任中平,張露露

(1.西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所,四川 南充637002；2.南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300350)

1 引言

村民自治是觀察和研究中國基層民主政治的一扇重要窗口。2018年中央一號文件強調(diào)要繼續(xù)“深化村民自治實踐。堅持自治為基,加強農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè),健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”。回溯歷史,自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布以來,我國以村民自治為載體的基層民主已經(jīng)走過了30多年的發(fā)展歷程。村民自治既蓬勃發(fā)展,又在曲折中不斷向前推進(jìn),尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來,諸多條件的變化使村民自治逐漸走進(jìn)了發(fā)展的瓶頸期?！按迕褡灾卧摵稳ズ螐摹庇纱顺蔀榱死_實務(wù)界的現(xiàn)實難題,也引發(fā)了一些學(xué)者的激烈爭論。比如,馮仁認(rèn)為城市化進(jìn)程、雙層經(jīng)營體制的喪失以及農(nóng)村資源的流失,使村民自治不能解決中國的“三農(nóng)”問題,因而它存在的意義正在消失[1]。彭大鵬則認(rèn)為村民自治并非已經(jīng)沒有意義了,通過完善村民自治制度并改善其外部環(huán)境,是可以有效發(fā)揮村民自治的作用的[2]。事實上,村民自治之所以陷入發(fā)展困境并引發(fā)論爭,是因為它的基礎(chǔ)條件已經(jīng)發(fā)生了很大改變。社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展推動了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷,特別是由此帶來的人口流動和階層分化問題對村民自治產(chǎn)生重要影響[3]。

近年來,隨著我國經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展,村民自治賴以生存的社會基礎(chǔ)也發(fā)生了深刻的改變。一些學(xué)者對村民自治的發(fā)展提出了許多新見解,這些見解主要集中探討在新的時代背景下村民自治的社會條件、動力機制、實現(xiàn)路徑和發(fā)展方向等方面。一是在社會條件方面,桂華通過實證分析指出,加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力是推進(jìn)基層民主有效運轉(zhuǎn)的必要條件[4];肖濱和方木歡認(rèn)為,村民自治的成長離不開政黨執(zhí)政權(quán)威性、國家治理有效性和村民自治參與性的“三元統(tǒng)一”[5];馬良燦和黃瑋攀則認(rèn)為,在巨變的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型背景下,基層治理的主體具有多元化的特征,與之相伴的治理規(guī)則也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)向[6]。二是在動力機制方面,馬華認(rèn)為,民主的行動能力所產(chǎn)生的刺激源,是推動民主制度有效運行的內(nèi)生動力[7]。三是在實現(xiàn)路徑上,蔣英州提出可以將實現(xiàn)國家政策的信息透明和信息對稱,作為促進(jìn)基層民主建設(shè)和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的切入點[8];李占賓指出,在社會深刻轉(zhuǎn)型變遷的大背景下,法治化是破解基層治理難題的根本路徑[9]。四是在發(fā)展方向上,付建軍通過對國外文獻(xiàn)的梳理,指出海外中國村民自治的研究重心已經(jīng)從民主選舉逐步轉(zhuǎn)向有效治理[10];徐勇認(rèn)為,中國的基層民主與有效治理不可分離,需要在有效治理的引導(dǎo)下持續(xù)推進(jìn)村民自治的深入發(fā)展[11]?？傮w而言,這些代表性的觀點是在深刻把握村民自治所處的社會環(huán)境的基礎(chǔ)上,對村民自治的發(fā)展作出的理性思考和基本判斷,有助于推動村民自治在新的歷史時期實現(xiàn)新的發(fā)展。不過,當(dāng)前關(guān)于基層民主選舉和民主治理關(guān)系的系統(tǒng)性研究明顯不足。

實際上,我國的村民自治在發(fā)展過程中先后步入了“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種誤區(qū),在相當(dāng)程度上制約了基層民主的建設(shè)和發(fā)展。具體而言,我國村民自治在發(fā)展初期的較長一段時間內(nèi),民主選舉單兵突進(jìn),而民主治理跟進(jìn)緩慢,這種重選舉而輕治理的基層民主實踐使“四個民主”之間的關(guān)系失衡。近年來,為了應(yīng)對和解決基層民主實踐中出現(xiàn)的諸多問題,民主治理在各地應(yīng)運而生并迅速發(fā)展,使基層治理的績效日益顯現(xiàn)。然而,當(dāng)前的基層民主實踐中又潛伏著另一種重治理而輕選舉的不良傾向,這同樣不利于基層民主與基層治理的健康發(fā)展。因此,在新時代的背景下,必須克服“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種不良傾向,在鞏固和提升民主選舉質(zhì)量的基礎(chǔ)上逐步完善民主治理,逐漸形成民主選舉與民主治理均衡發(fā)展的良好態(tài)勢,這樣才有利于實現(xiàn)我國農(nóng)村基層民主的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?；诖?我們以被譽為“中國基層民主試驗田”的四川省為例,通過回顧四川省基層民主發(fā)展的路徑演化過程,探討新時代基層民主的發(fā)展方向和具體路徑,以供學(xué)人參考。

