yè)人數(shù)為2 136人,其中國(guó)家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位63人、集體企業(yè)168人、民營(yíng)企業(yè)987人、個(gè)體企業(yè)377人、在村委工作的84人、自由職業(yè)457人①本文運(yùn)用到的數(shù)據(jù)及案例材料若未作特別說(shuō)明,皆由筆者及華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心團(tuán)隊(duì)成員于2015年11月、2016年8月調(diào)研所得,所涉及的人名、地名均做了匿名處理。。農(nóng)民與土地的關(guān)聯(lián)不再是直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性關(guān)聯(lián),而是以租金為載體的貨幣化關(guān)聯(lián)。在這個(gè)過(guò)程中,土地逐步物化為純粹的生產(chǎn)要素。這為政府根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)農(nóng)村土地或農(nóng)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌性的規(guī)劃提供了條件。

2.2 村莊空間社會(huì)性的弱化

一直以來(lái),村莊都是農(nóng)民生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)的空間。費(fèi)孝通用“鄉(xiāng)土社會(huì)”來(lái)分析村莊的空間屬性,農(nóng)民“生于斯、長(zhǎng)于斯、死于斯”[20]9。農(nóng)民通過(guò)歷史感和當(dāng)?shù)馗械臉?gòu)建將個(gè)體生命與村莊融合在一起[21],村落熟人社會(huì)是農(nóng)民自我實(shí)現(xiàn)的“社會(huì)文化場(chǎng)”[22]20。村莊是一個(gè)社會(huì)關(guān)系密集、價(jià)值意義密集的社會(huì)性空間。隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起,村莊的社會(huì)邊界逐漸被打破,村莊空間的社會(huì)屬性因?yàn)榇迩f人口和資源的外流而呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,不同地區(qū)村莊空間社會(huì)性的弱化有時(shí)間早晚和速度快慢之分。上海作為我國(guó)一線城市,當(dāng)?shù)卮迩f經(jīng)歷了一個(gè)較之于其他地區(qū)更為徹底的去社會(huì)化過(guò)程。主要表現(xiàn)為村民之間以村莊空間為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)聯(lián)趨近解體、原子化程度增加。村民的生產(chǎn)、生活都表現(xiàn)為突出的外向性,這與上海比較徹底的城鎮(zhèn)化有關(guān)。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化大體包括兩方面內(nèi)容：一是農(nóng)民就業(yè)的離農(nóng)化;二是農(nóng)民居住場(chǎng)所向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。它反映的是農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的狀態(tài)。依托于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,上海較早就開(kāi)始了自主城鎮(zhèn)化過(guò)程。農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的退出對(duì)村莊的影響主要體現(xiàn)在：它直接瓦解了村民之間以土地為基礎(chǔ)的利益聯(lián)結(jié)以及由此生產(chǎn)出來(lái)的互助交往。村民之間的關(guān)系松散化,他們的利益主要是在村莊之外的市場(chǎng)中獲得。大概在20世紀(jì)90年代末,上海遠(yuǎn)郊農(nóng)民就開(kāi)始在城區(qū)或城鎮(zhèn)購(gòu)置房屋。當(dāng)時(shí)較低的房?jī)r(jià)以及農(nóng)民較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增收能力使得很大部分農(nóng)民基本能在城區(qū)或城鎮(zhèn)安家,城市較多的就業(yè)機(jī)會(huì)和遠(yuǎn)較鄉(xiāng)村更優(yōu)的教育、醫(yī)療等條件構(gòu)成了本地農(nóng)民城鎮(zhèn)化的重要推力。

上海農(nóng)民的城鎮(zhèn)化具有兩個(gè)特征：一是不可逆性;二是城鎮(zhèn)化地點(diǎn)的梯度遷移性。城鎮(zhèn)化的不可逆性是指,即使戶籍未從農(nóng)村遷出的農(nóng)民,他們已實(shí)質(zhì)上切斷了與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、價(jià)值等各類關(guān)聯(lián),農(nóng)村對(duì)他們而言只是殘存在記憶中的“鄉(xiāng)愁”,或是年老時(shí)退養(yǎng)的場(chǎng)所。城鎮(zhèn)化地點(diǎn)的梯度遷移性是指,相當(dāng)部分農(nóng)民走的是從小城鎮(zhèn)到城區(qū),再到上海市中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化路線,房產(chǎn)的巨大增值空間使得農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)具有較強(qiáng)的積累性。上海農(nóng)村人口、資源持續(xù)性地向外流出,使得村莊內(nèi)生建設(shè)動(dòng)力嚴(yán)重不足,村莊發(fā)展處于相對(duì)停滯狀態(tài)。

此外,即使是還未完全在城區(qū)或城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民,他們的就業(yè)、生活也是城市面向的,村莊只是暫時(shí)的居所。從當(dāng)前上海大部分村莊的常住人口來(lái)看,基本都是老年人。對(duì)這部分老年人來(lái)說(shuō),村莊也只是退養(yǎng)場(chǎng)所。以X村為例,該村有95%的家庭在鎮(zhèn)區(qū)有商品房,1/3的農(nóng)民在城區(qū)有商品房,60歲以上的老人所占比例為67.7%。由此可見(jiàn),上海農(nóng)民的就業(yè)、生活都已跳出村莊,深度鑲嵌在城市體系之中,村莊空間的社會(huì)性基本瓦解,變?yōu)榧兇獾奈锢砜臻g。村莊空間的物理化同樣為鄉(xiāng)村服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要提供了巨大空間,政府可以直接將村莊建設(shè)或規(guī)劃放置在整體的城市系統(tǒng)中考慮。

2.3 比較完善的社會(huì)保障體系與村莊退守功能的消解

以上海雄厚的公共財(cái)政和強(qiáng)大的政府執(zhí)行能力為依托,上海建立了覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的社會(huì)保障體系。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),比較重要的是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工保險(xiǎn)。上海市在1987年就開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),到1992年,農(nóng)村養(yǎng)老保障面擴(kuò)展到56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1996年,上海市頒布《上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面覆蓋。據(jù)筆者2015年在上海L鎮(zhèn)農(nóng)村的調(diào)研了解,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每月的養(yǎng)老金達(dá)到了近800元,農(nóng)村戶籍福利同城鎮(zhèn)戶籍福利的差距大幅縮小,基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的均等化。高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障水平在一定程度上消解了家庭和土地的養(yǎng)老功能。農(nóng)村年輕人和老年人從對(duì)土地的依賴性關(guān)系中完全解放了出來(lái)。政府兜底替代了土地的社會(huì)保障功能,這使得農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素屬性更徹底地釋放了出來(lái)。

在完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的同時(shí),上海還建立了比較完善的職工保險(xiǎn)體系。以職工醫(yī)療保險(xiǎn)為例,2000年,上海市正式實(shí)行《上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》(第92號(hào)令)。2013年,上海市根據(jù)2010年以來(lái)國(guó)家相繼頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》等法律法規(guī)的精神重新制定了《上海市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》(簡(jiǎn)稱“新辦法”),并廢止了《上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》(簡(jiǎn)稱“舊辦法”)?！靶罗k法”在上海市政府的強(qiáng)力推動(dòng)下得到了較好地執(zhí)行。較之于“舊辦法”,“新辦法”的一個(gè)重大調(diào)整尤其值得注意,即它擴(kuò)大了“舊辦法”的適用范圍?！靶罗k法”適用于上海行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和有雇工的個(gè)體工商戶。其中的“企業(yè)”不再限于“城鎮(zhèn)企業(yè)”,這說(shuō)明“新辦法”將上海所有企業(yè)及其職工都納入了職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,擴(kuò)大的適用范圍涉及原參加小城鎮(zhèn)綜合保險(xiǎn)的上海郊區(qū)用人單位及其從業(yè)人員、原參加綜合保險(xiǎn)的外來(lái)從業(yè)人員以及有雇工的個(gè)體工商戶及其幫工?！靶罗k法”適用范圍調(diào)整的重要性在于它實(shí)現(xiàn)了上海幾乎所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的正規(guī)化,所有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民退休后都能拿到一定的保障金。

社會(huì)保障體系的完善進(jìn)一步割斷了農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)市民化,其生活完全融入城市發(fā)展體系中。這同時(shí)助推了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民城鎮(zhèn)化的不可逆性,村莊的退守功能逐步瓦解。

3 吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下村級(jí)治理行政化的生成邏輯

村級(jí)治理行政化本質(zhì)上反映的是村級(jí)組織與政府治理系統(tǒng)之間的行政隸屬關(guān)系,政府可通過(guò)行政化手段對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行管理,并部分影響村級(jí)組織的人、事、財(cái)和行事規(guī)則。政府對(duì)村級(jí)組織的行政管理權(quán)力需要以村干部的職業(yè)化為前提,以形成村干部與政府之間的制度化利益關(guān)聯(lián)。吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下產(chǎn)生的外力驅(qū)動(dòng)型村級(jí)治理行政化,是指在村民自治制度背景下,以兼職化村干部為治理主體的自治型村級(jí)治理向行政化村級(jí)治理的演變不是來(lái)自于村莊自主發(fā)展和內(nèi)生需求的推動(dòng),而是地方政府意志主導(dǎo)下的產(chǎn)物。時(shí)至今日,上海農(nóng)村已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級(jí)治理模式。從產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力和發(fā)生學(xué)基礎(chǔ)來(lái)看,上海行政化村級(jí)治理屬于外力驅(qū)動(dòng)型,這與當(dāng)?shù)匚叫统青l(xiāng)關(guān)系中農(nóng)村服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的功能定位有關(guān)。