2 民主選舉的蓬勃興起與曲折演進(jìn)

20世紀(jì)90年代后期以來,由基層群眾首創(chuàng)并得到黨和國家認(rèn)可的村民自治制度得到了長足的發(fā)展。四川省一直走在中國基層民主建設(shè)的前列,因而被海內(nèi)外媒體譽為“中國基層民主的試驗田”?？偨Y(jié)起來,四川省的基層民主選舉實踐經(jīng)歷了先試點后推廣、縱向延伸、橫向拓展、向上突破和發(fā)展步入瓶頸期等幾個歷史時期。

2.1 村民自治發(fā)展初期：由個別試點向全省推行

1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布后,四川省的農(nóng)民群眾與其他各地的一樣,也踏上了基層民主發(fā)展之旅。在具體操作方面,四川省人大、省政府決定先試點,成功后再進(jìn)行全面推廣。1988年3月,四川省開始在內(nèi)江市椑木鎮(zhèn)和自貢市榮縣成佳鎮(zhèn)進(jìn)行試點。同年4月,四川在試點成功的基礎(chǔ)上,又以各縣為基點,分別選取若干村進(jìn)行推廣。其中,彭山縣被民政部授予了“全國村民自治示范縣”的榮譽稱號。到了1991年5月,四川開始在全省范圍內(nèi)全面啟動村民自治,這樣一來,通過一個個“試點”的輻射作用,帶動了全省村民自治的蓬勃發(fā)展。

2.2 村民自治縱向延伸：全國第一次鄉(xiāng)長直選

在村民自治蓬勃發(fā)展的社會氛圍中,在1988至1989上半年這段時間內(nèi),四川省的一些地區(qū),例如達(dá)縣、南充等地區(qū)的部分縣市勇于創(chuàng)新,進(jìn)行了“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實踐探索,掀起了農(nóng)村基層民主發(fā)展的新高潮。1998年底,四川省遂寧市步云鄉(xiāng)進(jìn)行了全國第一次鄉(xiāng)長直選。這是我國基層民主選舉的一個成功案例,為農(nóng)村基層民主探索了新的發(fā)展空間。此外,在2001年底換屆選舉時,步云鄉(xiāng)又重新對直選方案進(jìn)行了設(shè)計,實現(xiàn)了與現(xiàn)行法律的對接。然而,受制于諸多現(xiàn)實因素,這項改革實踐到2004年底再次開展時便終止了,轟動一時的鄉(xiāng)長直選最終成了“曇花一現(xiàn)”。

2.3 村民自治橫向擴展：公推直選村黨支部書記

村民自治的快速發(fā)展,使廣大農(nóng)民提高了民主意識,鍛煉了民主參與能力。1998年3月,四川省委總結(jié)了巴中地區(qū)黨支部公推公選的實踐經(jīng)驗,提出在全省范圍內(nèi)普遍對農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人、尤其是對村支書的選舉要實行公推公選和公推直選。1999年2月頒布實施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,又為改革村黨支部書記的選任方式提供了文本依據(jù)。成都市新都區(qū)在2004年率先完成了全區(qū)299個村支部書記的公推直選工作,該年四川全省通過公推直選方式產(chǎn)生的村黨支部書記一共有41 387個,占總數(shù)的74%。到了2005年8月,省委組織部決定,除民族地區(qū)以外,全省各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和街道,以及社區(qū)的黨組織負(fù)責(zé)人,原則上都要按公推直選的方式產(chǎn)生,這有力地推動了農(nóng)村基層民主的橫向發(fā)展。

2.4 黨內(nèi)基層民主向上突破：公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記

21世紀(jì)初,在大范圍進(jìn)行“公推公選”村支部書記的浪潮中,四川省先后又在達(dá)縣、南充、巴中、遂寧、眉山等地的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革。在2001年底至2002年初舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中,四川省委組織部鼓勵各縣選擇三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施公推公選。到2002年初,四川省除了3個少數(shù)民族自治州外,共公選產(chǎn)生了5 447名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部,占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)的17.5%。到了2004年,又在成都、德陽、遂寧等10個市州的30個縣(市、區(qū))中開展了公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的試點工作,直選產(chǎn)生了45名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。隨后,黨的十六屆四中全會提出要“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍”,于是,四川省委開始全面推行農(nóng)村、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人直選,提倡事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人直選。到了2005年8月,四川又將這項工作全面推開到全省的18個市(州)和30個縣(市、區(qū)),再次掀起了農(nóng)村基層民主發(fā)展的新高潮。