3.1 鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位

城市不僅是人才、科技、產(chǎn)業(yè)等元素高度聚集的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間,同時(shí)也是消費(fèi)、休閑、娛樂(lè)等生活功能齊全的生活空間。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人口的增多,城市通常會(huì)面臨嚴(yán)峻的空間瓶頸,以至于市民的部分生活需求無(wú)法在有限的城市空間中獲得滿足。這對(duì)上海這一超大型城市來(lái)說(shuō),更是如此。在農(nóng)村人口持續(xù)外流的背景下,將城市空間的部分功能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移以形成城鄉(xiāng)有效互動(dòng)以及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)便成為上海市政府重要的工作任務(wù)。上海龐大的城市經(jīng)濟(jì)體量和“大都市、小農(nóng)村”的城鄉(xiāng)分布格局使上海有需要且能夠?qū)Ρ镜剞r(nóng)村進(jìn)行全域性的統(tǒng)籌。在鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位下,上海鄉(xiāng)村并沒(méi)有因?yàn)槿丝诘耐饬鞫鴱U棄,而是處于以城市功能定位為導(dǎo)向的規(guī)劃和建設(shè)中。上海鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是都市農(nóng)業(yè)定位。前文多次提到,隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的充分轉(zhuǎn)移以及社會(huì)保障體系的兜底,農(nóng)民普遍脫離了農(nóng)業(yè)和土地,農(nóng)業(yè)不再承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障功能。這為農(nóng)業(yè)其他功能的拓展提供了空間。據(jù)2017年上海統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,該年上海市國(guó)民生產(chǎn)總值為30 133.86億元,其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為98.99億元,占比僅為0.33%。可見(jiàn),農(nóng)業(yè)對(duì)上海市經(jīng)濟(jì)體量的貢獻(xiàn)非常小。上海市政府更注重本地農(nóng)業(yè)的社會(huì)效益和政治效益,并始終對(duì)耕地保有量、糧食保有量以及農(nóng)產(chǎn)品特別是蔬菜保有量有嚴(yán)格要求。2016年頒布的《上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃》明確規(guī)定,在劃定永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上,建設(shè)80萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū),保持50萬(wàn)畝蔬菜生產(chǎn)能力,穩(wěn)定213萬(wàn)畝綠葉菜種植面積。上海農(nóng)業(yè)主要是發(fā)揮“糧袋子”和“菜籃子”的保障性功能。

大約從2005年起,上海市各級(jí)地方政府就逐步介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,全方位加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的規(guī)范化管理。概括來(lái)說(shuō),政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理主要包含以下方面的內(nèi)容：第一,將土地通過(guò)委托給村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的方式進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn),然后再發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體。2016年,上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)75%[23]。第二,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程的服務(wù)供給和監(jiān)管。比如政府統(tǒng)一提供種子、農(nóng)藥以及水利等服務(wù),對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出高標(biāo)準(zhǔn)要求。第三,政府對(duì)農(nóng)作物的種植類型以及農(nóng)田休耕或耕種比例進(jìn)行規(guī)劃。政府管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的資金補(bǔ)貼。上海農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出比較強(qiáng)的行政主導(dǎo)特征。

二是城市休閑功能區(qū)定位。截至2017年,上海常住人口2 418.33萬(wàn)人,人口密度約為每平方公里3 814人。面對(duì)如此龐大的人口數(shù)量,有限的城市空間很難完全滿足市民的娛樂(lè)、休閑需求。上海市農(nóng)村離城市的就近便利性使之成為城市休閑功能的最佳拓展地帶。針對(duì)城市人口巨大的休閑娛樂(lè)需求,結(jié)合本地土地整治項(xiàng)目,上海市政府于2012年在全市打造21座郊野公園,平均每個(gè)公園的面積為21平方公里左右。以筆者調(diào)研的L鎮(zhèn)為例,鎮(zhèn)域總面積為48平方公里,下轄12個(gè)行政村、2個(gè)居委會(huì)。郊野公園的規(guī)劃面積為21.4平方公里,占鎮(zhèn)域總面積的近1/2,共涉及8個(gè)行政村。郊野公園建設(shè)的目的在于緩解上海城市功能不斷提升過(guò)程中所面臨的土地資源約束和生態(tài)游憩空間缺乏問(wèn)題。鄉(xiāng)村空間的景觀性、生態(tài)性凸顯出來(lái),鄉(xiāng)村分解了城市部分功能。整個(gè)鄉(xiāng)村空間的規(guī)劃都是在政府的主導(dǎo)下完成。