2.5 基層民主選舉發(fā)展步入瓶頸期：難以深化甚至回歸傳統(tǒng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來,四川省由村民自治帶動的基層民主選舉熱潮遭遇挫折之后,繼而轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主領(lǐng)域?qū)で笮碌陌l(fā)展。2007年,黨的十七大報告指出要“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式”,這為基層黨內(nèi)民主選舉提供了持續(xù)發(fā)展的政策空間。在2002到2008年這一時期,在我國其他地區(qū)的基層黨內(nèi)民主選舉探索中,比較有名的有山東省乳山市的創(chuàng)新實踐。山東省乳山市自十六大以來,進(jìn)行了黨代表大會常任制、直接選舉鎮(zhèn)黨代表以及直接選舉鎮(zhèn)村兩級基層黨組織負(fù)責(zé)人等創(chuàng)新實踐,還把公推直選的范圍拓展到了機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院和社會組織,形成了全面推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的新格局[12]。但值得注意的是,從全國各地的試點情況來看,這一時期黨內(nèi)基層民主的制度創(chuàng)新主要集中在民主選舉環(huán)節(jié)。雖然個別地方在黨內(nèi)民主決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)也進(jìn)行了一些有價值的試驗和探索,但由于推廣范圍有限,制度化水平較低,所以最終造成了黨內(nèi)基層民主改革的“孤島現(xiàn)象”,致使原有的試點難以繼續(xù)深化下去,甚至出現(xiàn)了回歸傳統(tǒng)的跡象。

我國的基層民主選舉之所以步入發(fā)展的瓶頸期,究其主要原因：一是由于長達(dá)幾千年的中國傳統(tǒng)政治文化中民主基因稀缺,在民主根基薄弱的廣大農(nóng)村地區(qū)開展“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的民主大訓(xùn)練,本身就是一個長期的過程。二是在急速推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,國家基于對社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略考量也決定了基層民主的橫向拓展和縱向延伸局限在一定的社會范圍內(nèi)。三是現(xiàn)有法律制度對基層民主發(fā)展的剛性約束也使基層民主的發(fā)展受到了制約,因而由村民自治向上延伸而出現(xiàn)的鄉(xiāng)長直選只能是“曇花一現(xiàn)”。四是在民主選舉過程中出現(xiàn)的諸如賄選拉票、宗族惡勢力及村莊其他黑惡勢力的操縱等種種亂象,也破壞了民主選舉的形象,降低了民主選舉的質(zhì)量。五是自20世紀(jì)90年代末以來,迅猛興起的城市化浪潮對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的強烈沖擊,造成了我國許多農(nóng)村地區(qū)的“空心化”,使基層民主陷入了“無人選舉”的荒涼境地。

綜上可知,四川省的基層民主選舉實踐,是在改革初期自上而下積極進(jìn)行基層民主實踐探索的特定社會條件下,以村民自治為起點而蓬勃興起,迎來了發(fā)展新高潮,然后又因種種條件限制而遭遇挫折,進(jìn)入21世紀(jì)初以后逐漸遇冷并陷入了發(fā)展的瓶頸期。

3 民主治理的應(yīng)運而生與創(chuàng)新探索

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化,是推動我國農(nóng)村基層民主從民主選舉走向民主治理的基本動因。同時,從基層民主自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看,為了深化和鞏固改革開放以來基層民主實踐的既有成效,逐漸形成基層民主持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢,也迫切要求基層民主的發(fā)展路徑必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換,即從民主選舉繼續(xù)推進(jìn)到民主治理。因此,自21世紀(jì)初以來,四川省基層民主建設(shè)的側(cè)重點也開始從民主選舉向民主治理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換,并在實踐中廣泛開展了多種形式的基層治理探索。