3.2 政務(wù)的大量創(chuàng)生

鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位以及政府由此產(chǎn)生的系列舉措最終都會(huì)轉(zhuǎn)化為行政村范圍內(nèi)的治理事務(wù)。在行政村依然是我國(guó)鄉(xiāng)村治理基本單元的背景下,以“村兩委”為基礎(chǔ)的村級(jí)組織自然成為承接政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)所生成的行政事務(wù)的最優(yōu)載體,從而克服政府直接與分散小農(nóng)戶打交道所存在的交易成本過(guò)高難題。然而,以兼業(yè)村干部為治理主體的半正式化治理體制難以應(yīng)對(duì)行政事務(wù)密集且大量鄉(xiāng)村建設(shè)資源輸入的治理需求,需要對(duì)之加以改造。一個(gè)重要改造方式就是形成以職業(yè)化村干部為基礎(chǔ)的正式治理體制,將村級(jí)組織吸納到政府行政管理體系之中,增強(qiáng)政府對(duì)村干部的指導(dǎo)、管理和動(dòng)員能力。在農(nóng)村人口大量流出且已脫離農(nóng)業(yè)、脫離土地以及村莊生活主體主要是老年人的情況下,村莊內(nèi)生性的自治事務(wù)日趨稀少。這進(jìn)一步為村級(jí)治理的行政化提供了可能。

以政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理為例。在各級(jí)政府的推動(dòng)下,上海農(nóng)村大致形成了三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,分別是以嘉定外岡鎮(zhèn)為代表的集體經(jīng)營(yíng)模式、以松江家庭農(nóng)場(chǎng)為代表的家庭經(jīng)營(yíng)模式和以金山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為代表的企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式[24]。在這三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式中,村級(jí)組織都直接或間接地扮演著管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)者的角色,對(duì)接政府下達(dá)的各項(xiàng)資源、服務(wù)以及要求。集體經(jīng)營(yíng)模式中,農(nóng)民將土地返租給村集體,由村集體提供農(nóng)資,聘請(qǐng)?zhí)镩g管理員統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。村集體作為責(zé)任主體介入到耕種、收割、運(yùn)輸?shù)葞缀跛械纳a(chǎn)環(huán)節(jié)中。家庭經(jīng)營(yíng)模式中,村級(jí)組織主要是作為家庭農(nóng)場(chǎng)主與政府間的對(duì)接者角色,負(fù)責(zé)將政府統(tǒng)一配備的種子、農(nóng)藥、其他社會(huì)化服務(wù)以及相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等工作落實(shí)到位,還包括將政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間安排等要求傳達(dá)下去。村級(jí)組織還需要聘用專門(mén)的管水員以保證家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的用水需求。農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式中,一般規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)企業(yè)大多將土地再次轉(zhuǎn)包給小農(nóng)戶(主要是外地農(nóng)民)。企業(yè)直接承擔(dān)對(duì)接政府項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)安全監(jiān)測(cè)、檔案資料填寫(xiě)、小農(nóng)戶生產(chǎn)行為的監(jiān)督等工作。雖然企業(yè)是主要的責(zé)任主體,但村級(jí)組織仍然需要協(xié)調(diào)和配合。僅農(nóng)業(yè)一塊,上海就形成了高度密集和專業(yè)化的管理隊(duì)伍。以L鎮(zhèn)為例,全鎮(zhèn)3萬(wàn)畝耕地,下轄12個(gè)行政村。鎮(zhèn)、村兩級(jí)常年由財(cái)政支付工資、專門(mén)從事農(nóng)業(yè)治理的行政、半行政人員就有140多人①王海娟在《土地整治與上海農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)研報(bào)告》中對(duì)之進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)有4個(gè),其中農(nóng)技站人員20多人,主要負(fù)責(zé)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn);農(nóng)業(yè)園區(qū)人員12人,主要負(fù)責(zé)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)辦公室3人,主要負(fù)責(zé)休閑旅游農(nóng)業(yè);L鎮(zhèn)金土地發(fā)展有限公司若干人,主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)。12個(gè)行政村,每個(gè)村按照8名農(nóng)業(yè)管理員計(jì)算,總共也有96人。,其中村一級(jí)專門(mén)從事農(nóng)業(yè)管理的工作人員平均有8人左右,包括分管農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)主任(由村干部兼任)、電工、水利管理員以及農(nóng)業(yè)安全協(xié)管員等。

村級(jí)組織除了要承接政府對(duì)農(nóng)業(yè)管理的相關(guān)任務(wù)外,諸如郊野公園建設(shè)中涉及的土地整理、溝渠路建設(shè)等項(xiàng)目落地問(wèn)題都需要村級(jí)組織配合和協(xié)調(diào),高標(biāo)準(zhǔn)的村莊環(huán)境衛(wèi)生管理、村莊道路等日常管護(hù)工作同樣需要村級(jí)組織來(lái)完成?？傮w來(lái)說(shuō),以城市需求為導(dǎo)向、由政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、資源流量大,事務(wù)繁雜、細(xì)致且瑣碎,需要一個(gè)職業(yè)化且受政府管理的專門(mén)隊(duì)伍去完成。村級(jí)治理行政化是上海市政府基于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)劃和改造等理性設(shè)計(jì)邏輯自然延伸的結(jié)果,村級(jí)組織事實(shí)上成為政府在村莊的派出機(jī)構(gòu)。

4 村級(jí)組織體系的構(gòu)成及基本配套制度：村級(jí)治理行政化的實(shí)踐表達(dá)

行政化村級(jí)治理與自治型村級(jí)治理是兩種相對(duì)的村級(jí)治理模式。在自治型村級(jí)治理中,村干部的管理呈現(xiàn)出非正規(guī)性。雖然村干部具有承接政府部分行政職能的要求,但是其動(dòng)用的治理資源都表現(xiàn)出一定的社會(huì)性,與村莊社會(huì)存在緊密關(guān)聯(lián),政府正式治理資源的支持有限。因而,政府對(duì)村干部的行為以及村級(jí)治理活動(dòng)的開(kāi)展不具有絕對(duì)的管理權(quán)。與自治型村級(jí)治理不同的是,在行政化村級(jí)治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部行為及村級(jí)治理活動(dòng)的開(kāi)展具有較強(qiáng)的制度化管理能力?；谡{(diào)研結(jié)果,這里從村級(jí)治理架構(gòu)、村干部選任機(jī)制以及村干部的治理行為特征等三個(gè)方面來(lái)勾勒上海地區(qū)村級(jí)治理的行政化實(shí)踐。

4.1 條塊化的村級(jí)治理架構(gòu)

上海農(nóng)村形成了“‘村兩委’干部+條線工作人員”的條塊化治理架構(gòu)?！按鍍晌备刹肯喈?dāng)于“班子成員”,是村莊權(quán)力中心,承擔(dān)村務(wù)決策和村莊統(tǒng)籌管理職責(zé)。條線工作人員主要從事事務(wù)性工作,接受村干部的工作指導(dǎo)。

每個(gè)行政村“村兩委”干部的配備數(shù)量為3～5人。除書(shū)記、主任對(duì)村莊工作全面負(fù)責(zé)外,各行政村會(huì)根據(jù)村莊治理需要對(duì)其他“村兩委”干部進(jìn)行相應(yīng)的崗位配置,形成村莊治理的各個(gè)條線。各個(gè)條線又會(huì)根據(jù)工作量的大小和復(fù)雜程度配備數(shù)量不等的工作人員,并受分管各條線村干部的工作指導(dǎo)。雖然各行政村因?yàn)榇迩f大小以及村莊具體治理事務(wù)的多寡在具體條線內(nèi)容的設(shè)置上存在差異,但是“‘村兩委’干部+條線工作人員”的崗位配置基本上是上海農(nóng)村村級(jí)治理架構(gòu)的主要形式。

比如城郊農(nóng)村,由于有廠房出租、企業(yè)入駐等工商經(jīng)濟(jì)以及大量流動(dòng)人口,村莊治理事務(wù)數(shù)量多且門(mén)類繁雜。這類村莊多設(shè)置有調(diào)解、司法、工會(huì)、治安、科普、社保、農(nóng)建、衛(wèi)生、工商等條線,而遠(yuǎn)郊地帶的一般農(nóng)業(yè)型村莊則主要是調(diào)解、衛(wèi)生、農(nóng)建、民政等條線。除了特別重要的條線是專人負(fù)責(zé)外,其他多是一個(gè)村干部負(fù)責(zé)多個(gè)條線。村里的條線工作人員分為兩類：一類是村莊自主招聘的條線工作人員,工資由村集體承擔(dān),接受村干部的工作指導(dǎo)。環(huán)境衛(wèi)生、電工就屬于這一類型。另一類是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招聘并向各村分配的條線工作人員,工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。村里的綜治協(xié)管員、助殘員和就業(yè)援助員就屬于此種類型,他們直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),同時(shí)也受村干部的管理。

不論是村干部還是條線工作人員,他們都是專職化的,有明確的坐班要求,按照目標(biāo)管理責(zé)任制的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。村干部和條線工作人員之所以能做到專職化,原因就在于他們都有不低于外出務(wù)工收入的工資保障。村干部工資的多少與村集體經(jīng)濟(jì)狀況成正相關(guān),集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的村書(shū)記工資能達(dá)到每年15萬(wàn)～16萬(wàn)元,集體經(jīng)濟(jì)薄弱村村書(shū)記的工資每年至少也有9萬(wàn)～10萬(wàn)元。上海一般將村集體年收入少于70萬(wàn)元的村作為經(jīng)濟(jì)薄弱村,并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)彌補(bǔ)此類村莊治理資源的不足。其他“村兩委”干部的最低工資每年也能有7萬(wàn)～8萬(wàn)元,條線工作人員的工資每年在4萬(wàn)～5萬(wàn)元。此外,“村兩委”干部和條線工作人員還有保險(xiǎn)待遇和退休保障。