3.1 村級治理：積極探索村民自治有效實現(xiàn)形式

3.1.1 成都市全面構(gòu)建新型村級治理機制

2008年,成都市采納了邛崍、彭州、都江堰等地農(nóng)民群眾首創(chuàng)的村民議事會模式,提出構(gòu)建以村民議事會為突破點的新型村級治理機制。它的基本做法有：一是將村民議事會分為村、組兩級,組一級的議事會成員采用村民直接選舉方式,村一級的議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生,實行結(jié)構(gòu)席位制。村民議事會在村民會議或村民代表會議的授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)利,是村級常設(shè)決策機構(gòu)。二是村委會職能被調(diào)整為政府下移公共服務(wù)和社會管理的承接者,以及村民議事會和村民(代表)會議的執(zhí)行者。三是優(yōu)化民主決策機制、村務(wù)監(jiān)督機制和集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理機制等村級自治運行機制。四是使村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式從決策者、執(zhí)行者變成了領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者,從事無巨細(xì)的管理變?yōu)楣芊较颉⒍ㄒ?guī)則和加強監(jiān)督。這種實踐探索較好地解決了由村莊“空心化”帶來的村民自治難落實的問題,意味著廣大村民收回了原來賦予村委會的決策權(quán),使廣大村民在村莊公共事務(wù)中真正確立了主體地位。

3.1.2 都江堰市創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)基層社會治理模式

近年來,都江堰市在農(nóng)村社區(qū)實行院落自治,并形成了一套有效的基層治理體系。具體來說,一是按50至100戶為單位劃分院落網(wǎng)格。采用就近原則,依托集中居住區(qū)對散居院落進(jìn)行統(tǒng)一管理。對整合后在10戶以下的散居點,設(shè)置農(nóng)戶互助小組。二是突出群眾主體地位。社區(qū)群眾通過民主選舉成立院落自治管理委員會,以農(nóng)村環(huán)境綜合治理為牽引,強化社區(qū)群眾的主體地位,把群眾組織起來參與農(nóng)村集體公益事業(yè)。三是實行“院務(wù)公開”,對社區(qū)干部進(jìn)行作風(fēng)考評,對住戶衛(wèi)生責(zé)任區(qū)的管理情況進(jìn)行評比公示,由此增強了農(nóng)村群眾參與社區(qū)治理的責(zé)任感。四是運用“四自管理”機制,即在院落黨小組的指導(dǎo)下按相鄰組合的原則建立院落自治管理委員會,制定院落自治章程,通過召集群眾民主議事,實現(xiàn)院落居民自治。這種以村落、院落為基本自治單元的創(chuàng)新實踐,打破了村、組的行政界限,實現(xiàn)了資源的最優(yōu)組合,促進(jìn)了村民自治的有效落實。

3.2 協(xié)商治理：大膽創(chuàng)新基層協(xié)商民主制度體系

3.2.1 青白江區(qū)蘆稿村搭建村級協(xié)商議事平臺

為應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新矛盾和新問題,成都市青白江區(qū)蘆稿村充分發(fā)揮村民議事會的作用,搭建村民協(xié)商議事平臺,積極推進(jìn)農(nóng)村基層治理模式的轉(zhuǎn)型。一是采用三級授權(quán),即村民會議(最高決策機構(gòu))—村民代表會議(重要決策機構(gòu))—村民議事會(常設(shè)決策機構(gòu))—村民委員會(執(zhí)行機構(gòu)),通過這種逐層授權(quán)的方式來保證村民議事會權(quán)力來源的合法性。二是創(chuàng)造了“村民議事六步法”,按照議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督和評議整改的流程,完善村民協(xié)商議事的程序。三是抓好黨員關(guān)、感情關(guān)和公開關(guān),促進(jìn)了協(xié)商議事結(jié)果的貫徹落實。蘆稿村通過這套村級協(xié)商議事體系,有效地協(xié)調(diào)了各利益主體之間的利益沖突,實現(xiàn)了村莊公共事務(wù)的民主科學(xué)決策。

3.2.2 彭州市構(gòu)建基層社會協(xié)商對話制度體系

彭州市于2013年3月開始了基層協(xié)商民主的實踐探索。它的主要做法有：首先,構(gòu)建多層次協(xié)商民主制度體系。以市、鎮(zhèn)、村為基礎(chǔ),搭建了“三級”聯(lián)動平臺。在市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,分別依托市社會協(xié)商對話聯(lián)席會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會等社會協(xié)商對話平臺,來處理基層社會中面臨的突出問題。在村一級,以村民議事會為對話機制,增加協(xié)商功能,強調(diào)會前、會中和會后協(xié)商,強調(diào)會后監(jiān)督。其次,構(gòu)建6項有序運行機制,即議題征集機制、議題審查機制、成果應(yīng)用機制、利益協(xié)調(diào)機制、信息交流機制及考核評價機制。它的意義體現(xiàn)在：一是彌補了現(xiàn)有協(xié)商制度在村與區(qū)縣之間存在的空白,從而構(gòu)成了覆蓋全部基層社會的民主協(xié)商對話制度體系;二是滿足了廣大基層群眾要求開展協(xié)商對話、參與各項公共事務(wù)的迫切愿望;三是采用科學(xué)嚴(yán)密的程序規(guī)范,以基層協(xié)商對話平臺為載體,將日益增多的社會矛盾化解在基層,解決了社會治理重心下沉的問題,維護(hù)了基層社會的和諧與穩(wěn)定。