在條塊化的村級(jí)治理架構(gòu)中,村級(jí)日常工作采取的是以專業(yè)條線分工為主、以塊為中心的整體動(dòng)員參與為輔的條塊結(jié)合的模式,權(quán)責(zé)職能邊界清晰。從村級(jí)治理架構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系來(lái)看,其內(nèi)部形成的是制度化的權(quán)力分配格局,包括村書(shū)記、主任在內(nèi)的村干部權(quán)威都屬于行政性權(quán)威。村級(jí)治理活動(dòng)的開(kāi)展主要依靠正式行政資源的支持。

4.2 制度化的干部選任機(jī)制

在對(duì)村干部的選任上上海先后經(jīng)歷了非正式指導(dǎo)和制度化指導(dǎo)兩個(gè)階段。2004年后備干部制度的啟動(dòng)可以看作為區(qū)分兩個(gè)階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2004年前屬于村莊的能人治理階段,這與當(dāng)時(shí)村級(jí)治理的核心任務(wù)是以村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主有關(guān),村集體經(jīng)濟(jì)主要是村辦企業(yè)和招商引資。為了各村的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能達(dá)到考核要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有影響村干部人選尤其是村書(shū)記人選的動(dòng)力。從調(diào)研組在部分農(nóng)村的調(diào)研結(jié)果來(lái)看,20世紀(jì)90年代的村書(shū)記多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提議和任命,且主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)某部門(mén)或某企業(yè)的管理人員中遴選,經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力是主要遴選標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)入21世紀(jì),隨著村級(jí)治理任務(wù)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變,上海各鄉(xiāng)鎮(zhèn)于2004年啟動(dòng)后備干部制度。也大致在這個(gè)時(shí)候,上海各級(jí)地方政府基于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求開(kāi)始對(duì)包括農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃在內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行全方位管理,由此產(chǎn)生了對(duì)建立一個(gè)專業(yè)化、正規(guī)化村級(jí)組織體系的需要。村級(jí)治理逐步從能人治理邁向?qū)２胖卫怼：髠涓刹恐贫鹊膯?dòng)標(biāo)志著上海進(jìn)入村干部的制度化培養(yǎng)和選任階段。后備干部的選拔周期與村莊選舉的周期一致,通常是每三年一次。當(dāng)然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)村干部的隊(duì)伍配備情況對(duì)后備干部的選拔時(shí)間進(jìn)行靈活調(diào)整。

后備干部制度作用的發(fā)揮是通過(guò)村書(shū)記助理、主任助理的設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)的。書(shū)記助理、主任助理由鎮(zhèn)街組織部門(mén)進(jìn)行公開(kāi)招聘,需經(jīng)過(guò)筆試、面試等環(huán)節(jié),對(duì)報(bào)考人有嚴(yán)格的年齡和學(xué)歷要求,其中書(shū)記助理職位沒(méi)有明確的戶籍限制。年輕化和高學(xué)歷是后備干部選拔的方向,也是村級(jí)治理隊(duì)伍建設(shè)的方向。調(diào)查發(fā)現(xiàn),從2004年之后當(dāng)選為村書(shū)記、主任以及一般“兩委”成員的工作經(jīng)歷來(lái)看,他們一般都是通過(guò)后備干部制度進(jìn)入村級(jí)治理體系,遵從助理、委員再到村主職干部的晉升路線,書(shū)記助理、主任助理工作為他們提供了一個(gè)熟悉村莊工作以及熟悉本村村民的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐,從書(shū)記助理、主任助理成長(zhǎng)為村書(shū)記和村主任后備人選的情況已經(jīng)比較多見(jiàn)。

后備干部同村里其他工作人員一樣都是專職化的,工資待遇是村書(shū)記的55%,與一般的外出務(wù)工收入基本相當(dāng)。后備干部有穩(wěn)定的職業(yè)晉升預(yù)期,這對(duì)剛畢業(yè)的大學(xué)生具有相當(dāng)?shù)奈?。?duì)村干部來(lái)說(shuō),只要他們不犯原則性的錯(cuò)誤,都能干到退休。男女分別到了57歲和52歲,村主職干部就不再連任。在村干部和普通村民看來(lái),村干部主要是一份收入和退休有保障的正規(guī)性職業(yè)。

由此可見(jiàn),上海形成了以后備干部制度為基礎(chǔ)的穩(wěn)定且制度化的村干部更替和選任機(jī)制。后備干部制度在一定程度上強(qiáng)化了村干部權(quán)力來(lái)源的制度屬性,是上海地區(qū)行政化村級(jí)治理體系得以存續(xù)的重要制度保障。