總之,近十多年來,“民主治理”與“民主選舉”成為基層民主領(lǐng)域內(nèi)不可或缺的關(guān)鍵詞。豐富多樣的民主治理機制和治理形式,在表達(dá)民意、保障民生、維護(hù)和增進(jìn)基層群眾根本利益方面發(fā)揮了很大實效,為我國基層民主的縱深發(fā)展注入了新的生機與活力。

4 從民主選舉到民主治理：我國農(nóng)村基層民主發(fā)展歷程反思

四川省基層民主建設(shè)和發(fā)展的歷程及其路徑演化,是中國基層民主發(fā)展的一個縮影。在多種因素共同作用的下,21世紀(jì)初以來農(nóng)村基層民主制度的重心逐漸從“民主選舉”轉(zhuǎn)向“民主治理”?？v觀我國農(nóng)村基層民主的整個發(fā)展進(jìn)程,它曾相繼出現(xiàn)過兩種不良傾向,致使民主選舉與民主治理處于失衡狀態(tài)。

4.1 兩種不良傾向

4.1.1 重選舉而輕治理

回顧改革開放以來我國基層民主的發(fā)展歷程,首先是在民主選舉這一環(huán)節(jié)取得了突破,從而使村民自治在全國廣大農(nóng)村得到了迅猛發(fā)展。但由于民主自身的成長邏輯以及其他諸多條件所限,村民自治實踐在起初很長一段時期主要是重選舉而輕治理,即把整個工作重點都放在民主選舉上面。在學(xué)術(shù)界,圍繞著民主選舉的相關(guān)研究成果也“汗牛充棟”,學(xué)者們主要從縣鄉(xiāng)政權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展水平對民主選舉的影響、村莊選舉的績效和制度建設(shè)等方面對民主選舉展開分析。但不論是在實踐中還是在學(xué)術(shù)取向上,人們對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)的關(guān)注遠(yuǎn)不能與民主選舉相匹配,他們對民主選舉的印象如此深刻,以致于許多人都將村民自治直接等同于“民主選舉”,把各項民主權(quán)利都?xì)w結(jié)于一紙選票上。這種重選舉而輕治理的傾向?qū)嶋H上并不利于基層民主的持續(xù)發(fā)展。例如在一些農(nóng)村地區(qū),承載著村民各項民主權(quán)益的“選票”異化成權(quán)力爭奪的關(guān)鍵。手持選票的一些村民變成了賣方,而為了贏得競選的村民成了買方,賄選拉票由此在村莊換屆選舉的政治舞臺上頻頻上演,成了基層民主選舉中最大的亂象。

4.1.2 重治理而輕選舉

進(jìn)入21世紀(jì)以來,錯綜復(fù)雜的利益沖突和社會矛盾,使健全基層治理體系并提升基層治理能力顯得尤為迫切,由民主選舉轉(zhuǎn)向民主治理也成為農(nóng)村基層民主發(fā)展的必然趨勢。協(xié)商治理因能更好地協(xié)調(diào)與整合諸多復(fù)雜的利益關(guān)系,而成為民主治理的一個新的增長點。以鄉(xiāng)村治理為基本內(nèi)容的實踐探索也蓬勃發(fā)展,并在相關(guān)學(xué)術(shù)成果中得到了具體體現(xiàn)。例如,在CNKI數(shù)據(jù)庫中對“村民自治”和“鄉(xiāng)村治理”的中文相關(guān)文獻(xiàn)量進(jìn)行比較,我們可以發(fā)現(xiàn)：“村民自治”在2008年達(dá)到最大峰值后,近10年整體呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢;相反,“鄉(xiāng)村治理”自1990年以來一直處于上升趨勢,并且在2013年發(fā)文量突增,2015年與“村民自治”發(fā)文量持平,2016年以來超越“村民自治”并呈直線上升趨勢。村民自治的“冷”與鄉(xiāng)村治理的“熱”,從一個側(cè)面反映出“重治理而輕選舉”的研究取向和實踐樣態(tài)。尤其值得注意的是,正因為民主選舉因自身存在著“賄選”等痼疾,再加上一些人故意抬高治理而貶低選舉,借口以往民主選舉存在的某些問題全盤否定民主選舉的意義和價值,從而形成了民主選舉和基層治理之間新的失衡。例如,在當(dāng)前的農(nóng)村治理中,一些村干部一味地追求所謂的治理效率,單靠自上而下的行政命令來強推工作,缺乏民主精神和民主作風(fēng),導(dǎo)致一些地方官僚主義和形式主義盛行。從根源上講,這種只對上服從而不對下負(fù)責(zé)的行為,完全背離了“誰授權(quán)向誰負(fù)責(zé)”的政治學(xué)公理,忘記了自己的權(quán)力來源于村民的民主選舉,應(yīng)當(dāng)為村民服務(wù)的根本,令基層群眾深惡痛絕。因此,一味地追求治理的績效而忽視選舉的根本意義,也會造成基層社會難以實現(xiàn)良善治理。

4.2 民主選舉與民主治理的關(guān)系

對我國農(nóng)村基層民主的發(fā)展歷程進(jìn)行考察和反思,我們認(rèn)為,民主選舉和民主治理并非是對立關(guān)系,而是密不可分的,兩者具有內(nèi)在邏輯一致性。民主選舉是民主治理的前提和基礎(chǔ),而民主治理是民主選舉的深化和保障,民主選舉和民主治理應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)均衡發(fā)展。

4.2.1 民主選舉是民主治理的前提和基礎(chǔ)

21世紀(jì)以來,我國農(nóng)村基層民主建設(shè)和發(fā)展的路徑已逐漸由“民主選舉”向“民主治理”轉(zhuǎn)換,但這并非意味著要硬生生地割裂二者的關(guān)系,也并非一味著貶低或否定民主選舉的意義和價值。這是因為,我國農(nóng)村基層民主的核心內(nèi)容并沒有改變,要深入推動它的建設(shè)和發(fā)展必須以深化農(nóng)村民主選舉為首要環(huán)節(jié)。也就是說,民主選舉的質(zhì)量直接關(guān)乎民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運行效果。民主選舉并非是民主治理的天然對立物,恰恰相反,它作為民主治理的前提和基礎(chǔ),是民主治理生長發(fā)育必不可少的現(xiàn)實條件,民主選舉的質(zhì)量直接決定著民主治理的實現(xiàn)程度。30多年來我國村民自治的實踐經(jīng)驗充分表明,凡是農(nóng)村基層民主選舉搞得好的地方,往往帶來當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。這是因為,由于嚴(yán)格實行了民主選舉制度,通過競選、民主投票、監(jiān)督和罷免等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的競爭機制和制約機制,使一大批有文化、懂技術(shù)、富于開拓創(chuàng)造精神的農(nóng)村青年人才脫穎而出,為農(nóng)村經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展提供了合格的帶頭人,從而極大地改善了村莊的治理狀態(tài)。

4.2.2 民主治理是民主選舉的深化和保障

民主治理的應(yīng)時而生和蓬勃發(fā)展本身即是對“重選舉輕治理”這種民主失衡狀態(tài)的一定矯正,但隨著基層治理績效的日益顯現(xiàn),一些人對基層治理的過度熱捧和對民主選舉的有意打壓,造成了“矯枉過正”,出現(xiàn)了“重治理而輕民主”的新的失衡狀態(tài)。其重要原因就在于他們并沒有真正意識到民主治理實質(zhì)上是對民主選舉的進(jìn)一步深化和保障。也就是說,首先,民主治理不僅要建構(gòu)于“民主選舉”這一特定的基礎(chǔ)之上,而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列制度作為保障,才能真正實現(xiàn)廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次,其他“三個民主”的發(fā)展?fàn)顩r,也是決定基層民主質(zhì)量和水平的關(guān)鍵因素。只有在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)上把基層民主真正做好做實,才能真正使基層社會的治理能力逐漸得到提升,進(jìn)而為實現(xiàn)更高水平的民主選舉創(chuàng)造良好的社會條件。最后,民主治理的效能也是對民主選舉質(zhì)量的一種實踐檢驗。例如,成功當(dāng)選的村干部要想兌現(xiàn)競選承諾或謀求連任,就必須在隨后的決策、管理和監(jiān)督等治理環(huán)節(jié)中施展才能,并在實踐中逐步提升對村莊集體事務(wù)的治理能力。因此,民主治理是民主選舉的進(jìn)一步深化和保障。