4.3 規(guī)則型治理秩序的形塑

依據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度,上海農(nóng)村可粗略劃分為城郊地帶的集體經(jīng)濟(jì)雄厚村和遠(yuǎn)郊地帶的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村,后一類村莊在數(shù)量上占絕大多數(shù)。不論是何種類型村莊,地方政府都表現(xiàn)出對(duì)村莊的強(qiáng)大管理能力。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)雄厚村而言,在村財(cái)鎮(zhèn)管的制度下,村集體沒(méi)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán),財(cái)權(quán)由鎮(zhèn)來(lái)掌握。村集體資源屬性實(shí)現(xiàn)了從村莊小公性質(zhì)向政府大公性質(zhì)的轉(zhuǎn)換,形成了地方政府以資源為基礎(chǔ)對(duì)村級(jí)組織的管理。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村而言,其村級(jí)治理資源包括村級(jí)工作人員的工資、村莊的日常管理和建設(shè)費(fèi)用等幾乎全部依靠上級(jí)政府的財(cái)政資源輸入。村級(jí)治理資源對(duì)政府的強(qiáng)依賴性,更是強(qiáng)化了上級(jí)政府對(duì)此類村莊治理的指導(dǎo)能力。上海的村級(jí)治理也因此呈現(xiàn)出較強(qiáng)的資源分配性特征[25]218-230。

村級(jí)治理資源由政府所掌控的特點(diǎn)意味著政府有制定資源使用和分配規(guī)則的權(quán)力。為了保證資源的合理使用,政府通常會(huì)采取相應(yīng)的制度手段以及考核手段對(duì)村干部的治理行為進(jìn)行規(guī)范,并提出檔案?jìng)浞荨⑥k事留痕等工作要求。村級(jí)治理對(duì)政府資源的強(qiáng)依賴性也使村干部有執(zhí)行上級(jí)輸入的各項(xiàng)規(guī)則的動(dòng)力。以當(dāng)?shù)亍八淖h決策法”的執(zhí)行情況為例。雖然很多中西部地區(qū)的農(nóng)村在政府的指導(dǎo)下都建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等事務(wù)決策和監(jiān)督機(jī)制,但多沒(méi)有得到有效執(zhí)行。該制度在上海農(nóng)村卻得到了較好地貫徹。上海每個(gè)農(nóng)村都設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),其成員由村民代表大會(huì)產(chǎn)生,村監(jiān)會(huì)主任和“村兩委”干部參與村莊相關(guān)事務(wù)決策。村莊重大事項(xiàng)基本上都會(huì)經(jīng)過(guò)村支部提議、“村兩委”商議、村黨員大會(huì)審議和村民代表會(huì)決議的“四議”程序。

對(duì)政府來(lái)說(shuō),出臺(tái)的各項(xiàng)制度是規(guī)范村干部行為的手段。對(duì)上海的村干部來(lái)說(shuō),在較高工資保障的前提下,按照政府的規(guī)定行事則是一種免責(zé)機(jī)制,破壞上級(jí)規(guī)則的任何行為都可能帶來(lái)失去村干部職位的風(fēng)險(xiǎn)。此外,充裕的行政治理資源也使村干部無(wú)需過(guò)多倚重社會(huì)動(dòng)員、人情、面子以及其他非正式手段進(jìn)行村莊治理,村級(jí)事務(wù)在行政框架內(nèi)就能得到較好解決。因而,政府借助對(duì)村級(jí)治理資源的管理,強(qiáng)化了其向村莊輸入制度和規(guī)則的能力,進(jìn)而形成了政府在鄉(xiāng)村治理中的強(qiáng)大指導(dǎo)能力。村莊也實(shí)現(xiàn)了以制度、規(guī)范、程序等為依據(jù)的規(guī)則型治理。

5 總結(jié)與討論

得益于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力強(qiáng)大的吸納能力,上海農(nóng)民較早且迅速地進(jìn)入到城市化進(jìn)程中。在社會(huì)保障體系日益完善的背景下,上海農(nóng)民能夠脫離與農(nóng)業(yè)、土地的關(guān)系而完全投入到市場(chǎng)中并且有能力規(guī)避市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。這強(qiáng)化了他們的城市生活取向。人口的持續(xù)流出帶來(lái)村莊的快速蕭條,村莊缺乏內(nèi)生的自主建設(shè)需求。與此同時(shí),隨著城市經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張和城市人口的膨脹,城市資源和空間限制日益突出。這構(gòu)成了城市部分功能向農(nóng)村進(jìn)行延展的動(dòng)力,將農(nóng)村作為城市的一個(gè)規(guī)劃板塊,并形成吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系。在村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限的情況下,村級(jí)組織主要承接政府對(duì)村莊進(jìn)行建設(shè)所生成的行政事務(wù),“村兩委”成為政府行政層級(jí)在村莊的延伸。上海農(nóng)村的治理或鄉(xiāng)村建設(shè)定位并不主要是立足于村莊的內(nèi)生性需求(當(dāng)然在農(nóng)村人口已經(jīng)大量向城鎮(zhèn)流入的背景下,村莊的內(nèi)生性需求也是極其有限的),而是面向城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此,農(nóng)村功能的城市定位意味著上海農(nóng)村治理帶有突出的城市屬性。