4.2.3 民主選舉和民主治理必須實現(xiàn)均衡發(fā)展

民主選舉和民主治理是發(fā)展基層民主政治的基本方式,在基層民主實踐中都發(fā)揮著重要作用,二者之間是無可替代、不可或缺的。一方面,離開了民主選舉這一前提和基礎(chǔ),就不能選舉出真正代表最廣大群眾根本利益的代言人,就極易使群眾的公共利益為私利集團所攫取。特別是在當(dāng)前社會矛盾交織疊加的新時期,基層治理中存在著諸多問題,內(nèi)在要求必須發(fā)揮基層群眾的主動性和積極性,提高民主選舉質(zhì)量。因此,不論民主治理的效果如何好,一旦脫離了維護(hù)群眾切身利益這一根本,任何民主治理都將難以達(dá)到良善結(jié)果。另一方面,離開了民主治理,民主選舉的意義便大打折扣,或只能淪為一種形式民主。民主治理是民主選舉的基本保障,只有實現(xiàn)良好的治理,為人民謀利的承諾才能得以實現(xiàn),為人民服務(wù)的宗旨才能得到體現(xiàn)。民主治理又是進(jìn)一步深化民主選舉的重要方式,用治理成效來檢驗村干部的實際治理能力,使以假承諾騙選票的企圖不攻自破,倒逼民主選舉過程的規(guī)范和完善,擠壓賄選拉票的社會空間,使基層群眾當(dāng)家作主的權(quán)利得到真正實現(xiàn)。由此可見,二者各有長短利弊,需要相互補充、相互結(jié)合。只有將民主選舉和民主治理有機結(jié)合起來,形成完整的基層民主運作過程,才更有利于基層民主的健康發(fā)展。因此,新時代深入推進(jìn)我國農(nóng)村基層民主建設(shè),必須實現(xiàn)民主選舉與民主治理的均衡發(fā)展。

5 基層民主選舉與民主治理實現(xiàn)均衡發(fā)展的路徑選擇

當(dāng)前,我國農(nóng)村基層民主的宏觀環(huán)境和時空條件發(fā)生了很大改變。新時代要深化我國農(nóng)村基層民主的發(fā)展,就必須解決民主選舉與民主治理之間的脫節(jié)和失衡問題,著力推動兩者的均衡發(fā)展。

5.1 發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

我國農(nóng)村基層民主的深化發(fā)展離不開一個堅強有力的農(nóng)村基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織不僅是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),也是推動農(nóng)村民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。一方面,在民主選舉環(huán)節(jié),一是確?；鶎狱h內(nèi)民主選舉的有效落實。農(nóng)村基層黨內(nèi)民主選舉,事關(guān)農(nóng)村黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)程度,也是農(nóng)村基層黨組織選拔人才的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有將真正德才兼?zhèn)涞木⑦x拔出來,使其施展才智,釋放創(chuàng)新潛能,才能為提升農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力夯實基礎(chǔ)。二是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織對村民民主選舉過程的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督功能。重點對候選人進(jìn)行資格審查,確保民主選舉程序規(guī)范,確保民主選舉結(jié)果真實,防止村莊黑惡勢力對民主選舉進(jìn)行操縱等,強化對民主選舉過程的全程監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo),提高村民民主選舉的有效性。另一方面,在民主治理過程中,一是切實發(fā)揮農(nóng)村黨員先鋒模范帶頭作用。農(nóng)村黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需從根本上克服專斷思維,改變專斷作風(fēng),強化民主意識和服務(wù)精神,提高為群眾謀利的能力。農(nóng)村黨員也需自覺做到自我凈化、自我教育和自我提高,杜絕紀(jì)律渙散和慵懶無為等不良作風(fēng),在為群眾辦實事的過程中作出表率。二是農(nóng)村基層黨組織需堅持群眾路線,多傾聽群眾的心愿和呼聲。農(nóng)村黨員主動深入到群眾中,將他們的意愿和建議及時反饋給黨組織,著力解決他們在生產(chǎn)生活中面臨的實際困難。如此,將黨的意志和領(lǐng)導(dǎo)始終貫行到民主選舉和民主治理過程中來,引領(lǐng)基層民主,實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織與基層民主建設(shè)的良性互動,將有助于民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展。

5.2 提高農(nóng)村公共物品的供給能力

當(dāng)前在我國中西部地區(qū)的部分村莊,大量村民外出務(wù)工使村莊處于“空心化”狀態(tài),使村民自治陷入無人選舉和無人治理的“空轉(zhuǎn)”境地。一個重要原因在于村集體經(jīng)濟的匱乏。薄弱的村集體經(jīng)濟因不能給村民帶來經(jīng)濟效益,既加重了村民對公共事務(wù)的漠不關(guān)心,也直接降低了村莊提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的能力。即便村民通過戶代表制或村民議事會等折中做法實現(xiàn)了民主選舉,但“沒錢辦事,無事可做”的村莊現(xiàn)實也造成了村民在后續(xù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督過程中的權(quán)利虛置。因此,加大對村莊資金投入以提高農(nóng)村公共物品供給能力,是推動基層民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的應(yīng)對策略之一。成都市為應(yīng)對村莊空心化,著力破除城鄉(xiāng)二元體制,率先將“村”納入財政預(yù)算,由此掀開了村級公共服務(wù)和社會管理改革的序幕：以經(jīng)費保障,實現(xiàn)“財政下鄉(xiāng)”,又以民主管理推動農(nóng)民做主,構(gòu)建了二者的相互促進(jìn)格局。2009年和2010年市縣財政的投入總計突破14億元,每村每年不少于20萬元,且增長幅度高于同期財政經(jīng)常性收入的增長幅度。這些資金主要用于農(nóng)村組道、水利設(shè)施及干渠整治改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),初步改善了部分村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足的局面[13]。這項改革不僅使廣大村民增加了對民主選舉的關(guān)注度,也提高了他們對民主治理事務(wù)的參與度。因此,在條件允許的村莊里,可以借鑒這種將民主進(jìn)步與民生改善有效地結(jié)合起來的做法,促進(jìn)農(nóng)村治理和村民生活的雙重改善,從而推動民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展。

5.3 深化農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)

基層協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主的基本內(nèi)容,也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要組成部分。在農(nóng)村社會中,發(fā)揮基層協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢,將它貫穿于基層民主運行過程的始終。具體來說,在民主選舉環(huán)節(jié),廣大群眾是選舉過程的參與者,也是協(xié)商主體之一。民主選舉中的協(xié)商民主就是為候選人和廣大群眾創(chuàng)造直接溝通的機會,使候選人的想法和承諾以及群眾的意愿和訴求通過協(xié)商對話的形式予以及時傳遞,建立起候選人與群眾之間的利益互存關(guān)系。這種利益互存關(guān)系不僅使候選人成為真正的群眾利益代言人,也能夠激發(fā)廣大群眾參與民主選舉的主動性和積極性,在一定程度上還能避免賄選等不法行為的產(chǎn)生。在民主治理環(huán)節(jié),基層協(xié)商民主鼓勵基層群眾對利益代言人的行為進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督。在民主決策中,理性的溝通以及構(gòu)建平等的機會來表達(dá)利益訴求,既可以擴大基層群眾的政治參與度,也有助于轉(zhuǎn)變“領(lǐng)導(dǎo)拍板決定”的傳統(tǒng)決策方式,從而避免了在民主決策環(huán)節(jié)產(chǎn)生非理性的政治產(chǎn)品。在民主管理中,基層群眾與利益代言人之間形成互相理解、包容和善于妥協(xié)的關(guān)系來促進(jìn)治理良善。在民主監(jiān)督中,各方參與主體增強程序意識和規(guī)則意識,通過說理、質(zhì)詢和舉證等方式來促進(jìn)信息的透明公開,以取得共識,實現(xiàn)共贏。如此,將基層協(xié)商民主貫穿到民主選舉和民主治理的過程中,才能發(fā)揮協(xié)商民主在基層民主運行過程中形成合意和增進(jìn)公益的優(yōu)越性?？傊?深化農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè),也是新時代促進(jìn)基層民主選舉和民主治理均衡發(fā)展的有效策略,由此來切實保障人民群眾對基層事務(wù)的選舉權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),真正做到還權(quán)于民。

6 結(jié)論

四川作為中國基層民主政治實踐的試驗田,相繼開出了全國第一次鄉(xiāng)長直選、公推直選村黨支部書記以及公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等基層民主之花,也積極探索了多種多樣基層治理的豐富經(jīng)驗與實踐模式?？傮w而言,通過幾十年的曲折發(fā)展和探索,我國基層民主的發(fā)展路徑實現(xiàn)了由民主選舉向民主治理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換。新時代深化我國基層民主建設(shè)必須要實現(xiàn)民主選舉與民主治理的均衡發(fā)展,才能走出“重選舉而輕治理”和“重治理而輕選舉”這兩種誤區(qū)。習(xí)近平強調(diào),國家的政治制度不僅要堅持從國情出發(fā),還要“把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題,不能割斷歷史,不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”[14]285-286。因此,在新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中,如何在歷史延續(xù)性的視角下,使農(nóng)民特別是鄉(xiāng)村精英在基層民主發(fā)展過程中扮演更好的角色,以及如何精準(zhǔn)把握基層組織的行動邏輯來促進(jìn)農(nóng)村黨內(nèi)民主選舉和民主治理的均衡發(fā)展等,是值得進(jìn)一步深入研究的重要課題。