較之于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序的自然生成性,城市治理秩序表現(xiàn)出較強(qiáng)的人為規(guī)劃性。這決定了在農(nóng)村中不屬于村級(jí)治理的事務(wù)都會(huì)被納入城市治理的范圍,行政事務(wù)的數(shù)量和復(fù)雜性都會(huì)成倍增加。在韋伯看來(lái),科層制產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是伴隨工商業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的行政事務(wù)復(fù)雜性的增加[26]31-36。上海農(nóng)村治理的城市屬性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一,村莊管理和建設(shè)目標(biāo)的城市導(dǎo)向。即村莊管理和建設(shè)主要是服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系的功能需要。第二,村莊管理和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的城市導(dǎo)向。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、村莊空間打造以及環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)等都是按照城市治理的要求展開(kāi)。在吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的宏觀背景下,上海農(nóng)村功能的城市定位必然會(huì)帶來(lái)村級(jí)治理事務(wù)特別是政府下達(dá)的行政事務(wù)的大量產(chǎn)生。這構(gòu)成了上海村級(jí)治理行政化生成的內(nèi)在邏輯。

實(shí)踐中,上海農(nóng)村也出現(xiàn)了治理目標(biāo)或治理定位的錯(cuò)亂,并陷入資源軟約束下行政化治理邏輯強(qiáng)化的處境之中。依托雄厚的公共財(cái)政資源以及強(qiáng)有力的正規(guī)化村級(jí)治理體系,上海各級(jí)政府一方面不斷向農(nóng)村輸入各類公共服務(wù)資源、提高各方面的治理標(biāo)準(zhǔn)、增加對(duì)村莊各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)的要求;另一方面采取物質(zhì)激勵(lì)和精細(xì)化考核的方式來(lái)激發(fā)“村兩委”人員的工作動(dòng)力。以創(chuàng)建活動(dòng)為例,在自上而下的目標(biāo)管理責(zé)任制考核壓力下,各級(jí)政府都有強(qiáng)烈的“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”動(dòng)力,這不僅影響到工作的排名,而且還與績(jī)效工資掛鉤。傳導(dǎo)到村莊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各條線對(duì)村干部都會(huì)提出具體的創(chuàng)建要求,并附帶細(xì)致的硬性考核。就我們調(diào)查所涉及的村莊來(lái)說(shuō),基本上每個(gè)村每個(gè)月都有至少五六次的創(chuàng)建活動(dòng)。這些活動(dòng)有些可能與村民的實(shí)際需求并無(wú)太大關(guān)聯(lián),造成了一定程度上的行政內(nèi)卷化。

行政內(nèi)卷化是指在一定的治理單元內(nèi)投入了過(guò)量的治理資源,而治理效果卻沒(méi)有顯著提高,造成治理資源無(wú)效消耗的狀況。主要表現(xiàn)為包括公共服務(wù)供給在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理項(xiàng)目往往與村莊發(fā)展的實(shí)際需求不符。大量的公共服務(wù)供給超出了村莊既有人口所能承載和接受的能力,造成政府對(duì)村莊的過(guò)度治理,而村莊亦陷入治理體系膨脹、空轉(zhuǎn)和治理懸浮的困境之中。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),我們需要對(duì)此種現(xiàn)象有所警惕。如何保證行政化村級(jí)治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn),提高其治理績(jī)效,是有待進(jìn)一步研究的課題。

此外,較之于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析框架,城鄉(xiāng)關(guān)系的研究視野還可揭示出我國(guó)村級(jí)治理行政化生成邏輯的空間差異。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的活力得到了充分釋放,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展。與此同時(shí),由于地理區(qū)位以及國(guó)家政策傾斜程度的差異,城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度以及農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了一定程度的分化,這意味著不同地區(qū)也會(huì)呈現(xiàn)出不同的城鄉(xiāng)關(guān)系類型,比如中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系類型就不同于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),它們所表現(xiàn)出的村級(jí)治理行政化樣態(tài)及其生成邏輯也會(huì)有所差異。通過(guò)納入城鄉(xiāng)關(guān)系視野,不僅有助于深化對(duì)我國(guó)村級(jí)治理行政化問(wèn)題的理解,也在較大程度上拓展了我國(guó)鄉(xiāng)村治理研究的視域。